摘 要：19世纪以来，公民受教育权与国家教育权的关系愈益复杂。为了实现教育的普及，各国开始建立公立学校系统，确立国家教育职能，形成了以权利为核心、体现国家法治生活的的社会政治关系模式。国家教育职能具有两种表现形式，即为保障公民受教育权而设定的国家义务和为实现教育公共性而创设的国家教育权。国家教育权依据宪法规范而确立，离开宪法规范就无所谓国家教育权。由于传统上教育的民间性质和自治性质，多年来人们对国家教育权问题的追求在于如何通过一种形式，使国家教育权与公民受教育权保持一种适度的平衡和协调。二者在宪法规范的前提下能够找到平衡点，实现和谐。为此，应在落实受教育权的基本权利地位、为国家教育权划界、建立政府干预与市场调节的协同关系、权力扩张的合理性等方面采取措施。

关键词：国家教育职能；公民受教育权；国家教育权

一百多年前德国魏玛宪法首开受教育权入宪以来，各国宪法有关教育方面的权利规定日臻丰富，如受教育的基本权利性质、教育机会平等、教育自由、家庭（父母）教育、义务教育、国家教育职能等。这些内容都涉及国家教育权与公民受教育权关系，表明离开宪法规范的教育权，就无所谓个人的受教育权，国家与公民只有在宪法规范的前提下才能达成和谐。法律的这一发展趋势表明，教育权、受教育权及其二者关系在教育法学中已经具有越来越重要的意义，应该成为教育法学知识体系建构中的一对基本范畴。

一、有关国家教育权的论争

国家教育权在行政法学和教育法学中是没有异议的概念，作为一个宪法学概念却存有不同观点。多年来，人们一直希望通过一种形式，在发挥国家教育职能积极作用的同时，保障公民受教育权的实现，通过分权、自主办学、社会参与等措施，打破政府对教育的垄断，重塑政府与教育的关系。以上述观点观察学界有关国家教育权研究和论争的过程，大致可以将其分为三个阶段。

（一）关于国家教育权的基本理论问题的论争

我国学术界对公民受教育权和国家教育权问题的关注和研究可追溯至20世纪80年代，如何改变国家包办教育、教育权力过度集中的局面成为当时教育法制建设的核心议题。有学者提出：“正确地划分国家、各级政府之间的教育权，正确地划分政府与有关的社会力量以及各级各类学校之间的教育权，使之各得其所，各尽其职，从而保障我国社会主义教育事业能主动适应现代化建设的需要。”该观点强调了教育事业的发展必须通过确立国家教育权得到保障，并提出了应妥善处理国家与其他主体的教育权关系的观点。1985年5月，《中共中央关于教育体制改革的决定》发布；同年，国家教委着手起草教育法，作为教育的基本法，主要就涉及教育的全局性重大问题制定基本规范，明确国家与教育的关系以及政府在发展和管理教育中的权责，建立相应的教育管理体制。在这一背景下，围绕国家教育权的起源、基本性质与主要内容等基本理论问题的探讨逐渐展开，形成了关于国家教育权研究的第一波浪潮。

有学者认为，国家教育权的产生源自现代教育发展所引发的教育权的结构转换和重新分配，是教育国家化的必然结果。在现代社会以前的很长一段时期，教育主要是一种家庭的职能和权利。父母对子女的教育最初是通过家庭生活进行的；在出现了专门的教育机构学校和专门的教育职业教师以后，教育又部分地委托给学校和教师进行，但父母对其子女的教育仍负有全部责任。资产阶级在发展生产力、管理经济和社会以及维护自己的政治统治的过程中，越来越深刻地认识到国家介入教育的重要性，进一步把过去属于私人、地方或教会管辖范围的教育集中到国家手中，以不同的方式处于国家的管辖之下。欧美主要资本主义国家普遍通过立法确立义务教育的国民教育制度，以行政手段发展公立学校体系，开始了教育国家化的进程。教育国家化标志着教育权的一次历史性转换，而国家教育权的产生正是基于这样一种事实的自然结果。

也有学者对教育权的演变进行历史分析，并借助马克思主义关于法和国家本质的理论对国家教育权的本质加以解释，认为国家教育权从根本上源于一定社会统治阶级所享有的宪法制定权。该观点认为，原始社会教育融合于种群家庭与氏族部落的各种社会活动之中，家庭教育权是文明社会确认和维护的第一种普遍存在的教育权。奴隶社会以后，奴隶主阶级为了维护其社会统治需要，不断强化国家对教育的控制和垄断，运用国家强制力保证公共教育权的实施，使得教育成为一项正式的国家权力。进入资本主义社会之后，资本主义国家普遍运用法律的手段确认、维护和发展有利于资产阶级的社会关系和社会秩序，把普及义务教育视为国家的积极义务，使得国家教育权得以重新确立并成为资本主义国家权力的组成部分。第二次世界大战后，由于教育在国家发展中的地位愈发重要，许多国家把发展和管理教育作为国家的重要职能，国家教育权得以普遍强化。在现代社会，教育权的基本结构由国家教育权、家庭教育权和社会教育权所组成。作为国家依法对年轻一代施教的公权力，国家教育权的确立是现代国家依法履行教育职责的需要，是适应现代社会成员受教育的权利与义务的权力保障体系，国家确立和维护国家教育权的目的是依法保障公民受教育权利的实现。尽管家庭教育权与社会教育权各有其功能，但唯有国家教育权才能适应现代教育和公民充分发展的需要，成为保障公民实现受教育的权利与义务的基本的教育权形态，只有国家教育权才是现代社会教育权的主体。

（二）关于国家教育权与公民受教育权关系的论争

第二阶段的国家教育权问题论争主要发生于2000年后，源于对公民受教育权的关注，与两个相互联系的因素密切相关。其一是公众对教育公平问题的强烈改革要求。随着《教育法》《义务教育法》《高等教育法》的颁布实施，人民群众对运用法律维护自身权益的要求迅速提升。2001年发布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，提出“以流入地政府为主、以公办学校为主，依法保障流动人口子女接受义务教育权利”的政策，流动人口子女的教育问题开始进入公共视野。2006年修订的义务教育法第12条规定，非户籍地随迁子女应享有平等接受义务教育的权利，以立法形式回应了这一社会关切。其二是基本权利研究的进展及宪法对人权保障引起的法律保留问题。1998年的田永诉北京科技大学案、1999年的刘燕文诉北京大学案首先开启了对基本权利保障的司法审查；2001年的齐玉玲案及最高人民法院的批复意见直接触及基本权利的法律保障，推动了基本权利的理论研究注；2004年宪法修正案将“国家尊重和保护人权”写入宪法，进一步激发了学界的研究热情。此后，宪法学者对受教育权及其与国家教育权的关系展开了深入探讨，深化了对二者互动关系的理解。

