摘 要：“十四五”时期，我国全面进入新发展阶段。在“十一五”以来我国基本公共教育服务政策演进的基础上，“十四五”时期构建优质均衡基本公共教育服务体系要着力于健标准、补短板、缩差距。在基本公共教育服务项目提供上要坚持基于政府财政能力、公共收益最大和积极差别待遇原则，做到一致化提供与差别化供给相结合、免费提供与成本收费相结合。要坚持运用系统思维，从整体上看待事物、从关系中分析机理、从结果中追求最大公益，在多元参与治理格局中建设优质均衡的基本公共教育服务体系。
关键词：优质均衡；基本公共教育服务；项目提供；财政保障；治理体系
“十四五”开启了全面建设社会主义现代化国家新征程，吹响了向第二个百年奋斗目标进军新号角，国家正式进入新发展阶段。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《远景目标纲要》）强调“我国已转向高质量发展阶段”,但同时指出“我国发展不平衡不充分问题仍然突出……创新能力不适应高质量发展要求……民生保障存在短板”。2021年习近平总书记在看望参加政协会议的医药卫生界教育界委员时强调要“坚持教育公益性原则，着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系”。[1]义务教育是建设高质量教育体系的重要基石，是社会基础性公益事业，是实现社会公正、夯实国家人力资本和创新能力基础、提升国民素质、促进人的全面发展和建设创新型国家的重要支撑。尽管我国实施义务教育均衡发展战略二十年来①取得了重大历史成就，截至2020年我国96.8%的县级单位实现义务教育基本均衡发展，85.8%的进城务工人员随迁子女在公办学校就读或者享受政府购买学位服务，但城乡义务教育质量差距②依然明显，农村学生教育获得感较低，部分升学无望初中生过早放弃学习，却得不到教师应有的关注、尊重和欣赏，导致他们排斥学校、厌恶学习甚至直接辍学；想继续升学的学生应试化取向明显，教师过度注重知识传授，单纯追求分数和升学率，轻视德育、体育、美育及劳动教育，学校对社会责任感、创新精神、实践能力与法治观念等核心素养关注不够。进入新发展阶段，国家的战略重点是“加快推进义务教育高质量发展，着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系”,即“以促进基本公共教育服务均等化为基本方向，以加强内涵建设、全面提高教育质量为中心任务……加快缩小县域内义务教育校际差距，推动义务教育从基本均衡向优质均衡迈进，保障适龄儿童享有公平而优质的义务教育”[2]。构建优质均衡基本公共教育服务体系是社会主义教育的本质要求，是中国式教育现代化的重要特征，是新发展阶段推进建设高质量教育体系、推动实现共同富裕和促进人的全面发展的战略举措。那么，新发展阶段究竟需要什么样的优质均衡基本公共教育服务体系呢？
一、“十一五”以来基本公共教育服务的政策演进
（一）“十一五”时期的政策取向
2006年第十届全国人民代表大会批准通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》首次提出了“基本公共服务”概念，强调要“逐步推进基本公共服务均等化”,坚持“公共财政服从和服务于公共政策的原则”,“公共财政配置的重点要转到为全体人民提供均等化基本公共服务的方向”上来，并把“普及和巩固农村义务教育”“义务教育、中等职业教育和劳动力技能培训”等作为中央政府投资支持的重点领域，在农村义务教育领域率先开启了“两免一补”基本公共教育服务的历程。
（二）“十二五”时期的政策追求
2011年第十一届全国人民代表大会批准通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》进一步提出要“推进基本公共服务均等化”“建立健全符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，逐步缩小城乡区域间……公共服务差距”“完善转移支付制度，增加一般性特别是均衡性转移支付规模和比例，调减和规范专项转移支付……加强县级政府提供基本公共服务的财力保障”。