来源：《教育学报》2019年第1期 作者：陈坤 秦玉友

摘 要：新中国成立70年来,我国农村义务教育投入体制深受国家宏观经济、财政、税收等制度嬗变的影响,依次历经了从统一列支、两条腿走路、乡村自给、以县为主、到多级共担投入体制的演进。投入体制变迁呈现出清晰的价值路向,变迁逻辑上由工具理性向演进理性转变,投入的价值位序上从城乡分离走向城乡统筹,事权投入重心上历经“U型”转移,投入体制建设关注点由外延式转向内涵式。省思历史,前瞻未来,投入体制改革与发展上要做到“蹄急而步稳”,基于公共服务均等化取向推进城乡义务教育投入一体化,建立健全机制保障投入的稳定性与充分性,强化投入体制建设与教育内涵式发展积极相适应。

关键词：农村义务教育；投入体制；价值路向

教育投入是教育运转与发展的必要条件,农村教育投入体制则决定了农村教育事业经费投入体量、结构与效益,从而决定性影响着我国农村教育事业发展的规模、速度与质量。新中国成立70年以来,受国家宏观经济、财政、税收等制度变迁影响,政府在每个历史节点上审时度势,深刻理解教育的阶段矛盾和问题,适时对农村义务教育做出理性定位与战略调整。因此,农村义务教育投入体制不可避免地打上了时代烙印。回顾历史是为了准确地观照现实和科学地规划未来,分析新中国成立以来农村义务教育投入体制演进历程、价值路向与问题,有益于进一步认识我国农村义务教育投入体制的历史局限与有益经验,以便结合新时代特征更好地继承其精髓,前瞻未来,巩固和完善体制与机制,为农村义务教育事业发展提供更有力的保障。

一、农村义务教育投入体制的演进历程

新中国成立70年以来,我国农村义务教育投入体制依次历经了统一列支、两条腿走路、乡村自给、以县为主到多级共担的投入体制的演进。随着农村义务教育投入体制改革不断推进,依次呈现出恢复与建立、探索与发展、改革与创新、深化改革、系统与完善几个时代阶段印记,朝着更加系统、完善方向迈进,逐步建立起了适合我国国情的农村义务教育投入体制。

（一）统一列支时期（1949-1957年）

1949年新中国成立后,我国各行各业百废待兴,百业待举,同时面临着经济破败,中央财经短缺的现实,革命战争时期遗留下的各地财政分散管理局面已不适应现实发展需求。为了在短时间内聚集财力办大事,实现对各行业改造,快速恢复、发展经济,国家选择了高度集中的计划经济体制。为了保障供给,形成了“统收统支”的财政体制。按照规定,地方将（除地方附加以外的）全部财政收入统一上缴中央,地方各级政府的财政支出,均由中央统一审核,逐级拨付。在此背景下,基础教育阶段教育经费由国家统一列支,主要经历了两个阶段。

第一阶段是1949-1952年。这一阶段,农村中小学投入完全由中央政府统揽。伴随着解放战争胜利,中央规定对新接受学校全部纳入中央财政预算。同时,在遵循《中国人民政治协商会议共同纲领》中的教育思想指导下,政府对各类“旧教育”和“旧学校”进行了接管、接办、接收和改造,掌握了学校的领导权与管理权,^[1]形成了穷国包办教育局面。1950年,政务院发布了《关于统一国家财政经济工作的决定》,要求各项财政收支,除地方附加外,全部纳入国家财政预算,中央实行统一列支,形成了中央、大行政区、省三级管理体制。因而在教育投入方面也就形成了政府统包方式,教育所需经费统一列入财政预算。1950年3月,政务院发布了《关于统一管理1950年度财政收支的决定》,要求城镇、乡村中小学,经费均由政府统一筹划,乡村小学经费由县政府可随国家公粮征收地方附加公粮进行解决,但地方附加公粮不得超过国家公粮的15%。1951年3月,政务院发布了《关于1951年度财政收支系统划分的决定》,划分了中央和地方财政收支范围,政务院进一步规定一般中小学所需经费的申报流程,要求各地拟订教育发展计划,逐级上报,最终由中央政府进行平衡与调度。1952年,教育部颁发了《小学暂行规程（草案）》《中学暂行规程（草案）》《关于接办私立中小学的指示》,要求中小学不论公办、民办,均由地方人民政府教育行政部门统一领导与管理,并要求在1954年前完成接管工作。

第二个阶段是1953-1957年。教育投入方面实行“条块结合,块块为主”方式,主要特点是政府统一领导,分级管理。随着全国财政经济好转,进入“一五”建设时期,1953年,政务院取消了大行政区,建立了中央、省、县（市）新的三级预算,中央也首次将乡级财政预算列入县级财政预算,实行统一领导,划分收支,分级管理的财政体制。随后,政务院下发了《关于整顿和改进小学教育启示》《关于改进和发展中学教育启示》两份文件,强调普通中小学的经费开支都按行政隶属关系,县级政府成为农村义务教育投入的主体。^[2]1954年,教育部、财政部下发了《关于解决经费问题程序的通知》,要求贯彻以“块”为主的财政管理体制,在财政部下达的经费指标控制范围内,地方可以结合实际对预算中各类、款、项进行统筹安排教育经费。1955年,财政部、教育部颁发了《中小学收取学杂费的办法》,要求征收学杂费作为办学经费的补充。同时,经历四年的恢复与发展,全国中小学教育已恢复,并超过中华人民共和国成立前的规模,农村地区教育需求庞大,但经费紧缺,不得不鼓励群众办学和非正式教育发展。如《关于整顿和改进小学教育的指示》（1953）、《关于改进和发展中学教育启示》（1954）和《1956-1967年全国农业发展纲要》（1956）,三份文件均提出,除了国家办学外,大力提倡群众办学和发展简易学校,以便逐步普及小学教育和扫除文盲。^[3]