这一时期国家教育权研究的重点主要集中于教育权宪法地位的讨论。有学者认为，我国宪法对“教育”和“受教育”两个概念做了不同性质的处理。“受教育”被确定为一种宪法上的权利，而“教育”只是一般法律上的权利。此外，由教育法和民办教育促进法的相关条款也可见，教育权并不是一项可以与政府行政权力相对抗的宪法权利，它只是一种由政府根据社会需要和社会总体教育资源的状况实行分配的“行政法上的权利”。区别于以往从法理学和法哲学角度对国家教育权的论证，此一观点从宪法的角度对教育权以及由此而延伸出来的国家教育权性质和地位做出了回答，引起了学界的普遍关注。

这一时期的另一个讨论重点是国家教育权能否成为一个宪法学概念。有学者认为，虽然各国宪法文本中都未见“国家教育权”一词，但不应否认国家在教育方面承担重要责任，必须以主动姿态积极行动，才能推进教育的发展。此外，从国际人权法和教育思想的发展角度看，教育也是国家的一种责任。为了使国家能够积极履行公民受教育权的责任，必须具有单方面性和强制性，因此具有了权力的性质。就此而言，国家教育责任可以看成国家因公民受教育权的存在而产生的保护公民受教育权的权力。并且，由于宪法学研究与宪法文本并非一一对应关系，法学辞典也不是绝对意义上的学科研究范畴清单，因此法学辞典宪法文本中没有“国家教育权”字样，并不影响国家教育权作为宪法学概念的存在。只要宪法中有公民受教育权、义务教育等规范内容，就必然存在与之相对应的国家责任范畴，也就为国家教育权的存在提供了依据。

（三）关于国家教育权的规范内涵与司法适用的论争

2002年，《民办教育促进法》颁布，至此我国教育法体系的基本框架已初步形成。国务院于此前发布《关于基础教育改革与发展的决定》，同时启动了义务教育法的全面修订工作。2006年，第十届全国人大常委会第二十二次会议审议通过了新修订的《义务教育法》，强调通过完善制度、明确责任、强化执行等措施，保障公民受教育权，显著增强了法律的适用性。2015年，教育部启动教育法的“一揽子修订计划”，推动了教育法的体系化与适用性。2016年，教育部制定了《依法治教实施纲要（2016—2020年）》，要求各级教育行政部门在明确职能权限、规范执法程序、健全纠纷处理机制等方面深入推进依法行政，对教育法的解释与适用提出了更高的要求。自2020年开始，为全面推进依法治教、促进教育高质量发展，国家相继制定和实施了《家庭教育促进法》，修订了《未成年人保护法》并出台了《中小学教材管理办法》《职业院校教材管理办法》和《普通高等学校教材管理办法》。在这些法律法规和规章的制定与实施过程中，围绕国家教育权与公民受教育权的关系，出现了一系列新的问题，如国家对家庭教育的介入、国家对教材管理权的保留等。这些问题均涉及国家干预公民受教育权的范围与边界，推进了对国家教育权的深入研究。

有学者针对国家教育权的内涵，考察了中西方国家教育权的历史进程，认为国家教育权存在干预因素与给付因素的双重面向。其中，国家教育权的干预因素意味着国家对教育内容进行控制，以保证国家在意识形态领域的主导权，最终服务于国家教育目标的实现。它既包括国家与家庭、社会、宗教之间在教育权利上的冲突，也包括国家对公民权利的干预。国家教育权的给付因素意味着国家对受教育权的保障和实现，其任务是通过提供制度性保障，防止过度的社会分层，使公民能平等地接受教育，实现个人的教育要求。该观点还认为，我国现行法律体系同时存在上述国家教育权双重面向的规范依据，通过对这些规范依据的分析可以确定国家教育权的规范内容及其边界。国家教育权在干预公民受教育权的过程中，需要依据受教育权的范围及强度、法律保留和实质性理由的规范要求，以保证教育法规体系的内部平衡。

有学者对家庭教育中的国家作用范围与边界开展了研究，指出家庭教育涉及父母、政府、学校与社会等多方的共同责任，并非典型的公法或私法范畴。还有学者认为，家庭是教育的第一领域，父母是未成年子女教育的第一责任人，家庭对未成年子女既有的教育权利，并不因学校或者国家的介入而灭失。宪法对家庭和父母的规定对国家教育权力具有防御功能。家庭教育立法的根本目的在于最大限度地维护儿童利益，强化家庭功能，促进社会民生福祉。国家介入家庭教育的正当性源自国家对婚姻、家庭和儿童的保护，国家在家庭教育中的功能主要体现为指导、服务、帮助与支持，而非替代父母直接实施教育。只有在家庭未能履行或因能力不足而无法履行教育义务时，国家方可介入，但原则上不得直接代位履行父母的职责。

此外，有学者以国家教育权在儿童性教育领域的作用为例，指出性教育是一种国家通过传播性知识、倡导社会主义核心价值观、促进儿童社会化而必须享有的权利。国家对于性教育的权力依据不仅在于国家承担对儿童的保护义务，还因为国家应当对儿童的未来负责，促进儿童成长。从实证法的角度看，宪法有关受教育权条款和儿童保护条款，为性教育的实施提供了依据，这意味着国家可以依照教育目标组织开展儿童性教育。此外，《宪法》第46条第2款有关国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展的规定，表明国家负有积极保障并促进儿童人格全面发展的责任。如果在教育过程中儿童的性受教育权或人格全面发展权因父母的原因受到损害，国家便有权介入，实施必要的干预，以确保儿童利益的实现。

这一阶段的相关研究受到了法律解释与司法实践需求的驱动。学界普遍采用规范解释的研究方法，对国家教育权的内涵及其与公民受教育权的关系进行了深入探讨，不仅关注国家在不同领域干预公民受教育权的依据与条件，而且强调对干预正当性的规范化阐释，实现了研究方法从法理分析向规范分析的转变，使国家教育权的概念内涵更加准确，逻辑思路更加清晰。

（四）总结与评论

经过上述研究的推动，学术界已经取得了不少共识，认同国家教育权应被视为现代国家发展与管理教育的重要因素。然而这些讨论仍未从根本上解决国家教育权的全部问题，还存在着若干亟待深化的议题，主要体现为以下四方面。

一是国家教育权应否是宪法学的概念。一种观点从公民权利在价值上优先于国家权力的理念出发，把国家教育职能仅仅理解为因应公民受教育权而派生的国家义务，是为保障公民受教育权的实现而存在。该观点表达了对人权的尊重和保障，对于推动教育普及、促进教育公平以及保障弱势群体合法权益等都具有积极意义，却降低了国家教育权的重要性，甚至产生明显的法律导向。为了在国家生活中体现现代法律的理念，宪法应强调通过人民的共同意志使宪法理念真正得到实现，而不是将国家教育职能仅仅定位为一种义务、一种权利履行的执行者，从而忽视教育中主权性事务所需的主动防御与制度保障功能。另一种观点虽认同国家教育权的存在，但从受教育权的基本权利地位出发，提出了二者关系的主从性质。该观点认为，为从逻辑上保证公民受教育权的基本权利地位，国家教育权是宪法之外由普通法律规定的一种权力，而非宪法规定的权力。这种观点无助于确立国家的教育职能，也无助于协调国家与公民的关系。

