摘 要：进城务工人员随迁子女流入地普通高中就学，一直是基础教育领域的热点与难点。党的十八大以来，国家和地方相继出台系列政策，有序推动问题的解决。随着新型城镇化和乡村振兴战略的深入推进，解决随迁子女流入地普通高中就学问题须置于城乡一体化的制度安排。随迁子女流入地普通高中就学困难，缘于流入地普通高中学位供给不足，高中招生采取刚性分流，高等学校招生指标的“属地化”分配，普通高中资源利益相关者博弈。提升流入地普通高中教育资源承载力，统筹流入地普通高中与职业高中教育协调发展，协调流入地和流出地高等学校招生指标，加强流入地普通高中就学配套保障，是新时代疏解随迁子女流入地普通高中就学困境的有效策略。
关键词：随迁子女；普通高中；流入地教育；升学考试
进城务工人员随迁子女（以下简称随迁子女）教育问题关涉千万群体，关乎教育机会和教育公平。随迁子女教育问题从20世纪90年代初开始受到关注，主要集中在城市入学难问题。20世纪90年代末，随迁子女数量急剧上升，就学问题日益突出。[1]进入新的经济社会发展阶段，不断扩大随迁子女在流入地接受义务教育后的升学、就学机会，成为扎实推进共同富裕和加快实现教育高质量发展的重要任务。党的十八大以来，国家和地方层面出台相关政策，聚焦随迁子女流入地就学、升学这一社会热点关切。2012年，国务院办公厅印发《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》（以下简称《意见》）。近十年来，国家通过户籍制度改革、考试招生制度改革等措施，在推动随迁子女流入地普通高中就学问题上取得了一定成效。
现实中，随迁子女接受流入地普通高中教育仍有困难。有研究者估算，高中适龄随迁子女的规模将持续扩大。[2]截至2017年，随迁子女流入地普通高中升学率为34.23%，比流入城市户籍考生升入普通高中的机会平均少23.02%。[3]考察随迁子女流入地普通高中就学现状发现，随迁子女流入地中考限制条件比较高，进入普通高中数量少，受户籍影响等现实问题依然存在。对于未能在流入地接受完整义务教育的这一群体而言，返乡求学、升学实为无奈之举。破解随迁子女流入地普通高中就学难题，使之享受优质公共教育服务，意义重大。
一、随迁子女流入地普通高中就学研究逻辑
随迁子女教育问题的本质，是城乡教育差距的问题。而此问题解决不可能一蹴而就，缩小城乡教育差距是循序渐进的过程。历经几十年的探索和实践，随迁子女教育问题无论在政策层面、理论层面还是在实践层面，都已达成共识。随迁子女，是城镇化进程不可忽视的群体，是教育现代化发展中不可缺少的群体，是共同富裕实现进程不能遗忘的群体。在解决随迁子女就学问题过程，需要综合考虑多方影响和多重因素。
（一）理论研究基础
随迁子女流入地普通高中就学问题呈现，始于“异地中考”问题的解决。目前，学界多聚焦于融合“异地高考”和“异地中考”问题的研究。自2012年《意见》发布以来，关于随迁子女流入地普通高中就学问题受到广泛关注，主要包括以下四个研究主题。一是随迁子女招生考试政策的文本和实施的研究。有学者系统梳理了东、中、西部地区部分省份“异地高考”政策内容，并总结了各地“异地高考”政策限制条件。[4]有研究发现，“异地高考”政策的实施评价、知晓、接纳及影响与规划均存在差异。[5]二是随迁子女流入地普通高中就学困境研究。有学者对46个城市进行问卷调查，其结果表明，随迁子女在公平获得流入地普通高中教育资源方面有较大困难，人口集中流入特别是跨省流动突出的城市问题尤为显著。[6]有学者对1071个九年级随迁子女的数据分析发现，随迁子女“异地中考”在“报考重点高中时”会影响普通高中的选择。[7]三是随迁子女流入地普通高中就学需求研究。有学者调查发现，在上海市接受优质教育，继而通过高考享受更加优质的高等教育，是随迁子女的真正诉求。[8]“异地高考”政策感知，通过心理资本间接影响着随迁子女社会融入的进程。[9]有学者以上海市浦东新区为个案研究，结果显示，随迁子女对“异地高考”政策的了解与认同程度较低。[10]四是随迁子女流入地普通高中就学保障研究。有学者提出，通过户籍制度改革，重点解决随迁子女在流入地参加中考、高考的准入资格限制。[11]有学者进一步建议，取消随迁子女“异地高考”报名资格的户籍限制，实行以学籍为主的高考报考制度。[12]有学者认为，高等学校（以下简称高校）招生应实行全国统一命题考试，保障随迁子女在各地均能无障碍参加高考。[13]有学者强调，在制定随迁子女教育政策时，政府、学校、随迁子女及其家长、流入地子女及其家长等利益相关方都应参与其中。[14]
随迁子女流入地普通高中就学问题的解决，其背后涉及的相关因素较为复杂。近十年，已有学者从不同角度对此问题进行研究，为进一步研究与深入分析随迁子女就地入学及就读普通高中的问题奠定了良好基础。但已有研究多是从政策实施层面对随迁子女流入地普通高中就学问题的现状、政策实施困境及政策制定合理性等进行探讨，仍存在着进一步研究的广阔空间。基于此，本研究重点关注随迁子女流入地普通高中教育问题的整体性疏解，更多观照随迁子女流入集中地区（城市）的普通高中教育资源配置，一体化制度设计和各阶段教育发展的路径关联。同时，本研究以随迁子女流入地普通高中就学为切入点，基于新型城镇化建设、乡村振兴及城乡一体化发展等时代背景，系统分析随迁子女流入地普通高中就学问题，并针对性提出合理化建议。
（二）政策时代坐标
国家政策的制定具有协同发展的指导作用。国家推进新型城镇化及乡村振兴等战略，既关涉政治、经济、文化及教育的联动，也影响社会各群体的发展。随迁子女流入地普通高中就学问题的解决，除受教育内部因素影响，还受国家政策的推进成效及教育改革一体化进程等外部作用影响。
