摘 要：西部地方高校的发展问题，不仅仅是一个影响西部高等教育发展的内部问题，还是一个事关国家安全稳定、共同富裕的可持续发展的重要问题，对其进行深入研究有着重要的理论意义与现实价值。要解决西部地方高校发展问题，“权”是一个不可绕过的命题，“权”包括“权力”“权利”与“意识”等。考察我国西部地方高校发展的现实，出现了“有权不会用”与“有权不想用”的问题，这实际上是有限支持下的高依赖与低自主的双重组织运作模式所导致的困境。要解决当前的问题，推动我国西部地方高校健康快速的发展，可以采取高支持下的协商自主方略：一是推进制度供给侧结构性改革；二是实现利益共赢，增进制度绩效；三是提升高校“权”的意识，优化权的配置。

关键词：西部地方高校；“权”；高依赖；协商自主

由于我国西部高等教育生存的特殊环境及其承担的特殊使命，西部高等教育已成为一种独特的社会现象^[1]。考察整个西部高等教育的发展不难发现，相较东、中部地区高等教育，两者存在较大差距，这种差距的形成既有历史因素也有现实因素。虽然国家对西部以及西部高等教育的政策、资源等支持力度不断增大，但整个西部高等教育的发展在实践中却呈现出一定程度的“振而不兴”的状态^[2]。实际上，西部高等教育的“振而不兴”不是某一所高校的“不兴”。在西部高等教育内部，“振”的主要是西部的一流建设高校，“不兴”的则是那些大多数西部地方高校之现状。而地方高校在整个西部高校中数量极为庞大，其占比超过西部高校总数的90%，是整个西部高等教育大众化乃至普及化的主力军。因此，西部地方高校的发展问题不仅仅是一个影响西部高等教育发展的问题，还是一个事关国家安全稳定、共同富裕的可持续发展的重要问题。基于此，关注西部地方高校的发展并探寻其发展方略，对于促进我国高等教育强国建设有着极为重要的理论意义与现实价值。

一、“权”：西部地方高校发展中一个不可绕过的命题

正如一些学者对于西部高等教育问题的描述^[3]，西部地方高校的问题是一个诸问题的复合，涉及历史与现实、经济与政治、地域与生态、均衡与公平、外生与内生、社会与心理、体制与机制、教育与文化、民族与边疆等各个方面。正因为如此，解决西部地方高校发展的问题，既在“内”也在“外”。由此，“权”成为西部地方高校发展中一个不可绕过的命题。

提及“权”，它既是体现“力”的“权力”，也是代表“利”的“权利”，更是包含了极容易被忽略但和“权”运作息息相关的主体性因素“意”，即主体的“意识”“意志”等。因此，在本文中，“权”被视为一个由“力”“利”“意”组成的系统。

首先，“权”中的“力”，即“权力”，强调的是主体对客体的影响和支配。从经济学的视角来看，权力是用来支配或者控制其他资源的一种特殊资源。由于权力不断变化，各利益主体之间的此消彼长的平衡机制不断被打破，然后又不断被重构。不同于权利，从政治学的角度来看，权力是为实现公共利益，由国家机关、单位及其工作人员以明文规定为限而行使。对于权力而言，“法无授权皆禁止”。因此，在研究者看来，权利是要积极争取的，而权力则是要被限制的，这是法治的一个重要标志。由于权力具有天然扩张的现象，而权力的拥有者也很容易忽略自己内心的私欲，所以对于权力要进行约束。在我国高校的发展中研究“力”，关注的是其权力的博弈及对高校造成的影响。基于我国高校处于或者接近于“事业单位”性质，西部地方高校长期以来存在着三种“力”：一是各级教育行政部门代表国家意志拥有的教育行政权力，牢牢掌握着西部地方高校赖以生存的各种资源；二是各级各类西部地方高校拥有的学术权力，各学术单位和各个学者在各自擅长的专业领域中，按照专业技术的逻辑推动学校往前发展；三是以企业、行业协会以及用人单位等为代表的社会力量，通过掌控社会舆论以及毕业生的就业安排等，形成对西部地方高校发展的外部环境压力。这三种力量通过不断博弈，参与到西部地方高校的发展中来。从这个角度而言，力有强弱的区分，是一个从无到绝对控制的序列。当然在现实中，完全处于“无”和“绝对控制”的主体是不存在的，完全处于“无”的主体是无法参与博弈的，而处于“绝对控制”的主体也无需考虑其他主体的利益诉求，亦就无需博弈。因此，本文在考虑“力”这个因素时主要按照主体的控制与被控制情况将其分成强和弱两种程度进行分析。实质上，在强和弱之间还有很多的程度序列，之所以仅划分为两种程度，一是为了研究的直观性与便利性，二是结合西部地方高校这一组织呈现出来的状态进行划分，后文涉及程度划分时都依据此进行处理。

