摘　要：大学治理是高等教育研究领域的一个核心议题。自20世纪90年代初，为应对社会结构性变革，日本发起了旨在构建“政府－社会－高校”共治的大学治理改革。在这场改革过程中，政府在处理府学关系时逐渐强化了对大学的监管和制约；社会力量通过决策咨询和审议、社会评价与监督、社会问责等方式深度参与了大学治理；面对外部主体影响力的凸显，日本大学内部权力结构的矢量呈现出自下而上到自上而下的动态变迁。纵观日本大学的治理过程，一是政府在大学治理中要发挥权变引导作用；二是社会力量在参与大学治理过程中需有序有度，发挥媒介和缓冲作用；三是大学内部行政系统和学术系统需共轭耦合，深度整合。他山之石，可以攻玉。对日本大学治理改革举措的探索与研究，对我国进行大学本土化治理提供了思考与借鉴。

关键词：日本；大学治理；府学关系；学术权力；多元共治

引言

不同国家的政策话语虽有差别，但从内涵与实质而言，大学治理是一个普遍性的世界课题。在全球化人才竞争、市场化机制变革、少子老龄化的压力下，日本政府和经济界为提高日本高等教育的竞争力，发起旨在推动日本大学重大变革的治理改革。在日本高等教育政策中，治理被称为“4号击球手”（四棒为队伍中的最强打者），大学治理也被日本政府纳入“全球顶级大学计划”（2014－2023）的任务清单。2022年，政府综合科学技术与创新会议（ＣＳＴＩ）发表了《与世界接轨的研究大学的理想状态最终总结》，大学治理改革成为国际卓越研究大学构想中的重要支柱。日本大学治理有别于其他国家的特征，是研究大学治理的独特样本。大学外部治理与内部治理是高等教育治理体系的主要组成部分，其中府学关系和社会参与属于大学外部治理，行政权力与学术权力属于大学内部治理，内部与外部治理都是基础且重要的问题。本研究结合日本国立和私立两类大学的经验，从高等教育系统的政府、社会及大学内部三个层面探究日本大学治理的改革动向，为大学治理实践者和研究者提供参考。

一、政府转变角色，大学自治面临新挑战

自20世纪90年代初以来，调整府学关系成为日本高等教育改革的要中之要。从表面来看，府学关系的变化趋向是政府放松对大学的管理和制约，赋予大学更多的自治权与自主权。但事实上，政府以“退场”的形式，通过“隐蔽”介入的手段，增强对大学的管理和制约力度。政府出台一系列法律及修正案对大学治理的方向作出细致谋划，将大学治理改革置于国家法规和行政指导的框架之中，大学办学自主权的获得实则以履行更多国家意图的义务为前提。

（一）政府对国立大学的管理从台前走向幕后，对办学方向进行间接引导

国立大学法人化是政府角色转变的标志性事件，政府角色经历了两个关键性的发展阶段。第一阶段，政府对大学承担直接管理的角色。在法人化前，国立大学是根据《国立学校设置法》由国家设置的高等教育机构，国家作为设置者采用二元管理方式直接管理大学，在教学方面尊重大学自治，同时通过事务局进行行政管理。然而在新自由主义改革的大潮下，政府长期细密的约束监管和均等投入等僵化的管理手段成为大学发展的阻碍。文部科学省希望发挥市场机制的作用，通过给大学放权来提高大学的管理效率，改变平均主义原则，引入竞争机制鞭策国立大学提升办学质量。在此背景下，政府角色转入第二阶段，政府对大学转为间接管理。2004年启动的国立大学法人化改革以强化大学的自主性为目标，政府减少直接管理，引入了民间企业的法人化经营管理机制。国立大学从国家机关（文部科学省）脱离，国立大学的设置者变为国立大学法人，府学关系由国家直接管理转为与国立大学有契约关系的、代理化性质的间接治理。文部科学省对国立大学设置中期目标（6年），进行周期的政府管理，国立大学法人需制定实现目标的中期计划，并获得文部科学大臣的认可。文部科学省的国立大学法人评价委员会对国立大学年度的业绩和中期目标计划完成情况进行评价，评价结果将纳入下一期目标计划的运营费和补助金的预算中。