为了有效推进基本公共服务均等化，2012年国务院发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》首次界定了基本公共服务、基本公共服务均等化、基本公共服务体系的内涵，认为“基本公共服务，指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务……基本公共服务均等化，指全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是机会均等，而不是简单的平均化和无差异化……基本公共服务体系，指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排”,并提出政府要优先保障和提供以下基本公共教育服务：第一，为适龄儿童、少年提供免费九年义务教育，为农村义务教育阶段寄宿生提供免费住宿，并为家庭经济困难寄宿生提供生活补助；第二，为贫困地区农村义务教育学生实施营养改善计划；第三，为农村学生、城镇家庭经济困难学生和涉农专业学生提供免费中等职业教育；第四，为家庭经济困难学生接受普通高中教育提供资助；第五，为家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供资助。可以发现，“十二五”期间基本公共教育服务范围已经由农村义务教育“两免一补”拓展到城乡义务教育全部免费和农村寄宿生免住宿费、贫困地区农村学生每天营养膳食补助3元，由义务教育拓展到高中阶段教育和学前教育中家庭经济困难学生免学费或提供资助。
（三）“十三五”时期的政策发展
2016年第十二届全国人民代表大会批准通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要“促进基本公共服务均等化”“加快健全国家基本公共服务制度，完善基本公共服务体系。建立国家基本公共服务清单，动态调整服务项目和标准，促进城乡区域间服务项目和标准有机衔接。合理增加中央和省级政府基本公共服务事权和支出责任”,同时重点“推动城镇公共服务向农村延伸，逐步实现城乡基本公共服务制度并轨、标准统一”“保障居住证持有人在居住地享有义务教育……国家规定的基本公共服务”“实现贫困地区……基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平”。2017年国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》强调基本公共服务均等化的“核心是促进机会均等”,并以基本公共服务清单为核心建构了国家基本公共服务制度框架。从政策表述上看，由“推进”改为“促进”,说明基本公共服务提供已经走出进展不好、水平不高的发展阶段，进入基本公共服务“体系更加健全”“均等化水平稳步提高”的新发展阶段。从基本公共教育服务内容上看，除了“十二五”期间提供的服务外，还增加了有助于全民终身学习的“个人学习账号和学分累计”服务、有助于流动学龄人口在居住地平等享有免费义务教育（如在公办学校或通过政府购买服务的民办学校就学）服务等，更为重要的是，教育基本公共服务在五年规划中的位置实现了由“新农村建设”到“改善民生”再到“民生保障”的转变，以及由“三农”到“民生”再到“民生+教育”的领域跨越（表1略）。
我国用三个五年规划，持续推进基本公共教育服务体系建设，不断提升基本公共教育服务均等化水平，目前已基本建成了以免费性义务教育为核心的基本公共服务体系，并积极探索建设了普惠性学前教育、保障性高中阶段教育、分担性终身教育在内的非基本公共教育服务体系，为全面开启“十四五”优质均衡基本公共教育服务体系建设新征程奠定了坚实的基础。
二、准确把握新发展阶段基本公共教育服务体系的时代内涵
（一）“十四五”时期基本公共教育服务的三对关系
“十四五”时期是我国进入新发展阶段的第一个五年，基本公共服务的主要目标是“均等化水平明显提高”,到2035年“实现均等化”。“十四五”时期公共教育服务最重大的变化是明确区分了“基本公共教育服务”和“普惠性非基本公共教育服务”,并突出强调政府在基本公共教育服务供给保障中的主体地位，对于普惠性非基本公共教育服务重在推动提供主体多元化和提供方式多样化。2021年国家21部门联合印发的《“十四五”公共服务规划》（以下简称《服务规划》）强调“基本公共服务是保障全体人民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，由政府承担保障供给数量和质量的主要责任，引导市场主体和公益性社会机构补充供给”,在《服务规划》的“补齐基本公共服务短板”小节仅提到“义务教育”,但在“推动重点领域非基本公共服务扩容”小节却提到“发展普惠托育服务”“推动学前教育普及普惠”“加强县域普通高中建设”三方面内容。由此可见，第一，基本公共教育服务与非基本公共教育服务之间的边界不是一成不变的，随着国家经济社会发展水平的逐步提高，一些非基本公共教育服务是可以转变为基本公共教育服务的。根据我国当前所处的社会发展阶段和经济发展水平，提供以义务教育为核心的基本公共教育服务是符合实际的。