来源：《中国教育学刊》2020年第7期 作者：赵冬冬，朱益明

摘 要：“公平而有质量” 是基础教育的永恒追求目标，“如何实现公平而有质量的基础教育”是新时代中国基础教育改革与发展必须回应的课题。基础教育公平而有质量是现代教育改革趋向，其实现路径存在不同视角的阐述。基础教育参与主体主要是政府、学校和教师，实现公平而有质量的基础教育需要政府、学校和教师立足单主体优势进行多主体协同。宏观层面政府进行统筹规划，保证基础教育发展方向正确的同时统筹保障资源供给和改革体系; 中观层面学校进行创生转化，接续政府规划安排的同时自主创生办学体系和育人结构; 微观层面教师进行实践优化，在政府、学校关照基础教育的情境中自觉优化师德建设和育人实践。

关键词：基础教育；教育公平；教育质量；政府；学校；教师

教育政策是教育改革的指导纲要，一定程度上主导教育改革的发生。随着《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》和《国务院办公厅关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》的颁布，中国的基础教育进入深化改革的新的历史时期。习近平总书记指出：“基础教育在国民教育体系中处于基础性、先导性地位，必须把握好定位，全面贯彻落实党的教育方针，从多方面采取措施，努力把我国基础教育越办越好”^［1］，同时要“坚持改革创新，坚持教育公平，推动教育从规模增长向质量提升转变”^［2］。李克强总理也强调：“基础教育关系到每一个人，是提高国民素质、实现国家富强的基础性工程”，要“着力在提高质量、促进公平上下功夫，努力办好人民群众满意的基础教育”。^［3］因此，实现公平而有质量的基础教育既是中国教育发展的使命所在，也是全面深化教育领域综合改革的重点所在，更是新时代中国特色社会主义教育的重心所在。那么，“如何实现公平而有质量的基础教育”成为新时代中国基础教育改革与发展必须回应的课题。

一、公平而有质量：基础教育的永恒追求目标

基础教育主要指中小学阶段的普通教育，目的在于发掘人的自生潜力、实现个人的本体价值，是为人提供的最低限度的教育，使命在于为个人的终身发展奠基。基础教育阶段对于教育公平的关照程度反映一个国家教育系统基本的公平程度，基础教育阶段的教育质量一定意义上决定一个国家教育的质量，基础教育是公平与质量的统一体。

（一）教育公平：提供教育机会与满足教育需求教育公平是当今中国基础教育发展的核心追求，是社会公平在教育领域的延伸和体现。^［4］教育公平最初更重视机会平等，主张保障人的基本受教育权利，但从20世纪70年代起，国际社会开始倡导提供有多样选择的教育公平，承认人与人之间有差别的平等，^［5］其内核即强调受教育者的受教育机会均等与受教育权利平等，期待所有人享有基本相等的受教育权利，享受质量基本相同的教育关照的同时并不否认或忽视人与人之间生理层面和社会层面的不同，追求满足个体受教育需求差异的教育，规避各种形式的教育特权。受此影响，对于教育公平可以从两个方面理解：一方面是横向意义上延伸教育公平的广度，不断延展教育的覆盖面，将有限的教育资源惠及更多的受教育者，强调优质教育资源普及到尚待关注的边缘群体，公共教育资源分配向弱势群体倾斜，保障弱势群体具备平等接受教育的机会，不让适龄人群因贫弱辍学，实现真正的全纳教育;另一方面是纵向意义上延伸教育公平的深度，从关注教育起点公平、受教育机会平等转向对受教育过程中的育人方式方法、质量品质以及受教育者的公平感、满足感和获得感的关注，让存有个体差异的学生能够接受个性化教育，保障学生个体成长需求的满足。