其次，“权”中的“利”，即权利、利益，是指主体为满足自身生存和发展的需要而产生的客观需求。从政治学的角度来看，权利的行使主体是个人或者法人等一般性主体。权利若不行使，则视为行使主体主动放弃，权利的推定规则是“法无明文禁止即可为”。西部地方高校作为法人主体，要在国家法律体系中，尤其是在《中华人民共和国高等教育法》的指导下充分行使自己的权利。对于利益主体而言，制度一方面制约着各利益主体的利益分配，另一方面其实也是实现和保障利益主体的利益最有效的载体。在西部地方高校发展中研究“利”，关注的是与西部高校发展相关的各行动主体的利益诉求以及这种利益诉求背后所形成的制度体系。就西部地方高校发展的“利”而言，国家目标在于通过鼓励高校分类分层发展来提升整体高等教育质量。而地方政府多从当地政府利益的角度出发，如何引导西部地方高校更好地服务当地经济社会发展是其主要诉求。西部地方高校则重点关注在竞争日益激烈的当前形势下如何快速有效地提高自身的竞争力，在残酷的竞争中处于不败之地，在激烈的资源争夺中不断提升自身话语权。社会力量则希望高校培养出来的人才能够满足社会发展的需求等。综上，可以看到，“利”呈现出两个特质：一是可以看到各方对“利”的需求是不同的，各方会根据自身对“利”的需求来承担相应的角色并采取相应的行动；二是每一主体的“利”都受其他主体的“利”的影响，即“利”是可以由其他主体赋予的，如在西部地方高校发展中，高校自身发展所需资源主要来自于其他主体。因此，本文讨论“利”主要按照主体之间“利”的契合度来展开，分为强和弱两个层次进行分析。

再次，“权”蕴含着“意”，即主体的意识、意愿、意志等。“意”反映的是主体的认知倾向，如知识构成、意志强弱、意识形态等，制约并从根本上影响着行为者的行动，即对整个“权”的运作起着关键性作用。各主体如何积极争取权利而适当限制行政权力，这与各主体“权的意识”息息相关。正如美国学者诺思所言，“观念、教义、时尚以及意识形态等形成的心智结构，是制度变迁的重要来源”^[4]。在西部地方高校发展进程中，当环境要素或者内部要素发生改变，关键群体中的一方或者几方认为改变现有制度体系或现有“合约”会更好时，即观念发生改变，各主体才会针对制度体系中某一部分进行重新谈判与博弈，重新划分利益配比，并根据利益的大小、远近等各方考量而做出不同强弱程度的改变意愿，且付出不同程度的意志努力。如果没有一个行动主体认为资源用于再建立合约是有利可图的，或者这种意志不够强烈，那么制度框架就很难发生改变。从这个角度来看，“意”不仅受“力”的影响，也是“利”的再表达，同时和主体的自主性、独立性高度相关。因此，本文讨论的“意”主要是按照主体的控制意识和自主意识分为强和弱两个层面来分析，某一主体对其他主体意识控制程度高且自主意识也高的，则被界定为“强”，反之则被界定为弱。

实质上，在不同的制度背景下，不同主体的力、利、意构成状态是不同的；在不同的情境下，不同主体的力、利、意也是不同的。这就是说，某一主体的力、利、意是不断变化的，这种变化可能是受环境和制度的影响，也可能是受其他主体的影响。在本研究中，这种变化非常重要，但是对于西部地方高校的发展而言，更为重要的是要发掘其中的规律性关系结构，只有这样才能为西部地方高校的发展谋求一条可行的道路。因此，在本研究中，有个基本的假设前提：不同主体的力、利、意配比和构成，必然带来不同的关系模式并最终影响着高校的发展（详见图1）（图1略）。