首先，新型城镇化与乡村振兴两大战略的推进，共同促进了城乡一体化发展。城镇化加快人口流动，一部分人口流动呈现区域内流动，即乡村流向县城、城市；另一部分人口则跨区域流动，流向域外热点城市。区域内流动随迁子女教育问题并不突出，随迁子女教育问题主要集中在跨区域流动上。乡村振兴战略的推进，在一定程度上可以吸引部分流动人口返乡就业（创业），但对随迁子女返乡就学的吸引力不强。这就使得乡村振兴战略的推进，未能阻止进城务工人员流入热点区域（城市）的步伐，也未能缓解随迁子女流入地就学需求。经济发展和教育质量提升的不同步，促使城乡对优质教育资源的共同竞争。流动人口在提升经济收入的同时，更关心子女享受优质教育资源，因而导致留守儿童不断减少，随迁子女不断增加。在随迁子女流入集中的热点地区（城市），与快速增长的人口相比，优质教育资源增加明显滞后，短期内无法达到供需平衡，流入地随迁子女教育问题成为城市化突出问题。城市化进程发展到一定程度趋于稳定，伴随着“城乡双栖”和“逆向城市化”现象的出现，解决城乡发展差距问题，既要发挥乡村振兴的积极推动作用，也要发挥城镇化的直接带动作用。解决乡村教育问题，既要考量乡村教育自身的振兴，即“拉短板”和“提质量”；又要考虑城市教育的推动作用。面对“乡村教育凋敝”和“城市教育膨胀”，新型城镇化和乡村振兴战略两大国家战略应在教育领域发挥“协同效应”，以此解决城镇化进程中随迁子女流入地普通高中就学问题，这亦是新时代基础教育领域的重要任务。
其次，城乡一体化进程加快，但城乡教育一体化发展却相对滞后。乡村人口流入城市，加速城市化进程，快速实现“人的城市化”。相比之下，“教育城市化”则无法快速发展，主要表现为基础教育学校的增长比较缓慢，城市学校增加需要充分考虑区域资源配置、结构布局及生源布局。因此，城市普通高中、初中及小学等需要科学谋划、合理布局。加之，高质量发展视角下，质量为先，数量增加需要服从质量提升，这便决定着这些学校无法实现快速增长。此外，城市学校的优质师资补充不及时，随着随迁子女的大量流入，城市学校需要尽最大可能地接纳这些学生就学，不仅班级数量增加，“大班额”问题也相应凸显。但受到教师编制限制，城市学校教师数量并没有相应增加。
另外，城乡一体化，首先推动了人口数量增长。人口规模扩张，见效快。而城乡教育一体化，则是推动人口教育质量提升的问题。人口质量提高，见效慢。教育改革涉及要素复杂，改革周期长，“不能试误”，需稳步推进。特别是关乎全局利益的普通高中教育改革，更要谨慎推动。国家关于统筹义务教育城乡一体化，提出“加快推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一”等资源配置要求。党的二十大报告强调，“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化”。作为义务教育后的普通高中教育而言，必将随着义务教育城乡一体化进程加快，而得到更大力度的推进。高中阶段教育的城乡一体化，正是基于义务教育城乡一体化的拓展和深化。
（三）教育现实选择
共同富裕对教育公平、高质量均衡发展提出新要求，必须加大对经济落后地区、低收入家庭子女、少数民族子女、有特殊需要的儿童等社会困难群体的教育政策扶持。教育高质量发展需要全面提升教育质量。但以目前的教育现实来看，教育全面快速发展并不符合实际，需要在提高教育“底线标准”的基础上，重点攻坚亟须发展的教育领域薄弱环节，特别是提高经济欠发达地区和乡村教育质量。确切地说，城乡教育一体化或者补齐经济欠发达地区教育“短板”并非一朝一夕之功，城区教育带动镇区和乡村教育、发达地区教育带动欠发达地区教育也不是一蹴而就之事。提高“弱势区域”或“困难群体”教育发展标准，必将推动教育协同形态的重构。以困难群体的发展诉求为例，多数随迁子女家庭在经济收入、社会地位等方面与流入地（城市户籍）的城市学生家庭相比，仍处于相对弱势地位。随着我国经济社会步入新发展阶段，随迁家庭对子女教育也有更高层次的需求，特别是随迁子女能在流入地接受普通高中教育并能在流入地参加“异地高考”是随迁家庭的最大愿望。这一意愿的实现，将使随迁子女和城市户籍学生享受同样的优质教育资源。随迁子女流入地普通高中就学，参加“异地高考”，这是有效保障教育公平、真正实现基本教育公共服务均等化的关键。
从户籍管理看，随迁子女的教育问题是农村教育范畴。而随迁子女在流入地就学，则转变为城市教育问题。作为农村教育的延续，随迁子女流入地接受高中阶段教育的核心问题是解决城乡教育差距的问题。缩小城乡教育差距主要表现为两个方面。一是提升乡村教育质量，加大县域高中建设。2021年1月，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出，“在县城和中心镇新建改扩建一批高中和中等职业学校”。2021年的《政府工作报告》明确提出，“加快县域高中建设”。对随迁子女而言，加快县域普通高中建设，提升县域普通高中办学质量和办学水平，不仅能满足这一群体日益增长的对高质量普通高中教育的需求，同时也为解决随迁子女流入地普通高中就学提供了更多的机会。二是城市教育参与是重要环节。城乡普通高中教育资源布局要紧密结合教育需求。如果城市普通高中需求过大，特别是随迁子女流入聚集的城市，需要考虑供需平衡的问题。如果乡镇普通高中需求大，通过调整普通高中的乡镇布局，则可以一定程度上缓解随迁子女城市就学的压力。
二、随迁子女流入地普通高中就学现状透视
