摘 要：基础教育学制是基础教育的制度基石，其政策演进深刻影响着基础教育发展的规模、结构与质量。新中国成立以来，我国基础教育学制改革先后经历了以五年一贯制推进与叫停为主要特征的学制初探期（1949-1955年），以大规模、长周期、多样化学制试验为主要特征的学制多变期（1956-1976年），以学制年限调整与“五四”制实验推进为主要特征的学制重建期（1977-2000年），以“六三三”学制确立与纵横联通学制探索为主要特征的学制深化期（2001年至今）。基础教育学制支撑我国基础教育发展取得举世瞩目的成就，但与此同时，也存在基础教育学制改革政策刚性有余而弹性不足、学制改革政策试验骤减、影响学制改革的内外部因素评估不足、学制改革政策循证决策机制不够完善等问题。为此，根据当前国家重大战略发展和教育强国建设需要，应基于政策工具组合优化增强学制改革政策合力，基于年限、结构、管理等多点试验探索兼具统一性和多样性的弹性学制政策，基于内外统筹构建学制改革政策落地深化的支持系统，基于“U-G-R-S”协同构建设计、实施、评估一体化的学制改革政策专业支持。

关键词：基础教育；学制改革；政策文本；政策工具

学制即学校教育制度，是教育发展的基石。制度的目的是设置关于利益和权力分配的秩序，其基础是社会博弈的均衡以及形势需要，总是根据社会、经济和技术的演变而演变。我国较为完备的学制系统最早可追溯至1902年的《钦定学堂章程》（壬寅学制），迄今已逾百年。1922年《学校系统改革案》（壬戌学制，又称“六三三”学制）奠定了现代学制基本架构，基础教育学制此后虽然经过多次变动，但基本上没有什么变化，甚至存在学制过度分段、义务教育时间未完全覆盖基础教育学制、学段连续性与衔接性不足等问题。教育强国建设，基点在基础教育，而基础教育学制是基础教育的制度基石，也是整个学制系统的基础，对基础教育规模、结构与质量有着深远影响。面对新一轮科技革命和产业变革，以及少子化、老龄化、区域人口增减分化等人口发展新常态，基础教育学制改革的呼声与日俱增。或认为应缩短学制，或认为应该将义务教育年限延伸至高中或者学前阶段，或认为应基于拔尖创新人才培养需要构建弹性学制，或认为应将“六三”学制改为“五四”学制。关于学制改革的议论不绝于耳，莫衷一是。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》提出“探索逐步扩大免费教育范围”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》强调“稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限”。一石激起千层浪，基础教育学制变革到底何去何从？对此，极有必要从历史的视角，系统梳理与审视当代基础教育学制改革政策变迁历程。尽管现有研究已有不少对学制改革政策进行历史回溯，但多是思辨性研究，缺乏基于科学的工具和方法的系统分析。学制改革政策并非孤立的，不同时期政策目标、政策主体、政策客体以及政策工具等要素均内含于政策文本之中。文本分析法是一种借助符号媒介，系统分析、比较和归纳文字、音频或视频等文本所蕴含的语言表达，以实现文本阐释和评述的研究方法。借助文本分析法对政策文本关键要素进行系统编码与比较，可以实现对学制改革政策及其发展过程的深度剖析。为此，本研究对新中国成立以来基础教育学制改革政策文本进行分析，系统审视与反思基础教育学制改革政策变迁历程，厘清基础教育学制改革的未来方向。

一、研究框架

新中国成立以来，我国先后出台了一系列有关基础教育学制改革的政策文件，力求通过学制改革提高人才培养质量，服务国家经济社会发展。对新中国成立以来的基础教育学制改革政策文本进行系统梳理和分析，可以完整揭示不同时期学制改革的核心特征，辩证认识不同政策工具运用及其组合的历史局限性，从而根据新的发展形势、任务和要求，形成当代基础教育学制改革的新思路。为此，基于公共政策学者麦克唐纳尔（Lorraine M.McDonnell）和艾莫尔（Richard F.Elmore）的政策工具分类理论，并结合基础教育学制改革的核心要素，构建以政策主题维度为X轴，以政策工具维度为Y轴的X—Y二维分析框架，对相关政策文本内容进行编码与分析。

（一）研究分析框架

1.X维度：政策主题

聚焦政策文本中关于学制改革的核心内容，将其划分为学制年限、学制结构、学制管理三个主题。其中，学制年限主要指基础教育修业年限的调整与设计，包括修业年限延长或缩短、义务教育年限延长等，是一个涉及经济、人口、文化、法律及社会对教育综合效益预期的复杂问题。学制结构是指各级教育阶段的组织模式及衔接方式，包括横向融通与纵向贯通，如“六三三”制、“五四三”制、“九年一贯制”、综合高中等，体现出对教育整体结构优化与一体化发展的追求。学制管理主要涉及学制统一性与灵活性、刚性与弹性的问题，在不改变各级各类学校的性质、任务的基础上，对入学年龄、修业年限允许有一定的伸缩性，以满足个体多样化和个性化发展需求。