虽然国立大学法人化改革的初衷是实现自主办学，但法人化改革后，国家行政权力和预算分配通过目标设立引导国立大学办学方向的倾向显著。国立大学法人化后，其财源约半数以上来自国家运营补助金，其余财源来自学费收入和附属医院的收入，以及通过科研费、研究据点形成补助金（ＣＯＥ）和大学改革推进（ＧＰ）等渠道获得的资金。一方面，国家目标管理制度的建立一改原来平均主义的定额分配方式，原来通过国立学校特别会计制度确立的教育研究费和人工费，变为用于实现中期目标和成就计划的国家补助金并被削减，大学财政的衰弱威胁到大学的生存基础。另一方面，政府通过根据目标达成的预算分配、科研费、研究据点形成补助金和大学改革推进等竞争性拨款的方式，诱导大学的科研方向，催生大学间科研经费竞争的马太效应，有导致国立大学两极分化的风险。

（二）政府对私立大学的管理由弱渐强，政府角色体现为强化监督

政府对私立大学的管理由不介入向加强监督转变。最初，二战后出台的《私立学校法》建立了学校法人制度，将管辖厅的监督权限最小化，减少国家和地方自治体等监督机关的直接介入，最大限度尊重私立学校的公共性和自主性。管理和运营以各学校法人的捐赠行为规定为基础，让私立大学在一定程度上排除了文部省的行政干预和束缚。《私立学校法》虽然将设置、变更及捐赠的认可等监督事项交付给作为主管部门的文部科学省，但即便主管部门可对学校法人发出解散命令，也并无强制执行的行政手段。

然而，由于私立大学的生存危机和经营丑闻频发，政府和社会对私立大学“自主自律”治理的不信任增加。在社会团体的呼吁下，政府加强了对私立大学的监督。第一，政府推进《私立学校法》的多次修订，对私立大学的办学规制愈加详细，敦促具有公共性质的学校法人履行法人责任，确保稳定的管理和运作。2014年《私立学校法》修改后规定了在学校法人违反法令或运营明显不当的情况下，管辖厅可以命令其停止违规行为并采取改善运营等措施。2019年《私立学校法》再度做了部分修改，要求学校法人改善管理运营制度，改善信息公开，根据认证评价结果制定中期计划，完善评议委员会的功能。政府以制度化手段改善私立大学法人治理的倾向增强。第二，政府资助的多寡成为强化监督的变相手段之一。私立大学的主要资金来源是学费，政府补贴受到严格的监管。虽然1975年《私立学校振兴资助法》制定时，国会提出了要求资助私立学校经营费五成的附带决议，但目前政府的资助尚不到一成，政府以私立大学治理不善，信息未公开，无法投入国民财政为由拒绝增加资助。政府对私立大学的监管不减反增，私立大学的管理运营实则处于政府监督的约束链条之中，不得不对政府需求做出迎合，其自建立以来延续的自主办学传统受到挑战。

总体而言，在新型府学的关系下，日本大学治理面临“带着枷锁跳舞”的新挑战。虽然新公共管理主张市场化环境中的权力下放与自我管理，但传统而强有力的管理逻辑依然占据主导地位。政府的隐蔽权力运行渗透于大学内部之中，一方面，法律规制了大学运营框架，监督与问责成为优先事项，对大学施加压力；另一方面，新公共管理改革带来了大学拨款体制的转变，政府控制的拨款体制诱导大学的办学方向，外部治理的干预力量显著强化。大学自主权受限的治理样态引起了舆论哗然，不满的声音集中于大学究竟“为谁经营”“该谁主导”“如何经营”。日本大学治理改革被认为是围绕政府意志，隐藏着特定利益集团的“诱导性”和“伪装性”战略。政府将“大学治理”纳入国家战略并形成政策或法律制度，大学一直受到国家护送船队式的严格保护和限制，文部科学省基于政策意向的运营协助、评价目标的牵制和与目标管理紧密勾连的拨款方式等“间接治理”方式对大学运营产生了自上而下的导向捆绑。