图1呈现了简化的不同力、利、意情况下的西部地方高校与外部权力主体的可能关系模式。需要说明的是：其一，强弱表明的是一个整体概念，即“权”的强弱可能是由“力”带来的，也可能是“意”带来的，还可能是“利”带来的，也可能是力、利、意三者或其中两者结合综合带来的；其二，外部权力主体的“强”一般会伴随着高控制，而“弱”往往伴随着低控制，高控制下往往极易形成高依赖，而在低控制下仍然有可能出现高依赖，这可能和宏观制度背景相关，也可能是高校基于传统惯习以及发展现实进行的选择；其三，西部地方高校的高依赖与低依赖，会影响其“权”表征的强弱，最终表征为自主性的高低。

二、高依赖与低自主：西部地方高校发展中存在的问题

（一）研究方法以及研究对象的选择

在研究过程中，本研究团队共走访了我国西部12所地方高校。研究团队通过对12所地方高校各方面数据进行对比后发现，虽然调研对象隶属不同省份且具有不同属性，但呈现的问题却高度相似，最终的行为模式也高度相似，进而导致西部地方高校面临的发展困境高度雷同。因此，本文深入研究了西部的一所公办新建本科院校（主要指1999年后升格为本科的院校）U大学的发展历程，主要是从升本以及向应用型转型两个阶段来进行叙述^[5]。之所以选择此高校作为案例，主要是因为：一是研究团队成员的亲历保证了资料的可靠性；二是新建本科院校在西部本科院校中极具代表性，某些省份的新建本科院校甚至占其本科层次高校的90%以上；三是升本和向应用型转型是每所西部地方本科院校发展的必经阶段。本文在研究过程中主要采用文本分析法、观察法以及访谈法，访谈对象包括U大学的教师和行政人员，其中校级领导4人，中层管理人员18人，专任教师和一线行政管理人员20人。

（二）案例的呈现

U大学成立于1978年，其前身为师范专科学校。1999年后，伴随着高等教育管理体制的改革，我国一大批院校实现了专科向本科的升格，特别是东、中部地方院校，升本意味着办学层次的提升，也意味着更多资源的获得。相较东、中部地方高校而言，对体制性资源有着更高依赖的西部专科院校，专升本成为当时西部专科院校积极争取的一项行动。在调查中研究团队发现，由于历史与现实因素，当时的U大学仅从办学水平上来说，并没有完全达到本科水平，但从1999年至2002年，陕西、贵州、甘肃、四川等西部省份，都有和U大学处于同一水平的专科院校实现了升本目标。这些院校升本后带来的社会声誉、基础设施建设以及其他体制性资源的投入等等相比专科院校时期都有了极大的提升，这样U大学在升本的“利”和“意”上都是极强的。同时，地方政府也看到了专科院校升本后为地方带来的人才、资源和声誉等各方面的优势，再加上国家政策也积极予以支持，升本的“力”也增强了。乘此东风，U大学积极运用西部大开发政策的区位倾斜优势，以东、中部老牌地方院校以及东、中部新建本科院校为模仿范本，推进升本工作。