2.Y维度：政策工具

政策工具是以政策目标为导向，以达成政策效果为标准，采用法律、行政、财政等强制性、激励性相结合的多种举措。国际上，最具代表性的政策工具分类理论莫过于1987年麦克唐纳尔和艾莫尔提出的政策工具分类理论。该理论操作性较强，根据政策目标达成手段的强弱，将政策工具分为命令型政策工具、激励型政策工具、能力建设型政策工具、系统变革型政策工具，1994年又提出劝诫型政策工具。麦克唐纳尔政策工具分类理论影响深远，在教育政策研究中最为广泛接受与使用。同一时期，施奈德（Schneider）和英格拉姆（Ingram）考虑如何让公众按照确定的目标行动，在分析个体面对政治或社会问题停止行动的深层原因后，提出权威工具、激励工具、能力工具、象征与劝解工具、学习工具五类主要政策工具。学制改革政策是国家意志作用于基础教育系统的重要体现，关涉人才培养质量，因而政策目标群体的行动总是积极主动的，施奈德和英格拉姆“停止行动”的假设与学制改革的实际情况适切度不高。相比之下，麦克唐纳尔和艾莫尔的分析框架以处理问题的现有选择范围、选择方案潜在的理论前提、问题、目标、选择方案和与之相关的具体执行问题之间的适切性为分类依据，考虑的是如何选择适当的方案以解决问题，更适合对基础教育学制改革政策进行分析，各政策工具的标志性话语介绍详见表1（表1略）。

（二）生成内容分析单元

1.政策文本选择

本研究选取的政策文本主要通过教育部官网、北大法宝网、中国教育网等进行搜集，检索关键词为“学制”与“学制改革”。筛选标准如下：发文单位是党和国家中央机构（中共中央、国务院以及国家各部委及直属机构），政策类型包括法律法规、意见、办法、通知、公告等，政策文本时间范围为1949-2025年。基于全面性、权威性与相关性三大原则对查找的文献进行逐一追踪与筛选，经过专家咨询后，最终梳理出国家层面基础教育学制改革的相关政策文本49份。

2.政策文本编码

将49份政策文本中的条款项目作为最小一级的内容分析单元，根据已经构建好的政策“主题—工具”二维分析框架，按照“政策年份—政策主题—政策工具”的方式，对49份基础教育学制改革政策文本进行编码，形成基础教育学制改革政策文本分析编码表（表2）（表2略）。使用Kappa系数检验单元编码归类的一致性：Kappa系数处于0.61～0.80之间，表明分类可靠性水平较高；处于0.81～1.00之间，表明分类可靠性达到几乎一致性。对此，研究进行独立双盲编码，政策工具维度编码Kappa系数为0.8335，政策主题维度编码Kappa系数为0.7374，说明编码结果可信度较高。

二、基础教育学制改革的政策变迁历程

纵观新中国成立以来的学制变迁历程，基础教育学制改革始终与国家政治、经济、人口发展紧密交织，并在不同时期呈现各具特征的演进轨迹。参照新中国成立以来社会转型的历史发展脉络，结合标志性政策文件的出台时间节点，将基础教育学制改革政策变迁历程划分为以下四个发展阶段。

（一）学制初探期（1949-1955年）：“五年一贯制”的推进与叫停

新中国成立初期，百废待兴。我国5.4亿人口中，文盲率高达80%，小学实际入学率不足20%。1949年9月，《中国人民政治协商会议共同纲领》明确提出“人民政府应有计划有步骤地改革旧的教育制度、教育内容和教学法”，基础教育学制亟待破旧立新。同年12月，全国教育第一次工作会议正式提出“逐步改革旧教育制度”。为使广大工农群众子女接受完整的小学教育，1951年，中央人民政府政务院颁布了《关于改革学制的决定》，这是新中国成立以来首个且唯一一个以“学制”命名的政策，该决定指出“我国原有学制有许多缺点”，规定“小学的修业年限为五年，实行一贯制，取消初、高两级的分段制”。次年为推进“五年一贯制”，教育部规定“小学自1952年秋季一年级新生起一律开始实行五年一贯制……争取到1957年秋季，小学全部改为五年一贯制”。然而，由于新中国刚成立，国民经济尚处于恢复建设期，学制改革要求时间过短，师资、校舍、教材等不具备配套支持的条件。1953年，政务院及时颁布《关于整顿和改进小学教育的指示》，要求“一律暂行停止推行。小学学制仍沿用四、二制，分初、高两级”。至此，仅实施了两年的小学五年一贯制叫停，再次恢复了1922年“四二”学制，并一直沿用至1958年。

此阶段主要运用权威型政策工具对学制年限和学制结构进行变革，从制度上保障了广大劳动人民子女受教育权利。新中国成立初期，为保证国民经济的恢复和发展，国家亟需大批劳动者投身社会生产。小学教育是整个教育系统的基础，为使广大工农群众子女早日受到完全的初等教育，学制改革政策主要采用了权威型政策工具，要求“不区分城乡”将原来的小学“四二分段”改为“五年一贯”。然而，由于时间紧迫，师资、校舍、教材等支撑条件不充足，再次使用权威型政策工具“急刹”式停止学制改革进程，及时纠正了学制改革与经济发展水平不适配的问题。此次学制改革初探虽中途停止，但总体上初步建立了新中国成立之后的学制系统，并积累了可资借鉴的学制改革经验，即在学制改革的必要性之余充分考虑其可行性。最为重要的是，通过此次学制改革，各级各类学校向工农及其子女敞开大门，是中国历史上首次将占人口最大多数的劳动者纳入教育体系，保障了工农群众的受教育机会，提高了人民群众的文化素养。

