摘 要：师范生公费教育政策是加强教师队伍的重要环节，是提质基础教育师资队伍的重要外力。新中国成立以来，我国师范生公费教育政策经历了免费、收费、免费、公费等四个阶段。基于历史制度主义视角分析发现，经济、政治、文化等深层结构制约着师范生公费教育政策的基本脉络；报酬递增、政治偏好、初始事件等规约着师范生公费教育政策的路径轨迹；个体、学校、政府等行动主体对师范生公费教育政策具有推动作用。在新时代，我国师范生公费教育政策设计应考虑宏观环境变量，设置与政治、经济、文化需求相一致的政策，增强政策的适应性；适时调整政策，增强政策的有效性；设置多元化政策，满足不同主体的利益需求，增强政策的多样性。

关键词：师范生公费教育政策变迁；历史制度主义；深层结构；路径依赖；动力机制

2024年5月，《教育部直属师范大学本研衔接师范生公费教育实施办法》发布，面向全国进行本研衔接公费师范生选拔，重点为中西部省会城市之外的市（地、州、盟）及以下行政区域培养研究生层次基础教育教师；同年8月，《中共中央国务院关于弘扬教育家精神加强新时代高素质专业化教师队伍建设的意见》，再次强调优化公费师范生政策，从学科素养、育人能力、资源配置等方面为师范生成长构建良好的育人环境。

师范公费（免费）教育历来受到国家重视。新中国成立以来，我国师范教育公费教育政策经历了“免费-收费-免费-公费”的路径。师范教育不仅经历过“灿烂的春天”（1978-1996年），也经历过“酷热难耐”的夏天（1997-2007年）。师范生公费教育政策的演进历程，既有国家公平诉求的资源引导，也有个体理性选择的功利需求，还有以师范院校为引领的专业权威的支持与推动。师范生公费教育政策实施后，提高了中小学教师的地位和待遇，吸引了更多优秀学子加入中小学教师队伍中。公费师范生学业表现以及从教意愿并不乐观，留乡任教的公费师范生在角色扮演中无法发挥榜样引领的作用。不可忽视的是，公费师范生“向城流动性”依然存在，公费师范生“留得住”的问题依然没有得到实质性解决。

相关研究从宏观和微观视角梳理分析了师范生公费教育政策变迁，无法全面地展示影响师范生公费教育政策变迁的多重因素的现状。本研究基于历史制度主义视角梳理师范生公费教育政策的演进轨迹，从制度变迁的深层结构、路径依赖、组织互动等三个层面出发，试图解构师范生公费教育政策变迁的深层制度密码，探索师范生制度选择的内在逻辑，为师范生政策优化提供借鉴参考。

一、历史制度主义及分析框架的建立

（一）历史制度主义

历史制度主义源于政治学领域，詹姆士·马奇和约翰·奥尔森是其主要代表人物。历史制度主义认为，人的行为不仅在制度脉络中形成，而且深深嵌入社会结构中，这些结构已经超出个人的控制和认知范围。历史制度主义关注历史的演变过程和制度作用与功能。其范式主要包括结构观、历史观、行动观。在结构观上，把制度作为因变量，主要研究外在宏观环境对制度变迁的影响作用，如政治环境、经济环境、文化环境等；在历史观上，强调制度发展的脉络结构，主要通过探寻关键事件对历史轨迹产生的影响，从中追寻制度变迁的路径依赖过程；在行动观上，历史制度主义关注制度与个体行为的互动关系，个体或组织的主观行为也会对制度变迁产生重要影响。

（二）分析框架的建立

历史制度主义为分析师范生公费教育政策提供了分析框架。

从宏观层面看，制度产生的背景对制度的影响具有普遍的意义。把制度作为因变量，受经济、政治、文化等深层结构的影响，制度变迁受强烈的外在环境影响，深层的政治、经济、文化结构规约着制度变迁的方向和特征。

从中观层面看，制度自身的变化是沿着一定轨迹进行的，并形成强烈的路径依赖特征。之所以存在这样的路径依赖，是因为存在一种“正反馈”机制，即制度一旦早期进入某一路径，就会受到初始成本、学习效应、协同效应、采纳预期等因素的影响，转换制度会付出高昂的初始成本，采纳现有制度可以获得稳定的奖赏，从而使制度进入“锁入”（lockin）状态，并沿着现有制度演化。