二是教育法学与行政法学应构成怎样的关系。行政法学学者一般都认同国家教育权产生于近代的行政扩张，因而具有典型的行政法性质，这已是大多数学术文献的逻辑起点。我国的教育法制建设在很长时间里，由于法律所调整社会关系的广泛程度和相应法律规范的多寡程度所限，以及法的内容主要集中于国家干预和管理的原因，多数人并不反对从行政法角度理解教育法，把教育法学看成行政法学的分支。近年来，社会变迁已动摇了教育领域的社会关系，国家与教育以及政府与学校、社会、教师、学生的关系都在发生重要变化，呈现出新的发展之势。这些重要的教育关系已兼有了不同于公法、私法的某些新特征，难以按部门法学的要求划归任一既定的法律部门。

三是国家教育权存在的理由与依据何在。现有研究多以“权利—义务”的分析框架描述国家与公民关系，认为国家教育职能是由公民受教育权所派生的国家义务。这种解释显然过于单一，未能从法理逻辑与利益衡量层面对国家教育职能进行系统阐释，并未区分国家义务与权力二者的不同性质。由于国家教育权经常涉及多个部门法，甚至介于公、私法之间或者公、私法之外，从而给法律规范的创制和适用带来问题。当国家教育权涉及教育公平、公共利益维护或弱势群体保护等复杂问题时，现有理论难以提供充分的正当性论证，也难以为国家教育权的制度化建构提供坚实的理论支撑。从理论上确立国家教育权是一项远未完成的复杂工作，是教育法学知识体系建构中不可或缺的必经阶段。

四是如何确定国家教育权在教育法学知识体系中的地位。任一学科的理论与话语体系皆由其独有的专门概念及其内在关联构成，其中基本范畴反映了该学科发展与嬗变的历史轨迹，决定着学科的基本立场与价值取向。国家与教育关系历来被视为教育法学的基本问题与逻辑起点，这一关系又进一步体现为公民受教育权与国家教育权之间的关系，因而成为教育法学知识体系建构中必须面对的一对基本范畴。准确界定这对基本范畴，理解二者在主体、对象、目的、手段以及结果方面具有的区别与联系，对建构教育法学的知识体系具有重要意义。然而长久以来，教育法学研究的重点多集中于公民受教育权，对国家教育权的探讨则相对薄弱。由于国家教育权是一个政治学、社会学、法学等学科共有的概念，若只是简单套用而不能逻辑地纳入教育法学知识体系，极易引发逻辑和话语的混乱。只有廓清国家教育权概念在教育法学特定语境中的内涵与外延，准确把握其与公民受教育权的关系，才能使教育法学知识体系真正达到逻辑上的自洽。

二、国家教育权的历史叙事

发生于1929年至1933年的经济危机促成了西方国家国家干预主义和相应政策的产生，如英国的凯恩斯主义、美国的制度学派、法国的调节主义等。在这一历史背景下，欧美一些国家开始强调运用国家机器来解决经济危机，许多民间事务转向行政机关，行政权力大大扩展。行政扩张带来的结果是导致一场从自由放任主义向国家干预主义的转变，其影响不仅限于政治领域，而且扩及行政法学，人们普遍认同国家权力来自国家行政的扩张，并把行政扩张与行政法学的发展联系在一起。国家教育权的产生并非如此简单，而是经过了漫长的历史进程。公立学校的产生与发展促使教育权进一步分化，形成了家庭教育权、社会教育权、学校教育权、国家教育权等不同的权力类型，其中国家教育权是最具权威性的力量，对现代教育发展具有极其重要的作用。不了解这一点就难以形成历史与逻辑一致的知识体系，更难以建立系统合理的教育法学学科结构。

（一）教与学：两种不同的教育活动和法律规范

在教育发展的前国家化时期，虽已出现专门机构提供的教育与在社会生产和生活实践中自发进行的教育两种类型，但对于大多数社会成员而言，这一时期虽然已经出现了学校教育机构以及专门的教师，但政府举办的教育机构规模小、所及范围和功能极为有限，并未构成一种足以制约教育发展的力量。民间举办的教育机构虽有自然法上的教育权，但对大多数家庭来说，教育费用是其不能承担之重。因此，家庭教育仍是基本的教育形式，家庭教育的职能虽部分转移给了学校和教师，但教育一直是民间及家庭的一种源远流长的自然权利。

在中文表述中，教与学是两类相互区别又相互联系的活动，二者的含义有明显差异：前者表示施与教育，是一个主动的行为；后者表示接受教育，是一个受动的行为。近代以来二者关系愈益复杂，从而产生了相应的法律规范，并由此形成两项重要权利，即教育权与受教育权。二者在主体、对象、目的、手段以及结果方面都具有性质上的差异。其中教育权强调的是一种为维护特定利益和主张而实施教育的资格，是享有教育权的主体按照特定目的和意志实施教育的权力。早期的教育权主要是一种民间的自然权利，由家庭、学校、教师等不同主体分别行使，父母负有抚养、教育未成年子女的社会职责。国家教育权的产生比较晚近，发生于家庭、社会与国家之间的权力转移。一般认为，学校与教师的教育权是由父母让渡的，以父母权利所不及的领域为限；国家教育权是由民间让渡的，以民间权力所不及的领域为限。因而教育权的再分配并非简单的后者取代前者的过程，而是既有取代又有保留、特许与补充。如家庭对孩子的教育权是先于实在法而存在的自然权利，在国家教育权确立的过程中曾出现过基于自主选择与强制管控的一系列矛盾，最终才形成既互相分工又互相制约的关系。

（二）公立学校的产生与国家教育职能的确立

历史上最早的学校机构大约产生于公元前3000年至公元前2000年的中国以及古埃及、古巴比伦、古印度、古希腊等国。这是一次发生在家庭与社会之间的教育职能转移，表明人类教育活动开始走向专门化。进入19世纪以来，由于教育的普及和受教育权的产生，传统以家庭为基础的教育开始遭遇严重挑战，要求国家积极作为、扩大教育机会的呼声日益高涨。

在这一历史时期，一些率先开始现代化进程的国家纷纷用行政手段设置学校机构，以公共渠道供给教育服务，从而形成了一种以服务公众为目的的教育机构及其运行规范，这就是近代史上的公立学校。这是一种以公共服务为基本目标、以政府责任为主要推动力、以公共财政为主要经费来源的定型化教育制度。公立学校的产生使教育这一原先相对简单、主要属于民间的事务变得复杂起来，教育供给在原先的民间途径之外出现新的供给途径，即公共途径。这是一种由政府及其他公共组织设置的公立学校供给的教育服务，区别于由非政府的社会组织或个人的民间途径供给的教育服务。民间途径教育服务又分为非营利性机构供给的教育服务和营利性机构供给的教育服务。所有这些渠道若以其与市场的关系为标准，可区分为非市场的教育供给和以市场为基础的教育供给两类。在上述种种教育供给途径中，公立学校作为教育的主要供给者，是教育机会平等最重要的保障因素。公立学校的产生推动了人们对受教育权的追求，并使国家教育职能变得越来越具有现实性。各国打破传统的教育方式，根据社会发展对人才的要求建立起不同的培养目标、级别和类别并构成某种相互衔接关系的学校系统。国家教育职能在保障个人受教育权、满足更多人群教育需求的同时，开始体现国家与社会的整体利益，并形成一种以权利义务为核心、体现国家法治生活的政治关系模式。