（二）学制多变期（1956-1976年）：大规模、长周期、多样化的学制试验

1956年，随着“三大改造”的完成，我国进入全面建设社会主义新时期。此时第一个五年计划提前完成，经济有所好转，教育环境相对宽松，学制改革再次被提上日程。1958年9月，国务院在《关于教育工作的指示》中提出现行学制需要改革，“各省、市、自治区的党委和政府有权对新的学制积极进行典型试验，并报告中央教育部”。学制改革权力下放，各地掀起了轰轰烈烈的学制改革试验热潮。然而，1958年教育“大跃进”之风盛行，学制年限缩短严重，一年之内产生了小学五年一贯制，中学五年一贯制，中小学七年一贯制、九年一贯制、十年一贯制等多种学制类型。由于缺乏科学客观的管理标准，教育质量饱受诟病。为改变这一乱象，1959年国务院在《关于试验改革学制的规定》中强调：“学制改革的试验是教育事业中的一件大事，必须有组织、有领导地进行。”然而，学制试验规模仅得到几个月的有效控制。“适当缩短年限，适当提高程度，适当控制学时，适当增加劳动”的设想又一次将学制改革试验推向高潮。此时，教育部还未提出学制改革的初步方案，一时间各地区教育发展水平不一。为整改这一现象，1961年教育部召开10省市普通学校新学制试点座谈会，要求只试验十年制，控制试验范围。同年2月，中共中央批准的《关于1961年和今后一个时期文化教育工作安排的报告》再次明确：“在学制改革方面，准备在十至二十年的时间内，分期分批将现行学制改为中小学十年制。凡不试行新学制的学校，仍旧采用现行中小学十二年制。今后不再进行九年一贯制的试验，并停止春季招生。”由此正式结束1958—1960年的学制混乱局面。1961年底，参与学制改革试验的中小学分别减至900多所和4000多所。然而，1966-1976年进入十年“文革”时期，1971年，《全国教育工作会议纪要》提出学制要缩短，中小学学制暂不统一规定，各地可以继续按当地情况进行试验。截至1973年9月，全国已经有14个地区实行“五二二”九年制，7个地区实行“五三二”或“六四”十年制，9个地区实行农村学校九年制、城市学校十年一贯制，学制系统较为混乱。

此阶段学制改革经历了一个长期曲折的发展过程，同时也积累了大量经验教训。这一时期政策工具类型多样，在采用权威型政策工具之余，辅之以激励型和劝诫型政策工具，围绕“缩短学制年限”开展学制改革试验。然而，“大跃进”背景下，学制试验总体较为激进，规模较大。在激励型与劝诫型政策工具的驱动下，学制改革多按照政策制定意愿推行，对于试点学校资源配置、办学成效评估及试验终止与验收等关键环节缺乏科学统一的操作标准与制度规范。“文化大革命”期间，学制年限更是被“一刀切”式压缩，盲目追求“短平快”的培养周期，教育事业也出现明显的“泡沫化”现象。数据显示，“文革”期间中小学学校数量迅速增长，普通中学1965年为1.8102万所，1976年为19.2152万所，可见统计数字中的虚假浮夸成分。事实表明，过度采用激励型与劝诫型政策工具，以价值观引导的方式进行学制改革极易于引起混乱，学制改革试验始终要在党的统一领导下有序进行。

（三）学制重建期（1977-2000年）：学制年限的调整与“五四”制实验的推进

随着1978年改革开放，社会各领域迎来新的发展机遇。经历前一阶段学制年限缩短造成的教育秩序混乱、人才培养断层等问题之后，此阶段基础教育学制改革的步子明显放缓，稳步前进。1978年，教育部颁发《全日制十年制中小学教学计划》，旨在延长学制年限，提出“五三二”学制。1980年，《关于普及小学教育若干问题的决定》再次强调延长学制，提出“中小学学制，准备逐步改为十二年制。今后一段时期，小学学制可以五年制和六年制并存”，并于次年3月份颁布《全日制五年制小学教学计划》，支持小学阶段五年制学校发展。然而，1981年4月，教育部又要求多数地区于1985年前完成小学阶段从“五年制”向“六年制”过渡。到1984年8月，《关于全日制六年制小学教学计划的安排意见》中又指出：“凡用5年时间能够完成小学教学任务的，就不要改为6年。”小学学制在五年与六年之间多次调整，最终呈现小学学制五年与六年并存，由各地依据实际情况自行确定。1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》对于学制改革具有里程碑式意义，特别是提出“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育”，同时扩大了学校办学自主权、明晰了学校分级管理制度，为学制改革多样化探索提供了有力保障。在此基础上，国家教委进一步提出九年制义务教育实行“六三”制、“五四”制或九年一贯制，五年制小学不急于向六年制过渡。并在《教育工作1989年计划要点》中提出要积极地推行“五四”学制改革实验，相关的探索即在山东省诸城县、湖北省沙市、黑龙江省密山市等地区展开。到1991年底，全国实行五年制的小学校数达301106所，占全国小学校总数的41.3%。然而，由于初中入学高峰浪潮冲击、教育行政部门认识不一致、小学课程难度增加等原因，“五四”制实验的呼声逐渐降低，大部分地区“五四”学制实验学校如昙花一现般悄然淡出大众视野。