从微观层面看，制度变迁不仅受外部环境的影响，也是与行动者互动博弈的结果。把制度作为自变量，制度规约组织和个体的行动选择；相反，组织和个体的选择同样影响制度的设计和变化，二者相互作用。制度变迁过程依靠制度实施主体-行动者去具体落实，政府、学校、个体作为主要行动者，在制度变迁过程中会通过各种要素与制度互动博弈，从而影响制度变迁的结果。

二、我国师范生公费教育政策变迁的历史逻辑

关键节点是把制度置于宏观背景下分析，被称为“历史制度主义的黄油和面包”。时间序列和事件序列在制度变迁过程中彰显重要作用。时间序列提供了发展过程的具体节点和先后次序，事件序列反映了事件发展的前后排序以及前后事件的逻辑联系。关键节点包含三个要素，即每个案例都出现重大变迁、变迁在不同案例中以不同方式出现、变迁产生质的结果。我国师范教育政策在不同时期一旦确定，就保持相对稳定性，如不同时期的免费、收费、公费教育政策确立后，保持了较长时期的发展，对经济、社会等产生了重要影响。第一个关键节点为我国师范教育政策的免费阶段（1949-1996年），此阶段以免费教育为主，且稳定持续近50年，对师范教育稳定发展产生重要影响；第二个关键节点为收费阶段（1997-2006年），受市场经济等深层结构影响，收费教育持续近10年时间，对师范教育质量造成不同程度影响，也导致国家师范教育政策调整；第三个关键节点为免费阶段（2007-2017年），师范教育重新实施免费教育；第四个关键节点为公费阶段（2018年至今），2018年，公费师范教育制度确立，是师范教育的提质升华阶段。

（一）曲折探索期：免费阶段（1949-1996年）

新中国成立初期，受长期以来战争的影响，国民经济千疮百孔，基础教育师资严重短缺，而培养师范生的师范院校更是严重不足。为了迅速恢复国民生产，吸引优秀人员进入教师行列，在国家极度贫困情况下，我国依然坚持推行免费师范教育政策。

1951年，全国有高等师范院校29所，在校学生12564人，师范学校603所，在校生167281人。基础教育师资的严重缺口不仅影响了我国的人力资源质量，也严重制约了社会的发展。为了尽快恢复基础教育质量，1951年，全国第一次师范教育会议召开，会议通过了《师范学校暂行规程》，并规定了师范生可以享用助学金，且同时也要求师范生在毕业之后须服务教育事业不低于三年的时间，标志着新中国成立后继续实施免费教育政策。1978年，改革开放后，师范教育质量持续受到重视。1978年，《关于加强和发展师范教育的意见》发布，提出要确保师范院校招收新生的质量。1989年，《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，开始收取少量自费学生，但师范专业仍然坚持免费教育。1994年，在确立社会主义市场经济体制后，师范生免费教育政策开始受到挑战，但师范教育仍然坚持免费政策；1996年，《高等学校收费管理暂行规定》出台，仍然对师范、农林等特殊行业实施免收学费政策。

（二）转型徘徊期：收费阶段（1997-2006年）

为了进一步巩固改革开放成果，深化市场经济体制改革，提高资源配置效率。师范教育作为我国高等教育的重要部分，也应纳入市场。按照市场逻辑，所有交易活动都是商品交易，师范教育也不例外。在教育产业化的呼声下，师范教育免费政策开始受到冲击，师范教育质量开始下滑。

1997年，师范教育与普通教育一样，全国统一实行并轨政策，师范院校也开始推行收费政策。自此，师范教育免费政策被打破。1999年6月，国务院颁发了《关于深化教育体制改革全面推进素质教育的决定》，鼓励综合类院校和非师范类院校参与教师培训。截至2002年，全国共有475所高校招收师范专业本专科学生，其中仅非师范院校已经达到258所，占院校总数的一半有余。师范院校受非师范院校参与教师教育的冲击，师范院校教师教育特色逐渐弱化，师范院校逐渐走向“综合化”，师范院校培养出的师范生竞争力逐渐减弱。综合大学参与教师教育在一定程度上对师范院校师范生造成一定冲击，甚至一些重点中学更愿意招聘综合大学毕业生，他们认为师范生上手快，但后劲不足，在研究、创新等方面不如综合院校毕业生。2000年，《关于2000年高等学校招生收费工作若干意见的通知》对师范、农林等专业学生继续实行免收学费制度，总数原则上不低于在校生的10%。2003年，我国招生并轨政策全部实施，师范生与其他学生一样全额缴费，师范生免费教育结束。

