摘 要：普通高中招生政策既关乎个体入学机会公平，又影响区域教育生态与人才培养质量。“属地招生”旨在通过优化生源配置，缩小校际差距，使县域学生就近接受优质高中教育。然而在执行中，因教育资源配置的初始不均衡，不仅在一定程度上导致县域学生面临优质高中教育机会选择的不平等，还使县域高中面临拔尖人才培养的资源困境。同时，政策间接催生了家庭“购房择校”和“转投优质民办学校”行为，使教育公平问题从区域教育差距转化为更隐蔽的阶层排斥。究其原因，与普通高中的分级管理体制、教育属性的多重性以及资源分配标准的单一性密切相关。为此，应推动市县结合管理体制改革，提高县中教育质量；构建多元化的资源分配标准，走向教育实质公平；因地制宜优化属地招生政策，统筹兼顾个体与区域层面的公平诉求。

关键词：普通高中；属地招生；跨区域招生；教育公平；县中

普通高中教育机会公平是实现高中教育公平的基石，而招生政策是决定机会公平的关键环节。普通高中招生范围本质上是教育机会在不同区域间的分配，意味着谁能进入普通高中，不仅关系到优质高中教育资源的获得，更涉及未来高等教育资源的分配，深刻影响每个孩子及家庭的命运。《教育部办公厅关于做好2023年普通中小学招生入学工作的通知》明确提出，到2024年全面实现“属地招生”，禁止违规跨区域招生。2025年9月，教育部等六部门联合印发《县域普通高中振兴行动计划》，进一步提出“全面落实属地招生政策，严禁省属、省会城市高中违规面向县域掐尖招生”。“属地招生”旨在遏制优质生源过度流失、振兴县域高中，最终目的是保障广大农村学生就近享受优质高中教育，进而提升其获得高等教育的机会。该政策自实施以来，在促进区域教育公平方面取得显著的阶段性成效。

然而，“属地招生”在部分省市执行过程中演变为全面禁止市属、地级市高中跨县招生，引发了一线教育工作者、初中家长和其他社会群众的广泛争议，其中不乏对该政策公平性的质疑。公共政策的本质是国家运用公共权力协调多元主体间的利益关系，衡量一项公共政策是否符合社会公正要求，关键在于它是否源于公共利益的要求。本研究以地级市的属地招生政策为研究对象，探究以教育公平为设计初衷的“属地招生”在执行中面临哪些公平性挑战。同时，本研究希望力图关注多个利益主体，深化对“属地招生”公平性挑战的理解。需要说明的是，构成本文写作基础的材料来源于作者的田野调研，特别是对广西多个市属和县属普通高中校长、教师及社会民众的深度访谈，这些一手资料加深了我们对“属地招生”面临公平性挑战的理解。

一、由跨区域到属地：区域教育公平理念下普通高中招生范围转变

20世纪与21世纪之交，在高等教育规模扩张及国家推进高中阶段教育普及的背景下，我国明确提出大城市市区和沿海经济发达地区积极普及高中阶段教育，扩大示范性高中招生规模，实现提量与提质并重。为提高普及率的同时保障偏远地区学生享有同等的优质高中教育机会，跨区域（跨县和跨市）招生开始在全国各地得到允许或默认。随着多省重点高中逐步突破主城区招生限制，县域优质生源大规模流向地级市和省会城市，甚至出现了违规跨区域招生行为，导致县域高中陷入“优质生源流失”与“教育质量低下”的恶性循环，致使市域内普通高中发展极不均衡。

随着普通高中教育规模持续扩张和高中入学率的逐年攀升，国家政策重点逐渐从扩大教育机会转向促进区域教育公平。早在2013年，教育部办公厅就提出“严禁公办普通高中超出核定计划、违反规定跨区域、以民办学校名义招生”，直到2023年国家首次明确普通高中实行属地招生。但由于“属地”概念模糊，地方政府主要呈现两种执行模式：其一，依据高中管理权限划分属地，允许省属、市属优质高中面向全市招生，县属高中则面向全县招生；其二，以行政区域划分属地，将若干主城区作为一个招生区域，其余各县则各自作为独立的招生区域。目前，我国多数省市采取第二种执行模式，部分地级市甚至从原先的大规模跨县招生迅速转变为完全禁止跨县招生。因初中升高中被视为教育分层的关键节点，关乎个体发展前途，禁止跨县招生便引发了家长和学生等核心利益群体对教育公平性的质疑。