此阶段权威型政策工具使用较多，同时采用系统变革型和劝诫型政策工具对学制年限和学制结构进行改革，结束上一阶段学制混乱的局面。为探寻适合中国国情的学制，此阶段学制改革虽然调整次数较多，但充分考虑了各地实际情况，变动过程中多强调“量力而行”或“逐步过渡”。然而，无论是新学制的制定抑或旧学制的恢复，都显得较为仓促，缺乏系统的科学论证与扎实的实验基础。例如，1978年规定中小学为十年制，1980年又逐步恢复为十二年，1981年在小学五年制与六年制之间摇摆不定。学制年限反复变动，能力建设型政策工具使用有限，遑论办学经费、师资配备、课程教材教法的有效支撑。20世纪80年代至90年代，学制改革以“五四”制实验为重点。此时“五四”制实验是在国家统一领导下有序推进，不再是“不区分城乡”，而是在具备办学条件的城市小学先试行，按梯度分层次分阶段试点，是较为合理的改革路径。虽然改革热潮维持时间较短，但该阶段“五四”制实验规模之大、时间之长、影响之深远均是史无前例的，为城乡及不同发展水平地区学制结构的优化提供了实践经验。

（四）学制深化期（2001年至今）：“六三三”学制确立和纵横联通学制探索

2001年颁布《关于基础教育改革与发展的决定》提出规范义务教育学制，要求“五三”学制向“六三”学制过渡，基本确定“六三三”主流学制，此后学制年限并无大的变化，除上海全市和个别地区实行“五四”学制外，其余各地学制结构基本保持相对稳定，“六三三”学制一直沿用至今。2000年至2010年间，全面实现“两基”目标是整个教育工作的重中之重。2002年，教育部等12个部门联合颁布的《关于“十五”期间扫除文盲工作的意见》提出：“未基本扫除青壮年文盲，不能验收普及九年义务教育工作。”经过党和人民艰苦卓绝的不懈努力，2011年全面完成了“两基”战略任务，实现了我国从一个文盲大国、人口大国向教育大国的跨越。2012年之后，学制改革政策开始探索纵横联通的学制系统，鼓励各地多样化办学。一是积极推动不同类型教育间的横向融通，尤其强调职业教育与普通教育协调发展，搭建人才成长“立交桥”。在办学形式上，《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（2021年）、《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》（2022年）、《关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》（2023年）等重要政策均鼓励探索综合高中。2025年，《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》则正式提出办好综合高中。二是持续促进不同学段间的纵向贯通，鼓励探索九年一贯制。诸如《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（2012年）、《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（2013年）、《关于深化教育体制机制改革的意见》（2017年）等政策文件均对九年一贯制学校的建设予以支持，2024年，全国九年一贯制学校已达18478所，显示出一贯制学校在基础教育体系中的发展趋势（图1）（图1略）。

这一时期较多运用了劝诫型、权威型与激励型政策工具，对基础教育学制年限、结构与管理等内容均有涉及。首先，以权威型政策工具落实了“普九”攻坚任务，为我国经济增长奠定了良好的人力资源基础。截至2010年底，全国2856个县（市、区）全部实现“两基”，全国“两基”人口覆盖率达到100%。2011年之后，伴随我国经济、社会、科技事业迅速发展，国家逐步增加对教育事业的投入，自2012年起，国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例未曾低于4%，办学条件得到了显著改善。在学制结构方面，开始使用激励型和劝诫型政策工具支持九年一贯制学校和综合高中的发展。在学制管理方面，主要使用系统变革型政策工具完善入学制度，如义务教育免试就近入学、统筹设计小学入学、小升初、高中招生办法等。以上举措不仅拓展了学生多样化成才空间，也顺应了经济发展对拔尖创新人才的需求，体现出鲜明的时代特征。

三、基础教育学制改革的政策反思

新中国成立以来，在党的全面领导下，我国基础教育改革和发展取得伟大成就。尤其是改革开放之后，自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布至今的40年间，基础教育事业发生了翻天覆地的变化。我国从基础教育弱国发展成了全球规模第一的基础教育大国，并且正在向基础教育强国迈进。2011年，我国全面完成普及九年义务教育，2021年实现义务教育基本均衡发展，2022年基础教育普及水平总体达到世界中上行列。与此同时，基础教育质量持续提升，学生发展水平在国际PISA测试中名列前茅，2022年我国基础教育达到世界高收入国家平均水平。此外，人均受教育水平也显著提高。2000年我国15岁以上人口人均受教育年限仅为7.79年，2020年此数据提高至9.91年，人力资源开发水平显著跃升。基础教育学制是我国基础教育改革和发展的根本支撑，基础教育改革与发展的巨大成就也证明了我国基础教育学制具有较强的适切性。然而，学龄人口波浪式变动、新一轮工业革命和产业革命、教育强国建设等多重挑战，对基础教育学制改革提出了新的要求和新的使命。为此，基于政策文本分析系统反思我国基础教育学制改革政策显得极有必要。