二、社会参与大学治理，外部治理主体作用凸显

（一）健全法人治理体制，加强校外人士参与决策咨询和审议的实效性

随着大学成为社会的“中间站”，社会参与大学治理已经成为一种必然选择，嵌入了校外多元利益相关者的法人治理体制为多元治理创造了新的条件。

国立大学法人治理体制的发展经历了三个阶段。第一阶段以教授会为中心的组织结构开始松动，国立大学向以校长为中心并加入校外力量的运营管理机制过渡。法人化前，《国立学校设置法》和《教育公务员特例法》经过修改，规定国立大学需设立由外部人员组成的运营咨询协议会，针对大学运营的重要事项回应校长的咨询，对校长拥有建议、劝告的权限。这在一定程度上维持了合议制，是听取社会意见的执行体制的改革尝试。第二阶段正式确立外部人士参与的组织运营体制。2004年国立大学根据《国立大学法人法》设立国立大学法人，引入基于“民间构思”（民间企业经营管理）的理事会制度和校外理事制度。理事会、理事会下设的经营协议会中的半数、监事均需有校外人士的委员组成。校长选拔方式改变过去通过校内意向投票选拔校长候选人，再经由评议会审议的方式。新设校长选举会议，由经营协议会的校外委员（如原文部科学省的官员、企业或校友代表）和教育研究评议会的委员构成，校长由半数为外部人员的校长选拔会议选出。第三阶段进一步完善向社会开放的组织运营体制。2014年公布的《大学治理改革法》对《学校教育法》和《国立大学法人法》进行了修正，重新规定了经营协议会的构成，校外委员由此前的占半数以上改为超过半数，再次强调并增加了校外委员的比例，国立大学法人的监事职能也得到了强化。

私立大学学校法人治理结构的改革趋向是完善管理运营主体的职责和权限，强化校外人士参与治理职能的实效性，提高学校法人的公共性。二战后私立大学根据《私立学校法》的规定通过提高公共性质，完善私立大学的内部治理机制。由于《私立学校法》不是只针对大学的法律法规，对私立大学的规定并不严密，各私立大学的治理可在宽松的大框架内灵活变化，治理模式复杂多元。《私立学校法》规定的私立大学治理结构标准形态为学校法人的理事长和理事会是最高决策部门和执行部门，评议委员会为重要事项的咨询机构，监事执行监督职能，三个组织相互牵制。理事和监事包括校外人士，评议委员会根据捐赠行为规定，由从学校法人的教职员和毕业生中选定的校外人士组成。但实际上各私立大学的人员构成和机构职能存在多样性，理事会、监事、评议员会三方的关系模糊。因此从属于理事会、监事和评议委员会的权力、职能发挥受限。为防止丑闻和决策错误，增加组织活力，政府开始对学校法人治理体制进行根本性整顿。具体措施包括执行问责制，督促履行公共性法人的责任，其中将理事会、评议委员会、监事各自功能及其权限的实质化成为改革关键。这一轮改革历经三次浪潮。第一次浪潮以修正2004年《私立学校法》为关键性事件，明确了此前处于模糊状态的理事、监事、评议委员会的权限和职责分工，将理事会定位为最终决策部门，评议员会为咨询部门，监事为监督部门。第二次浪潮对学校法人的治理方式进行了重新审视，监事的职能得到了进一步的拓展和强化。文部科学省接受了2017年大学设置学校法人审议会学校法人分科会下设的“学校法人制度改善检讨小委员会”的报告，对《私立学校法》进行了大幅度改正，于2020年起开始实施的《私立学校法》修正案规定监事的监督职能并不限于财务，还包括教学业务的监察，监事的审计职能得到加强。第三次浪潮以学校法人制度的根本性改革为目标，强化评议委员会的监督检查职能，评议会的职能定位由咨询部门变为“最高监督决议机关”。2021年文部省召开学校法人治理改革会议并通过了《学校法人彻底改革和加强治理的具体对策》报告书，改革构想的核心是将评议委员会作为学校法人的最高监督决议部门，理事、监事的选任解聘、学校发展规划、预算决算等重要事项全部作为评议委员会的决议事项，理事在卸任5年内不允许兼任评议员。评议委员会的职能从就中长期计划的制定听取意见，扩大为从更广泛和更高层的角度就预算和大学规划等重要事项发表意见。这一改革以加强评议委员会监督功能的实效性为目的，是改变私立大学治理结构的颠覆性举措。