“十四五”时期，教育高质量发展目标的达成，针对随迁子女教育，关键在于随迁子女就学“待遇同城化”。当前，随迁子女的教育需求呈现从“有学上”向“上好学”的诉求转变。从“上好学”的诉求看，基础教育各阶段都需要高质量和高水平，但升入大学的关键是“高中阶段教育”，其中普通高中占据主要地位。因此，对于随迁子女而言，普通高中就学“待遇同城化”是其核心诉求。而在未能完全破除“户籍制度”影响的前提下，普通高中优质资源呈现“户籍学生”与“非户籍学生”利益竞争，这对政府推进随迁子女普通高中就学“待遇同城化”带来巨大阻力。
（一）随迁子女数量不断增加推动了流入地普通高中就学需求
量变必然引起质变。随迁子女数量不断增加，必然形成普通高中就学新的供需关系。加速推进城镇化进程，随迁子女数量也在不断增加。常住人口城镇化率已经从改革开放时的17.92%，提升至2022年的65.2%。①随迁子女数量的不断增加，其对流入地普通高中就学的需求也增加了，从而形成新的动态供需关系。2013—2021年，随迁子女流入地普通高中招生人数从25.5万人逐年增长到65.6万人，随迁子女流入地普通高中招生人数呈现逐年递增趋势。②流动人口分布极不均衡。从区域分布看，人口流入主要集中在珠三角、长三角和京津等地区。从省域分布看，人口流入比较集中的是上海、深圳、北京、东莞、广州、宁波和杭州等城市。尽管在国家政策指导下，各地采取了系列措施保障随迁子女在流入地普通高中就学，但这些区域和城市随迁子女普通高中就学问题仍比较突出和典型。近十年来，虽然普通高中随迁子女招生比例不断提升，但却没有考虑因受就学政策限制，很多随迁子女无法在流入地参加中考而返乡就读的学生。由此形成随迁子女大量增加对流入地普通高中就学需求加大，与普通高中承载量发展缓慢而无法满足学生需求的矛盾。
随迁子女流入地普通高中就学需求增加，形成的主要原因有以下三点。一是城乡基本公共服务差距。在城乡一体化发展背景下相关政策给予进城务工人员一定的保障和支持，随迁子女数量呈现不断增加趋势。二是高质量教育需求。从“有学上”到“上好学”的高质量教育需求的转变，使乡村家庭对子女接受高质量教育的需求不断增强，而乡村家庭进城务工也促进了随迁子女的城市流动。三是中等职业教育吸引力不足。一直以来，乡村年轻人的“出路”是中等职业学校毕业后的就业。随着高校扩招，中等职业学校逐渐失去了吸引力，这也推动了随迁子女流入地普通高中就学的需求。
（二）义务教育“待遇同城化”强化了流入地普通高中就学需求
随迁子女流入地普通高中就学涉及范围较广，高中就学与义务教育高度关联。[15]随迁子女流入地普通高中就学需求增加，还归因于随迁子女义务教育入学问题的逐步解决。自《意见》出台以来，“两为主”和“两纳入”使得一批随迁子女能在流入地就读义务教育阶段学校。[16]2017年，国务院《关于印发国家教育事业发展“十三五”规划的通知》，进一步将做好随迁子女教育作为工作重点，强调未在流入地落户的随迁子女在城市入学方面待遇同城化逐步铺开。尽管人口热点流入城市依然对随迁家庭享受义务教育资源有严格的限制条件，但各地均积极出台政策，解决随迁子女在流入地接受义务教育问题。
2013—2022年，随迁子女流入地小学毕业生人数持续增长，比较而言，初中招生人数增长缓慢。③在《中华人民共和国义务教育法》和相关政策保障下，尽管各地采取的方法不尽相同，但随迁子女流入地义务教育就学问题基本得到解决。然而，流入地随迁子女初中招生人数的增加，随之而来就是，这批学生毕业后对流入地普通高中教育的需求。根据国家统计数据测算，2013—2021年，随迁子女普通高中招生数占随迁子女初中毕业生数比例逐年上升，已从2013年的27.77%逐年增长到2021年的41.15%，初中毕业生升入普通高中比例已从2013年的52.68%逐年增长到2021年的57.02%。④前者依然远低于后者。这说明，有很大比例的初中毕业生无法在流入地就读普通高中，如果不愿意在流入地就读职业高中，只好选择“返乡”（户籍所在地）就读普通高中。
流入地普通高中就学问题成为随迁子女教育的“瓶颈”。究其原因，主要有以下三点。一是由于《中华人民共和国义务教育法》的保障，各地推进随迁子女义务教育阶段入学方面力度较大，解决随迁子女义务教育阶段就学问题相对容易。难题上移，积压在高中教育阶段。二是普通高中教育不属于义务教育范畴，且缺乏法律保障；加之，高中阶段教育的“普职分流”，普通高中资源不足导致就学竞争大。三是普通高中承载“高考”职责，在流入地参加高考的学生（家庭）对优质普通高中就学资源的竞争，直接影响3年后的高考成效。因此，随迁家庭对普通高中就学资源的“争夺”更为激烈。
（三）“异地高考”政策扩大了流入地普通高中就学机会
随着高等教育、高中阶段教育进入普及化阶段，考试制度改革也逐渐深入。[17]“异地高考”倒逼“异地中考”改革，为随迁子女在流入地参加高考提供机会的同时，也促进随迁子女流入地普通高中就学机会。在“异地高考”政策指导下，各地政府积极研究制定随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法，为随迁子女流入地普通高中就学创造机会。从2013—2021年普通高中随迁子女招生人数及比例上看，不论是招生人数还是比例都在稳步增加。⑤（见表1）（表1略）
至今，31个省份相继出台随迁子女在流入地参加高考的相关文件（各省市官方网站查询）。尽管各省份政策存在一定差异，但“异地高考”等针对随迁子女的考试制度改革，并没有从根本上改变随迁子女普通高中就学现状。从初中毕业升入普通高中以及高中毕业后参加高考的随迁子女的人数上看，人数总量仍不足且规模较小。根据数据统计，随迁子女流入地高考报名人数占高考报名总人数的比例，由2013年的0.05%，仅提高到2021年和2022年平均的2.71%。⑥可见“异地高考”政策并未真正解决随迁子女流入地普通高中就学的问题。
