摘 要：高校分类改革的“自上而下”与“自下而上”不仅是一个认识论问题，更是一个方法论问题，二者之间关系复杂多样，且有一定的相对性。“自上而下”的高校分类改革存在以下问题：高校分类不周延，存在有分类制度但无分类体系的现象；高校层类不分，存在以层代类的现象；高校分类标准缺失，存在有关类型高校难以操作实施的现象。“自下而上”的分类改革则存在以下问题：明确分类定位后的高校路径依赖，其分类发展不足；高校分类转型阵痛，其转型能力薄弱。为此，应基于问题导向分类施策，强化二者的相互呼应并主动促进相互转化与谐动，从而形成“上”“下”协同的改革机制，推动高校分类改革发展持续深化。
关键词：高校分类；“自上而下”改革；“自下而上”改革
从世界范围来看，高校分类问题是一个经典且具有普遍意义的难题。在当代中国，高校分类改革既是高等教育发展逻辑的体现，也是持续深化高等教育综合改革的关键着力点。2025年1月，中共中央和国务院印发的《教育强国建设规划纲要（2024-2035年）》（以下简称《规划纲要》）将“分类推进高校改革发展”作为“增强高等教育综合实力，打造战略引领力量”的重要任务之一，并提出“按照研究型、应用型、技能型等基本办学定位，区分综合性、特色化基本方向，明确各类高校发展定位，支持理工农医、人文社科、艺术体育等高校差异化发展”。不仅为高校分类改革提出了要求、指明了方向，更强调不同类型的高校通过走差异化发展之路以在各自赛道上发挥优势、办出特色、追求卓越。通过分类推进高校改革发展，有助于加快构建自强卓越的高等教育体系，一体推进教育科技人才发展，提升国家创新体系整体效能，有效服务高水平科技自立自强，培育和发展新质生产力，为全面建设社会主义现代化国家提供基础性、战略性支撑。实际上，我国高校分类改革并不是一个新议题，无论是理论探讨、政策导向还是实践推进，都经历了相当长一个时期，但尚未充分释放改革活力和发展势能，尤其在新的时代背景下，高校分类改革仍然面临着诸多亟须解决的现实问题和重大挑战。为此，本文将从改革主体的不同动力机制视角出发对深化高校分类改革发展作一探讨。
一、高校分类改革的主体与分析框架
任何一项改革都涉及改革的主体问题，明确改革主体也是改革得以开展的前提性条件。同时改革主体的明确又与改革的性质特征、目标任务、参与对象等因素有关，也与一个国家的体制性因素高度关联，因为“改革的实质是体制机制改革”。高等教育体制机制改革的核心就在于正确处理好政府与高校之间的关系。伯顿·克拉克通过比较欧美等国的高等教育发展经验提出了基于国家、市场和学术权威的“三角协调模型”，为认识政府与高校之间的动态关系提供了第一性原理。后来，不少学者在该模型的基础上进行了深化和拓展。布劳恩（D.Braun）和梅里安（F.X.Merrien）运用新管理主义对政府与高校之间三种可能的关系类型进行了分类，并区分了政策制定者对高校实施的管理控制（程序层面）与政府在教育与研究事务上设定目标能力（实质层面）之间的差异。阿加西斯蒂（T.Agasisti）和卡塔拉诺 （G.Catalano）建构了政府和高校之间两种极端的关系类型即“市场”模型和“中央集权”模型，认为具有国家监管与机构自主相结合特点的中间形式是一种常态。伯顿·克拉克进一步指出，在整合模式中，国家和学术权威往往是高等教育系统的主要变量和关键参数，而“市场或者不被看作一种协调的形式，或者被看作产生不可靠的和不良的结果”。实际上，“市场力量”并不是一个绝对的术语，其意义的获得和作用的显著发挥取决于运用于其中的政治的、思想的、历史的和技术的背景，在本质上就是中央管理机构界定的力量，且与高等教育联系的方式也是由中央管理机构决定的。因此，政府和高校之间的关系在很大程度上影响着高等教育的变革、质量和结构以及多样性，并且常常组成一个连续体。范富格特指出，“在这个连续体的一端，是‘自下而上的’类型的系统，在那里，政府的政策是跟随而不是领导在系科、学部，或院校层次所发动的一个变革过程；在这个连续体的另一端，是‘自上而下的’类型的系统，在那里，高等教育机构仅仅响应国家的权力所强加的由政府引起的政策创新”。由此可将高校分类改革的动力机制分为“自上而下”的改革（下称“上改革”）和“自下而上”的改革（下称“下改革”）。高校分类的“上改革”和“下改革”既是一个认识论问题，更是一个方法论问题，二者之间关系复杂多样，且有一定的相对性。对于我国高校分类改革而言，在中国特色高等教育管理体制下，无论是从实然还是从应然的角度来看，其主体至少包括政府主体（中央政府和地方政府）和高校主体，二者分别扮演“上改革”和“下改革”的主导者和主动者角色，同时二者在很大程度上可以决定高校分类改革的认识论和方法论问题，即分什么类、如何分类以及分类以后怎样推进等高校分类改革的理论与实践问题。值得指出的是，鉴于教育的外部关系规律以及考虑到中国的文化情境性和历史特殊性，还应注意到市场和民间等社会主体，其主要反映经济活动或市场变化以及民间的主流认知观念对高校分类改革的信号反馈，并在需求牵引、资源配置、第三方评价等方面发挥着引导和协调的作用。