虽然法人治理机制的确立和不断完善有利于加强社会人士参与大学治理，但在实施中也存在社会人士无法发挥实质作用的问题。其一，职能缺位，权力悬置。外部理事、评议委员会和监事的职能发挥流于形式化，如评议委员会“几乎不否决”决策事项，也有大学把评议员定位为名誉职位，以“车马费”的形式委托评议委员，并未严格选任评议员，评议委员会形同虚设。监事虽然有监督理事会的职责，但由于自身的选任是由理事会决定的，实际上难以违抗理事长的意志。其二，职能错位，无法胜任。如评议委员会成为最高监督决议部门被认为是照搬公司治理理念的“粗暴升级”；评议委员平时不与学生接触，不掌握学校法人管理和财政实际情况，无法承担起教育研究相关的管理责任；监事在财务监察之外，很少对教学和治理领域的事项进行监察。其三，权力失控，职能越位。如由校外人士构成的评议委员会承担选举和解聘理事等重要职责，权限单方面集中在评议委员身上，有权力失控的风险。

（二）推行第三方评价和大学治理准则，建立社会评价和监督机制

第一，作为第三方评价的认证评价让社会团体参与大学评价成为可能。基于法律制度的大学评价有自我检查评价、认证评价和国立大学法人评价三种。私立大学还有独立的中期经营计划评价。在众多大学评价中，认证评价是社会参与大学治理的重要方式。2001年“远山计划”（即国立大学结构改革方针）开始讨论日本大学治理方式，筹划向大学导入第三方评价等竞争原理，2002年中央教育评议会的答复中提出大学应该通过第三方认证评价机构的评价。《学校教育法》第69条修正案要求大学每7年接受1次第三方评估，所有大学需定期进行文部科学大臣的认证，并基于社会评价结果改善大学管理运营。认证评级机构有大学基准协会、大学评价与学位授予机构、日本高等教育评价机构等，形成大学可在多个认证评价机构进行评价的多元制度。多元的认证评价制度在加强了社会监督的同时，也造成了评价洪水。不同认证评价机构的评价方法复杂且基准不一，缺乏衡量达成度的指标，对实现目标的手段也缺少合理说明。评价过多也增加了大学的财政负担，导致教师和行政人员工作负荷增加。此外，评价仅停留于教学层面，缺少对管理层面的评价。

第二，自主制定的大学治理准则拓展了社会问责的新渠道。由政府和各大学社会团体主导推进的大学治理准则（大学ＧＣ）是日本大学治理改革的新举措，旨在建立适当的执行和监督体系，确保大学治理状况和决策机制的公开透明。2018年内阁会议通过《综合创新战略》，大学治理准则的制定被列为“改善经营环境”的主要措施。2018年至2020年间，日本私立大学协会、一般社团法人日本私立大学联盟、日本国立大学协会等大学团体相继公布了大学准则。大学可根据所属团体的大学治理准则，结合自身特点自主制定各自的治理准则。大学治理准则要求大学主动检查运营方针，完善信息公开，确保大学运营、教育研究活动的透明度，对利益相关者履行说明责任。大学治理准则的制定，以及大学是否真正遵守大学治理准则可以作为评价治理有效性的验证工具。推行大学治理准则为社会问责提供了渠道，有益于提高大学治理的透明度，监督大学履行对社会的责任从而获得社会的理解和信任。但除大学名称和办学理念外，各个大学公布的大学治理准则几乎都与大学团体颁布的治理准则模板内容相同，公开化流于表面，社会监督难以触及到各大学治理的特征和谋划。对大学不了解的学生、监护人、地区居民等即便登录网站也可能无法捕捉到必要信息。