第二，基本公共教育服务的政府保障与社会提供之间的关系不是排斥性的，政府的职责是保基本、保底线、保普惠、保均等，对于公民更高层次、更高水平的基本公共教育服务需求，可以由市场主体和公益性社会机构按成本价格补充供给。譬如，在农村贫困地区可以由政府负担义务教育学生营养改善计划的经费支出，但在城市义务教育学校可由社会或学校按成本价格提供午餐服务。第三，基本公共教育服务的基本均衡与优质均衡之间的关系是递进式的，而不是断然分开的，优质均衡是在巩固基本均衡成果基础上的再升级。如果说基本公共教育服务的基本均衡是1.0版本的话，那么基本公共教育服务的优质均衡就是2.0版本。2.0版本中的“优质”和“均衡”并不是偏正结构关系，而是并列结构关系。也就是说，优质与均衡是义务教育发展的两种核心诉求。其中，优质指向的是教育质量，是义务教育发展的本质诉求，均衡指向的是教育公平，是义务教育发展的规范性诉求。[3]
（二）优质均衡基本公共教育服务的时代指向
随着我国经济社会逐步迈向高质量发展新阶段，并在高质量发展进程中不断促进共同富裕，我国基本公共教育服务的优质均衡也被印上了鲜明的时代烙印。
一方面，基本公共教育服务的优质诉求是对高质量发展的时代回应。《远景目标纲要》提出“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，要“建设高质量教育体系”。但从根本上说，高质量教育体系的目的是促进人的高质量发展。实证研究表明，是人的认知技能（即教育质量）而非教育年限决定着各国的经济增长，人力资本是全要素生产率的核心要素，提高全民的而非少数精英的人力资本质量对于提升全要素生产率和促进经济长期繁荣具有长远性根本性作用，[4]而义务教育在高质量教育体系中具有基础性的战略地位和关键作用。高质量的基本公共教育服务不仅具有长远的经济价值，还具有重要的社会价值，更为重要的是能够为人的后续发展奠定优秀的人格品质、坚实的知识基础和重要的认知技能。实际上，人的才能分布是正态的，也就是说，无论贫穷还是富有，无论城市还是乡村，也不论男性还是女性，从群体的意义而言，都有比例大致相等的先赋才能分布，只是由于社会条件的差异，才让人的后天发展出现了群体间的差距。基本公共教育服务体系的高质量和均等化是抹平后天社会条件不平等、阻断贫困代际传递的重要机制。
另一方面，基本公共教育服务的均衡诉求是对推动全体人民实现共同富裕的时代回应。习近平总书记强调，共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。[5]《远景目标纲要》提出“十四五”期间全体人民共同富裕要迈出坚实步伐，2035年全体人民共同富裕要取得更为明显的实质性进展。从人类文明发展看，现代社会把学生的学习权和教育权当作基本人权，把义务教育当作实现现代社会统合、维持、再生产和发展的基础，义务教育制度就是以这些观念为基础，并以共同性、公开性、平等性和基础性为基本条件而组织起来的。[6]作为基本公共教育服务的义务教育供给水平和运行状况是衡量共同富裕水平的重要标准。共同富裕并不是平均的富裕，实现共同富裕的过程是不断缩小区域差别、城乡差别、贫富差别的过程，是让过大的差别缩小到社会可以容忍、大家可以接受的状态的过程，这是理解共同富裕的关键，也是理解优质均衡基本公共教育服务的关键。所以，基本公共教育服务要由外在条件的“大致均等”转向内在需求的“合理满足”,由数据指标层面的缩小差距转向积极差别待遇的差异化供给。
（三）新发展阶段基本公共教育服务的三重内涵
在不断推动经济社会高质量发展和实现共同富裕的过程中，在开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段，究竟应当如何准确理解优质均衡基本公共教育服务的时代内涵呢？我们认为主要包括以下三个方面。
第一，健标准，即以标准化推动基本公共教育服务均等化。目前，国家一些领域的基本公共服务标准还不完善，因此“十四五”时期的主要任务是健全完善标准，形成基本公共服务标准体系。对于基本公共教育服务，“十二五”时期国家曾经公布过包括义务教育在内的基本保障标准（表2略）。当前的主要任务有三。一是提标。从“十二五”到“十四五”已经过去了十年，原有的标准已较难满足义务教育高质量发展的需要，因此应在统筹经济社会发展水平和财政承受能力的大原则下动态调整义务教育基本保障标准，推动基本公共教育服务标准动态调整常态化和制度化。二是扩面。随着县域内义务教育由基本均衡向优质均衡的跨越，面向学生的基本公共教育服务内容应适当拓宽，同时考虑影响义务教育质量的关键因素、学龄人口变动因素等，要保障足够的公办学校学位供给，并把相应的校园校舍、师资队伍、教学装备、经费保障等办学条件标准纳入基本公共教育服务范畴中来。三是达标。在已确定标准的基本公共教育服务领域，不断完善财政保障与督导问责等机制，确保国家标准的落地落实。