2003年，U大学在外部权力主体高度支持以及自身的积极努力下成功实现了向本科层次的跃迁。升本之后，U大学无论是硬件还是软件都得到了极大的改善。虽然在升本过程中高校可能会碰到很多难题，但因为“成为本科”是当时师生的共同心愿与目标，高校内外的关键群体在升本的意愿上高度一致，因此当时发展上的不足和问题被掩盖。但实质上，本科教育与专科教育存在重大差异，“对于一所新升格的本科院校来说，一个非常突出的问题就是如何把本科‘办像，办合格，上水平’”^[6]。升本后该何去何从？这是摆在西部新建本科院校面前必须面对且亟须解决的问题，否则发展的有效性机制无法运作，必然影响其生存的合法性。对于U大学来说，因没有本科办学经验，其发展惯习一直是模仿东、中部院校。研究团队在调查中发现，U大学升本后虽然短暂地考虑过民族性（位于边疆民族地州），也考虑过曾经的“师范”前身，但最终还是选择了当时很多东、中部院校的做法——“去师范”：15个师范专业迅速向综合性转型，只保留了一个师范专业；而民族性也成了写在文件中的一个词汇，在实践中，无论是各专业的课程体系，还是校园文化建设都与此无关。在访谈中，被访谈者经常提及的是“我们没有经验”“这是当时大多数人的做法”“大家都这样做总不会错”。实质上，这样做有其优势。马克·萨奇曼认为合法性“是一种普遍化理解或假定，即由某个实体所进行的行动，在社会建构的规范、价值、信念和身份系统中，是有价值的、适当的假定”^[7]。对于U大学来说，要想快速渡过升本后初期发展的“新生劣势”，就必须按照本科院校这个组织群落给出的参照规范来推进自身的发展，以期获取组织群落的“合法性”，即获取组织群落成员的身份图式。正是因为这种合法性标签的存在，先升本院校的组织结构及发展路径得以被模仿或者成为该组织形式被强制扩散的正当依据。因此，后续涌入的高校在进行升本工作时迅速改变自身原有的特色，以形成与组织群落内部一致的“群体性思维”，并最终构建群体性目标与群体性行动。这就导致即使看来更为有效的选择也被先前的固有选择模式所排斥，这就是“制度同构”。这种制度同构现象的出现是在制度支持下高依赖的必然产物，组织群落内的新生组织通过消泯自身的特色构建一种集体面貌，走一条大家都在走的道路，借以获得生存的安全感，构建自身生存与发展的合法性机制。因此，这种制度同构在一定程度上为西部新建本科院校的生存提供了重要保障，但更大问题是其后续发展过程中所需的关键性要素——组织自主性也无法得到很好地培育。

U大学的组织自主性不成熟在升本初期对学校发展的影响并不明显，群落内部的制度规范可能会自动为其提供生存的行为套路。但随着环境的改变，政府政策的转向以及资源配置模式的调整以及U大学本身发展诉求的提升，必然要求U大学能“去新成优”。而要实现“成优”，必然要求高校是“引领性”的，而不是“跟随性”的，自主性的提升成为关键。应该说，经过专升本发展阶段，U大学虽然硬件设施上有了很大改善，但是只能将其归结为一种外延式规模扩张。陈学飞教授总结了社会问题能够进入政府议事日程的引发机制，他认为一般有以下六个方面：权力精英的创议；例行的政府政党会议和重大纪念活动；危机或突发事件；广泛的民意；社会精英的主张和建议；新闻媒介的报道^[8]。部分老牌地方高校积极寻求自身在整个高等教育系统中的话语权以增强自身的影响力，向应用型转型由此而开启。向应用型转型虽然是U大学探寻自我发展道路的绝佳机会，但其组织自主性在这20余年间并没有得到很好的培育，其再一次不得不选择之前的路径：高度依赖下的模仿与跟随。这与完全意义上的主动存在着较大的差距，特别是观察其转型后的发展以及行动选择，仍然是一种模仿与跟随路径。“占主导地位的联盟可能延缓甚至阻碍了制度朝最优方案的变化。这也就意味着制度变迁经常需要政治的变化——权力的重新分配，让社会更加重视被忽视和压制群体所持有的观点”^[9]。U大学所在省份早在2013年就开始引导地方院校转型，到2014年成为全国率先出台本省转型方案的省份之一。此时的U大学才意识到转型势在必行，随后开始大张旗鼓在全校推动向应用型转型工作。但是这一次转型，特别是在转型之初，研究团队发现，来自师生的抵触情绪是比较高的，也就是说高校内部关键群体转型的“意”不强，很多师生对转型存在极大的担忧，认为“好不容易成为的本科会变成职业技术学院”。在这种意识指导下，当深入进行相关的本科教学改革时，师生经常会出现“阳奉阴违”的现象，这与外部权力主体引导地方高校转型的强“意”和“力”形成了鲜明对比。但师生的这种心态并没有阻止该校向应用型本科转型。U大学迅速构建起向应用型转型的举校体制，大到学校定位，小到校内某一门课程教学，都发布了向应用型转型的方案举措，并在实践中通过项目的形式推行，用“利”引导师生配合转型。U大学至今仍在追随东、中部院校的做法，将发展目标定位为建设高水平应用型大学。