（三）吸纳社会团体意见，打通社会问责路径

社会团体的意见被采纳并上升为国家意志，深度影响了大学治理改革的方向和内容。在社会结构变化形势下，社会对大学的期待和要求逐年提高。以经济界的核心团体经济同友会为代表的社会组织指出，日本高等教育在培养全球化和创新人才方面没有发挥足够的作用。日本大学在全球排名中处于劣势的重要原因是日本大学的治理结构阻碍了管理层改革，需以“治理”作为大学的管理和运营问题的切入点，并从公司治理的角度出发提出了改革私立大学管理系统的建议。经济界要求改善教授会权力过大的呼声强烈，经济同友会公布《私立大学治理改革——以提高高等教育质量为目标》，以私立大学为对象，提出了强化校长权限、系主任权限、明确教授会职能、强化监事职能、完善信息公开等建议，对之后大学改革讨论的方向性产生了很大的影响。政府接受并考虑了日本企业经营者协会提出的建议并纳入行政会议的提案。2013年5月，国立大学协会汇总了赞同国家推进“大学治理改革”的意见书，以“关于国立大学改革的基本想法——以强化国立大学自主、自律的功能为目标”作为国立大学校长的“总体意见”，肯定了文部科学省的政策方向。

社会组织的提案和意见推动了大学治理改革政策的具体化和法案化，并反映到大学运营机制中。然而，虽然诸如经济同友会等社会团体发表的管理建议有很多值得参考的地方，但以公司治理方式为样板试图改造私立大学治理的建议有威胁大学自主性之嫌。

三、内部治理结构重塑，学术权力与行政权力的角力

虽然日本国私立大学的教研与管理的法律基础和组织结构有所不同，但都面临着教研与管理权限有交叉、治理主体职能和关系交织的复杂困境。政府和大学愈加强调适应社会经济发展的市场逻辑，在此背景下，嵌入教育管理体制中的多元治理主体之间的力量关系备受关注。其中，教授会权力与校长权力的调整是日本大学治理改革中最为核心的议题之一，大学内部的权力结构呈现出自下而上到自上而下的演变趋势，大学由以教授会为中心的合议运营组织转向以校长为首的管理组织。

（一）规范教授会的职能和权限，打破自下而上的治理传统

日本大学教授会的设置和“教授会自治”传统源于德国的讲座制。1893年的《帝国大学令修改案》将讲座制引入帝国大学，在各分科大学设置教授会获得了法律上的认可。二战后在宪法“学术自由”的话语体系下，战前形成的教授会自治传统得以保存。1947年《学校教育法》第59条（现行《学校教育法》第93条）规定教授会为审议重要事项的必经机构，旨在大学管理能够反映大学运营中教研方意见，保护大学自由不受官僚控制。

教授会具有“审议重要事项”的正当性角色以及学科的权力优势，但由于制度设计的缺陷，加之个体层面知识与权力所构建的规范被过度地使用，教授会权力过大的问题也逐渐显著。第一，教授会权限的制度设计模糊不明，教授会的职责不清晰。由于《学校教育法》中的“重要事项”并无具体所指，教授会审议的“重要事项”多由各大学根据实际情况和惯习自行决定，无论教学研究领域还是管理领域，只要教授会认为是“重要”的事项，就可以成为审议事项。除教育和研究事项之外，教授会在与大学管理相关的事项上也发挥着影响力。法律上对审议结果并不直接负责的教授会，事实上却作为决议机关进行决策制定，成为了事实上与大学管理相关的决策机关。教授会成员由于缺乏专业的管理知识和技能，在专业领域外的大学运营事项上难以基于长期主义和全局视野作出决策。第二，教授会权力建立在专业权力基础之上，处于权力垄断地位。日本大学参照国际模式，有德国强大的学院式控制的传统，教授有很大的控制权。教授会的个别成员和教授会群体不受约束，以个人独断或集体权力对大学的运营管理施加影响。此外，大学多以学部或学院为基本单位设置教授会，各层级、各学部的教授会代表各自利益，在参与学校层面治理时，规模大的学部和有竞争力的学科的教授会成员还面临能否作为代表参与上层治理的竞争，教授会成为一个来自不同学部和职位的教师之间权力竞争的竞技场。