对此，我国学术界对于普通高中跨区域招生问题基于不同的公平立场呈现两种不同的观点。一是立足于区域教育公平、振兴县中，主张严格限制甚至全面禁止跨区域招生。杨东平主张给名校“掐尖”设上限，张志勇提出严格规范公民办普通高中招生范围和方式，但并未明确“范围”所指的行政层级。杨海燕和刘丽群则提出了更具体的空间尺度，前者主张“取消跨地市招生”以营造可持续的高中教育生态，后者主张明令禁止跨区域“掐尖”招生，包括跨市招生和跨县招生。其二，着眼于保障个体入学机会公平，对跨区域招生予以理性审视。周秀平认为，基于分数的跨区域招生能够打破社会优势阶层的教育利益“寻租”，可因地制宜、科学动态测算跨区域招生比例。冯皓和陆铭则警示，若示范性高中严格划片招生，将加剧优质教育资源被高收入家庭获得的状况，剥夺弱势家庭子女的优质教育机会。已有研究多将招生政策置于“县中塌陷”问题的附属地位，未正视“跨区域”与“属地”背后的公平问题。本研究则以属地招生政策本身为研究对象，深入考察属地招生面临的公平性挑战及其成因，为属地招生的推进与优化提供政策建议。

二、“属地招生”政策的公平性挑战

属地招生政策设计的初衷，在于促进区域教育公平和群体正义。但在市县间教育质量存在差距的现实条件下，一些地级市政府在执行中全面禁止跨县招生，在一定程度上限制了县域生源的选择范围，不仅使教育公平问题从区域教育差距转化为更隐蔽的阶层排斥，还致使县域高中在拔尖人才培养方面陷入资源匮乏困境。

（一）从以分择校到区域壁垒：县域学生面临优质高中教育机会不均等

受重点中学制度和城镇化的双重影响，我国普通高中学校层级与其所在城市的行政等级高度关联。即使同为省级示范性高中，越是位于行政区域序列上端的学校教育质量越高。以中考分数为依据，以“择优录取”“优质高中名额分配”为主要方式的政策性跨区域招生使社会群众相信优质教育资源获得取决于选择和努力，而非出生境况。当“属地招生”在执行中演变为全面禁止普通地级市跨县招生，意味着户籍与普通高中教育资源配置相挂钩。对身处县域及农村，有能力考入地级市优质高中的学生而言，该政策使其因出生地、户籍等先赋性因素排除在竞争之外，只能选择县域高中。对于城区学生而言，该政策不仅使地级市重点高中释放的学位向城区户籍学生倾斜，而且在招生总数不变的情况下，倒逼学校降低录取分数线。在县域学生和家长看来，那些因降低分数线而进入市属重点高中的市区学生，其入学资格得益于居住优势，而非纯粹的学业能力。

这种不公平感的背后，不仅源于能力应得还是居住地应得的争议，还源于公共资源分配权利的争议。普通高中属于非义务教育，本质上是竞争性的，竞争性教育机会的首要原则是保障开放性，确保人人参与竞争的机会平等。在部分县域居民看来，由地级市政府管理、市级财政支持的市属重点高中，应具有全市范围的公共属性，他们作为市域共同体的一员，应享有平等的报考权与竞争权。但禁止跨县招生限制了这种基于共同体成员资格的权利，使县域学生面临优质高中教育机会选择的不平等。最终，这一旨在促进公平的政策，在执行中面临损害个体平等获得优质高中教育机会的风险。