三、随迁子女流入地普通高中就学困境分析
随迁子女流入地接受义务教育后的升学、就学问题一直是学界关注的热点。由于此问题涉及的利益主体相对较多、情况较为复杂，尽管《意见》出台已十余年，但随迁子女普通高中就学问题仍未能有效解决。通常而言，只有在属地接受完整义务教育并通过中考才能在普通高中就学。基于此，探究未能在流入地接受完整义务教育的随迁子女的普通高中就学困境及成因具有重要价值。
（一）流入地普通高中学位供给不足无法满足就学需要
受以往城乡二元发展政策的影响，在配置教育资源时，许多城市并未将随迁子女这一群体纳入预算。而县域地区在学校布局调整过程，又撤并了许多乡村学校。随着城镇化进程的推进，当大量的随迁子女涌入城市就读时，人口流入聚集城市则可能出现因校舍不足、师资紧张而造成的“大班额”现象。从供需关系看，主要困境表现在以下三个方面。第一，流入地普通高中学位较为紧张，特别是人口热点流入城市（包括下辖县级市）城区的高中教育资源承载力不足。2021年，随迁子女初中招生人数为196.1万人。如果考虑人口流动的聚集性，那么，人口流入多的市、县（区）的普通高中则面临巨大的招生压力，难以保障和解决随迁子女普通高中就学需求。第二，普通高中管理体制以地市政府为主，普通高中教育经费投入主要来自地市政府财政。基于现有的教育经费投入体制，地方政府扩大生源以及放开中考和高考的积极性不大，造成地市优质高中的供给不足和普通高中的结构不良等问题。同时，流入城市内不同区域、不同层次普通高中的教育经费水平差别也较大。第三，从普通高中学校数据变化上看，城区普通高中与镇区普通高中发展不均衡，城区普通高中不断增长，镇区普通高中呈现减少趋势。基于城乡普通高中发展的差异，城区普通高中需求不断增加，也导致城区普通高中资源严重不足。由此可见，基于当前城区普通高中教育资源，若要完全满足随迁子女就学需求，尚难实现。⑦（见表2）（表2略）
党的十八大以来，国家层面尽最大可能解决随迁子女流入地普通高中就学问题。但因各地的实际情况不同，不得不采取因地制宜的策略。随迁子女流入较聚集的地区和城市，均设置了普通高中就学“门槛”，以此缓解普通高中教育资源不足的压力。其根本原因在于，地方政府教育资源供给的结构性矛盾突出。一方面，义务教育后升学政策供需错位。出于保护本地户籍学生的考试利益以及打击“高考移民”的考虑，尤其是随迁子女流入集中的热点城市，对随迁子女在流入地参加中考和高考的限制尚未完全放开。另一方面，基础教育资源配置失衡。长期以来，一些地方政府未将随迁子女的教育需求列入教育发展规划，仍是从本地户籍学龄人口的角度出发配置教育资源。正是由于地方政府对随迁子女流入地普通高中就学设置了“门槛”，对于无法达到普通高中报考条件的随迁子女而言，如果想进入普通高中就学，就需要提前规划和准备返乡就读。通过对2020年参加高考的25.6万名随迁子女的升学历程进行回溯，这一群体应在2014年进入初中、2017年升入高中。2014年，初中招生随迁子女人数155.5万人；2017年，普通高中招生随迁子女人数42.8万人，占比前者的27.52%。⑧而对于流入地普通高中借读的学生而言，借读费就是一笔不小的开销。多数进城务工人员作为城市的边缘群体，其社会地位较低，工作和住处也不够稳定，经济条件相对薄弱，难以负担其子女流入地普通高中就学所需的高额的教育费用。
（二）高中招生采取刚性分流加剧普通高中竞争
中等职业教育是教育体系中的重要组成部分，为高中教育普及化发挥了不可替代的作用。20世纪80年代，中等职业教育发展达到顶峰，一大批优秀的初中毕业生选择了中等职业教育，成为时代的中流砥柱。[18]随着1999年高校扩招，高等教育从精英化进入大众化时代，中等职业教育逐步萎缩，昔日辉煌不再。2019年以后，高等教育进入普及化时代，中等职业教育已经完全丧失吸引力。主要困境体现在以下两个方面。一方面，随着中等职业教育社会认可度降低，竞争的焦点便集中在普通高中教育资源方面，导致普通高中教育资源竞争日益激烈。各地区为了调节普通高中和中等职业教育资源的分配，高中招生以“普职比例大体相当”为依据，采取刚性分流。城市（本地户籍）生源将有近一半的初中毕业生需要进入中等职业学校。另一方面，大量随迁子女的涌入，无疑加剧了普通高中教育资源的竞争压力。随迁子女不希望进入流入地中等职业学校，渴望进入普通高中就学。为了缓解普通高中的教育资源压力，地方政府不得不采取诸多的限制性条件。
在引导中等职业教育分流方面，2019年2月，《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》提出，“保持高中阶段教育职普比大体相当”，“扩大对初中毕业生实行中等职业教育与高等职业教育贯通培养的招生规模”。然而，国家大力发展职业教育的政策导向，未能从根本上扭转社会对中等职业教育认可度不高的局面与倾向。归根结底，源于就业“后置”而形成的就业压力。一方面，高等教育普及化导致本科毕业的学生就业压力增大，就业“门槛”不断提高，中等职业学校毕业生与普通高校毕业生相比，就业竞争力明显不足。[19]在此情况下，升学又成为中等职业学校学生的唯一选择，而中等职业学校与普通高中相比，升学竞争力也不占优势，为此，中等职业教育仍然无法得到社会广泛认可。另一方面，随着人民生活水平提升，学生家长并不急于子女就业，继续深造、考入大学则成为当下家长的主流教育价值观。基于此，有条件的随迁家庭更加迫切地希望其子女考入大学，从而获得良好的就业机会。
（三）高校招生指标“属地化”分配阻碍“异地高考”