（三）国家教育职能的两种表现形式

国家教育职能的确立表明现代教育对国家的依赖程度有了明显提高，因为没有国家的积极作为，教育不可能实现普及、成为人人得以享有的权利。国家教育职能解决了由于教育产品的非排他性所带来的无人付费消费的问题，是实现教育普及最重要的保障机制。在表现形式上，国家教育职能具有两种相反的形式：一是围绕宪法基本权利设定的国家义务，保障个体层面的受教育权；二是授权不同国家机构分别行使的教育权，实现教育的公共利益。

1.国家教育义务

国家教育义务是一种与公民受教育权相对应的国家责任，保障个人获得一定阶段、一定形式教育条件和相应物质帮助的机会。受教育权源于个人生存和发展的需要，直接关系到每个人能否有尊严地生活，能否实现全面发展，能否实现其他涉及个人在政治、人身、经济、社会、文化等方面享有的权利；作为宪法的基本权利，受教育权的双重功能直接决定了公民与国家关系的性质和内容。基本权利的主观权利功能是个人得以向国家主张的权利，在与国家的具体关系中要求国家以作为或不作为的行为方式停止对基本权利的侵害，实现自己利益的功能。主观权利又可以具体化为防御权和给付权两种功能：前者是请求排除国家权力所为的各种侵权行为的功能；后者是请求国家作出某种行为，从而享受一定利益的功能。基本权利的客观价值秩序功能是指国家权力运作必须遵守的规则，既是立法机关建构各种国家制度的立法原则，也是行政机关和司法机关在执行和解释法律时的上位指导原则。客观价值秩序以尊重、保护和给付三种类型为基础，构建受教育权的国家义务体系，同时建立违反国家义务时的相应救济机制。

公民受教育的基本权利和与之对应的国家教育义务构成了公民与国家关系的重要内容，从法律上确立了国家的教育义务。我国宪法第46条在规定了公民受教育权之后，随即规定了与受教育权相对应的国家义务。不仅如此，在宪法总纲及其他有关国家机关的规定中，还列举了与受教育权相关的一系列国家教育义务。如《宪法》第19条规定：“国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国家发展各种教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。”在对国家机关的相关规定中，还有大量涉及与受教育权相对应的国家义务规定，如《宪法》第89条、第107条和第119条等条款都涉及国务院、县级以上地方各级人民政府和民族自治地方的自治机关在管理教育工作方面的不同职责。这是在受教育权客观法功能的约束下，国家对公民受教育权所承担的义务的进一步表达。

2.国家教育权

国家权力是国家依据特定目的对社会重要事项进行的组织性控制力，通常以宪法、法律等方式颁布，由国家机关依法实施，保证其实现。国家权力也是一种特殊的社会关系，涉及国家与公民之间的权利和义务，以及国家内部各个机关之间的职责权限，按照职能不同，可分为立法权、行政权和司法权。国家权力是一种专属国家的公权力，是国家权威性的表现形式。此外，国家教育职能中的职责义务因具有典型的单方面性和强制性，在某些时候、某些方面也会表现出权力的典型特征，甚至成为权力结构中的高权。

宪法除了规定国家的根本政治、经济等制度，还体现在公民权利的确认与国家权力的设置，以及二者关系的调整上，包括规定权力与权利的特征、二者关系的内涵以及建立协调二者运行机制需要采取的应对措施，在保障和实现公民权利、规范和限制国家权力的同时，使二者能够协调发展。基于教育的公民与国家关系是在教学之间形成的一种互相依存又互相制约的关系，公民是权利主体，与之相对应的国家是义务主体，二者构成了一种重要的权利义务关系。受教育权的基本权利性质决定了国家对受教育权不仅限于尊重和认可，还应以其积极作为向公民提供公平的教育机会和物质保障，满足公民和社会发展的双重需要。历史经验表明，国家的积极作为对教育的普及发展具有重要意义，各国在进入现代化社会进程后，要把过去属于民间管辖范围的教育事务集中到国家手中，原先相对简单的教育权与受教育权关系变得日益复杂，成为法律调整的重要对象。

国家教育权的确立对现代教育发展具有重要意义，这首先是因为在现代社会，若无一种国家化的制度形式，教育很难向所有社会成员普及。随着教育普及规模越来越大，所需社会资源越来越多，教育与社会各方面联系日益复杂，在这种情况下，除了国家，任何力量都无法维系教育事业的运行，只有以国家之力才能从物资、人力以及教育教学活动的实施等方面对教育进行组织调控，更有效地普及和发展教育。其次，教育权由民间向国家转移的重要性还在于教育运行在现代社会要做到有序化、科学化，仅依靠教育本身的调节是远远不够的，它要求教育事业必须体现国家与社会的公共利益，学校的办学活动必须有一定的行动方式和程序，人、财、物的使用和管理也应有一定的规格与程序。由此可见，教育权由民间向国家的转移是现代教育发展的必然趋势，世界各国在现代化进程中无一例外都对原有的国家体制作出相应的变革，通过高度专门化的社会组织形式适应教育的这一变化。

（四）近年来国家教育权与公民受教育权关系的若干变化

作为一种世界性的历史现象，公民受教育权的国家保护经历了复杂的演进，其间有多次国家权力与义务之间的转换，这一进程的时间表在不同国家并不相同。20世纪80年代以来许多国家兴起的声势浩大的公共教育重建运动，涉及国家与教育、政府与学校、公立学校与私立学校、学校自主办学、学习者自主选择等一系列问题，都可以看成国家与教育关系在当代的延续，对公民受教育权的实现起着决定性的作用。在我国，近几十年来教育也在经历一种阶段性的转化，社会结构出现了多元化和横向化的发展趋势，传统的国家与教育关系正面临一系列新问题。由于社会转型，国家教育权与公民受教育权关系发生了深刻变化，公共教育制度存在的问题开始显现，在很大程度上阻碍了社会其他方面的发展。由于国家对教育的强势介入，国家与个人的关系愈益复杂并演变成相当敏感的事情。20世纪80年代开始的教育体制改革就是以国家与教育关系所存在的问题为主要改革对象的。在这场持续深入的教育变革所引发的社会变迁面前，长期隐蔽在幕后的国家教育权问题开始凸显，给教育改革提出了新的课题。