分类学和类型学的发展可以为如何认识和进行高校分类提供重要的学理依据。分类学（taxonomy）一般指分门别类的科学，源自希腊语taxis（排列）和nomos（法则），最早产生并应用于生物学领域。分类学的演进与发展深受技术进步和新科学发现的影响，从基于物理特征的简单分类方法转向为重视分子数据的复杂技术，逐渐形成了进化分类学（evolutionary taxonomy）、数值分类学（numerical taxonomy）和支序分类学（cladistict axonomy）三大流派，这为人们提供了更加全面的多样性认知，使人们能够深入地理解事物之间错综复杂的关联系谱。分类学作为一种基础的认知方法，借助范畴化操作实现对事物划分的行为和结果，从而为理解和分析客观世界提供必要结构，其主要目的和任务是在识别、鉴定、描述和命名的基础上通过归类和建立分类系统以为每个事物在分类系统中安排一个合适的位置。类型学（typology）又称“标型学”，其以“理想类型”（ideal type）观念为基础，通过区分维度（dimensions）或属性（attributes），将复杂的事物划分成若干个具有组内同质性和组间异质性的类别。其实质是一种理论导向的多维概念框架，通过提取能反映现象本质和特征的多重尺度以完成对概念化类型的建构，并据此考察现象的运行机制及其各维度之间的相互关系。总之，分类学和类型学都致力于把事物进行归类，是分组归类认识方法论的两种不同路径。前者侧重经验体系，基于可观测和可测量的描述性特征来区分类目，而后者侧重概念体系，通过对不同研究对象之间共性的抽象重构概念性种类。
目前，关于如何进行高校分类的问题主要存在两种不同的学术观点，一种是强调高校自然分化的归纳逻辑，另一种是主张政府适度干预的演绎规划。有学者认为，高校分类应是归纳的结果，“面临着复杂交错的多种多样模式的高校，分类只能从现实出发，采用归纳法构建高等教育的层次、类型结构；而不能从理论出发，采用演绎法脱离实际设想一个理想的框架，规范复杂交错的数以千计的高等学校”。亦有学者认为，高等教育体系在尊重高校自生秩序的基础上更应强调政府分类指导的作用，我国普遍存在的高校分工不清、定位不明、相互串岗、竞相趋同与攀升等问题，正是政府在高校自主定位中的“缺位”所导致的。实际上，以上两种观点并无对错、优劣之分，都有其可取之处，甚至二者之间存在一定的互补性。在将分类学和类型学运用于高校分类的过程中，前者一般通过经验性数据和量化研究方法，力求对现实高校类型进行精确的分类描述；后者往往侧重阐释不同类型高校之间的关系，并将高等教育作为一个系统或整体来还原高校分类问题。进一步讲，分类学旨在揭示高等教育系统内部不同高校之间的区分性特征以建立类型划分边界，而类型学则关注每一类高校的内在特质，包括其目标定位、职能配置、资源禀赋、治理结构及运行机制等要素，致力于将这些特质系统整合为标准与指标体系，从而凸显该类高校相对于其他类型高校的独立性和异质性。由此可知，高校分类问题并不是一个简单的类型划分和身份定位问题，而是一个理念与实践、静态与动态、“分”与“融”有机联系、辩证统一的复杂议题。综上所述，基于改革主体、学理依据、动力机制可以生成高校分类改革的三维分析框架（见表1）（表1略）。首先，在“上改革”中，政府运用分类学范式，对高校使命、功能与分工进行宏观引导与规范规划，不仅有助于优化区域或系统内的结构关系，也能弥补单纯自生秩序下定位不清的问题。其次，在“下改革”中，高校分类应坚持以理想类型为基础的类型学路径，通过对高校在规模、学科、办学层次等多维度特征的分析，真实反映高校的自然分化与功能演进。最后，在“上”“下”协同改革中，采取分类学和类型学两种范式有机结合的“混合范式”，使高校分类既尊重自发生成的多样化，又兼顾政策设计的可操作性，实现在有限时空条件下的有序发展。
二、高校分类改革的“自上而下”
在中国特色的高等教育管理体制下，“上改革”涉及两类主体间的向下垂直型关系，即央地关系（中央政府与地方政府的关系）和府学关系（中央政府与高校的关系、地方政府与高校的关系）。具体而言，中央政府处于主导地位，负责制定分类标准、评价体系及资源配置的顶层设计，以行政手段直接引导高校定位；地方政府作为中央政策的执行者，在中央政府划定的框架内落实分类管理，并结合地方需求进行配套支持；高校主要扮演被引导和被评价的角色，依据中央与地方下达的政策指标进行战略调整。同时，中央政府与地方政府的关系体现为“行政指令-逐级执行”的垂直管理链条，地方政府负责将中央政府设定的改革目标转化为区域内的具体行动。长期以来，高校分类改革在实践过程中逐渐形成了政府主导、政策驱动与战略引领相结合的具有顶层设计意义的决策机制。近10多年来，高校分类改革具有明显的“自上而下”色彩，政府的改革意图与主张是明确的，扮演着改革发动者的角色。比如，2010年印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，要“建立高校分类体系，实行分类管理”。而在分类标准方面，2015年教育部印发《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》，提出“为更好地满足国家新时期对应用型、复合型、创新型人才培养的需求，要加快制订应用型高校设置标准”。在分类评价方面，2020年中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，要求推进高等教育分类评价，通过“以评促改”引导高校在各自定位上办出特色。在分类培养方面，2024年出台的《中华人民共和国学位法》在法律层面构建起“三级两类”学位制度体系，其中第二条规定学位类型时专门列出“等类型”，为进一步探索设立其他分类培养的学位类型留下了制度空间。“上改革”体现了政府通过完善相关制度和加大政策供给为高校分类改革设定总体目标和基本原则，以避免这一改革活动偏离根本方向或异化变形，对于当前推动高校分类改革必不可少，甚至在相当程度上是主导性改革。但不可否认的是，当前“上改革”中存在的一些制度性障碍长期制约高校分类改革的不断深化，主要包括以下方面。