这一时期,国家在艰难探索中初步建立了在“统收统支,分级管理”的财政体制。计划经济时代,财力紧缺,实行城市和工业发展优先战略,农村投入相对不足,虽然农村中小学所需经费都是以国家财政预算拨付为主,以收取学杂费作为补充,但还是难以包揽,后期农村地区开始鼓励集体和群众办学,形成了以公办为主,民办为辅。在穷国办大教育现实下,农村学校数量稀少且教育质量低下难以满足群众受教育需求。

（二）两条腿走路时期（1958-1984年）

随着社会主义改造基本完成和“一五计划”超额完成,社会稳定,经济发展良好。中央各部门所属的企事业单位数量剧增,难以做到有效监管。为了调动地方发展经济的积极性与灵活性,1957年11月,国务院颁布了《关于改进财政管理体制的规定》,实质是一次财政分权行动,划定了中央和地方收支范围,增加了地方机动财力。为了加快社会主义建设,农村地区1958年至1982年实行“政社合一”的人民公社制度,人民公社中生产队或生产大队成为一个政权实体和经济组织。^[4]1958年8月,国务院下发了《关于教育事业管理权下放问题的规定》,下放教育事业管理权,区域内中小学举办权由地方负责投入。并鼓励群众办学,农村地区形成了公办与民办（集体办学与私人办学）并举,两条腿走路,主要体现在三个阶段。

第一阶段是1958-1965年。1958年9月,国务院颁发了《关于教育工作的指示》,确定了“两条腿走路”的办学方针和“三个结合”“六个并举”原则。^①随后,六届六中全会通过了《关于人民公社若干问题的决议》,我国是一个人口众多、经济不发达大国,国家不可能包揽所有教育投入,公社必须负责办好小学、中学和成人教育。随后,国务院批转了《关于进一步加强教育经费管理意见》（1959）、《关于人民公社社办中、小学经费补助的规定》（1960）,两份文件要求教育经费在遵循“以块”为主,多渠道筹措教育经费,公社可从公益金中抽一定比例,也可向学生收取杂费或分摊工分,还可拨给学校一定土地组织学生劳动,用其收入解决办学经费开支。^[5]

第二个阶段是1966-1976年。“文化大革命”期间农村依然艰难实行两条腿走路办学方针。由于“文化大革命”的动乱,农村中学多由县、社领导管理,农村小学普遍由大队管理,城镇小学交由工厂接办,大中型城市的小学领导管理权下放至街道办事处。^[6]1968年11月,《人民日报》发表了山东两位小学教师候振民、王庆余《关于将公办小学下放到大队来办的建议》,建议农村地区学校由公办转为集体办学,国家不再投资或少投资,教师工资改由大队计工分。^[7]许多地方还立即付出实施,将公办学校转为集体办学,教师下放,民办教师队伍急速增长。1973年,国务院科教组颁发了《关于中小学财务管理若干问题的意见》,规定农村地区办学经费主要由集体负担,国家给予少量补助,适当安排民办公助。

第三阶段是1977-1984年。“文化大革命”结束后,农村教育处于恢复调整之中,依然采用“两条腿走路”办学方针,具有鲜明的延承性。十一届三中全会确立了“放权让利”,实行经济体制改革基本思路。1980年2月,国务院颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》,要求各级政府间实行“分灶吃饭”,地方财政负担地方所管理中小学经费,中央只给予少量专项补助。同年12月,国务院下发了《关于普及小学教育若干问题的决定》,要求在20世纪80年代末全国普及小学,必须坚持“两条腿走路”办学方针,鼓励社队、厂矿、企事业单位以及群众自筹经费办学。1983年5月,中共中央、国务院颁发《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》,再次重申“两条腿走路”的方针,通过多种渠道解决教育经费,办好农村教育。

农村义务教育实行“两条腿走路”办学方针,号召用艰苦奋斗精神办教育,折射出农村地区教育资源供给贫乏。几乎在所有文件中,均强调要落实基本办学条件、保障校舍安全,映射出农村义务教育办学是低水平的。“两条腿走路”办学方针强调的是“公办与民办并举、普及与提高结合、国家办学与集体办学结合”,其直接后果是“城市教育靠国家、农村教育靠集体”资源配置方式,^[8]也就导致城乡义务教育发展失衡问题凸显。

（三）乡村自给时期（1985-2000年）

历经恢复与调整,农村地区开始经济体制改革。1982年1月,中共中央批转《全国农村工作会议纪要》,要求在农村实行家庭联产承包责任制,这一变革瓦解了人民公社的集体主义经济基础,带动基层行政组织架构变革。1983年10月,国务院发布了《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,要求全国实行撤社建乡（镇）,取而代之的是乡镇政府和村委会。1985年4月财政部下发了《乡（镇）财政管理试行办法》,要求建立独立的乡镇财政体制,实行“收支挂钩”的财政包干制度。农村经济、财税、行政制度变迁,为农村教育投入实行“乡村自给”奠定制度框架与物质基础,主要表现在两个阶段。