（三）创新发展期：免费阶段（2007-2017年）

师范生免费政策取消后，师范教育质量逐渐下降，尤其是中西部农村地区师资缺口较为严重。为了提高教育质量，补充落后地区基础教育师资，国家通过依托师范大学的形式再次实施师范生免费教育政策。

2007年，《关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法》出台，教育部直属6所重点师范大学牵头开始实施师范生免费教育，师范生在大学学习的时间内，除学费、住宿费免除缴纳以外，生活费同时也给予一定的补贴，但同时要求师范生毕业后要回到生源地任教。2012年，教育部、财政部等部门联合发文《关于完善和推进师范生免费教育的意见》，这一政策重点支持地方政府以更加灵活的方式实施地方师范生免费教育政策，为农村培养下得去、留得住、干得好的优秀教师。2015年，国务院办公厅发布《乡村教师支持计划（2015-2020年）》，鼓励地方政府和地方师范院校依据当地的实际情况加强本土化乡村教师培养，师范生毕业后到当地乡村学校任教一定时间，按照有关规定享受学费补偿和国家助学贷款代偿政策。在此期间，各级地方政府也推出了地方师范生免费教育政策。如安徽省教育厅发布《关于定向培养乡村教师的实施意见》，对于招生所在县户籍生源，要求毕业后回乡村小学任教6年及以上；江西省依托江西师范大学2013年开始推行师范生免费教育工作。

（四）价值引领期：公费阶段（2018年至今）

由于“免费师范生”往往被视为与“贫困生”等同的误区，这严重影响了教师职业的荣誉地位，容易把一些家庭条件优越又以教师职业为理想的学子拒之门外。按照专业的逻辑，利益不完全是意义建构的透镜，人们还需要考虑个人荣誉、身份、地位。教师作为专业化人员，个体荣誉和身份更大于物质利益本身。

2018年1月，中共中央、国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》首次使用“师范生公费教育”概念，并对免费师范生服务年限由10年调整为6年；同年3月，《教师教育振兴行动计划（2018-2022年）》明确提出将“免费师范生”改为“公费师范生”，使师范教育从个体福利上升到公共事业的层次，进一步增强了师范生的公共责任意识。2018年7月，《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》开始从理念层面注重对公费师范生的培养，把理想信念和道德操守放在公费师范生培养的首要位置，从而传达了公费师范生培养的价值意义，坚定的理想信念和忠诚的教育情怀成为新时代公费师范生培养的重要方向。2024年8月，《中共中央国务院关于弘扬教育家精神加强新时代高素质专业化教师队伍建设的意见》再次提出优化师范生公费教育政策，而这一优化的重点直接精准指向中西部师资的定向培养，以教育家精神为引领，培养能够扎根中西部、愿意长期从教的优秀教师。

三、我国师范生公费教育政策变迁的制度逻辑

（一）我国师范生公费教育政策变迁的深层结构分析

1.深层经济结构：经济体制变革与师范生公费教育政策变迁

1997年以前，我国主要实行计划经济体制，中央政府是经济体制运行的核心，这为国家实施师范生免费教育提供了物质基础和制度保障；1997年以后，我国进入社会主义市场经济阶段，在市场经济改革的推动下，我国开始由依靠国内市场的“内生型”经济结构转向依靠国外市场的“外生型”经济结构。1997-1998年亚洲金融危机爆发，这一外部冲击对我国经济结构造成重要冲击，国内就业压力进一步增大，高等教育财政困难进一步增加。师范教育在产业化的呼声下，也被推向了市场，进而缓解高校财政经费不足的困境。2001年，我国顺利加入世界贸易组织，出口贸易进一步增加，从而稳定了国内市场。政府通过发展“三农”经济，使农村经济得以稳定发展，这些为2007年免费师范生政策的重新提出奠定了坚实基础。