第二，补短板，即以强弱项推动基本公共教育服务均等化。尽管“十一五”以来，我国政府持续下大力气解决基本公共教育服务均等化问题，但区域间、城乡间、学校间、人群间的基本公共教育服务不平衡不充分问题仍然比较突出。以2020年义务教育生均一般公共预算教育事业费支出为例，全国普通小学为11654.53元，农村只有11178.71元，两者相差475.82元；全国普通初中为16633.35元，农村为15112.10元，两者相差1521.25元。其中，全国普通小学最高的北京（33546.46元）是最低的河南（7236.81元）的4.64倍，全国普通初中最高的北京（58686.11元）是最低的河南（10721.18元）的5.47倍。[7]为了补齐短板弱项、扎实推动义务教育高质量发展，“十四五”时期要采取针对性更强、覆盖面更广、作用更直接、效果更明显的举措，重点促进基本公共教育服务资源向基层延伸、向农村覆盖、向边远贫困地区和生活困难家庭倾斜，要加快城镇学校扩容增位，保障农业转移人口随迁子女平等享有基本公共教育服务；在人员居住相对分散的偏远农村地区要保留必要的村小和教学点，保障乡村儿童能便利可及、均等有质地享有小学教育；要落实农村教职工编制标准和统筹管理规定，确保义务教育阶段专任教师编制供给，建立省域统筹的依据乡村学校边远艰苦程度划分的乡村教师生活补助等级制度，促进优秀骨干教师在学校间均衡配置，依法保障教师的工资收入水平。
第三，缩差距，即以保公平推动基本公共教育服务均等化。为确保2025年基本公共教育服务均等化水平明显提高目标的实现，根本之策在于精准缩小基本公共教育服务差距。在基本公共教育服务均等化理念方面，人们比较认同在权利和机会面前人人平等，即不论贫穷还是富有，也不论身在城市还是乡村，只要是基本公共教育服务，人人有份、人人等分的做法就是公平的。然而，我们知道人来到这个世界上从一开始就是不平等的，那么正义的社会不应埋没每一位有天赋的人，即使你出生在穷困的家庭，我们依然可以通过一定的制度设计保障你可以获得与生在富裕家庭的人同样的发展机会。因此，乔治·弗雷德里克森（H.George Frederickson）提出了一个分类公平（segmentede quality）的概念，即同类的人同等对待，不同类的人不同对待。[8]从国家来说，要对不同省份进行发展水平的聚类，以便于国家通过加大财政转移支付的力度支持特别困难地区有效供给基本公共教育服务，真正实现保底线、广覆盖、促公平的目的。从省域内部来说，同样要对市县的经济发展水平进行聚类，以便通过省级财政转移支付支持欠发达市县基本公共教育服务的均等享有。从市县内部来说，要对不同边远艰苦程度学校和不同家庭经济困难学生进行科学的精准识别认定，以便采取有针对性的积极差别对待。
三、合理确定新发展阶段基本公共教育服务的提供项目
弗雷德里克森曾追问：“我们如何确定什么应该公平地分配呢？……如果人们认为学校教育和消防服务是应该提供的，那么为什么就不能提供高尔夫球场或其他娱乐设施呢？”这是一个非常重要的问题。他的回答是“对公平领域的界定可宽可窄，受分配（以公共机构的资源为基础）和诉求（以申请人对平等的要求为基础）的制约。公平的领域总是在不断地转移、聚合或分散。”[9]如果把弗雷德里克森所说的“以资源为基础”理解为供给能力、把“以要求为基础”理解为实际需求的话，似乎基本公共教育服务项目的提供就是在有限资源条件下对实际需求的满足。然而，人民群众对美好生活的向往是无限的，需求的无限性与资源的有限性之间总要作出取舍，在既要关注回应群众呼声又要合理引导社会预期、既要尽力而为又要量力而行的大原则下，究竟选择和确定哪些服务项目是建设优质均衡基本公共教育服务体系的关键。我们认为，在政府的财政供给能力与百姓的公共需求满足之间应选择“公共收益最大化”的项目。英国著名经济学家庇古（Arthur Cecil Pigou）的社会福利局部均衡模型就认为，假如公共产品的提供成本是税收、公共产品的消费受益是效用的话，那么公共产品的提供应持续到最后一元所得到的边际社会效用与所缴纳的最后一元税收的负边际效用绝对值相等时为止。[10]因此，基本公共教育服务的项目提供应基于财政供给能力、公共收益最大和积极差别对待三大原则。
（一）基于财政供给能力