第一阶段是1985-1993年。1985年,中共中央颁发了《关于教育体制改革的决定》,要求简政放权,把发展基础教育责任划归地方,农村地区实行“乡村自给”。规定乡财政收入主要用于当地教育,地方可以征收教育费附加,用于改善办学条件。教育费附加具体的征收范围、征收标准、征收办法等,遵照国务院所下发的《关于筹措农村学校办学经费的通知》（1984）、《关于征收教育费附加的暂行规定》（1986）、《关于修改< 征收教育费刚的暂行规定>》（1986）等一系列文件。1986年4月,第六届全国人民代表大会第四次会议通过《中华人民共和国义务教育法》,以法律的形式确立了“三级办学,两级管理”义务教育投入体制,并规定地方征收的教育费附加,要取之乡,用之于乡。1987年6月,国家教委出台《关于农村基础教育管理体制改革若干问题的意见》,重申了“乡村自给”,并扩大乡镇一级管理学校的职权,征收教育费附加用于办教育。1992年,教育部发布了《中华人民共和国义务教育法实施细则》,要求乡（镇）、村两级负责本地中小学教育经费的投入与筹措,义务教育可以收取学杂费,地方征收教育费附加,用于地方办学,并鼓励多渠道、多形式筹集经费。

第二阶段是1994-2000年。20世纪90年代逐渐暴露出因财政分权,导致“中央穷,地方富”,中央宏观经济调控能力下降,入不敷出,曾不得不向地方借钱。为了顺应建立社会主义市场经济体制,增强中央宏观调控能力,在财政总量有限的情况下,需要重新调整财政收入格局势在必行。1993年,国务院批转了《国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》,要求全国在1994年实施分税制改革。分税制改革后压缩了乡镇财政收入空间,只剩下“农业四税”^②的一部分和工商税中的一些零星税收。^[9]分税制后,县、乡级财政困难,有研究显示,全国农村教育经费中,乡镇财政负担达78%、县财政负担9%,省财政负担11%,中央政府仅负担2%。^[10]导致了教育投入事权与财权失衡、倒挂现象严重,此次改革后县乡财政自给率明显降低。为了避免分税制实施后乡村难以自给,1994年7月,国务院下发了《关于（中国教育改革和发展纲要）的实施意见》,要求县级负责辖区内教育投入责任,乡级负责部分经费筹措和具体落实义务教育工作,实际仍是“乡村自给”投入体制。1995年,第八届全国人民代表大会正式颁布了《中华人民共和国教育法》,规定了县级政府负责当地义务教育,由乡政府负责征收农村乡统筹中的教育费附加,由县级代管或乡镇自己管理,用于乡、村两级教育事业。为了尽快完成《中国教育改革和发展规划纲要》中提出的在20世纪90年代末实现“普九”目标,国家连续性发布了《普九和扫盲教育实施意见》和《普及九年义务教育评估验收暂行办法通知》两份文件,都详细地规定普九办学的基本要求、标准、阶段任务,要求加大教育经费投入。

乡村自给是一种典型的“低重心”教育投入体制。由于各地经济发展不平衡,乡村自给加大了区域间义务教育发展失衡问题。各地为了尽快完成20世纪80年代普及小学任务,以及20世纪90年代普九任务,在“人民教育人民办”口号中,教育机会普及压力下,农村形成了一村一校分散型布局,导致建校混乱,缺乏合格师资。^[11]尤其分税制后,乡村财力紧缺严重,在普九政治任务压力下,乡村作为基层单位,并不存在将投入责任下放的空间。唯有向农民为了转移办学压力和寅吃卯粮,借贷办教育。最终衍生出费大于税、三乱^③、普九欠债、拖欠教师工资,学生因经济负担过重辍学等系列问题。

（四）以县为主时期（2001-2005年）

为了缓解分税制实施带来的负面效应,确保农村社会的稳定,规范农村税收,减轻农民负担,制止“三乱”。国务院在2000年进行农村税费改革试点,并在2001年扩大试点范围,随后税费改革在全国范围内逐步展开。为了提高治理学校乱收费力度,2001年开始在部分重点贫困县试点义务教育“一费制”^④改革。2003年,教育部颁发了《关于在全国义务教育阶段学校推行“一费制”收费办法的意见》,规定于2004年,在全国全面推行“一费制”收费办法。此次改革虽然减轻了农民负担,但也取消了约占农村义务教育阶段中小学教育经费投入30%的教育费附加和教育集资。这也意味着学校自筹经费能力被削弱,对依靠乡镇预算外收入维持农村义务教育运转地区来讲无疑具有冲击性影响。^[12]保障农村义务教育投入稳定性与充足性,成为新世纪农村教育投入体制需要直面的问题。

2001年,国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》,将农村义务教育管理权上移,实行“地方负责、分级管理、以县为主”的管理体制。2002年,国务院发布了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》,规定县级负责辖区内农村义务教育投入责任,投入重心上移到县级,“豁免”了乡、村两级的投入责任,宣告了“人民教育人民办”模式终结。为了缓解“一费制”实施后带来的经费缺口,2003年,国务院颁发《关于进一步加强农村教育工作的决定》,明确“以县为主”投入责任,中央加大转移支付,对税费改革后贫困地区公用经费缺口予以补充,逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围。