（一）基础教育学制改革政策刚性有余而弹性不足

我国49份学制改革相关政策文本中共使用了132项政策工具（表3）（表3略），但政策工具内部存在结构性张力。具体表现为权威型政策工具使用相对过溢，占比36.36%，能力建设型政策工具发挥有限，仅占9.85%。结合图2（图2略）可以看出，政策文本中使用频率最高的是权威型政策工具。在我国经济尚处于相对不发达阶段时，强制性色彩浓厚的权威型工具因见效快、成本低，对于构建自上而下的学制变革确实必不可少。然而，我国地域辽阔，各地区之间的经济、教育、文化、学生发展基础存在一定差异，权威型政策工具的过度使用又使学制改革刚性较强，忽视了学制改革政策适应性的问题，不可避免造成学制的僵化，甚至出现预料之外的新问题。自党的十八大以来，我国教育事业发生格局性变化，向“大国办强教育”迈进。此时，较多使用权威型工具会抑制基础教育发展活力，阻碍拔尖创新人才培养，也难以满足学生多样化发展需求。此外，权威型政策工具的有效利用依赖于充足的资源支持和良好的运作机制，如教材、教法、师资、管理体系、评价体系等。回顾新中国成立初期的学制改革经验可知，当教育内部的保障条件尚不完善时，过多使用权威型政策工具容易出现政策失真。

从图3可以看出，新中国成立以来虽然权威型政策工具增速下降，但仍占主导地位。其他各类政策工具虽呈增长趋势，但能力建设型政策工具增速最慢，导致基础教育学制改革缺乏必要的配套支持，难以充分发挥其应有功能。例如，2000年之后，学制改革政策主要依托劝诫型与激励型政策工具优化学制结构、强化学制弹性，推行九年一贯制、十二年一贯制、综合高中等多种办学形式。然而，由于能力建设型工具支撑有限，政策落实过程中出现办学成本不足、资源统筹乏力、管理体制交叉、师资建设滞后等问题，均不同程度制约了学制弹性的发挥。因此，学制改革政策亟须强化能力建设型工具的运用，否则改革只能停留在口号层面，难以因时制宜、因地制宜真正落实。

（二）基础教育学制改革政策试验近三十年远远少于前四十年

政策试验是中国政策过程中特有的政策测试与创新机制，其具体类型包括各种形式的立法试验、试验区与试点等。为探索学制改革经验并逐步推广，我国普遍以“试点”的政策试验方式推进。梳理学制改革的政策变迁历程发现，学制改革试点呈现“W型”发展特征。新中国成立后的第一次学制改革试点是1950年6月教育部在北京师范大学第一附小、第二附小等六所学校开展的小学五年一贯制试验，结果认为是可行的。随后于1951年在《关于改革学制的决定》中匆忙提出改小学“四二”分段为“五年一贯”。但因学制试验的科学性与系统性不足，学制改革政策颁布之后配套支持资源匮乏，1953年试验被紧急叫停。第二次大规模学制改革试点缘于《关于教育工作的指示》（1958年）政策驱动，短短一年内产生了五种以上学制类型。但鉴于政策设计缺乏清晰的授权机制和合法性边界，学制改革存在“边试验边推行”，甚至不试验就推行的情况，次年在《关于试验改革学制的决定》中提出未经批准不得试验。1971年《全国教育工作会议纪要》鼓励学制缩短试验，开始第三次大规模学制改革试点。由于政策目标的主观性、政策执行的非理性与政策评估的表面化，学制改革反复出现“一哄而起、一哄而散”的现象。第四次大规模学制改革试点发生在20世纪80年代，此时学制改革的研究力量较为集中，《教育工作1989年计划要点》提出进一步扩大“五四”学制试点范围，“五四”学制取得了一定规模和时间跨度的试点经验，为学制改革政策制定提供了重要支持。

近30年来，特别是进入21世纪以来，相关政策不断鼓励探索纵向贯通、横向融通的学制系统，但鲜有区域、学校开展学制改革试验，难以为学制改革政策制定提供科学依据。同时，既有学制改革试点的历史经验充分表明，唯有在周密的系统论证、扎实的调查研究和严格的科学试验基础上形成完整的试验周期，才能持续提升学制改革政策的适应性、科学性与可行性。有鉴于此，未来学制改革应在充分尊重城乡、区域、校际发展差异基础上，积极开展“五四”学制、九年一贯制、弹性学制试点，以持续修正、补充与完善学制改革政策。

（三）基础教育学制改革政策对内外部影响因素的系统评估不足

基础教育学制改革是牵一发而动全身的系统工程，既需充分考虑政策导向、财政投入、师资力量、校舍建设和教学设施等外部条件，也必须紧扣学生身心发展规律，科学配置课程、教材、教学管理与评价等内部要素。忽视内外要素之间的协调性与适配性，容易造成学制改革政策在实践层面的执行困境。

我国基础教育学制改革在历次推进过程中，无论是针对学制年限的调整，还是对学制结构的优化，普遍存在内外保障支撑不足、系统协同欠缺的问题。在外部支持方面，存在财政投入不够、师资数量不足、校舍建设滞后等问题；在内部支持方面，对学生发展规律的科学认知不充分，对原有课程设置、教材编制、教学任务等是否适宜等问题缺乏系统考量，学制改革难以落到实处。以1951年小学学制改革为例，政策出发点虽为保障工农群众子女的受教育机会，但政策颁布前，未能充分评估五年制课程体系的合理性，并未深入研究原有小学六年制的课程方案、教材难度、教学进度、教学方法及评价机制，使得学制改革后出现学生学业负担过重，高年级师资数量不足、教材难度过大、校舍不充足等问题。1980年大批小学由五年制恢复为六年制的“倒退”现象，亦暴露出学制改革缺乏科学评估与系统保障的严重后果，是基础教育学制改革典型的“制度回摆”现象。历史经验已经表明，学制改革唯有在确立义务教育学制改革目标与任务的基础上，以“学生发展”为核心，以系统协同为支撑才能行稳致远。然而，当前人们对于学制改革的关注和讨论多从时代发展需求、劳动力市场变化、国际发展趋势以及数字技术等外部挑战论证学制年限或分段是否合理，较少从内部因素，尤其是从学生发展需求的角度审视学制改革的必要性。学制改革应充分开展对儿童生理发展、认知与情绪发展、学习准备度等内部因素的系统评估，并结合财政投入、师资配置、校舍建设及教学设施等外部条件，科学规划改革方案，从而提升学制改革的可行性与可持续性。