（二）从集中培养到优才瓶颈：县域高中陷入拔尖人才培养的资源困境

高中阶段教育是学生个性形成、自主发展的关键时期，对提高国民素质和培养创新人才具有特殊意义，致力于培养学生的创新人格、创新知识、创新思维和创新实践能力。拔尖创新人才培养是内在天赋与外部环境相互作用的结果，离不开优质教育资源的系统保障。以美国为例，精英式STEM高中通常由州级财政支持，面向全州或全市跨区域择优招生，并为拔尖人才提供卓越教育资源。在我国，部分省市优质高中通过自主招生或以创新班、宏志班、实验班、强基班等特殊形式跨区域招生，其目的也正在于此，即通过“优生配优质教育资源”的集中培养模式，有效提高人才培养效率。

对于由跨区域招生转向属地招生的县中而言，生源回流本应是积极信号，但外在资源条件却极大限制其人才培养能力。其一，资金保障不足。创新人才的多元化培养需要相应的硬件设施支持，如理科实验室、画室、乐器、体育器材等，但县域财政往往难以承担大规模的资金投入和资源支持。其二，教师质量有待提升。教师是育人主体，创新人才培养对教师素养提出了更高要求，但多数县中未能建设起一支质量高、有特色、学科结构合理、满足学生潜质发展和创新培养需求的师资队伍。调查发现，广西D市某“县一中”，毕业于省属普通本科高校的教师占比51.81%，毕业于985或211高校的教师仅为5.06%，其中具有研究生学历者仅为3.13%。这一师资结构反映县中教师整体学历层次偏低，高层次人才储备明显不足。其三，体制保障缺位。在长期跨区域招生政策执行下，县中主要满足大多数普通学生需求，在课程内容、教学计划、管理体制等方面都缺乏对拔尖创新人才培养的系统规划。属地招生政策实施后，拔尖学生虽然留在了县域，但访谈发现，多所“县一中”校长多次提及优质师资与硬件资源的匮乏，并将其视为培养拔尖创新人才面临的重要挑战。

（三）从公办主导到民办崛起：市域优质教育资源分配的阶层化重组

在我国现行高考分省定额录取制度下，各省招生规模相对固定，而省内各地市层面不再进行名额分配，因此省内各市围绕高考升学形成激烈的竞争格局。为在高考竞争中占据优势，市级政府通常倾向于集中资源，扶持区域内一到两所公办重点高中，并在招生上给予政策倾斜。以广西D市为例，自中考恢复以来，该市城区一所重点高中长期实施跨县招生，逐渐形成“一家独大”的格局。

国家提出属地招生后，多地公办高中被全面禁止跨县招生，而民办高中招生范围则保留了一定弹性。2024年，广西D市严格限定公办高中招收本市城区户籍生源，但允许特定民办高中在学位未满的情况下，面向全市择优招生。在此政策下，部分经济条件优越且子女中考成绩优异的县域家庭，或购买市区房产以获得就读市属重点高中的资格，或转而选择购买优质民办高中学位。那些在“属地招生”政策实施后吸纳大量高分生源的民办高中，其优势地位得以进一步巩固。一方面，凭借财力优势以高职高薪吸引优质教师；另一方面，更容易获得地方政府在招生名额、评优指标、财政补贴等方面的政策支持。由此，随着部分地区属地招生政策的推进，当县域优质生源由公办高中向民办高中流动时，将带动优质教育资源—师资与财政资源同步向民办高中转移。这使那些学业成绩较高但家庭经济地位较低的县域学生被排斥在外，进而引发教育公平问题从区域教育差距转化为更为隐蔽的阶层排斥。

三、“属地招生”政策面临公平性挑战的缘由

审视当下普通高中教育的实际推进状况，“属地招生”政策并未达成预期目标。我们有必要深入反思：这一旨在削弱学校等级差距与社会阶层优势对教育获取产生影响的政策设计，为何在执行中面临公平性挑战？究其根源，不仅在于“属地”概念的模糊性，更与普通高中的管理体制特征、教育属性定位及教育资源分配逻辑密切相关。