这一时期农村义务教育投入主要来源于县级财政,辅之以征收的教育税费和上级政府财政补贴,但主要针对贫困地区,比例低且受惠面狭窄。地方负责,以县为主的改革虽然在一定程度上缓解了农村义务教育经费投入不足等问题,但并没有真正平衡教育投入的事权与财权。税费改革后县级财力削减,在经济理性与规模效应的影响下,2001年便在全国农村地区掀起了一场精简师资,提高效益为名的“撤点并校”浪潮。忽视了社会效益,城乡义务教育发展继续失衡,城挤、乡弱、村空的局面显现,学校与乡村社会有机联系断裂。导致家校距离远、校车安全、家庭负担成本上升、隐形辍学、优质教育资源被稀释等问题产生,对农村义务教育发展来说是一把“双刃剑”。

（五）多级共担时期（2006年至今）

随着经济快速发展,财政收入增加,同时贯彻党的十六大精神,落实科学发展观与统筹城乡发展,解决以县为主时期城乡义务教育发展失衡、供给矛盾突出等问题,提升义务教育发展质量。我国进一步深化农村义务教育投入体制改革,形成了省级统筹,多级共担的投入责任体制,主要表现在两个阶段。

第一阶段,2005-2009年。2005年12月,第十届全国人大常委会高票通过废止《农业税条例》,取消农业税,免除农业税的惠农政策以法律的形式固定下来。2006年6月全国人大常委会审议通过了新修订的《中华人民共和国义务教育法》,规定义务教育不收学杂费,从2006年9月开始实施。农业税免除意味着县级财政预算内收入空间收紧,向下转移财政压力道路已不复存在；国家免收学杂费意味着学校自筹经费能力完全丧失,最终瓦解了“以县为主”投入体制的经济基础。2005年12月,国务院发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,要求实行省级统筹,中央地方共担,建立分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制,即“省级统筹,多级共担”投入体制。为了保障农村义务教育经费能够及时足额到位,随后,财政部与教育部印发了《农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付管理暂行办法的通知》,详细规定了多级共担,分项目、分比例核算办法,2007年秋季开始全国义务教育免除学杂费,中央和省级政府以实际行动参与了农村义务教育的投入。为了避免财政“漏斗效益”,解决市级“上截省、下拿县”的问题,2009年财政部发布了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》,其实质是省级与县级之间划分收支,在资金往来、预算、决算、转移支付方面直接对接,缩短管理链,为义务教育投入提供保障。

第二阶段,2010年至今。2010年,国务院发布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》,要加快缩小城乡差距,建立城乡一体化义务教育发展机制,在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜。^[13]2015年,国务院下发了《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》,在统一城乡义务教育“两免一补”政策的同时,统一城乡义务教育学校生均公用经费标准定额,落实比例由中央和地方按比例分担,西部为8∶2,中部6∶4,东部5∶5。^[14]而且“两免一补”和生均公用经费基定准额资金随学生流动可携带,这些为农村义务教育发展和随迁子女享受义务教育提供了保障。2016年7月,国务院印发了《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》,规定了县域内学校建设、教师编制、生均公用经费、基本装备配置等标准实行统一,还提出对农村小规模学校给予倾斜政策。2018年2月,国务院印发了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》,进一步细化了义务教育阶段中央与地方在公用经费、免教科书、家庭经济困难学生生活补助、贫困地区营养膳食补助等方面事权责任清单及基础标准。

这一系列政策清晰反映出农村义务教育投入事权重心继续上移,实现人民教育政府办的转变,同时,国家在统筹城乡义务教育做出了巨大努力,从硬件和软件方面出发,兼顾公平与效率取向,不仅让农村学生有学可上,还要上好学。

二、农村义务教育投入体制变迁的价值路向

通过对新中国成立70年以来农村义务教育投入政策文本的回顾与梳理,发现投入体制在曲折中发展,在嬗变中建构。投入体制变迁是一个立体多维全方位推进的过程,其进程与具体样态集中反映在制度变迁逻辑、价值位序、投入重心与体制建设关注点四个方面。审视历史变迁,清晰地折射出投入体制建设与发展具有鲜明的价值路向。

（一）投入体制变迁逻辑由工具理性向演进理性转变

制度变迁的目的在于改善经济绩效,制度变迁有两种逻辑,一种是以诺斯为代表的工具理性主义变迁理论,强调制度是来自统治者或政治家们的理性计算和心智建构,政府主导型强制性制度变迁,可以节省征得全体同意的成本,提高制度变迁的收益^。[15]另一种是以哈耶克为代表的演进理性主义变迁理论,认为个人理性有限和知识分散性,人类社会的制度形成必须经由“试错过程”“赢者生存”的实践,以累积性发展的方式来逐渐形成的,制度变迁是适应性进化的结果。^[16]前者是强制性制度变迁,政府利用职权进行顶层设计,是一种自上而下的变革；后者则是非正式教育制度的积习自然演变而成,是一种诱致性的制度变迁。^[17]由于我国是典型的“M型”层级性政府组织架构,实行行政集权,财政分权国家体制。从四次变迁历程来看,均带有浓厚的政治色彩,采用统一规划或划分政策,依靠的是行政力量强制性自上而下推行。不同的是改革开放以前农村教育投入体制均是“人为设计”,陡然性、统一性、强制性推广居多,高度集中计划管理体制在教育领域具体体现,缺乏严谨,按教育与经济关系的规律去组织管理。改革开放以后,农村教育投入体制变迁逻辑呈现出顶层设计与基层探索相互联动的特点,既加强系统谋划,又尊重基层首创精神。由工具理性转向演进理性,在遵循诱导性因素下采取了分步、分类、分层政策推进方略。这种“人为设计”,强制性推广减弱,强调自下而上的政策制定、调试与推广,以及相关配套政策辅助,越来越遵循制度本身的变革本身的演进逻辑。制度安排与变迁方式上越来越重视相关利益组织和成员认可、支持与调动。新体制建立都是在旧体制问题逐渐暴露后,一些地区通过自主探索积累了有益经验,或中央赋权在一些地区进行小范围试点、通过实践探索,取得经验后,中央进行“事后追认”,从而分步、有序地推广到更大的层面。新的教育投入制度建立历经实践不断检验、对出现问题调整,建立健全农村教育投入体制与机制,循序渐进地展开改革内容,遵循制度变革的演进逻辑,使得制度设计能够更贴近基层的需要,保障政策运行的平稳性与适切性。