基本公共教育服务项目主要依赖政府财政予以保障，所以服务项目的确定首先要看政府的财政供给能力。政府应该拿出多少钱用于公共教育服务，又该拿出多少钱用于基本公共教育服务？怎样的基本公共教育服务投入规模是合理的，目前世界上并没有统一的标准，比较通行的做法是用某项基本公共服务支出占国内生产总值的比例来衡量。[11]自20世纪60年代以来，世界上许多国家公共教育经费占GDP的比重都在逐年提高，这项指标的全球平均水平已从20世纪90年代的4%增长到现在的4.4%左右。整体上，经济发达国家的这一比例更高，可以达到7%左右，经济欠发达国家比较低，仅有2%左右，如果考虑到人口规模因素，按照人均水平计算的话，发达国家和欠发达国家之间的差距会更大。如果从经济发展周期看，大部分经济体公共教育支出的GDP占比与GDP增速的变化曲线基本一致，发达经济体公共教育支出变化趋势与经济周期的关联更为密切。[12]国家经济发展状况制约着政府对基本公共教育服务的财政供给。尽管2021年我国GDP突破了114万亿元，达到了美国GDP的77%,但中国有着世界上最大规模的人口，仍然是世界上最大的发展中国家，目前正处于并将长期处于社会主义初级阶段，因此我国基本公共教育服务的提供要遵循尽力而为、量力而行的基本原则。当然，当政府的财政能力得到增强时，基本公共教育服务的外延也会不断丰富，覆盖范围会不断扩大。但是扩大什么、扩大多少，要从各级政府实际出发，要厘清权责边界，要区分轻重缓急。所以，基本公共教育服务项目的确定要充分考虑中央、省级和市县各级政府的财政状况，明确各级政府在服务项目上的权责划分，对各自负担服务项目的总体财政支出进行测算，避免因为服务项目覆盖范围过大而导致某级政府财政不堪重负，同时也要回应群众呼声和社会预期，统筹各渠道资源，不断提升基本公共教育服务保障水平，实现基本公共教育服务与经济社会发展水平的“同频共振”。
（二）基于公共收益最大
服务项目的公共效益也是确定项目时需要重点关注的。在有限的财政支付能力下，应该优先将公共效益最大的服务项目纳入基本公共教育服务的保障范畴，这应该成为基本公共教育服务项目提供的基本指导思想。虽然目前尚没有广泛认可的确定“哪些项目公共效益最大”的方法，但是我们可以从基本公共教育服务体系比较成熟的发达国家的常见做法中得到一些启示。在2000年出现“PISA震惊”③之后，德国政府将扩大全日制学校建设作为一项新的教育政策方案。随即德国的小学由半日制学校逐步转为全日制学校。截至2018—2019学年，68%的德国小学已经是全日制小学了。[13]随着全日制学校的逐步扩大，学生的午餐和放学后看护问题逐渐成为群众关切的热点问题，由全日制学校提供午餐和有补偿的托管服务议题得到广泛关注。《德国教育体制2018—2019》（Das Bildungswesen in der Bundesrepublik Deutschland 2018/2019）作出规定，要求全日制小学为学生提供午餐和课后托管服务，但这些服务并不完全免费，而是对不同群体实施有差别的补贴收费。[14]这两项服务的实施极大地缓解了德国家庭照看学生的负担，《德国教育报告2020》（Bildung in Deutschland 2020）显示，德国共有大约160多万名小学生在全日制学校或公益性托管中心接受课后服务和各种餐食服务，约占德国所有小学生数量的一半。[15]在美国，联邦政府也努力最大限度地提高服务项目公共效益，联邦政府将保障弱势群体的教育机会和为弱势群体提供有质量的义务教育作为自己的主要事权，并通过对弱势群体教育（低收入家庭、学业风险儿童）、特殊教育（天才教育、残疾教育）和儿童营养三类项目的拨款来实现公共效益的最大化。[16]参考部分国家的做法，我们在确定基本公共教育服务项目最大公共效益时应主要考虑保障弱势群体的义务教育权益，解决群众关切的便利省心上好学的问题，同时也要关照天才儿童和特殊儿童的教育服务供给。
（三）基于积极差别待遇
基本公共服务虽然是面向全体人民的生存和发展基本需要提供的服务，但是在服务项目实施中也不是无差别地提供给所有人。从我国教育发展不平衡不充分实际出发，构建优质均衡的基本公共教育服务体系应采取积极差别待遇政策。积极差别待遇（affirmative action）是指为了积极的目的和结果而对不同的人给予有差别的待遇，作为一种帮助弱势群体发展的理念，积极差别待遇广泛应用于很多国家的公共政策之中。在教育领域，主要强调对不同背景和不同条件的地区或个人给予不同的待遇，使处境不利群体或个人通过补偿性投入，教育成就能达到参与社会竞争的基本需要，使他们与社会中高教育成就的地区或群体之间的差距能控制在一个合理的、可接受的、逐渐缩小的范围之内。[17]鉴于义务教育的普及性、强制性、免费性、共同性等特征，义务教育