（一）高校分类不周延，存在有分类制度但无分类体系的现象
高校分类制度作为一项重要的高等教育制度，是指通过对高校进行分类管理等促进不同类型高校差异化发展，从而维护高等教育多样化的一系列正式和非正式规则的统称，具有规范、导向、制约等主要功能。新中国成立以来，中央政府在不同历史时期实施了高校分类制度，其中最具典型性的莫过于重点大学建设制度，即通过顶层设计和统筹规划，实施以“关键少数”高校为突破点、辐射带动全局的高校分类发展战略，并使之成为推动高等教育高质量发展的重要范式。重点大学建设制度最早可追溯到20世纪50年代，基于社会主义现代化建设的需要而对部分高校重点建设和支持。例如，1954年10月，高等教育部发布了《关于重点高等学校和专家工作范围的决议》，确定中国人民大学、北京大学、清华大学、哈尔滨工业大学、北京农业大学、北京医学院6所学校为全国重点高校。20世纪90年代以来，又先后推出了“211工程”和“985工程”以及“双一流”建设，进一步形塑了重点大学和非重点大学分类发展的制度性构型。实际上，重点大学建设制度主要依据行政合法性这一单向维度，是一种彰显国家意志的“规范性分类”，并在二元结构的逻辑上生成了一个1或0的特定身份集合。同时，由于缺乏对政策辐射范围之外的大量高校基于学科结构、学位层次、社会职能等方面的精准且本质的类型规定，造成高校分类不周延，即由政策设计所形塑的分类框架难以覆盖全部高校的现实样态。例如，在1308所本科高校中，除147所“双一流”建设高校和51所职业本科高校外，其余占主体地位的本科高校均无明确分类，处于“分类不清、支持不足”的尴尬境地。除此之外，在高校分类上既有研究型高校、应用型高校、技能型高校的划分，也有本科高校与专科高校的划分，还有公办高校和民办高校的划分等。现有的高校分类制度之间边界模糊且缺乏有机联系，无法完全表征高校的多样性以及为每所高校提供清晰明确的定位坐标，进而形成了“制度先行”与“体系滞后”并存的格局，导致未能系统地形成一个全覆盖、多维度、动态协调的中国特色高校分类体系。总而言之，构建具有中国特色的高校分类体系是一项未竟的任务，不仅需要在理论层面下功夫，而且要在实践层面操作起来，尽管存在一定的困难。
（二）高校层类不分，存在以层代类的现象
长期以来，不少地方政府在高校分类政策的指标设计过程中将分类指标与分层指标相混淆。例如，有学者在对省级政府的高校分类政策文本进行分析后发现，分类指标出现名义性，并与分层指标存在同一性，从而助长了分层指标的科学性、合理性。实际上，分类指标和分层指标有明显的差别，前者指向“类型”、重在差异，后者指向“等级”、重在排序。陆正林等人认为，我们按照全国一盘棋的“计划”，运用行政手段，“人为地”对并没有真正分化的高等教育进行“分类”，其结果往往不是分类而是“分层”，这是我国目前高校分类中“以层代类”的深层次根源。甚至可以说，如果在高校分类改革中仅仅按照研究型、应用型、技能型三个类别来分，则很可能依然维持一种“以层代类”的现实而削弱改革力度。一方面，财政投入、项目支持等关键资源往往与高校的“层级”直接挂钩，而不是根据其类型和实际贡献进行分配，尤其是在行政主导的“金字塔”式资源配置模式下，极大地促使了高等教育系统“马太效应”的形成。另一方面，我国高校“以层代类”的问题与现行评价体系密切相关。目前，尽管部分省份在分类评价政策中将高校划分为若干类型，但是并未对不同类型高校作出清晰的界定，以至于不同类型高校存在内涵不清和边界交叉的问题。由此既难以保证分类评价的精准实施和实际效果，也折射出分类评价与我国高等教育体系内在复杂性之间的深刻矛盾。有学者指出，“我国高等教育体系规模庞大，区域差异和类型差异显著，内部结构相当复杂，但过去的评价长期依赖‘五唯’等一套高度相似的量化指标，无法体现类型教育的多元化特征，曾引导不同层次、不同类型的高校被迫挤入同一条赛道，破坏了高校多元发展生态”。换言之，以学术论文、科研项目、高层次人才数量等为主要指标的评价体系，实质上是一套适用并偏好研究型高校的“分层”标准，当这套标准被泛化于评价所有高校时，必然导致“以层代类”现象的出现。值得提及的是，学生、家长以及用人单位普遍使用“一本/二本”、是不是“‘双一流’”、“有没有硕博点”等层级标签来评价高校，而较少关注高校在特定类型中的特色与优势，一定程度上对政府主导的“上改革”在彻底性和有效性方面产生了结构性影响。
（三）高校分类标准缺失，存在有关类型高校难以操作实施的现象
自1999年高校扩招以来，我国高等教育快速完成了从精英化向大众化转变再向普及化阶段转变的“三级跳”，高校数量由1942所增至3119所，高等教育在学总规模由718.91万人扩大至4846.00万人，高等教育毛入学率由10.5%上升至60.8%，实现了高等教育发展的历史性跨越和格局性变化，并建成了世界上规模最大的高等教育体系。在高等教育普及化深入推进的背景下，高等教育系统呈现出超复杂化和显著异质性的形势，而建立和完善高校分类标准对高等教育高质量发展和高校办学模式的多样化至关重要。高校分类标准是指用来区分高校