（二）投入的价值位序上从城乡分离走向城乡统筹

新中国成立70年以来农村教育投入体制变迁,清晰地呈现出国家对教育投入体制,从城乡分离逐步走向城乡一体化的统筹过程,从不均衡到均衡,再到新的不均衡,对农村义务教育发展进行价值关照。从一开始的国家财力有限,不能包揽全部教育投入,在效率工具理性引导下,教育投入切块安排。实行城市优先发展,实行两条腿走路,将教育提高任务划给城市,教育普及任务留给农村,导致城乡义务教育投入分离。到乡村自给时期,财政实行分灶吃饭,实现三级办学两级管理体制,将农村教育投入责任完全下放到乡、村两级,延续城乡分开投入模式,导致城乡义务教育发展继续失衡。从乡村自给再到以县为主时期,县级开始负责县域内义务教育投入责任,城乡分离投入的制度障碍开始被消解,为县域内义务教育协调发展,平衡发展创造了现实基础。与此同时,中央开始对农村薄弱地区进行专项补贴,转移支付,为缩小城乡义务教育差距努力。21世纪以来,在城乡统筹发展背景下形成了多级共担的教育投入体制,将农村义务教育完全纳入了国家公共财政保障范围,从更高层面统筹城乡义务教育发展。中央实施“新的不均衡”政策,对薄弱地区予以适当倾斜,按比例、分项目进行专项转移支付,行使宏观调控职能。此外,在一体化发展过程中,努力做到城乡义务教育在供给水平、供给质量和供给标准上统一,并规定对农村地区财政投入要实现“三个增长”^⑤。到2017年底,全国有81%的县、区通过了义务教育均衡发展评估认定,这些都是党中央、国务院立足国家事业发展的全局,着眼促进国民教育公平、提升教育质量和教育事业协调发展作出了重大战略决策调整。

（三）事权投入责任重心历经“U型”转移

历经七十载的考验,我国农村教育投入体制经历五个时期,四次变迁,均围着事权投入责任与拥有财力关系展开。每一次投入体制变迁都是由税费改革作为动因,税收决定着财政可支配能力,也意味着事权责任承担范围。新中国成立以来我国财政、税收历经相对集中、分散、再集中的过程。其嬗变带动着农村教育投入体制的变迁,呈现出一个从中央、省、县到乡、村的事权责任重心逐步下移；再从乡村到县、县到省、中央的责任事权重心逐步上移的“U型”路线。首先,统一列支时期,在“统收统支”的宏观财政体制之下,中央和地方两级财政切块安排,承担着农村教育发展投入的主要责任,农村义务教育以公办为主,民办为辅。其次,两条腿走路时期,农村地区形成公办与民办并举的局面,农村义务教育投入重心开始下移。再次,在财政分级包干背景下,农村教育投入体制进入“乡村自给”时期,乡（镇）和村两级是承担农村义务教育投入主体,投入重心处于U型底部。最后,21世纪初形成“以县为主,乡镇为辅”投入体制,投入重心开始上移。2006年至今,伴随经济快速发展,农业税退出历史舞台,义务教育“两免一补”,政府主动完全承担起投入责任,纳入公共财政服务体系,实现了人民教育人民办向人民教育政府办的转变,投入重心再次上移,形成了中央、省、市、县四级政府共担投入体制。农村义务教育投入责任重心转移所呈现出“U型”路线,折射出国家在农村义务教育投入一直在寻找动态的平衡点,将事权责任与财力拥有量进行匹配。在投入体制探索、形成过程中也就呈现出责任事权与拥有财权从不平衡、不对称,到相对平衡、对称变化过程。农村义务教育投入体制也呈现出政府对农村义务教育重要性清晰程度认识,并主动承担相应责任,将其纳入公共财政保障范围,保障投入的稳定性与充足性。投入重心上移,中央和省级政策性介入,有利于从更高层面统筹跨区域义务教育发展,实现国民教育公平。