2.深层政治结构：权力下移与师范生公费教育政策变革

随着市场经济体制改革的深入，我国政治结构也发生了巨大的变化。为了进一步放活市场，国家开始实施以宏观调控为主的管理体制，主要管理权力开始下放到地方，而地方政府为了提高高等教育资源配置效率、减轻财政负担，师范教育也开始推向市场，在1997年以后实施师范生收费政策。虽然师范生收费政策的目的是分担高昂的教育成本，提高办学效率，但从实际执行效果看，大大挫伤了优秀学生报考师范生的积极性，并造成了城乡差距进一步拉大，对师范教育产生了消极的影响。为了缓解农村教育师资数量短缺、质量较低的困境，地方政府率先开启了免费师范生教育政策，如2004年湖北省启动“湖北省农村教师资助行动计划”、新疆维吾尔自治区实行“免费培养、单向就业”的单轨制政策，国家也于2007年推行了《关于教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法》。这些政策不仅源自地方政府自治权力的进一步扩大，也是国家宏观调控政策进一步深化的结果。

3.深层文化结构：“尊师文化”与师范生公费教育政策变迁

我国尊师重道的文化传统自古以来有之，《礼记·学记》中言：“凡学之道严师为难，严师然后道尊，道尊然后民知敬学。”1895年后，“救亡图存”“富国强兵”成为国人的呼声，通过师范学校培养教师，通过教师培养人才成为时代潮流。张之洞在《劝学篇》中从人的思想出发，教人守法、遵循社会秩序等。1902年，京师大学堂由清廷出资创办，是我国最早实施免费师范教育的学堂。《优级师范学堂章程》规定，凡涉免费待遇的师范生，不交学费、住宿费、伙食费、杂费等。近代同样产生了蔡元培、陶行知等受人尊敬的教育家，当代的潘懋元、张桂梅、顾明远等也是教育家精神的践行者。从古至今，我国早已形成了对教师行业的尊敬与推崇，师范生免费教育不仅符合师范教育的基本规律，也符合师范教育公共产品的基本属性。事实证明，师范生免费政策的推行提高了师范生的教育质量，缩小了城乡间教育差距，进而促进了教育公平；相反，师范生收费政策不仅挫伤了优秀学子报考师范专业的积极性，拉大了城乡之间的差距，在一定程度上改变了师范院校师范生培养结构，导致教师教育特色弱化。

（二）我国师范生公费教育政策变迁的路径依赖分析

师范生公费教育政策不仅受经济、政治、文化等深层结构的影响，而且这一政策一旦形成后，就会以正反馈机制确定下来，并形塑集体行动和个体行为，形成制度变迁的路径依赖现象。

1.报酬递增与师范生公费教育政策变迁

路径依赖过程是以正反馈为基础形成并维持下来的，坚持同样的路径就会受到奖赏；反之，则会付出高昂的转换成本。高昂的转换成本使制度变迁的过程不是基于效率逻辑而是基于制度逻辑进行的，变迁过程一旦进入某一路径，就会沿着这一路径运行下去，并产生锁入（Lock-in）效应，新的制度往往不被采纳，而沿着旧的轨迹演化。

新中国成立初期，由于长年战乱，国民经济千疮百孔，人力资源极度短缺，通过师范生免费政策，基础教育师资得以迅速恢复，人才匮乏问题得以有效缓解。这一制度被延续并持续下来，直到1997年，随着市场经济改革的深入，我国曾尝试师范生收费政策，并开始在师范院校推行。随后我国师范生生源质量失去保障，师范生培养质量、就业质量都大幅下降，尤其是农村基础教育遭到严重冲击。2007年，我国又重新恢复了师范生免费政策，鼓励免费师范生到农村就业，为农村基础教育培养优秀师资。为此，我国也为短暂的师范生收费付出高昂的转换成本。

2.政治偏好与师范生公费教育政策变迁

制度是掌权者为了增强自身的利益而有意设计的手段，掌权者基于自身利益而创设特定的制度，通过这一制度，进一步巩固自身权力，并产生自我强化机制。新中国成立后，中国共产党掌握政权，代表着以无产阶级为代表的广大人民的利益。以公有制为基础的社会主义制度决定了我国推行师范生免费教育政策。通过师范生免费政策，可以更好地服务农村基础教育，为广大落后地区、贫困学生提供基础教育师资，可以更好地促进公平正义。师范生免费政策为广大人民所青睐，受到人民拥护，从而也巩固了新生的革命政权。