对于U大学来说，在内外压力下进行的两个阶段的发展，都意味着其对自身的再认知以及对环境的再适应。无论是升本还是向应用型转型，U大学在整个发展过程中，都呈现出跟随与模仿的路径。而这种跟随与模仿消解的是组织自主性，造成的是对外部制度的高度依赖。随着“双一流”建设的第二轮名单公布，我国高等教育再次迎来一个更高的发展阶段，整个高等教育资源配置方式、政策支持方式等等都由此在发生重大转向。对比“双一流”建设的支持力度不难发现，目前对西部地方高校的支持还有更大的提升空间。在这一背景下，什么样的“权”的运作模式才适合西部地方院校的发展是亟需解决的关键性问题。

三、有权不会用与有权不想用：西部地方高校关于“权”的运用表征

在我国高等教育实践领域，如果说“双一流”建设高校的发展代表着我国内涵式高质量发展的高等教育标杆，那么西部地方高校的发展就决定着我国高等教育质量的最低限度与可能性。从U大学的发展历程我们可以清楚看到，U大学的发展高度依赖外部权力的运作，见图2（图2略）。如果从西部地方高校自身的角度来解读这种“权”的运作，则可概括为“有权不会用”和“有权不想用”。

（一）有权不会用

近几年，伴随着高等教育治理体制的改革，关于“权力下放”与“权力回归”的呼声越来越高。而高校建立起对自己、对社会、对国家负责的自主办学的法人实体，是一个由政府主导转向高校自我建设、自我发展的过程，也是高校这一组织良序发展的基石。政府、社会以及高校自身都更希望高校处于一个目标统一、任务清晰、分工明确、各要素配合良好的有序状态。

从组织层面而言，一方面，高校有着自身的目标，也有其自身的运作逻辑，组织内的院系以及关键群体有着天然的对专业权威的忠诚，因此对自由、自主有着极大的需求。从这个角度看，高校要发展，对“无序”有着内在的需求，“松散耦合的系统”就是对这一状态的描述^[10]；另一方面，高校又要服务于政府、市场，且各院系共生于这一组织下，需要共同进退，达成发展的共识，离不开以构建有序状态为目标的高效行政科层体制。因此，高校在发展过程中，既需要保持严密理性的科层体系，又需要保障各院系、各学术人的自主权。这其中的平衡正是能否保障高校良性运转的关键。正因为如此，各高校均致力于寻求各相关利益方的权力和权利最佳配比。

从高等教育重点建设到高等教育一流建设再到“双一流”工程，在争创世界一流大学建设的同时，“双一流”建设高校的办学越来越自主，对“权”的运作越来越娴熟。但对于西部地方高校而言，这一过程的推进显得非常艰难，从其专升本开始到向应用型转型，其呈现出来的状态是对外部权力的高度依赖。这种高度依赖本身有其必然性：在当下，制度性资源的获致是高校各项改革得以推进的重点。特别是对于西部地方高校而言，获取资源的途径相对单一，对政府资源的供给依赖也远高于东、中部地区。而且，各级政府整体资源配置直接影响着各高校获得资源的多少，而这些资源直接决定其地位与发展。西部地区在整体经济实力和高等教育相对落后的情况下，只好采用了“以点带面”的建设方式，优先满足西部一流建设高校的需求，因而“双一流”建设高校对西部地方高校产生的挤占效应明显强于东、中部高校。

目前不容忽略的现实是，西部地方高校处于一个相对比较“尴尬”的境地：虽然各级政府不断在放权，给予高校更多的自主权（各文件中的“引导”“指导”等词语，就鲜明地表示了政府在地方高校发展中的“非强制”立场），高校自主空间本应在扩大，但实质上西部地方高校从升本开始就没有建立起如何使用办学自主权的制度。从西部地方高校到高校内各院系再到高校内的关键群体，都似乎呈现出一种相对被动或者相对消极的状态。可以说权力在下放，但是西部地方高校目前并没有形成容纳这些下放的权力的机制，其始终处于权力相对缺失的状态，似乎“跟随”才是其常态。

长此以往，组织自身的权力在逐渐流失，而后续下放的权力又没有落地保障机制，因而“有权不会用”成为西部地方高校组织自主性不成熟的主要表现，也是其组织自主性不成熟的重要原因。西部地方高校仅成为了一个“上情下达”的中介组织：遇到上级下发的文件或者通知，甚至会出现直接向二级学院转发的情况，不会结合西部地方高校自身的特点进行传达；对于国家层面新出台的政策逐渐丧失了政治敏锐性，等着省级教育行政主管部门的指令；对于国家提出的“放管服”政策等，因无法领会国家顶层设计的意图，导致所谓“一放就乱”的情况不断出现。在这个过程中，组织的聚合力、组织自身特色的构建等等都无从谈起。