在大学规模小且很少改革，教授会在维护大学自由、对教学与科研事项进行审议和咨询等方面发挥了有效的作用。但在经济社会急剧变化的环境下，教授会成为大学高效决策和发展的约制因素。大学治理中教授会权力过大的问题逐渐暴露，教授会成为大学治理改革的目标对象。对此，日本政府改革的总体方向是通过对制度的不断完善，约制教授会的权力。一方面，明确教授会为审议部门，其主要职责是回应校长的咨询而非决策的职能定位。2014年《学校教育法》第93条的修改有意改善决策过程中决策和审议角色的混乱，澄清了教授会的定位是合议制的审议机关，提出建立校长行使最终决策权的机制建议，并详细规定了审议流程。教授会对校长等决策者可以发表意见，但教授会发表意见的事项需通过“校长裁定”，由校长事先明确，如校长没有要求教授会提出意见，教授会可把教育研究相关事项的审议结果作为事实行为传达给校长。另一方面，缩小教授会的权力范围，明确教授会在教学研究方面的权限，将传统沿袭下来的人事权、财政权等管理权从教授会权限中分离。政府首先针对国立大学进行了制度完善，通过《国立学校设置法》及《教育公务员特例法》的修改，明确了教授会的审议事项仅限于与教育相关的事项。2004年《国立大学法人法》出台，教师人事由教授会决议改为由校级评议会评议，设置校长选举会的规定也改变了过去经过校内的意向投票选举校长的方式。由此教授会在教师选拔和校长选举的人事权被取消，旧有的以“人事自治”为核心的教授会自治传统被打破。此后，2014年《学校教育法》修改案中第93条从审议事项中排除了管理事项，将重要事项限定为学生入学毕业及课程结业、学位授予、教学课程的组织安排、教师的教育研究业绩审查，进一步规定教授会在教学研究方面的权限和参与程度，明确大学的人事、财务方面的管理权力归校长所有。此后，文部科学省还制定了检查清单，敦促各大学对与教授会权限相关的内部规则进行总体检查和修改。

（二）校内权力向校长收拢，形成自上而下的行政中枢

在要求大学高效适应外部需求的形势下，大学运营对校长领导力的要求也越来越高。无论是文部科学省的申请审查、经济同友会的建议、再生执行会议第三次会议、中教审大学分科会的审议都特别强调了“校长的领导力”。

强化校长领导力的举措同样从国立大学开始推行，国立大学逐渐完善了以校长为中心的组织运营体制，经历了权力中心向校长转移到强化的过程。未改革之前，虽然根据《学校教育法》，国立大学的校长拥有教研和管理方面的双重权力，但校长夹在文部科学省和教授会之间权力常常被架空。以校长为轴心的执行部、评议会等全校审议机关以及系主任和学部教授会等学部审议机关之间也存在教研和管理权限不清、改革低效等治理问题。以1998年《关于21世纪的大学形象和今后的改革方略——在竞争环境中个性闪耀的大学》为契机，国立大学的组织运营体制发生了由教授会转向评议会、继而转向校长的改变。国立大学逐步开始确立了以校长为中心，发挥自上而下领导能力的组织运营体制。2004年国立大学法人化后，校长作为国立大学法人代表，承担经营的最高责任。国立大学法人的权力中心转移至校长，谋求法人（管理组织）和大学（教研组织）的一体化。由校长和理事构成理事会，下设教育研究评议会及经营协议会作为辅佐校长的体制。除校长以外的理事会成员全部由校长任命，管理协议会的全体委员均由校长任命或提名，继承自评议会的教育研究委员会位于理事会之下，审议事项仅限于有关教育研究的重要事项，权限被大幅度缩小。2014年《学校教育法》的修改，增加了事务职员和副校长的权限，强化了校长辅佐体制，国公私立大学均在改革之列，校内权力进一步向以校长为首的行政管理集中。