从21世纪开始，我国教育领域出现了一系列社会各界普遍关注的教育新动向。2001年，青岛市三名考生因高考录取中的不平等待遇状告教育部侵犯平等受教育权一案，由于缺乏司法化的违宪审查制度，无法以宪法为依据实现受教育权的防御权功能，客观上对公民受教育权造成了损害。这并不是个案，其他如教育移民、异地高考、择校、在家上学、民办教育政策的不确定性、学前教育的入园难和入园贵等，都引起了权益的矛盾冲突，反映了不同社会群体对教育价值秩序的新要求。教育的这些新动向表明，原先的公民受教育权与国家教育权之间的平衡关系开始动摇，并对教育发展的走向产生了或显或隐的影响。为了保障自己或子女的受教育权，许多人对教育提出了新的利益需求，构成了公民受教育权和国家教育权的对立与冲突。它表明基于不同利益需求的民意在教育决策中正在产生越来越重要的影响，一个反映不同利益群体教育需求的多样化教育发展新阶段正在到来。

三、理解国家教育权

从初始意义上理解，国家与公民教育关系中的公民是权利主体，与公民相对应的国家是义务主体，二者构成了一种主从制约关系。然而，若无国家对教育的积极作为，教育不可能实现普及发展，成为惠及所有人的社会性事业。在这一过程中，国家教育权既保障和实现公民的宪法权利，同时又代表社会公共利益，是制度化和法律化的公共意志，对个体和国家的利益调整起着不可或缺的作用。

（一）国家教育权与权利的国家保留

一个国家只要存在宪法，包括立法权、行政权和司法权的国家权力就都是依宪法规范而确立的，可以说，离开宪法规范就无所谓国家权力。以此种视角看国家教育权，必须首先回答教育权属于何种性质的宪法规范，与国家构成何种关系。德国基本法第33条第4款规定：“国家主权（hoheitsrechtiche Befugnisse）之行使，在通常情形下，应属于公务员之固定职责，公务员依据公法服务、效忠。”此处的“国家主权”即是国家保留的事务。“国家保留”原则（Staatsvorbehalt）强调，凡涉及国家主权事务，原则上应当保留给国家机构执行，而不能随意委托给私人主体，以确保中立性、连续性和可靠性。然而，德国基本法并未对国家主权事务及其范围作出明确界定，而是采取了功能主义的立场，认为凡属涉及国家强制力与公共秩序，由国家垄断执行的任务皆属于主权事务的范畴。按照上述判断标准，德国宪法学界普遍将教育纳入国家保留事项，主要理由有四点。

第一，国家对教育的干预具有宪法的明确授权。

德国基本法第7条第1款规定：“整个教育制度应受国家之监督。”这里的“监督”不仅是指行政机构对学校进行的法律或专业监督，而且也是指国家对学校所具有的教育主权（Schulhoheit）。作为一种宪法位阶的授权，它意味着国家作为教育权的主体，可以单方面决定学校制度的设立、课程设置、教学目标和学业标准。

第二，规范国家教育权行使的主要是公法。

在德国现行法律体系中，调整学校教育的法律主要是各州的学校法。就其性质和内容而言，这些法律的目的不是调整民事主体之间的关系，而是为了落实宪法任务，规定国家对学校实行监督的教育主权，因此其授权主体只能是国家而非普通的私人主体。尽管私人也享有办学的权利，根据基本法第7条第4款规定，私人举办学校必须获得行政许可。上述制度设计由宪法确定，这种决策权和管理权被排他性地赋予了公法主体，因此具备高权属性。

第三，国家教育权的行使具有典型的单方面性和强制性。

权力概念的基本要素在于命令与其贯彻的可能性。依德国基本法和各州学校法之规定，国家对教育享有诸方面权力。例如，国家可以单方面强制要求适龄儿童入学，而无需取得家长同意；学校可以在升学、纪律处分、证书发放等方面作出单方面决定，可以制定校规要求学生遵守特定的行为准则。这些关系的从属性质证明了国家教育权并非平等民事主体之间关系，而是涉及国家高权行使的权力。

第四，国家教育权主要由作为公职人员的教师行使。

在德国，公立学校的教师通常具有公务员身份。授予教师以公务员的身份，是因为教学活动涉及行使“高权性职权”（如评分、决定升学、维持校内公共秩序）。如果教学仅仅是普通的劳务服务，则无需由处于公法忠诚关系的公务员承担。德国联邦宪法法院多次重申，学校教育不仅是知识传授，更是国家任务的强制履行。

总之，由于国家教育权具有明确的宪法授权，由特定的公法规范调整，体现了国家对公民的单方面支配权，并且通常是由行政机关和作为公职人员的教师执行，因此德国基本法将教育纳入国家保留，意味着教育是一项明确的国家权力，即国家教育权，而不仅仅是回应性的国家义务或一般意义上的法律权力。

当然，国家保留并不意味着国家对教育的绝对垄断。德国基本法在规定国家保留的同时承认家长与社会的教育权，从而在国家教育权与社会教育权之间形成一种平衡。此外，教育的国家保留在不同的教育阶段和类型也有所不同。就学校教育而言，教育的目的和方向以及联结学生权利的招生入学、学生管理、考试评价等过程事项大部分纳入国家保留的范围。对学前教育或社会教育来说，由于其主要涉及宪法上的父母权利和人格自由发展，具有明显的非强制性特征，可以通过民间方式等多元化的机制予以保障，不属于国家强制要求民间履行的义务。

德国法律规定的教育国家保留原则为国家行使教育权提供了法律依据，避免其被降格为可随意调整的行政事务，而能更高效地组织和实施教育活动；同时也为教育活动确立了清晰的规则边界，确保教育不偏离宪法确定的目标和秩序，实现教育系统的稳定。我国现行宪法虽然没有国家保留的规定，但宪法及立法体系中事实上存在着功能与之相近的法律规范与制度设计。根据立法法等相关法律的规定，我国在涉及公民基本权利限制和重大公共事务时实行严格的法律保留原则。这一原则虽然在处理国家主权性事务时采取的是立法主义路径，但仍体现了对特定事务特殊性的承认。尤其是绝对法律保留的设立，凸显了国家主权性事务与一般行政事务之间的根本区别。由此可见，法律保留原则不仅在规范层面保障了重大事务必须由法律决定，而且在逻辑上为国家保留制度的建立奠定了理论与制度基础。

我国宪法和行政法学界对于国家保留理论已有一定共识，不少人主张，为顺应合作行政时代的现实需求，应在界限论和责任论的建构进路中引入国家保留概念，以促进行政任务的有效执行和公共利益的最大化。具体而言，凡涉及国家高权的任务，应当由政府完成；无涉国家强制力行使的给付行政等，应视情况允许私人化。但是，行政任务的“私人化”应当受到国家保留原则的制约。如果上述学术共识能够在法律层面得到接纳与制度化，就为教育纳入国家保留提供了坚实的理论基础和制度支撑，消除了规范上的障碍。