（二）教育质量：培养综合能力与促进全面发展

教育质量是对主体需要的满足程度，^［6］不同群体、不同国家对教育质量的理解不同，一般有两层含义：一是指教育成果或结果满足教育目标系统所规定标准的程度;二是指学生获取的知识、技能及价值观与人类的条件及需要相关的程度。^［7］当前世界范围内的教育质量观已从单纯关注学生知识的获取扩展到以培养学生综合能力、促进学生全面发展来推动社会均衡，逐渐扭转把高质量的教育等同于提高学生升学率的教育、把学生的考试分数等同于教育质量等认知偏歧。中国教育改革强调教育质量体现在立德树人根本任务的落实上和尊重教育规律上，立足于人心理和生理特性，引导学生培养学习兴趣、探究意识、合作素养，让学生经由教育有能力认清自我和外部世界。而且，教育质量国家标准的制定重点关注学生个体发展，从学习者的立场诠释教育质量。^［8］受此影响，对于教育质量也可以从两方面理解：一是外显性层面，以学习者为中心，强调人的德性与德行培养基础上使学习者认知能力在受教育过程中得到发展，创新能力、思辨能力以及问题解决能力在受教育过程中得到培养，进而具备服务社会发展的综合能力;二是内隐性层面，强调以教育培育学习者的教育愿景与成长目标，找到适合个人的学习路径和思维模式，帮助其树立负责任公民应有的情感基础和处世态度，形成正确的国家观、历史观、民族观、文化观，进而促进个体全面发展。

概言之，基础教育从基本均衡到优质均衡，从教育机会平等到追求有质量的公平，是基础教育改革的主旋律，它强调为人提供平等的受教育机会，满足人有差异的受教育需求，培养人的综合能力，促进人的全面发展。现如今基础教育阶段教育公平与教育质量是一对共融共生的教育范畴，关注教育公平离不开教育质量的提高，提高教育质量同样离不开对教育公平的关注，“公平而有质量”是基础教育的永恒追求目标。

二、基础教育公平而有质量：时代趋向与路径阐述

基础教育公平而有质量是这个时代教育改革的趋向，可是其实现路径的选择却有诸多不同，认识这种时代趋向、理解既有的路径选择是探明如何实现公平而有质量的基础教育的前提和基础。

（一）基础教育公平而有质量是现代教育改革趋向

新中国成立之后到21世纪之前，中国的基础教育倾向于坚持“质量为先，兼顾公平”的改革思路，基础教育的教育质量观逐渐由“分数主导”“升学主导”转向落实“素质教育工程”，实现对于人的全面培养，而“扫盲”“普九”等体现对教育公平的关照。1999年的高等教育扩招给予普通家庭子弟接受优质教育的机会使得教育公平成为社会普遍关注的议题，基础教育领域改革关注教育质量提高的同时转向对教育公平的追求。2010年7月，《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出要“把促进公平作为国家基本教育政策”;2017年10月，十九大报告提到要“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”;2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》强调要“着力提高教育质量，促进教育公平”;2019年3月，李克强总理在做政府工作报告时指出要“发展更加公平更有质量的教育”。在此背景下，基础教育公平而有质量成为中国现代教育改革的战略目标。

此外，2015年5月，世界教育论坛在韩国仁川举行，会议颁布《仁川宣言》，主张各个国家要努力提供全纳、公平、有质量的教育以及全民终身学习机会。2015年11月，联合国教科文组织发布“教育2030行动框架”，总原则之一是“国家必须确保普及全纳、公平的优质教育和学习，不让一个人掉队”，总目标是“确保全纳、公平的优质教育，使人人可以获得终身学习的机会”，进而迈向全纳教育，实现教育公平，提高教育质量成为世界教育改革的目标导向。受此影响，基础教育作为整个教育体系的重要一环，追求公平而有质量将成为世界范围内现代教育改革的目标选择。显见的是，“今日之中国，是亚洲之中国、世界之中国”，中国基础教育改革的取向与行动受到世界范围内基础教育改革趋向的影响，世界范围内基础教育改革的取向与行动同样受到中国基础教育改革趋向的影响。鉴于现如今基础教育公平而有质量既是中国教育改革的时代追求，也是带有世界性的教育改革的重要方向，由此可以说，基础教育公平而有质量已成为现代教育改革趋向。