（四）基础教育学制改革政策循证决策机制有待完善

循证决策重视政策受益者、决策者以及从事相关科学研究的人员与组织机构等主体的协同合作，以便为政策决策提供科学依据，并强调在研究证据的基础上进行成果转化，以更好地推进教育政策循证决策的有效实施。学制属于社会上层建筑，具有社会制约性；同时学制也属于教育系统，具有相对独立性，需要系统性、连续性的学术研究与实践探索作为支撑。此外，学制改革政策的复杂性与动态性不仅反映了社会变革对学制的冲击，也体现出个体对学制变革的认知局限性与渐进性，这也需要广泛吸纳教育专家、中小学校长和教师参与学制改革决策，使学制改革政策更具科学性与公正性。然而，过去学制改革决策主体过于单一，多以政府行政部门为政策决策核心，不利于多元主体参与决策过程，也不利于学制研究成果转化落地。

1957年至1966年间，党中央高度重视学制改革，教育行政部门几乎每年组织关于学制问题的专题讨论与总结，并专门成立学制研究机构，体现出较强的制度审慎性。例如，1964年，为了加强对中小学学制改革的领导，中共中央决定成立学制问题研究小组，对“五四”学制改革试验进行了充分证明，相关成果广受一线教育工作者的认可。1966年，中国教育学会基础教育学制研究会正式成立，相继召开了理事会和年会。遗憾的是，该阶段积累的理论与实践成果最终未能被采纳。20世纪80年代，为了探索适合国情的基础教育学制，北京师范大学成立学制研究小组，在附属中小学进行了学制改革实验，先后撰写了《关于中小学学制改革的建议》《对中小学学制的几点意见》等文章，形成一定影响力。此外，该学制研究小组还系统开展了课程衔接、教材体系、教学方法和管理机制等方面的研究。在此期间，教育部学制研究小组甚至提供了《中华人民共和国学制（草案）》，但因种种原因未能最终落地。1984年，教育部批准《中小学学制、课程、教材、教法改革的实验与研究》为全国教育科学研究“六五”规划重点项目，进行教育整体领域改革的配合。北京景山学校、天津市实验中学、上海市建青实验学校、武汉实验学校、东北师大附中等学校均参与了点校衔接性的“五四”学制改革实验，整个实验时间长达二十年。但由于各方意见难以达成一致，“五四”学制最终淡出大众视野。教育政策本质上是对资源或利益进行一种权威性的分配，学制改革政策牵涉多元利益相关主体，既需要自上而下行政力量的推动，也需要自下而上内源性动力的发挥。加强高校、教育科研机构、中小学协同研究，强化研究结果的应用，才能推动基础教育学制改革政策向更加科学、系统和可持续的方向发展。

四、基础教育学制改革的政策前瞻

基础教育是教育强国建设的“基点”，基础教育学制改革不仅是修业年限或学段衔接的调整，更是前瞻性地回应科技变革、人口变化与经济社会发展提出的迫切需求。未来，应在把握历史演进逻辑的基础上，立足本国国情，融通全球教育发展趋势，探索更加具有弹性和适切性的学制系统，为强国建设提供人才支撑。

（一）基于政策工具组合优化增强学制改革政策合力

在麦克唐纳尔和艾莫尔的分类中，不同政策工具成效发挥存在差异。过往学制改革政策中权威型政策工具使用频繁，能力建设型与系统变革型政策工具运用不足，政策工具使用偏斜明显。应从结构优化与功能耦合双重维度出发，实现政策工具间的协同与互补，使之成为科学的政策工具系统。

为防止出现政策工具冲突现象，政策工具的优化路径可聚焦于以下五大方面。一是实现权威型政策工具的适度调控。尽管权威型工具通过宏观规划对学制改革具有方向引领和制度规范功能，但其过度泛化不利于激发学制改革活力。应在学制改革刚性与弹性之间保持平衡，既保障学制改革政策有一定约束力，又能为多样化学制探索留足制度空间。二是扩大激励型政策工具的使用，释放办学活力。激励型政策工具的假设在于，如果没有额外的投入，人们便不会期望某些有价值的东西会按照规定频率或一致性来生产。因此，应持续加大财政支持，鼓励地方充分发挥办学自主权，自主探索适应本区域学校发展的学制结构与管理模式。三是强化能力建设型政策工具的有效供给。作为政府主导的资源分配手段，能力建设型工具在短期内表现为目标群体能力的增长，长远结果则是利益相关者的集体受益。通过职后培训、校际协作、定点帮扶等方式提高相关利益者对学制改革的认知与执行能力，为学制改革的顺利进行提供长期支撑。四是推动系统变革型政策工具的结构创新。系统变革型政策工具涉及组织结构、权责属性与资源分配的再造，经济、人口、科技等方面的冲击正在不断倒逼学制改革，唯有超越“点对点”式修补，完善学制改革政策，内外统筹构建支持系统，才能应时代所需，奠定基础教育高质量发展根基。五是提升劝诫型工具的规范效能。劝诫型工具强调通过知识传播、价值倡导和公共话语建构，引导政策对象内化政策目标。未来还需借助劝诫型政策工具增强社会各界对学制改革的理解与认同，营造有利于学制改革推进的舆论生态与价值导向。