（二）国家教育权与国家教育责任的相互转换

国家权力与义务的转换在公法体系中经常出现，在某些情况下，国家的教育义务由于其职能上的自由裁量权以及行为上的单方面性和强制性，而表现出这种权力的转换；另一方面，公民受教育权在某些时期和某些人的行为方面表现出一种他赋和被动的性质，在义务教育阶段甚至具有义务的性质。这种国家义务和权力之间的转换所引起的变化很难被意识到，而视其为一种固有的现象，而非个人权利的让渡。由此导致的结果是某些公权行为有可能产生偏离权利保护的目的，在社会生活中不仅引发冲突和矛盾，而且开始面对一系列理论问题。为此，确立权责统一原则就是必要的。

我国《立法法》及相关法规、规章将权责统一确定为一条立法原则。权责统一是指在制度建设上，权力主体履行的责任必须与其所拥有的权力保持某种一致性，即有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。这里的责任是指国家机关依法履行的经济、社会和文化事务管理职责，这是国家机关在行使权力的同时所应当承担的积极意义上的责任，表明国家权力与法律责任的统一，而不是政府不履行职责而应承担的消极意义上的责任。可以从两个方面来理解这种权责的一致性：一方面，权责主体必须拥有能使其履行责任的权力，没有足够的权力，权责主体就无法顺利履行责任，权力无法脱离责任而单独存在，否则这种权力就是非法的或是不合理的；另一方面，权力的授予必然伴随责任的规定，行使何种权力就应承担何种相应的责任，权责主体如果拥有的权力大于或小于应履行责任所需要的权力，就意味着一部分权力在责任之外或没履行相应的责任，是对责任的侵犯或逃避。权责统一原则表明，责任与权力是一致的、对等的和互相平衡的。有权力就有责任，拥有什么样的权力，就负有什么样的责任。为使人民的权利得到保障，在赋予行政机关及其工作人员权力的同时，必须附加相当的责任，以切实体现人民的意志、保障人民权利的实现。我国宪法中的一些条款使用的就是这种表述方式，如《宪法》第89条、第107条和第119条等。行政机关履行对教育事务的管理职责，应由法律、法规赋予其相应的执法资格，实现权力和责任的统一。

（三）维护教育公共性与国家教育权的存在价值

现代教育作为一种公共事业，其目标人群是社会的不特定多数人，为此由教育的公共性取代以往教育的私事性就是现代教育的一个基本价值前提。公共性是在利己性与利他性的整合中生成的，体现人与人之间相依关系的社会属性。法律上的公共性旨在保护公共利益，促进社会和谐与发展，强调法律的制定、实施和解释应以公共利益为导向，对教育而言，公共性既是一种国家责任，也是国家教育权的依据。我国《教育法》第8条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”除此以外，第4条规定：“教育是社会主义现代化建设的基础，……国家保障教育事业优先发展。”第54条规定：“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”第26条规定：“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。”民办教育促进法第3条规定：“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划。”

根据上述法律规定，公共性的内涵应包含公益性、公平性、公开性和共享性四个方面。公益性是指遵循公德，符合民意，有助于增进社会福祉，形成全体社会成员共建共治共享的良好氛围。公益性关注公共服务的非营利性和对社会的益处。公平性要求在人际关系的处理上，应公正对待每个人，尊重其权利和尊严；在资源分配上，应考虑每个人的需求和利益，努力确保每个人都能获得应有的份额，确保所有参与者及其各项属性的公正、合理。公开性是指公众对公共事务进行关注和公开讨论，体现了特定空间范围内人们的共同利益和价值。公开性要求政府的决策过程公开透明，保障公民的知情权，防止腐败现象的发生。除非涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，政府决策应当向社会公开。公开性还可以理解为公众自愿参公共事务的一个公共空间，公众在其中的参与程度越高，政策与法律的公共属性就越明显。共享性是指公共产品、公共服务或公共秩序等可以被社会成员共同享有，一个人的享用不排斥他人的享用。共享性强调社会成员之间不是孤立的，而是相互关联、相互影响、相互依存和共同发展的。共享性不仅体现在物质资源的共享上，也包括知识、信息、经验、技能以及精神层面的共享。

据此，可以认为教育公共性是指教育活动必须对国家、人民和社会负责，不得损害国家、人民的利益和社会的公共利益，意味着保障国家利益和社会公共利益是国家教育权的重要功能之一，体现和维护教育公共性是国家义不容辞的责任。保障教育事业优先发展是国家教育权的基本职能，国家要充分运用所拥有的公权力，调动社会各方面的力量兴办和扶持教育事业，把落实教育优先发展的战略真正变成全民族、全社会的实际行动，形成繁荣发展我国教育事业的社会合力。

（四）如何判断我国宪法的规定是否具有权力的性质

由于我国宪法文本本身并未使用国家教育权的概念，给识别宪法中的国家教育权带来了一定的困难，但仍可从个人权利与国家权力二者的关系、从一项具体规定与社会现实的联系来看其所具有的性质，判断宪法规定是否具有权力的性质。

第一种情况是宪法的一些规定直接构成了我国国家干预的宪法基础，可以看作国家教育权的确定表达。如宪法中的一些职权性规范，国家被明确规定为权力主体，在行使和履行这些职权时对公民构成了一定的强制力，具有明显的权力性质，可以看成国家教育权的一种确定表达形式。这些规定直接体现在宪法的许多规定中，如《宪法》第19条第3款、第19条第5款、第24条和第46条等。这些条款不仅确立了国家在教育目的与方向、实施途径以及推广和规范通用语言文字等方面的权力，而且直接涉及公民人格的塑造与价值观的养成。因此，这些权力的行使属于对基本权利的确定的国家干预。有学者对义务教育同时被规定为公民权利与义务提出了异议，实际情况是，在起草1982年《宪法》第46条有关教育义务的规定时，由于接受一定程度的基础教育对于公民参与公共生活、促进社会发展以及提高自我素质具有的特别重要性，许多人要求把义务教育同时规定为公民权利与义务。修宪委员会“接受了这一建议，所以写上了受教育既是权利也是义务的规定”。如此规定不仅确立了与公民受教育权对等的基本义务，而且逻辑地推导出与之相对应的国家教育权，即国家有权在宪法框架下要求公民履行受教育义务，同时为此承担组织、保障和监督公民履行义务的职责。由此可见，教育不仅是公民的权利，同时也是国家的主权性事项，国家在教育领域的主权保留具有宪法授权的性质，这时公民须履行自己应尽的义务。

第二种情况是宪法规定的国家教育责任，因其具有支配他人的强制力而与公民的服从相联结，从权责一致原则的角度理解，也可同时视作一种国家权力。如《宪法》第23条规定：“国家培养为社会主义服务的各种专业人才，扩大知识分子的队伍，创造条件，充分发挥他们在社会主义现代化建设中的作用。”第24条规定：“国家通过普及理想教育、道德教育、文化教育、纪律和法制教育，通过在城乡不同范围的群众中制定和执行各种守则、公约，加强社会主义精神文明的建设。”“国家倡导社会主义核心价值观，提倡爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义的公德，在人民中进行爱国主义、集体主义和国际主义、共产主义的教育，进行辩证唯物主义和历史唯物主义的教育，反对资本主义的、封建主义的和其他的腐朽思想。”这里规定的义务对于国家而言，并非仅仅是一种道德性义务，而是各级政府都必须履行的基本义务，这些义务性规定同时隐含了国家教育权的规范依据，据此可推导出国家教育权的存在。