（二）基础教育公平而有质量实现路径的要义阐述

基础教育公平而有质量是这个时代对于基础教育改革的目标期待，对于其路径选择已有不同视角的阐述。要而言之，为了基础教育公平而有质量，有学者在回顾基础教育发展历程的基础上从规划布局的角度提出保公平提质量要做到“五个坚持”，即“坚持优先发展”“坚持立德树人”“坚持人民中心”“坚持改革创新”“坚持党的领导”。^［9］也有学者从分段实施的角度提出推进基础教育公平而有质量的关键在于分学段有序推进基础教育改革，比如学前教育阶段要从扩资源、调结构、建机制和提质量等方面实现“普惠”，义务教育阶段做好“控辍保学”，高中阶段做好“普及攻坚”，重点落实政府及社会各方责任。^［10］此外，有学者同样强调政府在其中要担当重要责任，统筹协调普及义务教育，重点做好学前教育阶段学生“入园”和高中阶段课程与教学改革等工作，推进公共服务区域间均等化，以素质教育提高学生综合素养。^［11］还有学者从路向指引的角度提出基础教育的改革走向，为公平而有质量的基础教育目标实现提供路径参照，比如走向有文化的基础教育建设、走向个性化的人才培养目标、走向多元化的基础教育改革理念与行动、走向校本化的办学改革与实践。^［12］整体而言，基于这三种立场的基础教育改革较为宏观，是从不同视角对基础教育公平与质量双重提高进行的谋划布局与实践指导，其间重点强调政府的价值与责任的同时，或直接或间接指涉政府领导下的基础教育关涉主体同样要在基础教育改革中发挥作用。

要承认既有的对于基础教育公平而有质量实现路径的阐述为基础教育改革提供了有价值的思路，同时要意识到基础教育是育人的基本工程，既需要宏观层面的统筹规划，也需要中观层面的创生转化，还需要微观层面的实践优化，缺少基础教育改革奠基，整个教育体系改革将难有成效。中国教育语境中，基础教育参与主体主要是政府、学校和教师。其中，基础教育的供给侧是政府，无论学校布局调整，还是教育质量提升，都离不开政府的重视与指导;^［13］基础教育的主阵地是学校，其办学体系与育人结构决定教育公平与教育质量的水平;基础教育的实践主体是教师，教师的言行映现且决定基础教育的品质，发展公平而有质量的教育必须激活教师。^［14］基于协同理论分析觉知，一项改革目标的实现需要其内部关涉的相互影响的主体要素进行优化协同，单一主体很难关照全局目标的实现。因此，基于已有研究笔者认为，基础教育是教育系统中的关键一环，基础教育领域教育公平与教育质量双重提高不仅是政府的责任，也是政府领导下的学校、学校领导下的教师以及政府、学校和教师关涉的社会力量的共同责任，实现公平而有质量的基础教育要从单一主体推动公平与质量到多主体协同保障公平与质量，立足主体间相互配合、协同互助，构筑基于政府、学校和教师单主体特征优势的多主体协同参与基础教育改革与发展的教育体系与结构。

三、实现公平而有质量的基础教育：主体协同的立场

追求“公平而有质量”是中国教育的基本特征，公平而有质量的基础教育在国家教育体系中处于先导性地位，是国家教育战略改革的重中之重，实现公平而有质量的基础教育需要政府、学校和教师立足单主体优势进行多主体协同。

（一）政府统筹保障资源供给和改革体系

政府是基础教育的监管主体，是基础教育改革与发展的“领导者”和“设计师”，实现公平而有质量的基础教育在宏观层面需要政府进行统筹规划，保证基础教育发展方向正确的同时统筹保障资源供给和改革体系。