服务项目如果有差别地供给，可能还会遭遇一些不理解甚至是阻力。所以，必须准确理解积极差别待遇的核心要义：一是可以差别化地提供服务；二是差别化提供服务是为了积极的目的和结果。对义务教育而言，不能仅从机会和过程的角度看待均衡发展，优质均衡的义务教育服务体系更应关注目的和结果。其实，世界上很多发达国家的义务教育财政拨款都引入了强调结果的拨款机制。以美国为例，义务教育财政拨款就发生了从公平原则到充足原则的变迁，这是从注重机会和过程均等到注重目的和结果均等的一种转变。美国义务教育财政拨款追求的教育公平包括水平公平和垂直公平两个方面。水平公平主要指有相同特性的学生应该得到同等对待，它强调教育资源分配上的均等化。垂直公平要求不同特性的学生应该得到不同对待，它强调对于弱势群体应该给予更多的财政拨款和项目支持，通常会考虑贫困、偏远、学困和残障等因素。进入20世纪90年代，美国义务教育财政拨款从更注重公平转向更关注充足。[18]对比来看，义务教育财政拨款的公平原则主要在教育投入上做优化设计，关注的是资源分配的均衡与相对的水准，努力的方向是确保每个人都能公平地获得教育资源。义务教育财政拨款的充足原则将教育投入与产出联系在一起，关注的是资源的充足与绝对的水准。财政充足诉求更加关注学生是否得到了充足的经费支持和发展资源，这些经费和资源能否帮助他们达到社会经济发展所预期的教育结果。
在基本公共教育服务项目中落实积极差别待遇原则，一方面可以差别化供给，即有的人群提供而有的人群不提供。虽然我国有推动基本公共教育服务均等化的总体要求，但是均等化与差别化并不矛盾。我们可以针对不同的群体提供有差别的基本公共教育服务。如之前已有成功经验的寄宿生生活补助项目、农村义务教育学生营养改善项目，这些项目并没有无差别地提供给全体义务教育阶段学生。所以，在优质均衡义务教育服务体系建设中，仍然可以根据实际情况设立一些针对特定群体的服务项目。例如，可以针对贫困家庭实施基本学具补助项目、基本健康体检项目、免费校服项目等。这种差别化的服务供给可以在一定程度上避免因不缺少和不需要而造成的人为浪费。另一方面可以差异化免费，即面对所有人提供，但有的人群收费有的人群不收费。义务教育具有免费性，基本公共教育服务也主要是以免费的方式提供的，但是与差别化提供一样，即使可以向所有人提供服务项目，但也不一定对所有人免费。换句话说，在义务教育服务体系中可以设立一些需要合理分担成本的基本公共教育服务项目，如午餐服务、课后服务等。这类服务可以很好地缓解家长照顾学生的负担，使家长产生很强的教育服务获得感。但是，若全面免费提供这些服务，不仅会给政府财政带来较大压力，而且可能稀释掉基本公共教育服务的保障水平。因此，可以对部分家庭困难学生免费提供，而对其他家庭学生可以以非营利的成本分担方式提供。这不仅可以在有限的财政条件下提供更多的基本公共教育服务项目，而且还能真正满足人民群众切实的教育服务需求。
四、坚持用系统思维建构优质均衡的基本公共教育服务体系
系统思维是立足整体把握事物本质、立足关系分析事物机理，进而从整体上揭示事物发展规律、实现系统整体最优解的一种思想方法论。党的十八大以来，习近平总书记在多个场合强调坚持系统思维的重要性。坚持系统思维就是要全面地而不是片面地、系统地而不是零散地思考认识事物，分析解决问题。[19]基本公共服务体系是由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排。[20]建设优质均衡的基本公共教育服务体系一定要坚持系统思维。
（一）在国家经济社会发展全局下进行顶层设计
系统思维强调从整体上看待事物发展。因此要有宏观的整体视野，将基本公共教育服务体系建设置于整个国家经济社会发展的全局下进行顶层设计。从国际上看，各国愈发重视义务教育，不断提高其财政保障水平，扩大其服务覆盖范围，提高其教育服务质量。从国内经济社会发展现实看，我国正全面迈向高质量发展阶段，各个系统在高质量发展中不断迈向共同富裕，社会公共服务体系建设水平不断提升，但是社会发展还存在区域差别、城乡差别、贫富差别。教育既是缩小三大差别、促进经济社会实现高质量发展的重要手段，又是衡量社会共同富裕程度的重要指标。回到教育系统内部，我国教育还面临着发展不平衡不充分的问题，义务教育的优质均衡发展还面临着诸多困难。同时，义务教育又是人民群众对美好生活向往的重要投射领域，孩子们上学是影响千家万户的大事。总之，要充分考虑国际教育发展潮流、国内经济社会发展现实、教育自身发展现状以及人民群众美好教育需求等多方面因素，在此基础上明确新发展阶段我国基本公共教育服务体系建设的目标定位。
（二）在基本公共教育服务结构中把握供求关系