（二）基于年限、结构、管理等多点实验探索兼具统一性和多样性的弹性学制政策

改革创新是教育发展的强大动力，学制改革的推进离不开扎实的试点与实践探索。应坚持“试点先行、总结经验、长期跟踪、逐步推广”的路径，探索普及普惠、结构多元且灵活开放的学制系统。

其一，适当延长义务教育年限，整体提升国民素质。我国自1986年实行九年义务教育，至今已40年时间，其间于2011年全面完成普及九年义务教育任务。随着经济社会发展与产业结构升级，现行九年义务教育对于经济社会发展需要的适切性已显不足。从国际视野看，延长义务教育年限是不可逆转的国际趋势。2022年教育强国指数为0.65以上的15个国家中，多数国家已不同程度在学前教育和高中阶段实施了免费教育。2025年经济合作与发展组织（OECD）最新统计数据显示，义务教育10-13年是多数发达国家的选择（如意大利、新西兰10年，美国、澳大利亚11年，荷兰、芬兰12年，德国、法国、英国13年），这一趋势为我国延长义务教育年限提供了参考。已有研究证明，我国具备延长义务教育的财政能力，即使在2025年将学前教育和高中教育一次性纳入义务教育范围，财政上也是可以承受的。如果具备延长义务教育的能力，延长义务教育的方向是亟待解答的问题，即向下延伸至学前教育阶段还是向上延伸至高中教育阶段。综合学界已有研究，将义务教育延长到学前一年教育阶段的呼声日益强烈。实行学前一年义务教育既是国际学前教育的发展趋势，亦是缩小城乡学前一年教育的差距，推进义务教育起点公平的重要手段。2025年8月颁布的《关于逐步推行免费学前教育的意见》已提出免除公办幼儿园学前一年在园儿童保育教育费，“十五五”规划进一步提出要稳步扩大免费教育范围，探索延长义务教育年限，这为我国未来延伸义务教育至学前教育阶段奠定了制度基础。

其二，扩大“五四”学制试点，提升育人质量。“五四”学制是我国近年来学制改革探索的重要成果之一。从学生身心发展规律来看，初中阶段是青少年认知能力和社会性迅速发展的关键期，初中延长一年学制可以给予学生身心发展更多支持，缓解升学带来的学业压力。新中国成立以来，已有不少地区开展过“五四”学制实验。其中，上海市在2004年新学期开始中小学全面实行“五四”学制。结果证明，初中四年可以更高质量地完成初中教育的相关任务。近年来，上海市教育水平一直名列前茅，代表中国参加PISA等国际测评也表现惊人，亦从结果层面印证了“五四”学制的积极效应。与此同时，“六三三”学制的实践则证明，三年完成初中教育的任务既仓促又困难。因此，应持续在不同区域进一步扩大“五四”学制试点范围，形成可复制、可推广的制度经验。

其三，构建弹性学制，促进因材施教。“弹性学制”指学习年限有一定伸缩性，教育内容有一定选择性的学校教育模式。封闭僵化的学制无法满足学生个性化发展需求，为了充分挖掘和培育拔尖创新人才自然造就的超长天赋，应该允许极少学生不采取按部就班的节奏和进度学习，这实质上也蕴含着实事求是、相对公平的教育观。例如，芬兰高中学制为3年，学生可以根据学习进度和个人情况在2至4年内毕业。国内类似的探索亦已开展，上海实验学校从1995年开始以弹性学制为办学特色，大部分学生实行10年一贯制，同时也可根据个人情况用11年或12年完成学业。反观近几年开展弹性学制的实验校不多。面对教育强国战略的人才需求，基础教育学制改革应在坚持国家统一教育制度框架的基础上，结合区域发展特点和学生发展需求，提高学制弹性与灵活性，畅通学生升级、跳级、转轨通道，强化学制系统对拔尖创新人才个性化成长路径的支撑。

（三）基于内外统筹构建学制改革政策落地深化的支持系统

学制改革作为一项系统工程，其顺利推进有赖于资源配置、管理系统、评价系统等方面的有力支撑。否则，即便政策方向科学合理，也可能因执行条件不足而陷入“制度空转”。唯有内外统筹完善配套支持，才能保障学制改革政策顺利落地，有效实现政策目标。