其一，建立基础教育经费供给机制，保障教育经费投入与使用稳定。政府立足社会主义办学方向，坚持立德树人任务导向的前提下测算和掌握基础教育各学段经费需求量，以为教育经费预算与分配奠基。其中，学前教育阶段与高中教育阶段在政府统筹下建立经费拨款动态调整和“家庭－学校－政府”经费供给分担体系，义务教育阶段保障生均教育经费投入，引入社会公益助学力量，扎实落实扶困助学政策，保证学校基本办学经费、学生各项补助和教师待遇津贴落实到位。同时，督导部门监管教育经费使用的“专款专用”，规避“巧立名目”挪用经费问题出现。

其二，联合教育部门分学段、有重点地推进基础教育改革。学前教育要重视普惠性幼儿园建设，鼓励社会力量办园，重点扩大农村地区、脱贫攻坚地区、新增人口集中地区普惠性资源。^［15］义务教育阶段要重点消除“乡村弱”“城镇挤”“大班额”问题，着力解决学生“上学难”和困难家庭孩子“控辍保学”，加强乡镇寄宿制学校和小规模学校建设。高中阶段重点为中西部贫困地区提供普及高中阶段教育的援助，稳步推进招生考试和育人方式改革，确保普及率达标的同时提升高中阶段教育品质。同时，对于欠发达地区的教育扶贫要维系教育扶贫体系，维护教育扶贫成果，为偏远少数民族中小学生、留守儿童、残疾儿童少年提供适合的教育。

其三，制定并落实信息化教育政策，推进优质教育资源共建共享。2018年全国教育事业统计数据显示，基础教育阶段信息化办学已有较高水平，即便乡村地区小学接入互联网的比例也达到97.08%，其他学段的网校建设、智能教室等均有较好基础。因此，政府要制定并落实信息化教育政策，积极推动“互联网+教育”，支持中小学教师信息技术应用能力提升工程的开展，鼓励社会力量开发数字教育资源共建共享平台，推行“强区带弱区”“强校带薄弱校”的让教育资源在区域间(内)流动的教改模式，使更多(尤其教育欠发达地区)学生享受优质教育资源的惠泽。

其四，调整学校管理方式，引入社会力量参与基础教育。一方面，政府对于学校的管理方式从检查式管理转向服务式管理、直接的垂直管理转向综合的多元管理，^［16］重点向学校赋予专业权限，尊重学校办学自主权，激发学校办学活力，提高学校治理能力。同时，开展学校管理评价、质量监测和常态督导，完善基础教育办学政策法规，确保学校办学改革与现代教育改革趋向同频共振。另一方面，政府要以制度创新为抓手，倡导并助力学校与社会、家庭合作关系的建立，鼓励和引导社会组织有序参与基础教育学校教育与改革，构建基础教育发展的社会合力体系，助推基础教育公平而有质量的实现。

其五，关注教师价值，重视对教师的政策引导与支持。习近平总书记讲过：“人才培养，关键在教师”，^［17］基础教育阶段政府要在薪资、编制、人格尊严、社会地位等方面给予教师政策关照，加强和改进师德师风建设政策引导，做好教师编制核定和统筹，让教师群体有职业获得感和事业成就感的同时以教师参与获得职业成长、专业成功、事业成就为基础，建立增强教师专业主动性的鼓励性和监管性教师支持政策，增进教师提高基础教育阶段教育公平与教育质量的意愿。^［18］

（二）学校自主创生办学体系和育人结构

学校是为国育人的实践场所，其办学体系和育人结构决定教育公平与教育质量的水平，实现公平而有质量的基础教育，中观层面上需要学校进行创生转化，接续政府规划安排的同时自主创生办学体系和育人结构。

首先，遵奉政策指导，构筑专业办学的政策保障。教育政策作为学校变革实践的指导纲要，执行教育政策的过程是学校“自查”“自省”“自建”的过程，实现公平而有质量的基础教育，学校要遵奉政策指导以构筑专业办学的政策保障。其中，两点要特别关注。一是保证招生公平。“招生公平”是教育公平的主要构成部分，学校要严格按照国家和地区招生政策，落实学生“划区就近入学”的同时尊重学生选择民办学校的权利，自主招生过程做到公开公正，给学生提供平等的入学机会。二是打造安全校园。安全问题是学校教育的首要问题，影响甚至决定基础教育质量，学校要严格落实校园安全建设的各项政策，加强校园安全管理，重视师生安全教育，防范学校危房倒塌、餐食中毒、往返校交通等事故发生。