从教育目标和结果看，与其说增加随迁子女流入地普通高中就学机会，不如说最终实现“异地高考”为目的。对于随迁子女而言，尽管“异地高考”政策先于“高中就学”政策，但“异地高考”政策的执行与“高中就学”政策紧密相关。如果没有高中阶段教育作为保障，“异地高考”根本无法实现。因此，解决随迁子女流入地普通高中就学问题，不能避开“异地高考”政策。目前，高校招生实行的是省域化管理，包括考试科目及报考条件等。高校招生指标的省域“属地化”，对整个基础教育都会产生重要导向作用，特别是高中阶段教育。总体上看，因各省招生和报考人数以及（省属）高校的数量和质量等因素，各地高考压力并不均衡。“异地高考”政策更是打乱了高校招生指标的“属地化”平衡。在不考虑各省高校数量、质量不均衡的前提下，对于随迁子女流入聚集的省份而言，高考压力加剧；对于随迁子女流出省份来说，降低了高考压力。为此，地方政府在推进“异地高考”政策时，不得不设置一些报名条件，以此限制随迁子女参加“异地高考”。
在统筹做好随迁子女和流入地学生升学考试工作时，国家已经考虑“异地高考”可能带来的高考不公平的问题。《意见》提出，“随迁子女净流入数量较大的省份，采取适当增加高校招生计划等措施，保障当地高考录取比例不因随迁子女参加当地高考而受到影响”。尽管国家有指导性政策，但各地所制定的随迁子女“异地高考”条件并没有松动。一方面，“适当增加高校招生计划”缺乏详细的配套政策和实施细则。在执行过程，各省存在如何核定指标及确定比例等方面的实际困难。另一方面，为了防止“高考移民”，各省也不敢轻易放开“异地高考”条件。因此，通过调节流入地高校招生指标的方式，从而解决符合条件的随迁子女“异地高考”问题并未能发挥引导作用。在考试招生制度改革上，中央政府将权力下放至省级政府，地方政府拥有了“异地高考”政策较大的自由裁量权。对于省级政府而言，“异地高考”涉及户籍与非户籍人口、流入地与流出地政府的利益再平衡。[20]因此，国家推动的“异地高考”政策，在省级层面上，推进力度差异很大。相应地，在市级层面上，“异地中考”政策推进力度也存在较大差异。加之，随迁子女参加“异地高考”，在政策设计上具有复杂性，各省间最终难以形成对接方案，从而影响政策的适应性与实施效果。
（四）普通高中资源利益相关者博弈导致“待遇同城化”无法实现
随迁子女就学与流入地学生入学存在优质教育资源博弈。在义务教育阶段，流入地一般开放民办学校，或划定一批随迁子女就读学校。因此，这一群体义务教育就学，未能实现“待遇同城化”。教育部明确提出，从2021年起，各地精简随迁子女义务教育入学不必要的证明材料，鼓励有条件的地方仅凭居住证入学。但《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定，“适龄儿童、少年免试入学。地方各级政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”。这极大限制和制约了地方政府推动随迁子女流入地就学的力度。因此，普通高中“待遇同城化”其主要困境仍然是户籍“门槛”，义务教育就学政策也直接影响了普通高中就学政策的制定。城镇化进程中，国家一直推动“户籍制度改革”，但在城乡优质教育资源差距较大的情况下，基本公共服务资源配置不能不考虑户籍因素。随着优质教育资源利益相关者博弈加剧，对于本就稀缺的优质普通高中资源而言，“待遇同城化”更加难以实现。因此，随迁子女流入地普通高中就学“区别对待”、有条件地就学，则成为各随迁子女流入聚集城市的普遍做法。
“待遇同城化”未能真正实现，核心原因是随迁子女流入地普通高中就学的配套保障未能形成。从随迁子女教育视角看，最大限度地实现“待遇同城化”是其核心教育诉求，各级政府需要重视和充分考虑这一群体的教育诉求。但从现实操作层面看，保障流入地（城市）教育高质量发展，同样是地方政府的职责。教育资源配置的相应配套，既是随迁子女流入地普通高中就学的资源保障，也是缓解流入地相关利益主体博弈的重要举措。在保障随迁子女群体流入地“待遇同城化”过程，充分考虑户籍地学生群体利益，也是共同富裕实现过程中需要面对和解决的问题。
四、随迁子女流入地普通高中就学困境的疏解策略
城镇化发展促进人口由农村流入城市，人口流入集中的城市教育资源增长不及时，将导致城市教育资源不足，如教师编制、学校数量及办学经费投入等问题。因此，全面推动随迁子女流入地普通高中就学问题的解决，适度考虑生源增加的因素，补充城市教育资源、增加教师编制、扩充学校容量及增加办学经费投入等，避免因“弱势区域或群体”教育问题而影响教育协同形态重构，是“十四五”时期教育高质量发展的重要任务与效益彰显。
（一）提升流入地普通高中教育资源的承载力
城乡教育一体化，资源配置是关键。因此，构建普通高中城乡一体化资源配置机制十分必要。
第一，扩大随迁子女流入较多城市的教育资源供给，解决随迁子女流入地普通高中就学问题。为提高随迁子女流入地政府的积极性，应建立健全以常住人口为基础的转移支付力度，特别是加大对高中教育的转移支付力度。[21]要促使流入地政府扩充当地高中教育资源，这不仅能巩固随迁子女在流入城市接受良好的义务教育，还能保障其接受高中教育的权利。通过进一步提高流入城市随迁子女接受普通高中阶段教育的普及率，实现普通高中教育从一般的入学机会均等转向教育结果的机会均等；通过扩容改造原有普通高中，或是新建一批普通高中，或者向优质民办普通高中购买学位等，提升高中教育资源承载能力，为在流入城市就学的随迁子女提供更多的优质高中教育。[22]