（四）投入体制建设关注点由外延式转向内涵式

70年来农村义务教育投入体制建设关注点由外延式转向内涵式。每一个阶段农村教育投入体制的形成不是一蹴而就的,从体制变迁历程可知,农村义务教育投入体从制建立到完善是一个渐进式过程。农村义务教育投入体制建设转变主要体现在三个方面。一是农村教育投入体制建设从关注教育投入量,到兼顾投入质的转变,兼顾效率与公平并重的取向。新中国成立以来,农村义务教育经费占教育总经费的比重逐年增加,在数量上予以保证。与此同时还关注教育投入的质量,教育投入涉及人、财、物三方面,从统一列支、两条腿走路、到乡村自给、再到以县为主、最后到多级共担的体制,越来越关注农村义务教育内涵式发展需求投入。在70年之中,前期投入主要关注硬件方面建设,如农村办学条件,教育机会普及率；后期更加关注软实力方面建设,如师资力量,提出城乡义务教育服务质量一体化、均衡化建设。二是投入来源渠道上,改变了过去由国家包揽或人民教育人民办的局面,发展到将农村义务教育纳入公共财政,形成了政府投入为主,企业、事业单位、社会公益投入等为辅的多渠道来源。多渠道教育经费来源大大消除了传统经费来源相对单的一缺陷和缺乏稳定性的弊端,在缓解了财政压力,同时调动了社会力量办学,对促进整个教育和经济发展起着积极作用。三是农村义务教育投入体制建设关注点从静态体制组织建设转向动态机制建设。通过政策文本梳理发现,前四阶段农村义务教育体制改革只注重静态制度建设,缺乏对动态机制生成作用的关注,都将农村义务教育投入经费中出现的问题简单的归结为体制不顺,希望通过改革体制,冲破体制束缚,找到平衡点。现阶段我国农村义务教育投入不仅确立了“省级统筹,多级共担”财政投入体制,而且规定在此框架下进行“深化农村义务教育发展的经费保障机制改革”,触及体制深层次矛盾,从理顺机制入手,着手解决制约农村义务教育发展的经费投入问题。这是一次对农村义务教育经费保障认识问题上的一次飞跃,折射出我国一直在探索如何建立一套长效的农村义务教育投入保障体系而努力,不断完善农村义务教育投入体制与机制。

三、农村义务教育投入体制变迁中的省思与前瞻

实践证明,新中国成立以来农村义务教育投入体制在探索中前进,在前进中完善,既是一部现代化的奋斗史与成就史,也是一部探索史与问题史。农村义务教育投入体制在价值路向引领下建设取得伟大成就,同时还面临着一些亟待改进的问题。省思历史,是为了准确地观照现实和科学地规划未来,前瞻未来,农村义务教育投入体制需要不断巩固与完善,以保障农村义务教育稳定、有序、充分的发展。

（一）农村义务教育投入体制变迁中的省思

1.顶层设计与地方创新缺乏深度互动与融通

农村义务教育投入体制变迁逻辑从工具理性走向演进理性,促使农村义务教育投入体制与机制建设得到完善。但农村义务教育投入体制建设的逻辑上存在顶层设计与地方创新缺乏深度互动与融通。一方面是国家在制度顶层设计上一些政策为刚性设计,统一标准,没有给地方预留相应空间。如为了防止经费被挪作他用,将专项投入条块化分割,设置细致严苛的规定,将经费使用权碎片化,忽视统筹使用的实际需求,专项资金间的协调性、配套性差等问题显现。教育投入管的过死、过多,缺少灵活性,难以让地方政府或学校能够因地制宜进行调试与制度创新。或因沟通不畅,导致地方政策执行简单复制,机械执行。另一方面,尽管投入体制建设转向演进理性,进行了不少试点探索,但教育改革试点效益的非外溢性现象较为严重。^[18]不少地方和学校进行教育投入改革,不乏成效显著者,但其试点成效只局限于本地区和本学校,没能总结出可复制、可推广的经验；有总结出经验的没有得到及时追认或支持,没能发挥其应有效益。

2.体制机制建设尚未充分尊重人口地理学特征

在城乡统筹发展的背景下,国家对农村义务教育投入由城乡分离走向城乡统筹,是一个巨大的进步,但还未真正走向高位的一体化。一方面,城乡统筹还是简单的生均资源占有量配置与投入一体化,如学校标准化建设、教师编制、生均公用经费、基本装备配置等标准实行统一。达到了外延式公平,以城市教育取向为蓝本,进行生均资源配置,忽视了农村小班、小校难以具有相应规模效应,农村人口地理学特征尚待充分尊重。^[19]另一方面,农村义务教育在跨区域统筹上仍面临挑战。当前我国处于城镇化加速期,进城务工随迁子女教育问题将长期存在,当前实行“两为主、两纳入”^⑥政策,随迁子女教育经费投入主要承担者是流入地为主区县政府。虽然“两免一补、生均公用经费基准额”可流动携带,但流入地政府仍面临财政压力,城市学校增量与扩容,除土地外,还要建校舍、聘教师、购买设备等。外加随迁子女就读稳定性缺乏,具有较强的外溢性,“两纳入”政策实际上并没有完全落实,因而教育资源供给紧张,难以及时满足随迁子女受教育需求。随迁子女在名目繁多的入学门槛限制下,未能完全享有同城优质的公办教育,如2015年珠三角9个城市群中随迁子女就读公办学校占比不足50%。^[20]