（一）普通高中学校分级管理与教育资源分配质量的差异化

1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》确立了“基础教育由地方负责、分级管理”的原则。当前地方政策实践表明，我国普通高中主要形成了省属、市属和区（县）属三级管理体系。普通高中管理体制的层级性导致不同归属普通高中在财政投入上的差异。在我国分税制与属地管理体制下，县级政府承担了广泛的基本公共服务供给责任，却普遍面临事权与财权不匹配的困境，承受着巨大财政压力。与此同时，城镇化进程加剧了区域间财政与教育质量分化：大城市凭借雄厚财力，持续提升公共教育质量，吸引县域人口“用脚投票”，进而提高财政收入，由此形成经济增长与教育发展的良性循环，不断拉大其与县域的教育差距

财政投入差异直接导致教育资源配置质量的悬殊。优质高中发展的核心要素是吸引一流的学生、教师和获得充足的经费支持。地方政府往往通过政策倾斜保障少数重点高中获得优质师生资源。县中既难以提供高额薪酬待遇吸引高质量教师，也无力持续投入保障县中维持较高办学水平所需的各类经费。研究显示，县中高职称、高学历教师因渴望更高工资待遇和教学效能感，流动意愿更强烈。更为关键的是，普通高中教育经费投入缺少法律保障，县级财政即便有结余，也优先确保义务教育经费投入。行政区域内的普通高中教育资源质量不均等是我国税收制度、行政体制以及城镇化共同作用的结果。如果忽视由制度性安排导致的教育资源质量分化，片面推行“一刀切”式的禁止跨县招生，反而会固化乃至加剧不公。

（二）普通高中教育的多重属性与区域教育公平的复杂性

招生范围不仅关乎个体教育机会均等，更深层次塑造区域教育发展格局，与教育的区域公平及群体正义密切相关。不同教育阶段因教育性质不同，蕴含的区域教育公平理念及相应的招生范围亦不同。普通高中兼具多重属性，各利益主体对其区域教育公平与个体公平诉求之间充满张力。

普通高中属于非义务教育，非义务教育权不是每个公民必然享有，公民享受此类教育权利须具备一定的能力，并需经过选拔。即便高中教育实现普及，因其一端连接高等教育，仍需承担为高等教育选拔和培养精英的任务。普通高中的非义务性和选拔性决定了其发展不以绝对均衡或教育结果完全平等为目标，允许合理的校际差距与竞争，并对受教育者提出差异化要求。但需强调的是，普通高中的选拔性不同于高等教育。普通高中属于基础教育，遵循同化的逻辑，即大家依托一个共同的基础展开。这决定了普通高中校际差距必须控制在合理范围之内。大规模跨区域招生恰恰损害了这种基础性，既加剧了区域和校际失衡，也忽视了千千万万的普通学生。同时，普通高中的基础性绝非义务教育的简单延伸。在高中阶段，学生的学习志向、学习能力、学业水平、个人抱负和学习动机等差异明显扩大，呈现高度多样性。这要求普通高中必须尊重个体差异，承认受教育者存在的禀赋和能力差异，尊重学生的兴趣爱好和选择自由。高中教育在没有达到普及的情况下，仍然是满足人的高层次发展需要，具有自由选择性。普通高中招生政策应体现个人的意愿和能力，充分尊重个体的差异和个人奋斗的结果。在现行“以县为主”的管理体制下，若将属地招生简单执行为完全禁止跨县招生，在一定程度上限制了个体选择自由，并未能充分尊重主观努力与差异化发展。

（三）地方政府主导的普通高中教育资源分配标准单一性

普通高中的存续与进阶发展，有赖于地方政府和市场的资源配置。普通高中既无义务教育阶段的均衡保障，也缺乏如高校般依据多重指标的资源配置体系。无论是实施跨区域招生，还是转向属地招生，地方政府在向普通高中分配教育资源时，均将高考升学能力作为单一标准。在生源方面，升学优势高中在“分批次招生、择优录取”原则下获得优质生源，弱势学校仅能接受被梯度学校筛选后的剩余生源。在教师方面，升学优势高中呈现显著的师资虹吸效应：其一，依据地方政府部门的政策赋权，能突破常规人事管理制度进行人才筛选；其二，基于升学能力所构建的学校声望，使其在教师人力资源市场中成功吸引名牌高校毕业生。在教育经费方面，升学优势高中同样获得地方政府更多的资金倾斜。