第二，结合城乡普通高中需求，合理布局普通高中学校。2021年12月，教育部在《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》中提出，“原则上常住人口5万人以上或初中毕业生2000人以上的县，应建设1所普通高中”。而对城市普通高中建设和布局，文件并未有明确规定。随迁子女流入聚集城市普通高中资源紧缺，因此，在发展县域普通高中的同时，应统筹谋划城市普通高中布局，缓解随迁子女聚集城市普通高中的就学压力。通过测算区域内初中毕业生人数，改扩建、新建一定数量的普通高中。
第三，统筹考虑外省迁入和省内迁入、市内迁入和市外迁入资源配置问题，针对随迁子女流入地普通高中就学的不同情况和教育资源承载力，进一步考虑基础教育资源分配。如可充分挖掘和释放市场机制和社会机制的供给潜力，构建政府宏观主导、市场机制和社会机制有效参与的随迁子女教育协作供给新模式。流入地政府可以常住人口为统计口径，将随迁子女普通高中就学纳入当地教育规划，根据当地经济社会发展的情况，科学预测当地适龄普通高中生源的发展趋势，以现有办学条件和教育教学水平所能够提供的学位数量为依据，对普通高中教育供给与需求变动状况做出科学判断，并进行合理的资源配置。
第四，分析预测随迁子女人口规模发展态势，建立科学的随迁子女信息监测机制。各地政府要把随迁子女普通高中教育纳入当地基础教育公共服务体系，充分考虑流动人口的数量、分布和变化趋势，并对其进行合理的规划和发展，监测随迁子女在流入地的升学意向和动向。如流入地教育主管部门可建立电子学籍信息管理系统，全面掌握学生的流动趋势和入学情况，对学生的学籍进行动态监控。当地教育主管部门不仅可以了解随迁子女的入学、在学状态，同时也可对随迁子女的动向有所把握，更能够基于此制定符合实情的政策规定，还可以有效防止利用学籍漏洞刻意而为的“高考移民”现象。
（二）统筹流入地普通高中与职业高中教育协调发展
普通教育与职业教育并行的“双轨”体系，是我国教育发展的主要路径。近年来，“普职融通”、“普职协调发展”是高质量教育体系建设的重要一环。随着职业教育的重新定位，职业教育与普通教育具有同等的地位。“双高计划”、“产教融合”等一系列推进职业教育高质量发展政策的相继出台，社会各界对未来职业教育的发展前景普遍看好，职业教育也是大有可为。
第一，根据城乡普通高中和职业高中需求情况，调整城乡普通高中和职业高中的招生比例。由于职业高中吸引力不强，普通高中竞争激烈，2022年，教育部针对“中职教育存在的办学定位不适配，办学规模大而不强”等问题，调整了中等职业教育定位。
第二，尽管各级教育行政部门加大中等职业教育建设力度，但城乡对中等职业教育需求是不均衡的。若城乡完全按照“普职招生比例大体相当”的原则，将缺乏合理性。因此，按照城乡需求，适度增加城市普通高中招生比例和增加县域职业高中招生比例，可以有效地满足不同区域的高中就学需求。
第三，从普通高中的“出口”看，随迁子女流入集中的地区通常高等教育资源较为丰富。因此，可以选择两种路径面向最后的“出口”，即分类考试——将高考分为“学术型”和“技能型”两种考试。“学术型”考试内容为“3＋X”（也有部分地区为“3＋1＋2”）模式；“技能型”考试内容为“职业能力测验＋高中学业水平测试”。其中，参加“技能型”高考（也称为职教高考）的考生，不需要参加统一高考，只要提供学业成绩和参加招生院校的专业测试即可；如有意向参加“学术型”高考也可报名。“学术型”大学以培养科研型的人才为目标，而“技能型”大学则会优先考虑培养高级技工和高素质劳动者为主要方向。因此，分类考试将成为建设现代职业教育体系的重要“入口”，通过职教高考的录取，最大限度地促进流入地普职教育的协调发展。
第四，在实施分类招生考试与专业设置的过程，高等职业院校和职业技术大学要对学校的发展方向、办学特色以及学生的培养目标进行慎重思考，根据所在地区和行业实际需求进行招生。特别是流入人口较多兼具工业、经济发达的城市，可依据自身区域特色转变发展“赛道”，增设或改革相关专业的设置，积极吸引随迁子女报考。
（三）协调流入地和流出地高校招生指标
2012年，《意见》就已经关注随迁子女净流入数量较大的省份，提出采取适当增加高校招生计划等措施。但一直以来，因缺乏可操作性的制度保障，此项政策并未有效施行。由于事关流入地和流出地学生升学利益，高校招生指标未能有效调节，加之我国高等教育区域（高校数量分布）发展本就不平衡，都直接影响随迁子女流入地普通高中就学政策的全面推进。协调流入地和流出地高校招生指标，作为解决随迁子女流入地普通高中就学压力的重要政策，体现了国家为解决这一群体享有教育公平的重大决心。
首先，充分考虑教育、经济及人口的协调发展关系。对经济发达、人口集聚的地区，教育高质量发展必须协调一致。经济快速发展的过程，不仅需要大量的进城务工人员，更需要大量的高精尖人才，以推动区域经济社会发展，提升高质量发展的科技含量。因此，适度增加流入地高校招生指标，不仅可满足和解决流入地随迁子女需求，更是协调流入地和流出地因经济发展不均衡、人口变化而带来的教育不均衡的新问题，从而对区域构建优质均衡的基本公共教育服务体系产生拉动作用。在中国式现代化语境下，教育需要实现区域教育现代化发展，而以高等教育拉动区域基础教育发展是重要途径。适度增加随迁子女流入地高校招生指标，减少流出地高校招生指标，可以有效协调流入地、流出地基础教育结构性平衡，为缓解人口流入集聚区域“普职分流”压力及基础教育各阶段数量和质量矛盾，给予有效支撑。