总体而言，日本大学治理改革是围绕以完善校长为中心的执行体制和弱化教授会自治进行的，针对校长和教授会两个治理主体的权力和职能的改革颇具争议。反对改革的一派认为加强以校长为中心的经营管理体制，限制教授会权力是把大学治理等同于企业治理，无视以教授集团为中心的大学特性。支持改革的一派认为教授会权限过大，在副校长的选任、引入教师评价制度、校长选拔规程的制定等事项上的阻力阻止了大学改革的进展，需要自上而下强有力的领导，促进大学在管理和运营方面形成集体共识和决策。在自上而下和自下而上管理向度的对立争锋中，折衷的合议平衡构想涌现，管理方需激发在教学研究方面有专长的教授会成员的力量，教授会要有不囿于自身利益的自觉。

四、日本大学治理的思考

（一）政府发挥权变引导的作用

新自由主义高等教育改革的特征是通过实行市场化，减少国家管制的同时，对大学采取新型国家管理方式。日本大学治理无论是政策制度的设计还是实施，都结合了新公共管理改革措施，从整体上有意建立参与式的治理机制，放宽国家规定，把来自政府的压力降到最低，在大学内部建立强化公共性的机制，扩大大学自主决策的空间。但在支持新公共管理的同时，文部科学省依然通过法律规制、目标管理和审查评价等措施对大学施加影响并保持实质性的控制。

日本政府以“退场”方式对市场竞争机制的支配型引入，与大学自治之间形成的紧张关系，背后映射出政治逻辑、市场逻辑和专业逻辑三者的碰撞。政治逻辑追求国家意志和政治使命的实现，市场逻辑追求大学管理的高效和有效，专业逻辑追求维护学术自由与大学自治的信念和传统。但三种逻辑并非矛盾割裂，在大学追求高质量发展的目标上三者可以弥合。新公共管理背景下的大学治理并非政府的全身引退，并非任由大学进行绝对的市场化与自由化，而是走要向集权的问责与灵活市场的平衡。政府介入与大学自治也并非对立和冲突，而是一种共存共生，有必要避免政府过度干涉下大学的“程序自治”，但对政府“干预”的过度防御并无裨益。市场导向与大学学术生产也并非两难，可以良性互动相互促进。

政府在大学治理中发挥何种功能依附于情境，政府公法秩序对大学治理的互动规制和适度协调功能，对于避免大学治理的失败和社会不平衡是必要的，同时，也有必要保持大学的组织边界和自主性。政府参与大学治理有其合理性和必要性，但有效性并不能简单根据参与程度的深浅或影响的强弱进行简单的价值划归。政府在大学治理中的参与难有明确的边界划分，也并不存在整齐划一的模式。政府需依时依势合理合规发挥作用，在服务社会需求与保持学术自由活力中为大学高质量发展提供实现路径，实现大学的可持续发展。

（二）社会参与有序有度

日本大学治理的社会参与在广度上体现为时空互渗的社会参与网络布局，在深度上呈现出层次递进的梯度设计。一方面，在广度上，校外理事、校外监事、校外评议会成员等社会参与个体，与第三方评价机构和经济同友会等社会组织同构了社会参与主体的广泛网络，参与过程有垂直也有水平，介入方式有市场化也有志愿性。社会参与的网络布局形成了从大学场域至社会空间的内外联动，参与事项涉及教研与管理方面的多元内容。另一方面，在深度上，“参与阶梯理论”提出社会参与程度的八个阶梯，以及假参与、表面参与、高层次的表面参与和深度参与四个层次。参照参与阶梯理论，日本大学治理的社会参与从低到高可划归出知情、咨询、监督、引导和共同决策的五阶段参与阶梯。治理政策与法律制度的出台与变迁、法人治理结构的确立与完善、第三方评价制度和大学治理准则制度的制定与推行构建了稳定有序的社会参与环境，不同的社会参与主体依规不同的途径，参与到一个或多个阶梯中，辐射了大学治理方案的出台、大学治理实施、大学治理效果评价的全过程。