从政策公平角度出发，对弱势学校进行差异化补偿，并为其配置更优质的师资、经费等资源，既是对家庭资本主导教育竞争格局的政策干预，也是维护起点公平与过程公平实质内涵的必然要求。反之，若政策默许甚至鼓励学校凭借升学能力获得优质教育资源，则会导致家庭资本与优质教育资源形成双重优势叠加，最低限度的教育公平底线就会被侵蚀。究其根本，学校的升学能力在一定程度上反映了其学生群体所拥有的文化资本与经济资本。正如罗尔斯指出的，自然资质的分布和社会地位是自然的事实，由这些导致的初次分配不平等是最深刻的不平等。现行“属地招生”政策在执行过程中，地方政府若没有从根源上改变以“升学能力”作为高中教育资源分配的唯一标准，不仅没有突出对薄弱学校的差异补偿，反而在优质教育资源分配过程中顺应了由生源背景差异所造成的不平等格局。

四、“属地招生”政策的推进路径

普通高中“属地招生”政策在执行中面临的公平性挑战是特定历史条件的产物，同时也是教育与社会、经济、文化、制度等相互交织下的产物，故而其解决亦需从现实和未来的层面进行考虑。

（一）实施市县结合管理体制改革，全面提高县中教育质量

“属地招生”在执行过程中所面临的公平性挑战，其根源在于县域优质教育资源的结构性匮乏。若仅“堵”住学生跨县择校的路径，而不“疏”通资源流通的渠道、强化县域高中的造血能力，那么教育不公便会以新的形式延续。因此，推进属地招生政策的根本出路在于探索市县结合管理体制改革，在普通高中以县级为主管理的基础上，鼓励有条件的地方加大市级政府在资源配置、经费投入、教育评价、规范办学等方面的统筹力度。

具体而言，第一，应建立市县一体的师资管理与流动机制，由市级层面统筹设定教师薪酬标准，并推动市属重点高中优秀教师通过定期支教、跨校教研等方式向县中流动，从实质上缩小师资质量差距。第二，在经费保障与办学标准上实施市级统筹，确保薄弱县中的生均公用经费、硬件设施投入达到统一基准线，杜绝因地方财力差异造成的二次不公。与此同时，省级财政应进一步加大对偏远地区县域高中的转移支付力度，确保预算内高中教育经费占财政支出比例逐年上升。第三，需优化普通高中招生名额分配制度，在坚持属地招生的总体原则下，可为部分确有需求的弱势县域保留一定的市属优质高中名额分配，作为促进区域均衡的过渡性保障，从而在深化改革的过程中，稳步构建起一个更加公平、更有质量的高中教育体系。

（二）构建资源分配的多元标准，推动教育走向实质公平

“属地招生”政策执行中的公平性挑战，在于其仅调整了生源分配的地理范围，将生源竞争由省域、市域缩小为县域，但并未改变以“中考分数”为核心的生源分配逻辑。更关键的是，对于教师、经费、声誉等决定学校发展的核心资源，仍以学校升学能力为单一分配标准。若根本性的分配标准不作改变，县域内部将继续复制并强化基于升学能力的学校分层，最终导致资源依旧向少数优势学校（包括部分民办高中）聚集，而多数县域高中陷入“资源流失—升学竞争力下降—生源流失”的恶性循环。因此，必须超越招生环节的地理限制，从根本上重构关键教育资源的分配逻辑，确立并综合运用需要原则、应得原则与贡献原则，推动资源分配从“绩效优先”转向“多元正义”。