一旦制度得以建立，就会对人们的价值和规范产生相应影响，并制约着人们的个体认知，进而对其他制度视而不见。行动者创造了制度，但同时也为制度所形塑，并形成主观偏好和认知框架。诺思认为，在市场信息不完全的情况下，当产生一定交易成本时，行动者的认知结构往往会在制度脉络中形成。新中国成立初期形成的师范生免费政策，经过时间的推移，在服务广大基础教育的同时，也进一步塑造了人们的认知框架，一旦改变，就很难为人们所接受，甚至可能遭到破坏性影响。事实证明，我国1997年推行师范生收费政策后导致基础教育师资短缺、师范生质量下降，也说明了社会对师范生收费制度的消极和抑制。

3.初始事件与师范生公费教育政策变迁

在产生报酬递增状态下，偶然的历史事件也会带来重大结果。马奥尼认为，早期事件具有受当时历史条件影响、初始状态无法解释的偶然性特征，路径一旦确定，就会产生惯性，随着时间的推移很难脱离这种发展路径。

师范生公费教育政策在早期设计时受当时经济环境、社会环境、文化环境等多重环境因素叠加影响，在当时状态下具有一定偶然性特征，但这一制度形成后便稳定了下来，并为广大人民所接受。从新中国成立至今，师范生免费政策一直处于主导优势，虽然1997-2007年经过10年的短暂收费政策，但也为此付出了高昂的转换成本。随后，我国相继推行了《关于完善和推进师范生免费教育的意见》《乡村教师支持计划（2015-2020年）》《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》《教师教育振兴行动计划（2018-2022年）》《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法》等文件，弥补和完善了师范生免费政策。可以看出，师范生免费政策已经在人们心目中形成，形塑着人们的认知和偏好，并产生“锁人效应”。一旦发生改变，就很难为人们所接受。

（三）我国师范生公费教育政策变迁的动力机制分析

制度变迁不仅源自外在的政治、经济、文化等深层结构的压力以及制度自身的能动作用，更重要的是，制度变迁同样受制度实施者（政府、学校、个体）的影响，制度实施者是制度能否落实的关键要素，对制度变迁的影响产生重要作用。

1.以提高资源配置效率为主导的诱致性制度变迁

诱致性制度变迁是指一群人在响应由制度不均衡引发的获利机会时所进行的自发性变迁，当组织面对资源诱致性因素时，往往会选择获利机会较多的行动策略。在新中国成立初期，由于人才的缺乏，国家实施师范生免费政策以实现迅速培养人才的目的。师范生免费教育政策并非一帆风顺，随着改革开放的深入，教育产业化的呼声一度高涨。1997年后，我国经济开始从依靠“内需”拉动转向依靠“出口”拉动。1997-1998年和2008-2009年发生的两次危机对国内经济和就业都产生了较大影响，经济压力和就业压力迫使政府放弃师范生免费教育政策，直接将师范生教育推向市场前端。一些观点认为，师范教育与其他高等教育一样，是准公共产品，按照“谁收益，谁投资”的原则，师范教育与其他教育一样也应该收费，师范教育收费政策不仅可以提高办学效率、优化资源配置，也对缓解师范院校资金困难有积极作用。鉴于发达国家师范教育也实施收费政策，1997-2006年，我国一度实施师范生收费政策，通过市场的竞争性机制来提升师范生培养质量、提高师范院校办学水平。

2.以提高教师专业水平为主导的规范性制度变迁

规范性制度变迁强调承诺和忠诚的作用，按照承诺递增的原则，通过身份和角色的建构，形成积累能力的过程。

免费师范生政策不同于其他政策，免费师范生政策的主要目的是培养基层中小学教师，尤其是乡村边远地区的一线教师。通过免费政策的激励功能，可以使一部分乐于从教、经济困难的学生长期从事教育事业，这一忠诚机制不仅有利于基础教育教师队伍的稳定，对于推动教师专业发展和能力提升也具有积极意义。