（二）有权不想用

对于西部地方高校而言，“有权不会用”更多地表现为在其发展历程中没有形成运用权力的能力。这种偏客观原因的“有权不会用”可以通过学习或者模仿进行一定程度的改善，但对于西部地方高校的发展而言，更大的阻碍是“有权不想用”。

“有权不想用”是一种潜藏于西部地方高校组织内的“意”。对于下放的权力，地方高校没有能力接纳和运用是一方面，但更重要的问题出自于“不想”“不愿”或者是“自认为自己没有能力”行使权力的意识与想法，这种意识与想法最终指导了西部地方高校的整个行为并成为了主导力量。在西部地方高校的行动中呈现出“主动的被动”状态，即组织自身选择“放弃权力”。

之所以出现这种状况，一是由于西部地方高校对外部权力与政府资源的高度依赖。自下而上的制度建构与自主自发的改革或创新往往意味着与政府控制标准“不一致”，其“合法性”更容易受到质疑，且这种自发行为还面临着必须自己承担“违规”的风险^[11]。因此，在西部地方高校的话语权与社会影响力尚未形成时，这种自发式的建构行为对于西部地方高校而言，“风险”要远远大于“收益”。于是，“放弃”权力成为了安全选项。二是西部地方高校对于自身的制度自信尚未构建。从我国高等教育重点建设来看，其经历了“自我摸索—模仿欧美—中国特色”三个阶段，历经70余年的发展才进入“双一流”建设阶段，才发出了“扎根中国大地办大学”的呐喊，这也正是我国高等教育重点建设制度自信确立的一个信号。近年来，我国“双一流”建设高校在国内外的话语权与社会影响力的大幅提升便是明证。制度自信源于制度的确立、创新与自觉。西部地方高校的“权”，遵从自上而下的建构机制，其行动有着来自于政府赋予的强意义的合法性。这种合法性虽使得西部地方高校没有法理上的生存之忧，他们几乎不会受到来自其他权力机构的挑战，却造成了西部地方高校发展的工具理性观。随着市场经济体制的确立，社会行业、企业等社会力量在一定程度上对西部地方高校的改革与发展等行动构成了影响，但由于这种影响力的相对薄弱与短暂，这些影响最终在西部地方高校对体制资源的依赖中逐渐被消解。西部地方高校呈现出“夹缝中求生存”的状态，高校内的群体对组织发展的信任度不高、状态消极，在各项改革中质疑甚至反对的声音总是一浪接一浪，而其外部获取资源尤其是优质资源的能力又不足，更不用谈其愿意主动地进行各种改革创新了。

虽然说“有权不会用”“有权不想用”是西部地方高校组织运作中“权”的表征，但正是在这种“权”的运作模式下，西部地方高校明显地呈现出高依赖与低自主的双重组织运作困境。

四、高支持下的协商自主：西部地方高校发展中的组织运作可行方略

自新中国成立特别是改革开放以来，我国西部地方高校发展所取得的成就无疑是巨大的。但相比“双一流”建设高校的发展和东、中部地方高校的发展，西部地方高校的发展又是落后且缓慢的。西部地方高校由于尚不具备成熟的能力来完全自主地运作赋予的权力，因此本文认为“高支持下的协商自主”组织运作是西部地方高校发展的可行方略。

协商意味着“多元主体决策观点可以自由交流，得到充分重视，在此基础上推动着利益偏好的转变和决策共识的形成，这个过程就是决策合法性的重要来源”^[12]。“协商”最后的结果必然是公开、透明的，也更能为各方所接受。可见，“协商”具备以下三方面的特质：其一，协商是一个表达偏好的理性过程，指向的是如何达成共识^[13]；其二，协商是基于一定法理框架或一定制度背景的利益各方的互动；其三，协商不是“输赢战”，而是一个以正式与非正式相结合的方式推进的过程^[14]。

目前，西部地方高校组织自主性水平不高、不成熟，整个组织运作遵循由外向内、自上而下的路径，西部地方高校的“试误”意识与自我发展机制都需要提升。在此前提下，西部地方高校的组织运作困境的突破离不开政府与市场的高支持。而基于现实图景，西部地方高校自主的构建是一个需要引导、需要时间和意志努力去实现的过程。因此，“协商自主”更为适切。