课程、教材、教法、评价与管理等要素的系统性协同改革，是保障学制改革政策有效落地的核心支撑。其中，课程与教材构成学制改革的基本载体，教法的变革是推动学制转型的关键路径，评价则在改革过程中发挥着监督与反馈调节的重要作用。早在1981年，教育部便针对不同类型的学制，先后制定了五年制小学和五年制中学教学计划草案、六年制小学和六年制中学教学计划草案，各地中小学由此存在十年制和十二年制这两种学制，并组织人教社编修配套教材，修订出版了十年制教材，同时新编出版了十二年制教材，作为全国通用的两套教材。这一历史经验充分说明，课程与教材体系的适配性与同步性，是推动学制改革落地生效的必要前提。未来学制改革可以从宏观与微观两个维度系统布局。宏观层面应完善顶层设计，为基础教育学制改革提供全方位的制度供给，使学制改革配套支持有法可依，有规可循，有物可用。在此基础上，完善相应的课程方案、教材编写、评价机制与师资队伍建设，确保学制改革政策执行所需的教育资源协调统一。微观层面应完善学校内部运行机制，制定涵盖课程设计、教法优化、学籍管理等内容的实施方案，推动学制改革在实验校真正落地生根。与此同时，还可以运用智能技术手段，动态监测试点校的学龄人口变动、资源利用效率与学生发展水平，对施策进程中可能出现的问题进行及时预判，保障学制改革政策在复杂环境中的有效运行。

（四）基于“U-G-R-S”协同构建设计、实施、评估一体化的学制改革政策专业支持

推进基础教育学制改革，需要从学制改革政策的科学性、可行性与适应性出发，以多元主体的协同合作为政策改进提供可靠依据。对此，可以构建基础教育学制改革“U-G-R-S”模式，即由高校—政府—科研机构—中小学（University-Government-Research Institution-School）共同参与，健全基础教育学制改革政策的设计、实施与评估机制。

与20世纪80年代高校主导的学制改革实验相比，当下呈现学制改革的研究力量分散化、议题碎片化的趋势，难以为制度设计提供持续、深入的智力支持。因缺乏稳定的协作平台，政府、高校、科研机构与中小学联系不够紧密，与学制变革的相关理论系统性不强，研究成果也难以在实践层面有效转化。学制改革的复杂性和长期性，决定了必须依托高校和科研机构的专业研究力量，构建“U-G-R-S”模式为学制改革政策设计、实施与评估提供支撑。在政策设计阶段，可以围绕“基础教育学制改革”开展有组织科研，为政府部门学制改革政策制定提供理论支撑和决策依据。例如，英国教育研究协会（BERA）、美国教育研究协会（AERA）等高水平专业学术组织，既承担基础性研究任务，又专注学制结构调整的实证研究与政策评估，在政府及教育部门的政策咨询中发挥了重要作用。在政策实施阶段，“U-G-R-S”模式能够强化多主体的协同作用，并推动传统教育资源由“线性供给”向“网状共享”转化，以纵向贯通大中小学教育体系、横向促进区域与校际联动突破条块分割的局限。其中，政府部门可牵头建立跨层级、跨学段的协作机制，提供经费支持，并为试点实验提供制度空间；高校与科研机构可以联合中小学开展课题研究、组织教研与教师培训，为学制改革实验提供专业指导；中小学则在实践中积累学制改革经验，打造可复制、可推广的典型案例，对其他联盟校发挥示范引领作用。通过纵横交织的“网状”互动格局，学制改革政策的推进将更具可行性。在政策评估阶段，“U-G-R-S”模式的优势更为突出。通过构建由高校与科研机构主导，政府部门参与、中小学协作的联合评估体系，实现对基础教育学制改革政策的综合评估。评估内容应涵盖政策目标的合理性、政策工具的科学性与政策执行的适切性，使评估结果不仅能够为政府优化学制改革政策提供科学依据，也能为中小学的实践探索和试点效果提供直接参考。最终实现“设计—实施—评估—反馈—优化”的动态循环，促进基础教育学制改革政策的长效运行。

（本文参考文献略）

Policy Evolution, Reflection, and Prospects of Basic Education School System Reform in China

FanYongfeng XieDingxiang

Abstract: The basic education school system is the institutional cornerstone of basic education, and its policy evolution profoundly influences the scale, structure, and quality of basic education development. Since 1949, the reform of China’s basic education school system has gone through four stages: the initial exploration stage(1949-1955), characterized by the promotion and subsequent suspension of the five-year continuous school system; the volatile adjustment stage(1956-1976), marked by large-scale, long-eycle, and diversified school system experiments; the restructuring stage(1977-2000), featuring the adjustment of school system duration and the rise of the “5-4” school system experiment(5 years of primary school and 4 years of junior high school); and the deepening stage(2001-present), defined by the establishment of the “6-3-3” school system(6 years of primary school, 3 years of junior high school, and 3 years of senior high school) and exploration of the vertical and horizontal connectivity of the school system. The basic education school system has supported China’s basic education in achieving remarkable achievements recognized worldwide. However, there are several prominent issues with the reform policies of China’s basic education school system: excessive rigidity and insufficient flexibility in policies; a sharp decline in school system reform policy experimentation; inadequate evaluation of internal and external factors affecting school system reform; and an insufficiently developed evidence-based decision-making mechanism for school system reform. To address the needs of China’s major national strategic development and the construction of a powerful country in education, the following countermeasures are proposed: enhance the synergy of school system reform policies by optimizing the combination of policy tools; explore a flexible school system policy that balances unity and diversity through multi-dimensional experiments(e.g., in duration, structure, and management); build a support system for the implementation and deepening of school system reform policies through integrated planning of internal and external resources; and establish a “UC-R-S” collaborative professional support system integrating the design, implementation, and evaluation of school system reform policies.

Key words: basic education; school system reform; policy texts; policy tools

初审：黄华强

复审：孙振东

终审：蒋立松