性质、任务、能级的准则和参照系，是用于判断高校类型和层次的定性化尺度，对高校分类改革具有重要的指导性作用。2000年，《高等职业学校设置标准（暂行）》颁布，规定了高等职业学校在教师队伍、教育教学基础设施、课程设置等方面的设置标准；2021年，《本科层次职业学校设置标准（试行）》实施，规定了本科层次职业学校在办学定位、治理水平、办学规模、专业设置、师资队伍、人才培养、科研与社会服务、基础设施、办学经费等方面的设置标准。以上政策文件为技能型高校设置提供了基本准则和建设框架，但至今尚无研究型、应用型高校设置标准，导致研究型、应用型高校缺乏可操作性的政策依据。究其根本，大抵是技能型高校以技术技能人才培养为核心特征，其办学模式可以较为清晰地通过外部行为特征（如“双师型”教师比例、职业技能等级证书获得率、产教融合企业的数量等）进行观察和测量，而研究型、应用型高校更需要体现本质特征的设置标准，这增加了二者在指标选择上的困难程度，使得设置标准难以被建构出来。从隐喻的角度讲，技能型高校的设置标准往往是作为“操作手册”而存在的，而研究型、应用型高校的设置标准更像是一幅“认知地图”。虽然不易标准化定义研究型高校和应用型高校，但其设置标准的缺失既无法促使高等教育结构的多样化，也不能有效引导不同类型、不同层次高校各安其位、各司其职、各展其能。相形之下，建构高校分类标准不仅不会妨碍高校特色办学，反而有利于高校分类办学、强化特色，若是高校没有相应的分类标准作为参照系去自主定位，那么所谓高校自主定位必定是在自生秩序下的“诸侯”混战。
针对以上“上改革”中的问题与障碍，接下来深化高校分类改革可以从以下方面着手：
其一，对于我国高等教育这样一个既庞大又复杂的系统来讲，如前所述，高校分类既是一个认识论问题，也是一个方法论问题。在一般意义上，人们对复杂性事物的态度往往有两种取向，即因复杂而精简，或因复杂而精细。对于高校分类改革而言，虽然《规划纲要》明确将高校分为研究型、应用型、技能型三类，为高校分类改革发展指明了清晰的方向，但从我国高校分类改革发展的实际和国外的有益经验来看，因复杂而精细应是高校分类改革的一个现实选择，即需要构建精细化分类生态。具体来说，因高等教育系统的高度复杂性而要为不同类型的高校确立更加精细、更加具体的发展目标与分类标准，特别是要为各类高校确立“类中有类、类中有层、层类交错”等方面的基本目标与标准体系，为深化高校分类改革提供更加明确、更具操作性的指引，构建具有中国特色的高校分类体系。此外，需从改革的系统性、整体性、协同性的角度出发，正确处理好高校分类与融合的关系。分类并不意味着各类高校各自为阵、画地为牢，从此“老死不相往来”。相反，更需加强彼此的关联与相融，解决不同类型、不同层次高校之间衔接不畅的体制机制和思想观念问题。比如，基于“职普融通”的思想理念，着力构建与普通教育既相对分离，但并行不悖、相互融通，又层类交错、有机统一的现代职业高等教育体系，并成为高质量高等教育体系的重要组成部分。
其二，如果把改革看作一个系统，就可将其概分为五个层次：第一层次为改革的愿景与纲领；第二层次为改革的目标与定位；第三层次为改革的思路与路径；第四层次为改革的实施与推进；第五层次为改革的监督与评价。当前高校分类改革除了有明确的“改革愿景与纲领”和“改革的目标与定位”外，在“改革的思路与路径”尤其是“改革的实施与推进”和“改革的监督与评价”方面尚缺乏有力的抓手和措施，这也是改革成效不彰的重要原因。同时，“上改革”机制在实际运行中存在“悖论”：在宏观政策导向上，高校分类管理、分类评价的旨趣是着眼不同类型高校各擅胜场、各显其能，从而克服发展同质化问题，但“政府所营造的微观制度环境却又在现实中促使高校之间在各种办学指标上相互竞争，形成组织趋同的局面”，这就要求高校分类改革体系中涉及“改革愿景与纲领”和“改革的目标与定位”的宏观政策导向与兼具“改革的实施与推进”、“改革的监督与评价”等微观政策工具相互衔接与呼应，从而达成整体一致的政策效应。值得提及的是，《规划纲要》明确提出构建两个机制：一是“分类管理、分类评价机制”，其中分类评价是分类管理的核心；二是“资源配置激励机制”。这两个机制相互关联，前者是后者的基础和前提，即在高校分类评价的基础上根据评价结果依据奖优罚劣的激励原则确定资源配置的方案。虽然过去的分类政策也关乎资源配置，但资源配置的成效和贡献却与新的资源配置无关或关联不大，这使得资源配置的激励效应大打折扣。因此，中央和地方高等教育管理部门在制定中长期发展规划时可根据不同类型的国家战略与区域发展需求，建立和完善以创新能力、质量、实效、贡献为导向的高校分类评价体系，加强和健全战略性财经投入机制等制度供给，构建任务需求与激励相结合的高校资源配置机制，引导各类高校根据各自功能定位发挥优势，办出特色、办出质量、争做贡献。此外，高等教育管理部门在引导高校分类发展过程中，应以高校自身的实际条件为基础，尊重高校自身的发展意愿，建立长期对话协商机制，如共同制定其发展战略规划以及一些重要的具体措施。
三、高校分类改革的“自下而上”
“下改革”涉及高校与政府（中央政府与地方政府）之间的向上垂直型关系。具体而言，在中央政府宏观引导与地方政府统筹支持下，高校依据发展历史、学科优势和社会需求等自主定位、特色办学，并将实践经验反馈到国家层面以进一步优化顶层设计，从而形成“中央引导、省级统筹、高校自主”的良性互动关系机制。高校分类改革若只关注由政府主导的“上改革”，忽视高校作为改革主体的内生动力与积极作为，就极易导致“一刀切”的弊病。故而应高度关注高校主动的“下改革”，这也是落实和扩大高校办学自主权的应有之义。但因条件约束和制度惯性等，以高校作为改革主体发起的“下改革”仍然面临亟待解决的现实问题与挑战。
（一）明确分类定位后高校存在路径依赖，其分类发展不足