其次，坚持以生为本，优化学校办学结构。学生是学校的主体，是基础教育的直接受惠群体，实现公平而有质量的基础教育的着力点要放在以生为本的办学改革层面。具体讲，坚持以学生为本，逐渐转变应试主导的办学思维，回到以学生发展为中心的立场，建构符合学校校情、发挥学校优势、显现学校特色、蕴藏学校专业办学逻辑的改革思路和发展道路。同时，立足学校教育基础重点加强学校薄弱环节建设，改变千校一面式办学，努力创造和建设丰富且有思想的学习活动，为学生提供更多适合其个体特征的教育选择。

再次，注重课程建设，坚持国家课程与校本课程并行发展。课程是学校品质的生命线，实现公平而有质量的基础教育需要学校从学校课程建设中入手满足学生求知需要。一方面，坚持国家课程开齐开足开好，发挥学校主动性，因地制宜地对既有课程进行统整，打造精品课程之余缩减边缘课程，保证国家课程大纲要求科目的课程够、课时足。另一方面，基于学生发展需要展开校本课程建设，挖掘区域自然、社会和人文资源，融入校本教材、课堂教学以及课外实践，发挥学生经验的功用，显现校本课程发展学生自主性、灵活性的思想，激发学生的主体意识和精神，以课程建设为契机推进学生体现并实现自身价值。

然后，优化教学设计，开展教学改革。当前基础教育阶段学校具有一定的信息化办学条件，面对传统教学资源来源窄小、专业指导缺少、改革难度较大等现实，学校要顺应信息化时代教学改革趋势，保留传统教学师生情感交互较多优势的同时借助政府和教育部门的力量开展传统教学改革，搭建学校与教学科研专业团队之间的沟通与合作平台，支持学科教师立足技术优势为学生提供“按需所求、量体裁衣”式的教学计划，减轻学生课业负担。同时，注重传统教学方案诊断，以促进学生多元化发展为目的，引导教师分层设计教学方案的同时重视学生“综合素质”培养，以此为基础优化传统“分数为王”的学生评价。

最后，重视家校合作，推进家校沟通与合作育人。家庭教育是现代教育的重要一环，学校重视学校合作，引入家庭教育的力量丰富学校育人结构是实现公平而有质量的基础教育的必然选择。一方面，借助家委会定期组织家校沟通，依据学生表现向家长提出教育孩子的方案以作参鉴。同时，家校沟通中家长讲出对于孩子教育的所思所感，学校要回应并保证家长被平等尊重。另一方面，借助互联网沟通便捷的优势，要求班主任定期利用微信、钉钉、QQ等社交平台向家长汇报学生在校学习与生活表现，以图文日志等形式展示全体学生成长风采，吸纳家长理解、接纳、参与和支持学校教育，积极促成家校合作育人。

（三）教师自觉优化师德建设和育人实践

教师是基础教育的第一资源，教师德性素养与育人能力决定着基础教育阶段教育公平与质量的水平，实现公平而有质量的基础教育，微观层面上需要教师进行实践优化，在政府、学校关照基础教育的情境中自觉优化师德建设和育人实践。

第一，关注师德建设，发挥教师以身示范的育人价值。基础教育改革关照的核心主体是学生，教师关涉育人行为的示范是学生理解其所处的教育环境是否公平、是否有质量的重要影响因素。为此，教师要通过“内省”明晰和增强自身的责任感与使命感，以教育自觉的构塑助力自身道德敏感的培养，使师者德性德行与传统师道伦理相符。同时，践履好教师“四有”标准，努力做到以“理想信念”引领学生、以“道德情操”感化学生、以“仁爱之心”温暖学生、以“扎实学识”教导学生，在学生评优评先过程中以平等的眼光审视学生，不过多涉入学生家庭背景等因素，让学生接受不失公平且富寓内涵的基础教育。