大学与外部并非是单向度的线性链接，而是与政府和社会力量互嵌交错、有机互动的场域，社会力量发挥着介于政府和大学之间“缓冲组织”的作用。社会主体有广度、有深度地参与大学治理，发挥建言献策和监督监管的作用，可以促进大学有效地关注社会需求，有利于缓解大学办学与社会需求之间的矛盾，平衡政府与大学之间的权力结构，形成大学之间的竞争与声誉约束，促进大学的可持续发展。同时社会参与也存在一定的困境，社会个体和组织在大学治理中假参与和表面参与的权力悬置现象犹存。参与之“广”不意味着绝对“优”，参与之“深”也并不等同于完全“好”。在合理限度内促进社会主体的实质性参与，与行政权力和学术权力协调共融是大学治理的应有之义，同时大学在回应社会的多元诉求的同时也有必要保持一定的办学定力，避免在公共舆论场中迷失方向。

（三）行政系统与学术系统共轭耦合

日本大学治理模式是在德国大学治理模式的基础上嫁接美国大学治理元素的本土化重构。一方面，日本大学有基于洪堡理念的分权治理传统，教授会享有很大程度的学术自由和自主权；另一方面，受美国模式影响，吸纳了合议体到构想的大学管理和运营思路，融入了理事会制度，通过创设副校长和高级专门职务强化了校长助理体制。德美模式都并未完全改变日本传统治理模式的固有特征，日本大学基于本土情境之上汲取德美模式等外部元素，内－外生文化交互形塑了日本大学治理的独有模式，其核心特征是为提高大学运营效率，强调校长领导力的校内集权。虽然改革趋向于发挥行政权力在大学中的主导作用，教授会权力有所削弱，但是对教授会权力的规制目的在于对教授会权力行使的合理化修正，教授会依然在教学和科研治理中发挥着重要作用。

大学治理过程中，单纯依靠校长或学者都是靠不住的。随着大学组织的扩大化和职能的多样化，管理专业化的趋势势不可挡，管理组织内部衍生出诸如副校长等更具效率的专业化人才或团队，管理趋向于集中化和专业化。行政系统不是对学术系统的简单管控，行政权力的正当行使是学术权力的补偿机制。通过对行政权力和学术权力的动态调适，行政系统和学术系统两个系统形成的能量场得以高度耦合。行政群体与学术群体间需要建立机制，各施所长，深度整合，协商对话，对大学治理作出各自的贡献。

结语

大学治理改革的目的是建立合理的治理体制，应对大学发展的诸多课题。与我国“共建共治共享”的社会治理理念相印合，大学的治理离不开政府、社会、大学内部多元主体的参与，协调与规范政府、社会、大学三者的利益关系，构建“政府－社会－高校”共治的大学治理结构，理顺大学内部行政权力和学术权力的关系，有层次有梯度地构建协同治理制度与机制，探索有序可持续的共治互动模式与实施程序是推动大学高质量发展的题中要义。

(本文参考文献略)

University Governance in Japan: New Trends and Reflections

WangKe DuRuijun

Abstract: University governance is a core issue in the research of higher education. Since the early 1990s, in response to social structural changes, Japan has launched a university governance reform aimed at building a co-governance framework composed of the government, the society, and the university. In this reform, the government gradually strengthened its supervision and regulation of universities. Social forces were deeply involved in university governance through decision-making consultation and deliberation, social evaluation and supervision, and social accountability. Facing prominent influence from external forces, the vector of internal power structure in Japanese universities presents a dynamic change from bottom to top, and vice versa. A review of the governance process of Japanese universities shows that the government should play a guiding role in university governance for its adaptation to circumstances. Social forces should participate in the process of university governance in an orderly manner, and play the role of the media and the buffer. The internal administrative system and academic system of the university should be integrated through conjugation and coupling. A study on the reform measures of university governance in Japan provides a reference for the localized university governance in China.

Key words: Japan; university governance; government-academia relationship; academic power; co-governance composed of multiple parties

初审：胡天扬

复审：孙振东

终审：蒋立松