复杂的社会和分化的经济市场显示出各种各样的现实需求，而单一类型的高等教育机构并不能有效满足这些需求。事实上，政府在高等教育政策上的变化有一个鲜明的意图，就是建立对社会需求和经济上优先考虑的事项有较大灵活性、适应性和应答性的多样化高等教育系统。换言之，政府通过政策供给的驱动功能促使不同类型高校形成制度安排下的复合性效力，从而更好地满足经济社会发展的需求。但是，即使在明确分类定位后，仍然存在高校路径依赖以及分类发展不足的现实问题。在高校分类改革中，受到政策极大关注的研究型高校不仅可以获得国家的倾斜性支持，也能在社会声誉、生源质量、科研经费、师资水平等方面获得更大优势。应用型高校和技能型高校往往处在高等教育系统生态链中的后发位置和劣势地位，为获得更多的发展资源不得不模仿和学习生态链顶端的研究型高校，以在高等教育系统中获得存在与发展的价值基础。正如范富格特所指出的：“不同类型的院校的出现没有任何内在的问题，而恰恰相反，问题在于基于地位等级制的分类制度发展的可能性，对处于等级顶端的院校的模仿成为所有其他高校的主导准则。如果统一国家体制趋向于汇集精英高教制度的传统和价值观，不仅社会对高等教育的一些正当期望将化为泡影，而且一些高校将成为更多的‘精英’复制的柔弱翻版。”长期以来，高校为追求自身利益的最大化，在外部环境的诱致下盲目追求“大而全”的学科规模以及升格后的身份地位等，逐渐使自身的内涵特色或竞争优势被遮蔽，导致高校办学同质化，主要表现在不同层次定位的高校趋同化、不同科类性质的高校趋同化、不同人才培养模式的高校趋同化、同类高校的内部趋同化等方面。质言之，分类发展的制度设计在一定程度上并未催生高校发展模式的多元创新，反而因路径依赖使得高校丧失塑造自身独特类型定位的条件。例如，一些应用型或技能型高校在办学中一味追逐“学术论文产量”、“硕博点数量”等指标，类型特色消解于同质化扩张中，人才培养与经济社会发展和产业需求严重脱节。据不完全统计，在过去20年间，全国近2000所公办高校里有近一半的学校变更过校名，其中，仅2000-2005年间就有1000项左右的更名记录；2012-2017年又有超过200所高校更换校名，其中至少有37所学院成功完成向大学的“进化”。值得注意的是，“学术漂移”作为一个观察视角在不同类型高校存在“变色龙效应”。一般而言，“学术漂移”是指非研究型高校逐渐偏离实践与应用导向，不断向学术研究型倾斜的现象，它可以被看作是一种向上流动的“学术漂移”。随着高校分类改革的深入推进，高等教育系统出现向下流动的“学术漂移”，即研究型高校跨越边界与非研究型高校竞逐的现象，这一现象的表现、成因及影响往往更为复杂。例如，研究型高校本应重点面向世界科技前沿和国家重大战略需求，开展基础性、原创性前沿性研究，突破关键核心技术，但在实际中却很少能完全做到，所以它们抢占应用型高校和技能型高校的研究领地，而这个做法有悖于研究型高校类型定位。
（二）明确分类定位后高校面临分类转型阵痛，其转型能力薄弱
推动以高校自身发动的“下改革”有利于找准“真问题”，尤以地方本科高校应用型转型问题为甚，即在明确分类定位后存在的高校分类转型阵痛及转型能力薄弱等亟须解决的重要问题。
其一，高校分类转型阵痛，主要表现在类型定位模糊和转型发展信心不足两个方面。一方面，类型定位模糊。应用型高校相较研究型高校和技能型高校，重点面向区域经济社会发展和产业转型升级需求，以培养服务经济社会发展的应用创新人才为主，开展应用研究和成果转化，增强中国哲学社会科学自主知识体系对解决重大实践问题的解释力和支撑力。然而，目前对“什么是应用型高校”的认识仍然不够清晰，类型辨识度仍然不够，使得高校分类改革难以真正有效落地。马廷奇等人指出，应用型高校最显著的类型特征集中体现为其独特的“应用性”特质，并通过阐释“性”与“型”的关系理解应用型高校的内在依据和外在表征，即“应用性”构成了应用型高校区别于其他类型高校的核心特质，而“应用型”则是这一特质在实践层面的具体呈现。但是，不少应用型高校在类型定位上存在模糊性，未能清晰凝练自身的发展方向和个性特色，在办学过程中放弃应该具有的特质和差异性而片面追求研究型高校的办学标准，这实质上反映了应用型高校自我认同感的匮乏和内部合法性的缺失。一项针对全国13所研究型高校和75所应用型高校在社会服务、科学研究、人才培养和教师教学等九个方面差异的实证研究表明，二者之间在类型定位上表现出明显的同质化特征。除此之外，随着职业本科扩容政策的实施，应用型高校与职业本科教育之间的边界也渐趋模糊，即一些应用型高校开始设置职业本科专业。例如，在教育部办公厅公布的2025年本科层次职业教育专业设置备案结果中，上海工程技术大学、上海第二工业大学等应用型高校将开展职业本科专业招生。面对这一发展趋势，学术界产生了的不同声音。支持者认为，应用型高校举办职业本科专业是高等职业教育进一步发展的需要，也是应用型高校自身发展的内在需求，有助于促进职普融通、提升高技能人才培养质量，应该倡导和鼓励。而批评者则认为，应谨慎鼓励应用型本科高校举办职业本科专业，这一路径选择背后需要考虑类型边界、资源能力与制度逻辑等一系列的问题，可能造成应用型高校的定位漂移，甚至挤占职业本科的发展空间。