其一，普通高中的教育经费“按需分配”。应综合考虑普通高中办学规模、发展定位、硬件设备更新周期、特色课程开发需求、教师专业发展等要素，保证所有学校的生均经费、人员、校舍和图书馆等基本条件，满足每个教育者和受教育者的基本教育需求。其二，普通高中的生源按照“需要+贡献”的原则分配。在普通高中多样化、特色化发展背景下，生源分配亟须突破传统的将学校“升学能力”排名与学生“中考分数”机械匹配的模式，按普通高中需要和学生志向相结合、普通高中的多维贡献与学生能力相匹配原则进行分配。其三，普通高中的社会声誉按照“多维贡献原则”分配。应建立并推广一套科学、多维度的学校贡献评估体系。例如，人才培养贡献度、教育创新贡献度、文化传承贡献度、社会服务贡献度及教育帮扶贡献度，引导普通高中关注更为广泛的社会价值和教育使命。其四，普通高中的教师资源配置需要平衡市场机制与政府调节。应强化政府的宏观调控，通过“银龄讲学计划”“优师计划”等补偿机制促进高质量教师资源的合理配置。

（三）因地制宜优化属地招生政策，兼顾个体与区域教育公平

推进普通高中“属地招生”政策的关键在于精准施策，兼顾个体教育公平与区域教育公平。为此，应综合考虑地级市所辖县域类型、省级示范性普通高中分布以及地级市重点高中跨区域招生历史等因素，因地制宜优化属地招生政策，如表1（表1略）所示。

在地级市所辖县域类型方面，对于人口流失县、重点生态功能县等学龄人口减少的县，由于县域人口规模难以支撑普通高中的规模效益，可考虑将高中学校布局重心适度向市区转移。在普通高中区域布局调整的同时，可通过“名额分配”等方式，有序吸纳有意愿流向市区的县域生源，满足其接受更高质量教育的需求。对于承担特殊战略功能的边境县城和农产品主产区县城，以及具有发展活力的专业功能县城，应该避免市属高中大规模掠夺县域生源，在激发县域教育活力与防止外部过度冲击之间兼顾区域教育公平与个体教育公平。

在省级示范性普通高中的地域分布格局中，针对尚无省级示范性普通高中的县域，市属高中可通过实施“名额分配”方式开展跨县招生工作。此举旨在确保县域学生能够平等地享有优质高中教育资源，并有效规避掉在县属高中和市属高中教育资源悬殊的情境下“一刀切”式禁止跨县招生的做法。对于拥有1～3所省级示范普通高中的县域，市属高中宜构建“生源保护与适度竞争”相协调的动态平衡机制，严格把控市属高中跨县域招生比例。

在市属高中跨区域招生历史方面，对于历史上长期实行跨县招生的地级市，需要认识到县域民众对“市域教育共同体”的认同感和民众合理需求。优化“属地招生”政策应尊重历史延续性，允许维持合理比例的跨县招生，保障相关学生群体的预期和归属感。对于长期禁止跨区域招生的地级市，要建立市域内各县、区人口增减与流动跟踪数据库，为优化普通高中属地招生政策提供人口学依据。

（本文参考文献略）

Implementation of “Localized Enrollment” Policy in Senior High Schools: Challenges to Fairness and Pathways Forward

GaoQingchen WuZhihui

Abstract: Senior high school enrollment policies concern both fairness in individual students’ access to education and the balanced development of schools and talent cultivation within regions. The “localized enrollment” policy aims to optimize student distribution, narrow inter-school disparities, and enable county-level students to access high-quality high school education nearby. However, in practice, this policy fails to fully account for the initial inequalities in educational resource allocation, resulting in unequal opportunities for county-level students to access high-quality high schools and placing county high schools in a dilemma of resource shortages for talent cultivation. At the same time, the policy has indirectly stimulated behaviors such as “housing purchase for school admission” and “switching to elite private schools”, shifting the issue of educational equity from regional disparities to more covert forms of class-based exclusion. The root causes are closely related to the hierarchical management system of senior high schools, the multifaceted nature of educational attributes, and the singularity of resource allocation criteria. Therefore, efforts should be made to advance integrated municipal-county governance reform, improve the quality of education in county high schools; establish diversified resource allocation standards to achieve substantive educational equity; and tailor the localized enrollment policy to local conditions, thereby balancing equity demands at both individual and regional levels.

Key words: senior high schools; localized enrollment; cross-regional enrollment; educational equity; county senior high schools

初审：黄华强

复审：孙振东

终审：蒋立松