系统思维重视从关系中把握事物机理。因此基本公共教育服务体系建设要理清系统内部结构和相互关系。义务教育服务内部存在两大结构：一是服务供给主体结构，主要是指由谁来提供服务所需的资源；二是服务项目范围结构，主要是指提供哪些服务项目。构建优质均衡基本公共教育服务体系的重点是要建好服务供给主体和服务项目范围体系。一方面，基本公共教育服务供给主体体系建设要形成一套供给充足、分工明确的财政支持系统，这既包括各级政府提供的财政供给，也包括社会与学校提供的人力和资源供给。在国务院办公厅发布的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》中将八大类18项事项纳入了中央与地方共同财政事权范围，其中义务教育就包括公用经费保障、免费提供教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区学生营养膳食补助4项。同时确定基本公共服务领域中央与地方共同财政事权的支出责任主要实行中央与地方按比例分担，并明确了义务教育按比例分担、按项目分担或按标准定额补助的事项。④在各级政府共同财政事权支出责任分担中，中央政府主要负责兜底性和补偿性的转移支付，省级政府主要承担本省财政支出的主体责任，县级政府主要承担提高资金使用效率和资金配套工作。学校、社会和家庭要构建地方基本公共教育服务的人力和资源支持体系，以学校为核心，充分调动社会资源和家庭资源提供基本公共教育服务的积极性，形成多元协同的服务供给体系。另一方面，基本公共教育服务项目体系建设要建立一套能够有效满足人民群众多样化诉求的服务项目。服务项目的设立应突出以需求为前提的公共效益导向，力争使服务项目能够有针对性地满足不同群体的多元诉求。例如，可以按照群体特征分类，建立针对农村学生、进城务工人员子女、寄宿生、贫困家庭学生、残障学生等各类特殊人群的服务项目，也可以按照项目功能分类建立午餐服务、课后服务、校车服务等各类提高义务教育便利化程度的服务项目。
（三）在基本公共教育服务治理上追求最大公益
系统思维讲究从结果上追求最大效益。最大效益通常只有在坚持正确的行动导向、坚持子系统间密切配合的条件下才能出现。这对高质量系统治理提出了新的要求。建设优质均衡基本公共教育服务体系还应该有一套成熟的基本公共教育服务治理体系。教育治理体系现代化不仅要协调与处理好政府组织内部纵向与横向权力的配置问题，还要处理与协调好政府内部权力与外部权力之间的关系。充分发挥市场调节与社会力量参与的作用，建立灵活有效的教育治理机制。[21]优质均衡的基本公共教育服务治理体系要充分利用信息公开、专家咨询、循证研究、第三方评价和行政问责等手段措施，提倡各级政府、学校、利益相关者和服务企业间的多方协商和密切配合，努力避免公共资源的低效和浪费，形成多元共治的基本公共教育服务治理格局。同时要突出治理体系中人的要素，贯穿尊重人、服务人、成全人的服务理念，从人民群众的根本利益出发建设优质均衡的基本公共教育服务体系。
注释：
①在2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》(国发〔2001〕21号)中就认识到，虽然我国基础教育取得 了辉煌成就，“两基”目标初步实现，素质教育全面推进，但我国基础教育仍然存在“总体水平还不高”“发展还不平 衡”的问题，但尚未提出均衡发展思想。直到2002年《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》(教基 〔2002〕1号)才提出要“积极推进义务教育阶段学校均衡发展”,尽管这一政策标志着我国实现了义务教育由“非均 衡发展”向“均衡发展”的战略转变，但当时依然非常有限： 一方面均衡发展还仅限于学校均衡，没有扩充到地区之 间、城乡之间和群体之间等更大的范围，另一方面均衡发展仅限于城市空间，是城市内部重点校与薄弱校之间的均衡。 直到2005年出台《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》(教基〔2005〕9号)才针对“城乡之间、 地区之间、学校之间的差距依然存在，在一些地方和有些方面还有扩大的趋势”的事实，要求各级教育行政部门“研 究提出本地区推进义务教育均衡发展的目标任务、实施步骤和政策措施，并纳入当地教育改革与发展的总体规划”。
②2018年，中国基础教育表现最好的上海、北京、江苏、浙江四省参加了PISA测试，结果显示城市学生的数学、阅 读和科学三科平均学业成就分别高出农村学生37分、48分和42分，由此可推测全国其他省份城乡义务教育质量差距 的严峻状况。见：郑磊，郑逸敏.城乡学生的家庭数字鸿沟与学科素养差距——基于PISA2018中国四省市数据的研究 [J].中国电化教育，2021(7):43-51.