另一方面，转型发展信心不足。一段时期以来，政府和学术界关于地方本科高校向应用型转型的发展路径已经形成基本共识。但是，地方本科高校担心转型后会使学校的社会声誉下降，尤其是那些办学时间较久、具有深厚积淀的高校认为转型不符合学校意愿，顾虑转型会对学校带来负面的社会影响，故而对转型发展信心不足。伯顿·克拉克指出，一切高等教育系统都具有某种院校等级，在资源分配、吸引教师和学生方面，学校声誉起着关键的作用，声誉一旦建立，它就成为一所大学独一无二的最大财产。在社会文化观念中，地方本科高校向应用型高校转型后仍处于我国地方高等教育系统的不利位置，具体表现在两个方面：一是就业招聘歧视和学生及家长对高学历层次的热捧导致民众认同度低；二是校企利益目标不一致且缺乏长效机制使得市场参与度不高。因此，地方本科高校不愿委身所谓的“下位”而热衷力争“上位”，高层次意味着高水平、高配置、高声望。目前，应用型高校获得的资源投入与“双一流”建设高校相比存在很大差距，“全国部属高校年平均经费约为8.20亿元人民币，而地方高校年平均经费约为0.83亿元人民币，仅为部属高校的约10%”，“目前国内应用型本科高校科研平台弱、财政拨款少，但其培养学生人数占比却超过60%。全国应用型本科高校获批国家一流本科课程仅占全国高校获批课程总数的4.5%”。除此之外，研究型高校有“双一流”建设计划资助，技能型高校有“双高计划”支持，而应用型高校缺乏国家层面的专项工程支持，在项目评审、评估中仍需与研究型高校“同赛道”竞争，处于制度性弱势地位。总而言之，地方本科高校向应用型转型过程中呈现出的信心不足问题在本质上是资源困境、制度困境和社会困境叠加的结果，由此使其难以获得稳定的外部合法性。
其二，转型能力薄弱。地方本科高校向应用型转型过程中，转型能力是转型能否成功的关键因素。目前，地方本科高校转型发展能力不足，尤其是产教融合能力薄弱。产教融合既是高等教育与经济社会发展相结合的方式，也是高校创新人才培养的重要途径，具有工学结合、双向参与和服务社会的特点，旨在实现教育链、人才链、产业链、创新链之间全要素、全方位集成整合、高度互补、彼此交融和一体化合作以培养高素质、高技能的劳动人才。培养高质量的应用型本科人才是转型成功的重要标志，而地方本科高校基于产教融合的协同育人能力薄弱往往是供给导向的办学逻辑与需求驱动的市场规律之间的脱嵌。具体表现在以下几个方面：一是人才培养目标和专业设置未能精准锚定区域产业发展需求；二是教师的授课方式和专业知识结构无法满足应用型人才培养的需要，教学过程未能有效对接行业标准和岗位能力要求；三是评价考核体系存在评价指标不严密、评价主体单一、评价方式固化的问题，未能有效引导师生面向应用、服务产业；四是实训实习管理与保障条件不健全，产教之间未能建立互利共赢的合作保障机制。值得提及的是，现代产业学院是我国高校产教融合组织形态的第三极，是应用型高校重构产教融合模式的创新性探索以及主动适配产业结构迭代升级与积极回应区域经济社会发展需求的重要举措，也是衡量应用型高校产教融合能力的一个重要测度。近年来，我国已有八成以上的应用型高校创建了数量不等的现代产业学院，但应用型高校现代产业学院的作用机制尚未健全，功能发挥并不显著，存在企业专业知识单向度流动明显和行业通用知识属地化再生特征明显的问题，即现代产业学院在向企业提供满足其产品研发、工艺技术改进等具有应用性质的知识方面存在着明显不足。张元宝等人指出，应用型高校现代产业学院还存在优质资源要素跨界流动效率不高、共建主体持续共生动力不足、产教融合政策协同效应不明显等现实问题。因此，现代产业学院的发展不足对应用型高校产教融合核心能力的提升形成极大掣肘，进而影响应用型高校是否能够成功转型。
针对“下改革”中的问题，接下来深化高校分类改革的任务可以从以下方面着手：
其一，从过往的政策导向和定位来看，高校分类改革发展必然是与各安其位相关联的，而各安其位本身就是一种静态的有序调适。阿什比指出，“任何类型的大学都是遗传与环境的产物”，这就意味着一所大学既受到历史文化积淀的制约又难以规避外部条件的影响。如果说遗传具有相对的稳定性，那么环境则是一个与时俱进的自变量，尤其是在新一轮科技革命和产业变革深入发展的大背景下，高等教育的需求环境也进入了“加速时代”，而作为因变量的高校类型也需要在一定程度上适时被重新定义。也就是说，一所高校的类型不是一成不变的，或一旦确立下来就终身不变，而是在一定条件下可以进行适当的转型或调整。从世界高等教育发展历史来看，这种转型或调整现象并不鲜见，美国现有的研究型大学中就有相当一部分是由应用型高校转型而来。例如，夏威夷大学希洛分校（UHHilo）曾是一所注重本科教学和地方服务的高校，长期开展具有地方特色的应用研究，后来持续开展以社区和土地为基础的研究，尤其是在人工智能与环境科学结合的新兴领域，最终在2025年进入卡内基基金会最新认定的“研究型学院和大学”这一类别，标志着其由应用型高校向研究型高校的成功转型。在反思中国的政策经验和国际的实践启示基础上，需要构建一种科学有序、动态开放的转型调整策略和退出机制。比如，建立周期性调整机制，根据经济社会发展需要和高校办学条件、能力变化，以五年规划为周期，允许高校调整发展定位和横向转换赛道，打造“纵向贯通、横向融通”的高校分类发展格局。值得指出的是，为高校类型转换留有一定的政策空间，并不意味着鼓励和引导高校以转型为目的的办学行为，更不意味着所有高校都需要转型发展，而是需要高校基于需求和自身资源禀赋进行类型定位，以免重蹈“力争上位”、无序竞争的覆辙。