（一）推进制度供给侧结构性改革

所谓供给侧结构性改革，是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，进而扩大有效供给^[15]。一直以来，我国西部地方高校组织运行中，政府是最为主要的支持者。相对“双一流”建设高校而言，西部地方高校更为依赖政府的政策与资源供给，即使这些供给本身很有限。就目前情况而言，由于缺少各级政府的“输血式”制度供给，西部地方高校还没有形成足够的成熟能力来直面市场的竞争环境。因此，尽管西部地方高校的“力”与“利”被各级政府所统合，表征为“主从式的合作”，但是在此前提下，西部地方高校行动有着来自于政府赋予强意义的合法性。在此环境下，西部地方高校相关行动的意义更多是由外部力量赋予的，这使得西部地方高校虽然培养质量备受社会质疑，但却有了基本的生存与发展保障。因此，在现有西部高等教育整体发展比较落后、西部“双一流”建设高校对西部地方高校有着比东、中部高校更强的挤占效应的背景下，西部地方高校需要政府进一步加大支持力度，形成高支持环境。

这种“高支持”包含两个方面：其一是各级政府应加大对西部地方高校有专门指向的政策与资源供给；其二是引导市场形成有利于西部地方高校发展的良好环境，改变西部地方高校与市场合作中处于“剃头挑子一头热”的境遇。需要注意的是，高支持并不等于高控制，政府在高支持下应重视规范性要素以及文化认知要素在组织运作中的根本性作用，强化西部地方高校立足当下，面向地方，面向行业发展的办学方向。政府在“输血”的同时，还应鼓励并敦促西部地方高校提升“造血”能力，着力培养高校自主管理的自信，为西部地方高校制度自信的构建提供大力保障。

（二）实现利益共赢，增进制度绩效

实际上，制度自信和制度绩效两者是相互促进和相互影响的。制度自信越强，越有利于促进制度绩效的提升与增强；制度绩效越高，则会进一步增强和巩固制度自信。相对而言，制度绩效是制度自信的基础与前提。

制度绩效展示的是制度实施的效应、效果或功能，其增进的前提在于对系统及成员利益的满足^[16]。从目前整个西部地区高等教育发展来看，随着管理体制改革的不断深入，多元利益格局逐步形成。西部地方高校不仅面临着地方高校组织群落内部的资源竞争，还面临着西部“双一流”建设高校的挤占效应的影响。因此，制度体系引发的诸如公平与效率等问题也不断被放大，损耗着整个制度体系。

因此，想要为西部地方高校制度自信的确立提供强有力的保障，就必须发挥制度绩效的促进作用。这就要求关注多方利益主体的利益诉求，实现利益共赢。“利益共赢”意味着在实现群体利益最大化的前提下，各利益主体在自身利益得到满足的同时也不损耗其他群体的利益。要实现共赢，增进制度绩效，不可能一蹴而就。在西部地方高校建设中，现实的情况是由政府塑造的自上而下的统合机制占据绝对优势，其他利益集团，诸如市场、地方高校自身等在西部地方高校建设中的角色并不明晰。虽然前文用了“主从式的合作”来形容目前西部地方高校建设中“力”与“利”的配比，但实质上政府与地方高校的“主从”关系几乎完全遮掩了“合作”关系。由此，西部地方高校制度很难自我持续，而是“政策变，制度跟着变”，“利益共赢”的局面还远未达成：西部地方高校在整个高等教育系统以及社会系统中话语权相对有限，他们的组织自主性尚不够成熟，组织自主性水平低，组织内群体对组织以及作为组织成员身份认可度低等现象仍然存在，而这都是影响制度绩效的关键。

因此，西部地区高等教育在当下要做的是构建一个“高支持”下的“利益共赢”机制。中央政府层面通过顶层设计，一方面要构建各级各类高等学校群体都能为之奋斗的目标，且将各级各类高校的发展目标统合在此之下；另一方面要对各利益相关群体特定需求建立起支持系统与回馈机制^[17]。西部地方政府要看到西部地方高校为地方经济发展所作出的积极贡献，要为西部地方高校的发展尽可能地提供资源，不断形成高校与地方区域协同发展的新局面，以弥补“双一流”建设高校挤占效应所产生的不利影响。西部地方高校要做的是，如何从自身办学历史、办学特色出发，扎根地方本土，面向行业，充分发挥自身优势，不断提升自身组织的自主性。而社会力量可以从用人单位、社会民众、行业协会等不同角度，对西部地方高校人才培养提出合理的建议和意见，帮助西部地方高校在高等教育建设中化“压力”为“动力”，进而为社会提供更有效、更持久的智力源泉。