3.地方政府教育投入的积极性有待进一步激发

新中国成立70年以来,农村义务教育投入体制历经四次变迁,旨在寻求一个相对平衡点,平衡投入能力与投入责任,以期望为农村义务教育投入提供稳定与充足来源。当前虽然形成了多级共担责任体制,但府际间事权与财权仍存在失衡,导致各个投入主体的主动性与积极性仍未充分的调动,不能保证农村教育投入的稳定性、充分性与持续性。一是投入总量份额与增量努力程度上有待提升。2010年我国步入中高收入国家行列,2012年我国财政性教育经费投占GDP的后4.28%,进入后4%时代,2017年占比为4.14%,但根据世界银行报告,目前世界平均水平占比为7%,欠发达国家为4.1%,发达国家为9%,^[21]相比而言我国上涨空间巨大。增量方面多次承诺与强调的“三个优先”“三个增长”,不少地方均未得到及时、完全落实。^[22]二是出现了“挤出效应”,伴随着中央和省级按项目、分比例政策性参与到农村义务教育投入之中,不少县级搞“上进下退”,上级投入只是替代了县级财政用于教育的经费投入份额,而农村实际经费投入总额却没有实质增长或增长幅度小。助长了县级等、靠、要的思想,降低了经费供给的主动性与积极性。陈琳、刘乾（2016）,陈平路（2013）,付卫东、崔民初（2010）等多位学者均研究证实了“挤出效应”的存在。三是相关法制不完善、激励机制缺位与错位。出现了地方政府在刚性绩效目标考核与经济理性驱动下,教育投入下多倾向于显性、利于量化、数字化的目标,忽视义务教育发展内涵发展需求,尤其作为软实力的隐性目标。官员任期内重视投资短、见效快,经济效益好的目标,忽视农村义务教育投入的公益性与公平性。

4.教育投入体制尚不能适应教育内涵式发展要求

我国农村义务教育正在经历“有学上”向“上好学”转变,在硬件达标情况下,目前农村义务教育正处于上好学内涵化提升阶段。但由于投入体制建设相对滞后,难以有效推动教育内涵化发展。一是当前农村义务教育投入重物轻人,相对忽视了教师质量结构提升。虽然形成了多渠道投入来源,相对充裕,但以县为主教师工资发放体系,发放重心低,既难以弥合城乡教师收入差距,也难以保障教师工资福利稳步增长。即使中央和省级对农村地区转移支付发放补助,但也力度小,受惠面窄,难以起到实质效果。如2016年全国各地投入到农村教师补助资金仅占全国新增教育经费的1.5%,也仅占新增义务教育投入的2.57%。^[23]教师普遍呈现向城市流动的意愿与行为,优秀人才与优秀教师“不愿进”和“留不住”,教师结构性失衡等问题依然存在。二是农村义务教育投入存在重量轻质,尤其教师投入方面没有发挥应有效果。一方面农村教师参与高层次与高质量培训机会少,虽然各地开展了各种形式培训,但没有将培训投入真正转化为教师发展机会与发展质量,所学非所需,难以学以致用。另一方面,科学、公认的教师绩效考核评价方式尚未建立,为了操作简便,不少地区将绩效工资、津贴与补助等平均化,待遇未能形成差序化、梯度格局,没有发挥其激励作用,难以充分调动教师教学工作积极性,发挥专业人的特长。

（二）农村义务教育投入体制未来发展的前瞻

1.投入体制改革与发展要做到“蹄疾而步稳”

农村义务教育投入体制改革与发展逻辑上要做到“蹄疾而步稳”,处理好快速度、快反应、快节奏与稳步子的关系,兼顾改革效能与质量,推动顶层设计与地方探索良性互动、有机结合。“蹄疾”方面要求尽力而为,抓住改革的时机。其一,要加快国家顶层制度设计政策转化与传达能力,缩短教育投入政策传递时间,避免政策被简单肢解或替换执行,及时催化国家关于农村义务教育投入改革的中惠民措施与教育发展中的上升点。其二,地方要快反应,直面农村义务教育投入与发展中的问题,认识到问题即发展契机,要大胆创新,以难点、焦点为切入点,在问题解决中深化教育投入体制改革。同时,加强对试点地区教育投入改革外溢效益的评估,及时总结出试点地区有益经验,国家快节奏跟进,进行追认与推广。

“步稳”方面要求量力而行,反对盲目冒进,坚持循序渐进,以稳促快。一方面,中央在制度顶层设计上要做到因地制宜,预留一定的弹性空间。让地方政府在遵循中央政策宏观背景方向下,能够自主进行制度创新与改革,进行有益尝试。如在配套性需求较高的专项资金中预留一定比例的机动资金,让地方和学校可以按实际需求进行相应的调整,创新使用,避免奢华使用或不可调动造成无意义浪费。另一方面,地方在教育经费投入改革,必须注重各项改革方案的统筹、衔接与配套,以适应教育投资活动的连续性与长期性,把节奏性、稳健性、实效性统一起来。地方要利用好地缘与信息缘的优势,做好信息收集与分析,既可以检视政策创新的适切性,对发现问题及时反馈并动态化调整,又可以总结出具有启发意义的经验,在更大范围内应用。

2.基于公共服务均等化取向下推进城乡教育投入一体化

农村义务教育投入体制未来发展要在公共服务均等化取向下推进城乡教育投入一体化。其一,各级政府要继续加大投入,巩固农村义务教育生均资源投入达标成果,同时要努力弥合城乡生均资源投入上的实际差距。其二,做好需求研判,遵循农村教育人口地理特征和规模效应边际特点,构建城乡义务教育投入“积极的差异”标准。基于需求配置人、财、物,对农村薄弱地区与困难地区继续进行倾斜,为补齐农村教育发展短板,增强农村教育弱项奠定基础。其三,未来要形成“以省为主,中央统筹”投入体制,中央和省级加大转移支付力度,从高层面实现跨区域统筹。考虑到我国城镇化和人口跨地区流动的特点,统筹解决流动人口教育的主体的重心要进一步上移。中央政府要在随迁子女教育投入上承担“兜底”作用,强化省级均衡区域内教育力度,通过单独设立补助相关的教育计划或项目转移支付,对随迁子女弱势群体进行补偿。^[24]具有信息优势的区县政府应负责直接投入、规划与管理,保障随迁子女教育权益,让他们能够享受同城优质教育。