其二，推进地方本科高校向应用型转型，需要在分类发展、学科专业、产教融合和制度保障等方面发力，促进应用型高校高质量发展。应用型高校也是分不同类型的，在分类发展方面，有必要再进行明确、细致的分类，如进一步细分工程技术类、数字商贸类、社会治理类等子类，推动实现应用型高校在多个赛道有序竞争，促进高校特色化发展。在学科专业方面，要处理好地方本科高校整体向应用型转型发展与学校内部学科专业多类型发展的关系，对于部分有特色优势且发展前景良好的学科专业，应继续鼓励和支持其在原有基础上办得特色更加彰显、优势更加突出，并且充分关注新兴学科、交叉学科发展的趋势，以科技发展和国家战略、市场需求为牵引设置调整专业。同时，从教育链、人才链、产业链、创新链“四链”相融的角度出发推动地方本科高校应用型转型，使其在进行学科专业设置调整和人才培养模式定位时注意“瞻前顾后”，即其与“链”的前端与后端的对接与衔接，从而不断提高应用型人才培养质量。在产教融合方面，推进地方本科高校应用型转型，要注重发展应用型能力，以开放式创新打破产教之间的组织壁垒与资源壁垒。具体而言，通过构建产教融合共同体，实施产业导师制度，建设环高校科创带或产教融合园区，将产业一线的真问题转化为高校科研的真课题、教学的活案例，以强化服务区域产业升级的应用型能力。
四、“自上而下”与“自下而上”协同的高校分类改革
高等教育是一个庞大复杂且具有多层结构的系统，这就要求改革注重系统性、整体性、协同性。高校分类改革作为一项典型的综合性改革，既需要来自政府“上改革”的政策引导，也离不开高校“下改革”的积极实践。但历史和事实表明，仅仅强调单一的“上改革”或“下改革”，都不能充分有效地解决高校分类改革过程中纷繁复杂的深层次问题，因而需要“上改革”和“下改革”相互呼应，主动促进二者的相互转化，进而形成“上”“下”协同的改革机制，激发二者的叠加效应。这种“上”“下”协同的改革机制无疑是高等教育改革综合性的重要体现，也是高等教育改革的深化之途和治本之策，反映当前高等教育改革“综合”、“深化”、“治本”三者之间的本质联系和高度一致的时代特征，即高等教育改革的“治本”有赖于“深化”，而“深化”高等教育改革又必须“综合”施策。因此，要推进高校分类的试点改革，聚焦高校分类的枢纽改革，推动高校分类改革发展的持续深化。
（一）推进高校分类的试点改革
“试点”是通过基层探索而达成“上”“下”协同改革机制的重要方式，也是既往常用的一种渐进式、实验性的方法。在具有中国特色的政策试点情境下，推动基层改革创新，不断累积改革的经验并形成改革的模式，从一种具有局部可行性的非正式政策方案转变为兼具可行性与合法性的正式政策，国家认同后强力介入，自上而下地推动改革创新的全面扩散，进而促成上下混合动能的相互转化。在高校分类的试点改革中，要充分调动基层改革的积极性、主动性和创造性，从而不断推动改革的全面深入。一段时期以来，上海、浙江、广东、江西等省（市）为推动高校分类发展，积极开展试点改革和先行探索。2015年，上海市出台了《上海高等教育布局结构与发展规划（2015-2030年）》，并在2018年施行了《上海市高等教育促进条例》，以总体规划和法律法规的形式对普通高校进行分类管理。具体来看，上海市按照人才培养主体功能和承担科学研究类型等差异性，将高校划分为学术研究型、应用研究型、应用技术型和应用技能型四种类型，按照主干学科门类（本科与研究生）或主干专业大类（专科）设置和建设情况，将高校划分为综合性、多科性、特色性三种类型，由此形成“十二宫格”高校分类体系。2016年，浙江省发布《普通本科高校分类评价管理改革办法（试行）》，全省本科高校按照“分层分类、精准定位、突出特色、错位发展”要求，依据二维结构形成了“六宫格”高校分类体系：根据人才培养、学科建设、师资队伍等，分为研究为主型、教学研究型、教学为主型；根据学科门类、专业数量等分为多科性和综合性。2021年，广东省印发《高等教育“冲一流、补短板、强特色”提升计划实施方案（2021-2025年）》，将高校划分为高水平大学建设计划（细分为重点建设高校和重点学科建设高校）、粤东西北高校振兴计划、特色高校提升计划的“冲补强”高校分类体系。2022年，江西省实施《普通本科高校分类管理实施办法（试行）》，立足江西省高等教育实际情况，并结合江西省经济社会发展需求，构建了“两型四类”高校分类体系，即将高校总体划分为“研究型”和“应用型”两个类型，其中“研究型”分“学术研究型”和“教学研究型”，“应用型”分“基本应用型”和“示范应用型”。在以上省域层面的高校分类框架下，试点高校可根据各自校情和实际自主进行大胆探索，对发现的问题、解决的方法、蕴含的规律进行总结提炼以积累改革经验和成功做法。同时，进一步加强试点改革的系统性、整体性、协同性，推动顶层设计与基层探索深度融合，畅通试点改革经验上升为顶层设计的相关渠道，建立制度化的推广机制，提高试点改革的典型性和可复制性，统筹协调推进关联度高、模式相近的试点改革，从而不断提升高校分类改革的创新效能。特别值得提及的是，近10年来逐渐兴起的一批包括南方科技大学、上海科技大学、西湖大学、深圳理工大学、福耀科技大学、大湾区大学、宁波东方理工大学等在内的新型研究型大学，以高起点、小而精、研究型、国际化为办学定位，试图打破传统的教育边界，并以颠覆性思维作为方法，为高校分类改革注入了新的发展活力。显然，这类新型研究型大学具有试点改革的成分。有学者指出，新型研究型大学尚未在已有的分类型框架中确立相应坐标，主要是因为类型界定尚不清晰、身份认同仍未形成、政策环境尚不稳定、评价标准存在错位。还有学者认为，新型研究型大学是区别于传统大学的第四代大学，具有使命驱动和价值创造、个性化“全人”赋能、教育时空和认证体系重构、知识生产逻辑和科研模式重塑、通用人工智能（Artificial General Intelligence，AGI）深度融合、分布式网络化生态型治理、绿色基因、深度全球化与在地国际化等核心特征。事实上，关于新型研究型大学的本质认识尚存在争议，并且新型研究型大学只是现阶段出现的一个专有性概念，从长远来看其终究将成为一个过渡性概念。而恰恰因为这种发展性和过渡性使得新型研究型大学的类型定位存在某种不确定性。这也是《规划纲要》提出“按照研究型、应用型、技能型等基本办学定位”中“等”字可进一步阐释的意蕴，即这个“等”字，一方面为现有的研究型、应用型、技能型三类不能周延、囊括进去的高校留有余地，另一方面也为未来高校类型随着时代发展需要可能甚至必然存在的发展变化存留了可能性空间。从权力关系的角度而言，这个“等”字反映出一种典型的“留白”改革，即旨在释放高校分类改革的自主权、扩大高校自主改革空间，在分类推进高校改革发展中增强高校自主发展活力，以及确保获得改革自主权的高校能够用好权、善用权且权责相称。