规范性制度变迁主要靠政府和师范院校推动，在新中国成立初期，免费师范生政策主要是在政府推动下运行的，但随着师范生免费政策的深入，政府逐渐走向以宏观调控为主，把具体实施权力下放到师范院校，由师范院校进行“在地化”培养，以提高师范生的回流功能，保证当地基础教育师资的稳定。各省份实施的地方师范生政策目的也是推动本地师范生培养，促进师范生回本地就业，从而保证当地基础教育的稳定性。2022年，“师范教育协同提质计划”更进一步推动了由地方师范院校培养农村教师的支持服务系统。通过地方师范院校这一行业组织推动当地基础教育师资培养，不仅有利于当地基础教育师资的稳定，也有利于当地基础教育师资培养质量的提升，对于培养忠诚于教师行业、忠诚于地方乡土的优秀师资具有重要意义。

3.以满足个体需要为主导的文化—认知性制度变迁

师范生既是师范教育政策的实施对象，也是政策受益对象。师范生的主观感受、心智构念（mental constructs）是政策能否有效落实的重要依据。

1996年以前，我国师范生免费政策稳定实施，并取得了有效成果，为国家培养了大批优秀教师。20世纪80-90年代被称为中等师范教育最繁荣时期（中师是当时基础教育的主要师范生培养机构），而自1997年师范生免费教育政策被取消后，我国师范生质量迅速下降。2005年，国家教育督导团在对江西、河南、四川等6省份进行专项督导时发现，6省份城市师资超编严重、农村教师缺编问题较为突出。事实证明，在师范生免费政策取消后，师范生生源质量大幅下降，师范生从教积极性也大打折扣。2007年，国家重新推行师范生免费教育政策，并推行了一系列强师计划政策，为农村教育培养师资。农村师资数量曾一度大幅提升，缓解了农村教师“下得去”的困境，但农村教师“留下来”的问题至今仍没有得到有效解决。政策的引导性功能使部分优秀学子加入了教师行业，但这种物质性的激励使师范生处于一种被动的地位，物质生活毕竟不是个体生命的全部。当个体生命有更多、更高、更深层次需求时，师范生免费教育政策则需要提出更加细致、更加符合师范生多元需求的政策设计，政策变迁应与时代和个体需求相一致。

四、结论与启示

长期以来，结构观和历史观是历史制度主义研究的主要分析范式，结构观以宏观视角分析制度变迁，历史观从中观视角分析制度变迁，但二者都忽略了制度实施个体的分析，容易导致“制度迷信”。忽视个体分析，容易忽视制度执行过程中的真实情况，忽视了人在制度实施、执行过程中的主观能动性和差异性。本研究增加了行动观这一分析变量，从微观视角分析了师范生公费教育政策变迁，并通过政策变迁的具体分析进一步检验了行动观在教育政策分析中的适用性。受资源分配、权益保障等因素影响，不同利益主体之间会产生冲突和矛盾，这些矛盾和冲突也会不同程度推动或影响师范生公费教育政策变迁。这一视角进一步丰富了历史制度主义在教育研究中的宽度。毋庸置疑的是，师范生公费教育政策变迁与国家经济、政治、文化紧密关联，经济、政治、文化的发展变化深刻影响着师范生公费教育政策的变迁轨迹，并产生因果关系；师范生公费教育政策变迁有其自身的特定发展轨迹，受初始事件、变迁成本、学习效应等因素影响，师范生公费教育政策变迁一旦进入某一路径，受到强化机制影响，就会产生“锁入”效应，并沿着这一路径持续下去。基于此，未来师范生教育政策调整既要考虑以社会背景为主导的宏观变量，也要考虑政策变迁的历史轨迹，更要考虑行动主体与政策变迁的博弈。

（一）把政策置于宏观环境中，设置与政治、经济、文化一致的政策，增强政策的适应性

师范生公费教育政策是镶嵌于宏观环境之中的，不同时期受经济体制、政治体制、文化结构等深层因素的影响，政策设计很难摆脱外在制度环境的约束。在政策设计时，不仅要考虑政策当下的适用性，也要考虑政策设计与宏观背景的一致性。当前我国经济已从调整发展转向稳步发展阶段，西方势力对中国科技领域的“卡脖子”问题是当前主要矛盾。在这一大的宏观背景下，培养优秀的师范生不仅关系到未来基础教育人才培养质量，而且关系到未来科技创新人才的培养质量，直接关系到教育科技人才一体化实现的效果和张力。政治、经济、文化、科技、教育等各要素之间是一个复杂联系的交互过程，要素与要素之间相互影响、相互制约。师范生政策变迁受政治、经济、文化等外在要素的制约，在师范生政策设计时，只有充分考虑各要素间的关联性和制约性，才能根据外在客观环境的需要设计出符合社会整体发展的师范生公费教育政策，从而为教育发展服务。