其次，探索建立“统一考试＋高校自主招生”的考试招生制度。在分省定额录取制度难以改变的情况下，可考虑高校在统一入学考试基础上，根据不同类型为部分高校分配独立招生名额，以全国考生为对象实施自主招生，并根据考生的学业水平成绩或统一入学考试成绩和考生的综合素质，选择最适合的学生。各高校应结合自身条件与限制，可自主组织考试。各高校自主招生信息的发布、招生程序和录取结果必须公开，并接受社会的监督。高校要建立健全考试管理体系，对考试进行有效的监督。因此，还可以考虑让随迁子女通过“自主申请＋免试”的途径，在高等职业院校就读。通过这些方式，全国范围内的所有学生都可以在任何地点报名，得到统一的考试分数，并且有平等的被录取的机会。
（四）加强流入地普通高中就学的配套保障
随迁子女在流入地的受教育权问题，总是会涉及各利益主体的利益。流入地方面出于对利益的考量，不可避免地排斥随迁子女，而这种排斥是随迁子女流入地普通高中就学困境难以消除的行动逻辑。同时，由于高中阶段教育并非义务教育范畴，目前尚未出台如“高中教育法”等法律法规，也没有专门的政策保障。因此，解决随迁子女流入地普通高中就学问题，不仅需要针对随迁子女本身的政策保障，也需要各阶段教育相关配套政策保障。从而保证政策落地落实，真正实现随迁子女和流入地户籍学生“待遇同城化”。当前，虽然国家针对随迁子女各阶段教育都提出了指导意见，但各省、市、县针对相关问题的配套政策并不完善。
首先，统筹考虑各阶段教育发展的不协同因素。尽管当前各阶段教育已经实现普及，但高等教育创新能力不强、普通高中教育资源供给不足、职业教育认可度不高、普惠性学前教育发展缓慢等问题仍然会长期存在。如何保障各阶段教育高质量协同发展，是摆在教育发展面前的难题。以基础教育质量全面提升的改革，推动各阶段教育高质量发展，是重要路径选择。
其次，统筹考虑随迁子女流入区域高等教育、高中教育、义务教育及学前教育发展各阶段政策的相互兼容，形成高质量教育发展体系的“贯通”政策保障。发挥各阶段教育“协同效应”，将随迁子女流入地普通高中就学问题纳入该体系解决。如义务教育和高中阶段教育关于解决“随迁子女流入地就学”政策，紧密衔接、相互支撑。
另外，统筹协调流入地和流出地普通高中教师编制。尽管在普通高中就学的随迁子女数量并未呈现急剧增加的情况，普通高中教师编制也没呈现显著供需不平衡的情况。但是，随着国家进一步解决随迁子女流入地就学问题，特别是流入地普通高中就学的推进，会导致已有的普通高中教师编制供需不平衡，这种不平衡的矛盾主要集中在流出地教师编制的“过剩”和流入地教师编制的“不足”。因此，可以考虑以市为主，统筹省外和省内、市外和市内随迁子女流入地普通高中就学情况，调节流出地和流入地普通高中教师编制。
随迁子女流入地教育问题，自改革开放初期至今，通过40多年的努力，历经“义务教育就近入学”、“开放职业高中就学”及“有条件普通高中就学”等不断完善的政策调整，逐步追求普通高中就学“待遇同城化”的目标。提升流入地普通高中教育承载力，统筹流入地普通高中与职业高中教育协调发展，协调流入地和流出地高校招生指标，以及加强流入地普通高中就学政策配套保障，是具体解决随迁子女流入地普通高中就学的行动路径。这为国家和省域特别是超大城市和热点城市解决随迁子女流入地普通高中就学问题的实践，提供重要学理支持。
2023年，《教育部国家发展改革委财政部关于实施新时代基础教育扩优提质行动计划的意见》明确提出，“扩大优质高中教育资源。深入挖掘优质普通高中校舍资源潜力，增加学位供给，并结合实际优化招生计划安排，有序扩大优质普通高中招生规模”。这进一步为统筹解决随迁子女流入地普通高中就学问题，提供了重要政策保障。随着国家优质教育均衡发展和城乡一体化发展的大力推进，随迁子女流入集聚城市普通高中资源及配套政策的不断优化，随迁子女流入地普通高中就学的相关问题亦将得到系统化解决。
注释：
①数据根据2013—2022年的《中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报》城镇常住人口统计而得。参见：中华人民共和国国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].
②数据根据2013—2021年的《教育统计数据》中各级各类学历教育学生、教师、学校等综合情况统计而得。参见：教育统计数据[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/.
③④数据根据2013—2021年《教育统计数据》及《全国教育事业发展统计公报》中各级各类学历教育学生、教师、学校等综合情况统计而得。参见：教育统计数据[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/；全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/.
⑤⑥数据根据2013—2021年《教育统计数据》及《全国教育事业发展统计公报》中各级各类学历教育学生、教师、学校等综合情况统计而得。参见：教育统计数据[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/；全国教育事业发展统计公报[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/.
⑦⑧数据根据2013—2021年《教育统计数据》中各级各类学历教育学生、教师、学校等综合情况统计而得。参见：教育统计数据[EB/OL].http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/.