（二）聚焦高校分类的枢纽改革
“枢纽”一词本是指在一个系统中承担连接、转换、调度与控制功能的关键节点。枢纽改革作为一种改革方式，即通过选择或构建某个关键节点，破解体制机制障碍以撬动全局的系统性改革。也就是说，找准“牵一发而动全身”的枢纽环节，集中攻坚，使其成为制度创新的“反应堆”和改革红利的“放大器”，带动上下游、左右邻的整体转型。学科专业是高等教育体系的基本单元，也是其核心支柱，是深化高校分类改革的重要切入点，成为当前我国高等教育综合改革试点的重点。高校类型划分是以学科为主要依据和逻辑起点的，因为学科既与高校职能中的人才培养密切关联，以至于与着眼人才培养的专业常常连为一体为“学科专业”，又往往被作为科学研究的指代。具体而言，若一所高校的学科专业主要是研究型的，也就是说，全部或绝大部分学科专业在人才培养、科学研究等方面体现出研究型的特质，就可称为研究型或以研究型为主的高校；相应地，若一所高校的主体学科专业是应用型、技能型的，就可被称为应用型或技能型高校。从高校分类的角度讲，一所高校既可以是以研究型为主的，也可以是以应用型为主或以技能型为主的，甚至可以兼顾其中的两种类型（如研究型和应用型），至于每一类型高校的学科专业占有多少或明确的数量阈值是多少，这是推进高校分类改革需要明确回答的问题。因此，作为枢纽改革的学科专业设置调整机制意味着：一是作为“上改革”的落脚点来讲，政府通过设置并动态调整学科专业目录以引导研究型、应用型、技能型等高校分类发展；二是作为“下改革”的发力点而言，学科专业是高校连接社会需求的“支点”，不同类型、不同层次高校主动根据市场需求、技术发展和生源变化等动态调整学科专业、自主设置交叉学科等。近年来，在技术迭代升级和智能经济新形态背景下，学科结构与产业结构之间供需错置现象突出，高等教育不同层次学科结构存在同质化和理工化问题，而为了促进高等教育与经济社会发展、科技创新更好结合，我国高校学科体系正在经历史无前例的重构和优化，这既因“上改革”中政府以科技发展、国家战略需求为牵引的政策导向、强力推动，又因“下改革”中高校的积极响应、主动作为。例如，2025年8月中央教育工作领导小组印发《高等教育学科专业设置调整优化行动方案（2025-2027年）》，对深入推进学科专业设置调整优化工作作出系统部署，包括建立统筹协调机制，中央教育工作领导小组统筹领导学科专业调整优化工作，国务院学位委员会设立有关部门参与的工作组；健全供需对接机制，建设国家人才供需对接大数据平台；创新目录管理机制，缩短调整周期，加强研究生、本科、高职三类学科专业目录协同联动等。相关数据显示，自2023年8月教育部等五部门印发《普通高等教育学科专业设置调整优化改革方案》以来，全国高校增设博士点1064个、硕士点2258个，撤销博士点27个、硕士点285个，引导高校新增本科专业点3715个，撤销和停招6638个。与此同时，不少地方如重庆市、四川省、江苏省、湖南省等纷纷出台学科专业设置调整的行动计划方案。比如，《江苏省高校学科专业设置调整优化实施方案》指出，“到2027年，新增学科专业点中属于国家或江苏急需的占比超过85%，理工农医类学位授予点占比超过60%。到2030年，学科专业布局全面调整优化，江苏‘1650’产业体系所需学科专业覆盖率达到100%，全面支撑经济社会发展和教育强省、科技强省、人才强省建设”。高校则从瞄准战略性新兴产业和未来产业出发快速布局一批新兴学科和交叉学科学科专业点，并加大对基础学科的支持力度。比如，许多研究型大学纷纷布局人工智能、集成电路等新兴领域急需学科专业，重组或新设立相关研究机构。地方高校
的学科专业调整也积极服务区域经济社会发展需要，如《贵州工程应用技术学院学科专业调整优化改革行动方案（2025-2030年）》提出，聚焦贵州省“四新”主攻、“四化”战略，紧扣贵州省“六大产业基地”战略目标，主动优化学科专业结构，打造学科专业集群，有效服务地方经济社会发展。值得提及的是，作为学科专业设置调整的“上改革”与“下改革”协同的一个重要方向和趋势，就是在构建高校分类体系时着力建立和强化高校学科专业的链式协同，也就是在差异化推进基础类、应用类、战略类学科专业布局建设的同时，加强研究型、应用型、技能型等高校之间和同一类型高校内部可能存在的基础类、应用类、战略类等学科专业的衔接与对接，并统筹同一学科专业本、硕、博各学段的布局。除此之外，学科专业也是教育链、创新链、人才链、产业链重要的结合点。在此基础上强化学科专业与创新链、人才链、产业链“四链”相融的一体布局，最终推进教育、科技、人才一体发展。总之，以建立学科专业设置调整机制作为高校分类改革的枢纽改革，其目的在于通过形成自上而下与自下而上相结合的政策协同效应，促进高校学科专业不断优化迭代。
（本文参考文献略）
初审：胡天扬
复审：孙振东
终审：蒋立松