（二）理性审视路径依赖，因时、因势调整，增强政策的有效性

第一，遵循路径依赖特征，实施渐进式变革。受报酬递增、政治偏好、初始事件等因素的影响，师范生教育政策变迁呈现出强烈的路径依赖特征。我国师范教育政策从新中国成立初期的免费教育到2018年推行的公费师范生教育政策，免费教育处于主导地位，在此期间虽然经历了近10年（1997-2006年）的收费教育，但并没有改变师范生免费教育这一主流特征。事实证明，作为公共事业的师范生教育，免费教育为师范生学业成长提供了基本保障，而公费教育政策则进一步提高了师范生的社会地位，公费政策可以更好地培养稳定、优质的师范生。基于此，未来仍需持续实施师范生公费教育政策，通过“公费”带来的“自强化”机制，使政府、师范院校、师范生等多元主体持续受益。

第二，克服这种路径依赖特征，适时从外部推进强制性变革。公费师范生政策也不可能是一成不变的，当在未来政策实施中遇到问题时，应考虑到路径依赖的“锁入”效应，如果靠内部协商无法解决，就需要从外部强制推入，实施强迫性制度变革，推动制度创新。基于当前公费师范生在校期间学习积极性不高、缺乏综合竞争力的问题，可适度从外部引入市场化竞争机制，既可引入第三方评价机制对公费师范生教育质量开展评价，也可引入中小学教师参与公费师范生质量评价等形式，使公费师范生培养不再仅限于以保障为主体的优惠政策，从而克服公费师范生市场竞争力缺乏而导致的教育质量不高问题。

（三）设置多元化师范生公费教育政策，满足不同主体的利益需求，增强政策的多样性

通过师范生公费教育政策变迁轨迹可以发现，政府、院校、个体等不同行动主体对师范生公费教育政策变迁产生不同程度的影响。根据不同主体的利益需求，设置多元化的师范生政策是推动师范生培养质量的关键因素。第一，通过“公费”教育，保证师范行业的公共性和高尚性，提高师范行业的实惠和地位，公费教育不仅可以为家庭困境学生提供物质保障，也可以为家庭条件优越的学生提供荣誉保障。第二，通过退出机制淘汰信仰不坚定的师范生。教师行业，尤其是偏远、农村地区的中小学教师更是一项艰苦而寂寞的职业，只有有坚定信仰、愿意长期扎根基层的教师，才能真正坚守这一岗位。而那些没有明确信仰、意志不坚定的师范生不应被强迫送往基层，应该给年轻人更多的选择机会。第三，通过职后公费教育，稳定基层教师队伍。公费师范生，尤其是地方公费师范生多数从事的是农村或偏远地区的基层一线教师，公费教育不应仅是读书期间的职前教育，在从事教师职业后，应持续对其进行公费扶持，设置公费师范生独有的职后公费培训计划，让其能够根据自身的实际需要选择性地进行职后公费学习。

（本文参考文献略）

The Evolution of China’s Free Teacher Education Policy: Historical Stages, Institutional Logic, and Future Implications

Gu Tuoyu

Abstract: China’s free teacher education policy plays a crucial role in strengthening the teaching workforce and serves as a key driver for improving the quality of basic education teachers. Since the founding of the People’s Republic of China, this policy has evolved through four distinct phases: free education, tuition-based education, restoration of free education, and public-funded education. Analyzing this evolution through the lens of historical institutionalism, this study finds that the policy’s fundamental framework is shaped by deep-seated political, economic, and cultural structures; its trajectory exhibits strong path dependence influenced by increasing returns, political preferences, and initial policy choices; and its change is propelled by the strategic actions of key actors, including individuals, universities, and the government. For the new era, the study suggests that future policy design should (1) carefully account for macro-environmental variables to enhance adaptability; (2) incorporate mechanisms for timely adjustment to improve effectiveness; and (3) develop diversified approaches to balance the interests of multiple stakeholders. These insights aim to inform the ongoing refinement of teacher education policy in China.

Key words: policy change of free teacher education; historical institutionalism; deep-seated structure; path dependence; dynamic mechanism

初审：黄华强

复审：孙振东

终审：蒋立松