第三种情况是宪法中一些条文具有政府职权的性质，可以视作依法定位到具体行政主体的国家教育权。如宪法没有直接规定义务教育为国家教育权，而是规定了行政主体实施国家行政管理活动的资格及其权能，如《宪法》第46条、第89条、第107条、第119条等许多教育条款使用了这种规范方式。这些条款被赋予政府职权的形式，使行政主体具有实施国家行政管理活动的资格及权能，因此可以看成依宪法定位到具体行政主体身上的国家教育职能，包括对公民受教育权予以保护、承担立法责任、提供司法救济、采取行政措施等；这些义务中既有消极作为义务也有积极作为义务，表明国家对教育事业的领导、决策、发展、举办、施行等形式在许多情况下都是体现公共利益的国家意志，具有明显的主动性、单方面性和强制性特征。国家教育权就产生于国家的这种积极作为之中，甚至可以说国家教育权就是国家为保障公民受教育权的实现而承担的积极义务。

四、平衡与协调：国家教育权与公民受教育权关系的调整

处理好国家教育权与公民受教育权关系，始终是现代社会必须面对的一个政治性、经济性和社会性难题。从宪法基本框架出发，将公民受教育权与国家教育权这对范畴作为构建教育法学知识体系的基本范畴，这既是准确理解公民受教育权和国家教育权关系的需要，同时也是配置学校、教师和学生等其他相关主体权利义务，建构和完善教育法律关系体系的重要依据。然而，教育权与受教育权二者既可能体现为互相依存的关系，在某些特定历史条件下也可能演变成为一种对立矛盾的关系。特别是在国家对教育的组织、强制作用日益突出的今天，国家教育权与公民受教育权之间的对立矛盾并不少见。为此，建立一种平衡与协调的动态法律机制就是调整这一关系的重要方面。

（一）强化国家的保护义务，落实受教育权的基本权利地位

公民受教育权是一项体现国家与公民相互关系的基本权利，基本权利的防御权功能和客观价值秩序功能不仅明确了公民基本权利的内容，还规约了国家的保护义务，构成了公民与国家关系的基本内容。之所以要强化国家职能中的义务性规范，是因为义务性规范才真正指向公权行为；对国家职能构成某种制约的确定性力量，对确立公民与国家之间的权利义务关系具有明确的规范作用。在来自民间的教育要求与国家教育职能产生对立冲突、二者原有平衡遭遇挑战时，为使国家教育职能真正达到保障公民权利的目的，不能仅通过宣示基本权利或者要求国家权力的自我克制来解决公民与国家的矛盾，而应在对国家权力进行有效规范的同时强调防御权功能，并落实到国家的保护义务中，防止因权力运用不当而造成对公民受教育权的损害。不仅如此，在宪法的其他相关规定中，也规定了与受教育权相对应的一系列国家义务，涉及国务院、县级以上地方各级人民政府和民族自治地方的自治机关在管理教育工作方面的职责，这是宪法为保障公民受教育权而对国家教育义务的规定。国家基于保护基本权利的目的和职责，立于被侵权者与侵权者之间，使个人在实现基本权利时，有能力对抗第三人的侵害。

保护公民的受教育权，还应建立和完善以宪法为核心，立法、司法和行政保护并重的权利保障体制。其中立法机关对受教育权的保护除了禁止立法机关以自己的立法行为侵犯基本权利，还要求立法者必须把尊重和保护基本权利的精神体现在法律规范的创设中。司法机关通过对侵权行为的法律制裁实现对公民权利的制度性保护，严格执行法律法规，为公民提供包括人身自由权、人格权以及婚姻家庭权利等在内的基本权利保护，确保公民的合法权益得到有效维护。行政机关的保护义务主要表现在严格执行立法机关制定的相关法律，按照法律规范的本义确保公民受教育权得到有效保障。行政行为必须有法律依据，法律没规定的行政主体不得擅自做出行政行为。对基本权利的限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为皆必须有法律授权，否则其合法性将受到质疑。与此同时，国家还通过制定其他法律如民法典、刑法、刑事诉讼法等，细化对公民基本权利的保障，既为国家机关提供行为的法律依据，也为公民提供具体的权利救济措施。

（二）为国家教育权划界

在现代国家发展过程中，无论中外都曾产生过国家干预主义的思潮和行动，导致国家权力的过度扩张。这意味着国家权力与个人权利存在着一对悖论，即权力在保护个人权利的同时，其本身也要维护自身的特殊需要和价值追求，由此形成了二者的内在冲突。解决这一冲突的基本途径是在国家权力和公民权利之间划界，在国家特别强调某项目的公共利益，并为达成公共利益而采取干预行动的情况下，必须衡量公共利益相对于私人利益而言应如何实现。这意味着公共利益也有其界限，应与利益相关方在利益权衡中接受审查和认定，而不是在任何场合都享有绝对的优先地位。我国近年来在受教育权的实现与保障方面开始面对一系列新情况，人们不再局限于以往对受教育权的生存权和受益权认知，而进一步强调教育的自主、自决、自治，关注由内在动机和自我决定而产生的权益。这一新的公民权利诉求使教育的强制与自由从教育问题演变成为国家与公民的关系问题，受教育权不同主体间的利益内涵开始发生变化，在某些条件下甚至导致利益上的冲突。

我国《教育法》第8条依据宪法规定，首次从法律上确认了对教育活动的公共利益要求。行政机关作为公共利益的代表者，体现与维护教育的公共利益。在公共利益和个人利益不一致时，公民与国家有可能形成不同甚至对立的主体形式及权能，行政机关为维护公共利益，会以一种强制性的高权形式出现。此时公民受教育权能否实现、在多大程度上实现，并非依据受教育权的规定，而是由国家权力来决定。这表明，在确立教育公共利益的同时，法律体系在权利和权力的设置上还没能完全适应形势发展需要，仍存在明显的失衡。解决这一问题的关键在于，从协调国家与公民的关系出发，为权利和权力划界。国家权力虽然影响着社会生活的各个方面，但公民权利决定其在不同领域有所为与有所不为。为此，国家权力的作用应以公民权利所不能及者为限，也就是说，越是接近公民私权利，公民能自主决定的事项，国家权力在其中的作用程度就应越低。如涉及学生的学习取向、依据自我意愿所作的教育选择等，都属于私权利的事项，公民可以自主决定，国家一般不应干预。国家权力应主要集中于提供基本教育制度、维持基本教育秩序、实现特定教育目的等宏观事项。此外，凡是通过协商共治途径可以履行的，一般不应通过国家权力的单方面强制推进，而应创造一种基于公民普遍认同和自愿遵从而达成的调整机制。