第二，坚守教师岗位，履行专业育人责任。韩愈的《师说》有言： “师者，所以传道授业解惑也。”一般讲，“传道”是教师教育学生明辨大千世界、俗世凡尘、人间百态以及天道人理;“授业”是教师教育学生对前人留下的传世经典的研习、现世文明的传续和现代知识的内化吸收;“解惑”更多聚焦教师对于学生学业层面、生活层面的困惑、疑惑的用心解答，三者是教师专业育人的责任本体，实现公平而有质量的基础教育，教师要坚守岗位，坚持有教无类、因材施教原则履行专业育人责任的同时配合与协助学校办学体系调整，构建人的全面培养体系，为不同禀赋的学生提供有差异的教育。

第三，重视能力提升，培育教学技能和育人智慧。一方面，发挥教师主动性，关注教育生活中己身及他者关涉的教育细节，通过广泛的教育阅读和与他者教师研讨领会教育现场的育人意蕴，切实参与校内外教师研训，实现“教”“学”“研”“训”“考”“评”一体化教学技能培育，以此为教学质量提高蓄力。另一方面，“互联网+教育”是缩小区域基础教育发展差距的突破口，信息技术融入教学领域让教师教学的内容、方法、工具等发生改变，面对崭新的育人情境，教师要反省信息化环境中教学的本质与价值，主动转变教学观念，角色定位由知识的灌输者转为教学的参与者和指导者，让教师灵活的“教”与学生多样的“学”彼此适衡，以此为教育公平提高奠基。

第四，优化师生关系，推进师生之间平等与和谐交往。与教师交往的主体主要是学生，师生因是基础教育构成主体而使师生关系成为影响基础教育公平与质量的关键一环。为此，教师要以优化师生关系为基点，坚持严而有度且严而有方，关爱学生的同时维系师者在学生前应有的威严，平等对待全体学生，差异对待特殊学生，优待有特殊贡献的学生，注重在师生彼此尊重的基础上推进师生之间平等交往。同时，灵活运用自身权威，切忌用讽刺、挖苦等方式批评指责学生，或者因学生违纪给学生贴标签，规避用“傻”“笨”“呆”等侮辱性言辞，慎用成人思维框定学生行为的认知取向，注重在达成师生共识的基础上推进师生之间和谐交往。

第五，激发家校合力，指导家长以家庭教育辅助学校教育。2019年6月，《中共中央国务院颁布关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》首次提出强化教师“家庭教育指导”能力建设，将指导家长开展家庭教育的责任赋予教师。受此影响，实现公平而有质量的基础教育教师要激发家校合力，以对家长开展家庭教育指导助力家庭教育辅助学校教育。首先，教师指导家长开展家庭教育要珍视家长价值，不能将二者关系定性为师生关系，与家长交往要有边界意识。其次，教师要主动转变角色定位，严于律己，恪守育人规范和师德底线;宽以待人，不断修正与家长对话的言行;增进学习，丰富自身家庭教育知识结构。然后，坚持以生为本，把学生视作孩子来关注和关怀，以家长视角与学生交往，理解学生学习与生活习性，探秘家长与学生的相处方式，指导家长辨识孩子的心性与行为使其家庭教育提质增效，进而以优质的家庭教育辅助学校教育助推基础教育公平而有质量的实现。

总之，无论是“世界教育2030”还是“中国教育2035”，“公平而有质量”都是基础教育的追求目标。基础教育作为政府、学校和教师的利益共同体，任一主体缺位都会迟滞基础教育公平而有质量的实现进程，立足主体协同的立场，推进基础教育改革的“政府统筹规划”“学校创生转化”“教师实践优化”一定程度上能够为实现公平而有质量的基础教育蓄力奠基。坦率讲，既有公平又有质量的基础教育是让人心向往之的教育愿景，也是道阻且长的教育远景，亟待基础教育参与主体继续求索探问。路虽漫长，却可期、可盼、可待。

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责任编辑：安庆媛