③2000年德国参加了PISA(国际学生评估项目)测试，德国学生表现低于经济合作与发展组织(OECD)国家的平均 水平，测试结果令德国民众哗然，因而引起德国社会震惊，故而称之为“PISA-Schock”,中文多译为“PISA震惊”, 由此也引发了德国基础教育的全日制学校改革。
④义务教育公用经费保障，中央与地方按比例分担支出责任，第一档为8:2,第二档为6:4,其他为5:5。家庭经 济困难学生生活补助，中央与地方按比例分担支出责任，各地区均为5:5,对人口较少民族寄宿生增加安排生活补助 所需经费，由中央财政承担。免费提供教科书，免费提供国家规定课程教科书和免费为小学一年级新生提供正版学生 字典所需经费，由中央财政承担；免费提供地方课程教科书所需经费，由地方财政承担。贫困地区学生营养膳食补助， 国家试点所需经费，由中央财政承担；地方试点所需经费，由地方财政统筹安排，中央财政给予生均定额奖补。
参考文献：
[1]习近平.把保障人民健康放在优先发展的战略位置着力构建优质均衡的基本公共教育服务体系[N].人民日报，2021-03-07（01）.
[2]教育部办公厅关于开展县域义务教育优质均衡创建工作的通知[EB/OL].（2021-11-25）[2022-04-28].
[3]杨清溪，柳海民.优质均衡：中国义务教育高质量发展的时代路向[J].东北师大学报（哲学社会科学版）,2020（6）.
[4]闵维方.教育促进经济增长的作用机制研究[J].北京大学教育评论，2017，15（3）.
[5]习近平.扎实推动共同富裕[N].人民日报，2021-10-16（001）.
[6]藤田英典.走出教育改革的误区[M].张琼华，许敏，译.北京：人民教育出版社，2000：206.
[7]教育部国家统计局财政部关于2020年全国教育经费执行情况统计公告[EB/OL].（2021-11-16）[2022-04-28].
[8][9]弗雷德里克森乔治.公共行政的精神[M].张成福，刘霞，张璋，等，译.北京：中国人民大学出版社，2003.
[10]杨志勇，张馨.公共经济学[M].3版.北京：清华大学出版社，2013：45.
[11]郅庭瑾.高质量时代如何兼顾教育公共服务支出效率[J].中国经济评论，2021（3）.
[12]黄河，黄志成.教育扩张和经济周期下教育经费投入的特征与趋势：基于2008-2018年《经合组织教育概览》的比较分析[J].外国教育研究，2020，47（3）.
[13]Autorengruppe Bildungsberichterstattung. Bildung in Deutschland 2020: Ein indikatorengestutzter Bericht miteiner Analyse zu Bildung in einer digitalisierten Welt[EB/OL].(2020-06-23)[2022-3-30].
[14]Sekretariat der Stindigen Konferenz der Kultusminister der Lander in der Bundesrepublik Deutschland. Das Bildungswesen in der Bundesrepublik Deutschland 2018/2019[R].Bonn:KMK,2021:112-114.
[15]Autorengruppe Bildungsberichterstattung. Bildung in Deutschland 2020: Ein indikatorengestutzter Bericht miteiner Analyse zu Bildung in einer digitalisierten Welt[EB/OL].(2020-06-23)[2022-03-30].
[16]赵海利，陈芳敏.政府间义务教育财政事权和支出责任演变：来自美国的经验[J].教育发展研究，2017，37（8）.
[17]万明钢.“积极差别待遇”也是教育公平的体现[J].中国民族教育，2017（2）.
[18]雷丽珍.从公平到充足：美国州政府义务教育拨款原则及其实施办法的改革[J].比较教育研究，2010,32（7）.
[19]王英，韩庆祥.习近平系统思维的生成逻辑[J].思想教育研究，2021（12）.
[20]国务院.国家基本公共服务体系“十二五”规划[J].国务院公报，2012（21）.
[21]苏君阳.新时代教育治理体系现代化：内涵、特征及其实现路径[J].教育研究，2021（9）.
初审：伍艳丽
复审：孙振东
终审：蒋立松