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Senior High School Admission Targeting Rural Children in Areas Where They Live with Their Migrant Parents: Dilemmas and Solutions
ZhangBaoge HanSong
Abstract: It has always been a hot but difficult topic in the field of basic education that migrant children (rural children in areas where they live with their migrant parents working in areas far away from their hometown) are enrolled in senior high schools in the areas where their migrant parents work. Since the 18th CPC National Congress, China's central government and local governments have successively issued a series of policies to solve this problem in an orderly manner. With the advancement of the strategies for new urbanization and rural revitalization, the solution to this problem must be placed in the institutional arrangement of urban-rural integration. The difficulties are due to the insufficient quantity of senior high schools in the areas where migrant children live with their migrant parents, the “rigid” split-flow of the enrollment of senior high school students, the quota of students to be enrolled in higher education institutions in provincial-level areas where senior high school students get household registration, and the competitions between stakeholders in the resources for senior high schools. In the new era, the effective strategies to alleviate the dilemma of migrant children's enrollment in senior high schools include providing more educational resources for senior high schools where migrant children live with their migrant parents, making an overall plan for the coordinated development of senior high school education and secondary vocational education in the areas where migrant children live with their migrant parents, coordinating the quota of students to be enrolled in higher education institutions in provincial-level areas where migrant children live with their migrant parents and the quota of students in provincial-level areas where migrant children get household registration, and strengthening the supporting measures for senior high schools where migrant children live with their migrant parents.
Key words: migrant children (rural children in areas where they live with their migrant parents); general senior high school; education in areas where rural children live with their migrant parents; entrance examination
初审：王远琦
复审：孙振东
终审：蒋立松