（三）提升“权”的意识，优化“权”的配置

对于西部地方高校而言，要谋求自己作为法人的权利，法无禁止的权利即可为；权利一般体现为私人的利益，权利是要积极争取的，这也是法治的一个重要标志。比如，我国《高等教育法》明确提出“国家鼓励高等学校同企业事业组织、社会团体及其他社会组织在科学研究、技术开发和推广等方面进行多种形式的合作”^[18]。西部地方高校可以从自身专业特色、办学定位、人才培养规格等出发，主动寻求企业单位、社会组织的支持，广泛、深入地开展体现自身特色的合作，从而进一步提升技术开发、人才培养的规格与质量。又如，我国《高等教育法》明确提出，“国家根据少数民族的特点和需要，帮助和支持少数民族地区发展高等教育事业，为少数民族培养高级专门人才”^[19]。我国少数民族分布具有大杂居、小聚居的特点。相对于东、中部地区，我国西部地区少数民族分布更为广泛，全国有75%左右的少数民族人口分布在西部地区，有近50个少数民族分布在西部地区^[20]。西部地方高校可以立足本校生源特点，充分行使自身权利，结合少数民族的传统与特色，在相关的制度范围内，调整办学定位，突出少数民族特点，培养少数民族高级专门人才，不断厚植学校特色文化，闯出一条适合自身发展的路子来。

不同于其他机构行使权力，西部地方高校在行使权力时，“人”是非常突出的要素。西部地方高校的管理者应该面向自己的学生，认真研究学生的特点，如学习基础、身体素质、家庭状况、文化背景等，充分利用学生的身心特点，为学生的成长成才提供优质的文化与课程，让学生在特色鲜明的优渥校园环境中健康成长。在学术权力与行政权力的博弈中，西部地方高校要更加慎重地对待两者之间的关系，切不可一味地用行政权力去限制学术权力。导致目前西部地方高校发展缓慢的原因，行政管理制度与学术管理制度同行是非常重要的一个方面。而导致制度同行的出现与行政权力表现过于强旺是分不开的。行政权力只有在尊重、保护学术权力并使之得到充分、健康的发挥后，西部地方高校的办学活力才能进一步得到激发，办学特色才能进一步得到彰显。

依据上述的论述，可以采取两种方法对行政权力进行限制。第一种方式是以权力来制约权力，将权力分割成数份，相互之间进行制约，以达到一种动态的平衡。第二种方式是以民众的权利来制约行政权力。因为政治权利存在的根据是保证个人的独立自由的发展，因此行政权力的范围就不是无限的，即每个人都有自己的私人领域，法律不能干涉。因此，西部地方高校要在法律的框架下提升组织自主性，就要不断提升自己“权”的意识：向外要向政府、向社会伸张自己作为法人的权力；向内则要适当限制自己的行政权力，确保人、财、物、时间得到最有效的管理，学术权力得到最合理的发挥。

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Dependence or Autonomy: Reflections on the Development of Local Universities in Western China

XiongJicheng ZhangChuting XieDongping

Abstract: The development issue of local universities in western China is an internal issue affecting higher education development in the region and an important issue related to national security, stability, and common prosperity. Focusing on it has crucial theoretical significance and realistic value. To solve the development problems of local universities in western China, power, rights, and awareness are propositions that cannot be bypassed. The analyses of the development reality of regional universities in west China reveal that the problems of having power but not using it and having power not wanting to use it have emerged. The dual organizational operation model of high dependence and low autonomy under limited support causes this dilemma. We can adopt consultative autonomy with increased support to solve the current problems and promote the healthy and rapid development of local universities in the western region. The first is to promote the supply-side structural reform of the system, the second is to achieve win-win benefits and improve the system performance, and the third is to improve the awareness of the rights of universities and optimize the allocation of rights.

Key words: local universities in western China; power; high dependence; negotiated autonomy

初审：王远琦

复审：孙振东

终审：蒋立松