3.建立健全机制保障投入的稳定性与充分性

面对地方教育投入的主动性与积极性有待激发问题,农村义务教育投入保障机制需要进一步健全。其一,基于各级政府财力建立起相匹配的教育投入责任,让各级政府能够有财力为之。并根据信息与管理优势进一步理顺府际间的专项投入的事权边界,只有合理的职责范围,分项目、按比例专项的投入运作才能得到良好效果。其二,要进一步完善政策与可行性政策运行机制,从规制走向赋能。既要规划好教育投入在财政性收入中的应有比重,满足农村教育发展的实际需求。又要利用政府作为“经济人”特性,改革教育投入绩效评估方式,重新厘定评估内容,将显性易于量化的内容了留给下级,隐性难以量化的由上级负责。其三,完善教育立法,加强督查与问责力度。从强制性和诱制性两个方面出发,建立起教育投入问责与激励制度。制止地方政府懈怠职责、消极执行、做表面文章敷衍上级,使地方政府不因中央和省级介入,上级投入增长而产生“挤出效应”；同时,完善“以奖代补”教育投入考核激励机制。

4.强化投入体制建设与教育内涵式发展积极相适应

2017年全国义务教育阶段在校生14535.761万人,其中农村9506.34万人,占比为65.4%,农村仍然是中国义务教育的大头,可以说农村义务教育不强就会成为制约我国成为教育强国,人才强国的短板。深入推进投入体制建设,适应农村义务教育内涵式发展是实现教育强国的保障。其一,要转变教育发展观念,在硬件达标情况下,教育资源要围绕解决制约教育质量发展的瓶颈进行配置。一方面,提高教师工资、福利和发展支出在教育支出中的合理占比,强化对地方政府和社会公益力量投入的引导,使投入具有针对性与目标性,让教育投入获得最优效益。另一方面,改变农村教师工资发放重心低的问题,加大中央和省级转移支付力度,提高农村教师职业吸引力。同时,遵循劳动力市场定价、公平补偿、差序激励的原则制定出教师综合待遇发放标准,解决好教师不愿进、留不住、结构性失衡的问题。

其二,要优化农村教师人员发展支出的投入绩效。一方面,要将有限的教育投入有效的转化为高质量的教师发展机会,将教师所需与所学相结合,保证教师的培训质量,促进其专业成长,增强农村义务教育质量提升的造血功能。另一方面,建立科学、具有公信力的教师绩效考核评价标准与方式,让教师津贴与绩效投入成为促进教学质量提升最活跃的因素。禁止将绩效工资平均化,实行同工同酬、能者多劳、多劳多得、优劳优酬,形成差序激励格局,联动增长机制,激发农村教师参与教学工作的热情,能够“教的好”。

注释：

①“两条腿走路”是指公办与民办共同发展；“三个结合”是指发展教育事业必须采取统一性与多样性相结合、普及与提高相结合、全面规划与地方分权相结合的原则；“六个并举”是指在具体的办学形式上,各地要采取国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举,普通教育与职业（技术）教育并举,成人教育与儿童教育并举,全日制学校与半工半读、业余学校并举,学校教育与自学（包括函授学校、广播学校）并举,免费教育与不免费教育并举。

②农业四税：指的是农业税、农林特产税、耕地占用税和契税。

③“三乱”指乱收费、乱摊派、乱罚款。

④“一费制”指严格核定杂费、课本和作业本费标准的基础上,确定一个收费总额,然后一次性统一向学生收取。

⑤三个增长即用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例,保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长,保证义务教育教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。

⑥“两为主”“两纳入”,即以流入地政府为主、以公办学校为主,同时将常住人口纳入区域教育发展规划、将随迁子女教育纳入财政保障范围。

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A Study of China’s Rural Compulsory Education Investment System in the Past 70Years Based on the Analysis of Policy Texts since the Founding of the People’s Republic of China: The Value Path and Prospects

CHEN Kun QIN Yu-you

Abstract: Since the founding of the People’s Republic of China in the past 70years, China’s rural compulsory education investment system has been deeply affected by the transformation of the country’s macroeconomic, fiscal, taxation and other systems. It has gone through a unified line, walking with two legs, rural self-sufficiency, being county-based, and the multi-level shared investment system. The change of input system shows a clear path of value. The logic of change shifts from instrumental rationality to evolutionary rationality. The value order of input has changed from urban-rural separation to urban-rural integration. The focus of responsibility experienced “U-shaped” transformation and the focus of investment system has changed from extension mode to the connotation mode. Thinking about history, looking forward to the future, we should “hoof quickly but step forward steadily” in the invest system reform and development, promote the integration of education input based on the equalization of public services, improve the stability and sufficiency of institutional support investment, and strengthen the construction of the investment system in line with the development of the connotation of education.

Key words:rural compulsory education; input system; value path

责任编辑：吴艾蔓