（三）建立政府干预与市场调节的协同关系

进入20世纪80年代以后，全世界都在经历深刻的社会变革。这场社会变革旨在打破对现行公权力体制的盲信，有效区分政府与市场。在我国，人们开始反思多年来一直被视为上层建筑的教育理念，从更广泛的意义上重新界定政府与市场的内涵。在计划经济时期，我国教育曾长期处于与市场无涉的封闭状态，学校与政府构成一种简单明了的行政法律关系，通过行政渠道向社会供给教育服务。现代教育实践表明，保障教育公平是政府的基本职能之一，因为没有国家的力量，教育难以普及，因此现代教育不可能是一种纯民间的事业和活动，而应主要由政府向社会供给。同时，市场作为另外一种教育供给方式，是供给多元化教育服务，满足不同教育需求的重要途径。作为一种新的教育运行机制，其典型特征与传统的国家供给机制不同，是以私益为出发点和归宿，通过一种契约精神，在个人与社会、权利与义务之间求得平衡。调整这一运行机制的不是超经济的政治力量，而是建立在等价交换、公平竞争基础上的市场规则。市场正在改变教育领域原有的社会关系格局，对现行的国家与教育、政府与市场关系构成极大的挑战。人们之所以认同市场，是因为政府供给的教育虽能实现社会公平公正，但却无法满足私人领域的多元化利益需求。教育发展至今，人们普遍认同教育是一种介于公共物品与私人物品之间的准公共物品，创造了非市场提供与有限市场调节相结合的教育供给方式。从基础教育到高等教育和成人教育，市场机制都在不同程度地介入并产生影响。基于市场的教育制度涉及政府与市场两种不同的运行方式，为此，建立政府干预与市场调节二者的协同关系正成为新教育运行机制的重要方面。这种新机制并不简单是政府职能的简化和职权的下放，而是一个具有复杂动态性的权力再分配过程，必须区分政府与市场的不同职能，理解不同市场主体能做什么及能做好什么。凡是市场能做好的交由市场和社会去做，市场和社会做不好的事务则由政府承担。

在这一变化面前，传统的公共教育体制表现出极大的不相容性；通过供求、价格、竞争、选择的市场运行机制打破科层制的束缚，才是促进公共教育体制改革、重塑政府与教育关系的重要改革思路。然而另一方面，由于市场的驱动机制是私益而非公益，如果缺少对市场的必要限制，对私益的追求就有可能变成无序状态，甚至由此改变教育的公益性质。我国教育领域近年出现的许多问题如学校乱收费、贵族学校、教育资源和教育机会分配不均等等，都是教育市场无序的表现，其背后反映的是国家如何保障社会价值分配的合理性问题。因此，教育不能简单等同于一般意义上的商品，国家教育权必须对市场、对私益作出必要的限制。具体地说，对政府和市场相互关系以及各自作用领域应有明确的界定。例如义务教育是个人普遍须接受教育的阶段，其公共性程度远超其他教育阶段，应在更大程度上强化国家教育权的职能，市场应服从维护公共利益的需要；义务教育以外的其他教育，如职业教育、高等教育等，既要保证教育资源和机会分配上的公平公正，也要保障个人的教育选择自由。为此，国家在发挥教育职能的同时，市场也应有条件地介入，以满足个人的选择自由。

（四）防止国家权力的过度扩张

在现代国家，社会生活的复杂多样和公共利益的追求使国家权力介入社会生活的深度和广度都在发生变化。在教育领域，国家教育职能的全能化发展提供了国家权力膨胀的动力，加上公共性和国家强制力的助力，国家权力在管理、调控方面的作用日益突出，越来越多的政策导向判断、利益调整机制和法律规范适用都逐步由国家机关在权力行使过程中独立完成，这就使国家权力有可能突破自身范围，向社会的私人领域越权。对国家权力的膨胀缺乏有效制约，可能造成对社会自治权的侵害，为此，“法定职责必须为，法无授权不可为”就是法律对国家权力膨胀进行限制的重要原则。《行政许可法》第13条明确规定，能够通过行业自律、市场竞争和行政机关事后监督管理等方式予以规范的事项，可以不设行政许可。该规定要求国家机关及其工作人员在履行自身职责时，必须严格遵循法律规定，不得超越职权或滥用职权。一些公共事务的管理问题并非简单设一项行政许可就能搞好的，在一些不应设置行政审批的场合设置审批事项，不仅难以起到应有的管理效果，而且劳民伤财，严重侵害公民权利。对国家权力的一种重要的限制因素就是私权利，因为国家权力来源于私权利的让渡，在私权利能够自我调节的领域，它就是国家权力不容突破的边界。通过有效的制度安排实现对国家权力的合理限制，是调整国家与公民关系，保障权利自由的关键。为了守住私权利的底线，遵循“权力法定”的根本原则，国家权力的设置必须通过宪法和法律的形式。为了防止权力的膨胀，必须通过制度化的渠道予以保障。凡是能够通过社会自治、市场机制等方式实现社会管理、达至良好社会秩序的，国家权力不应越界扩张。权力行使范围的合理调整或扩大必须基于法律的明确授权；权力的合法性和正当性应当基于公共领域的公众参与和共识形成；权力的行使应当基于有效的民主监督与透明的沟通机制，而非由国家机关单方面决策。

随着社会不断发展和进步，国家权力行使范围可能需要根据时势的要求进行合理调整，包括国家权力的扩张和收缩。国家教育权在历史上曾以实现公共利益、维护公共秩序为名，进行过多次功能扩张。这些调整有得有失，可见权力调整必须受法律的严格限制，不得超越法律界限，不得任意扩大；权力调整必须具有充分的目的合理性，确保公开、透明和公正；权力调整必须在法定范围内进行，遵循法律程序；权力扩张必须保持必要的谦抑，同时遵循法律保留和比例原则的基本要求。否则不仅处理不好国家与公民的关系，还有可能使国家权力与公民权利产生人为的矛盾对立，损害国家管理的目的，在教育领域同样如此。

（本文参考文献略）

The Citizen’s Right to Education and the State’s Educational Power: A Pair of Fundamental Categories in the Knowledge System of Education Law

LaoKaisheng CaiHailong

Abstract: Since the 19th century, the relationship between the citizen’s right to education and the state’s educational power has become increasingly complex. To achieve the universal access to education, countries began establishing public school systems and defining state educational functions, and thereby creating a socio-political relationship model centered on rights and obligations that embodies the rule of law. State educational functions manifest in two forms: the state’s obligations to safeguard the citizen’s right to education, and the state’s educational power established to realize the public nature of education. This power is an authority grounded in constitutional norms; without such norms, state’s educational power cannot exist. Given the traditionally private and autonomous nature of education, the enduring concern regarding state’s educational power has been how to maintain a proper balance and coordination between it and the citizen’s right to education. Under the premise of constitutional norms, harmony can be achieved by finding an equilibrium point. To this end, measures should be taken to uphold the status of the right to education as a fundamental right, delineate the boundaries of state educational power, foster a synergistic relationship between government intervention and market regulation, and ensure the rationality of power expansion.

初审：黄华强

复审：孙振东

终审：蒋立松