来源：《教育研究与实验》2019年第3期 作者：郝文武

摘 要：古代社会和近现代农业社会发展缓慢，城乡及其教育特点明显。随着国家现代化、城乡一体化、教育城镇化进程加快和解决“三农”问题力度不断加大、乡村振兴战略实施，农村、乡村、乡镇、城镇及其教育等概念与其覆盖人口的数量变成亟需重新研究的重要问题。不同的农村教育和乡村教育界定，不仅对农村教育和乡村教育的外延和覆盖人口计算有重要影响，也对农村教育和乡村教育的经费投入、教师队伍建设和乡村及其教育振兴有重要影响。

关键词：乡村振兴战略；农村教育；乡村教育；数据意义

古代社会和近现代农业社会发展缓慢，城乡及其教育特点明显。随着国家现代化、城乡一体化、教育城镇化进程加快和乡村振兴战略的实施，农村、乡村、乡镇、城镇及其教育等概念变成亟需重新界定的重要范畴。关于农村、乡村及其教育，中央文件有几种界定，学者专家有不同的理解、解释和界定。不同的农村教育和乡村教育内涵界定，不仅对它们的外延和覆盖人口计算有重要影响，也对它们的经费投入、教师队伍建设有重要影响。“乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。我国人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾在乡村最为突出，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的特征很大程度上表现在乡村。”^［1］振兴乡村必须振兴乡村教育。中国教育的短板在农村，农村教育的短板在乡村，明确农村教育和乡村教育的界定及其相关数据，对在优先发展农村教育、加大农村教育投资和教师队伍建设前提下，更加重视乡村教育、加大乡村教育投资和教师队伍建设、全面振兴乡村及其教育有重要意义。

一、农村教育和乡村教育的内涵和外延

《辞海》、《新华词典》等有关于农村和乡村的解释，但找不到关于农村教育、乡村教育的词条。即便是教育学专业辞书《大百科全书·教育》同样如此。目前关于农村教育和乡村教育的界定及其覆盖人口的推算有几种：教育学的界定是大农村和小乡村及其教育的界定和推算，统计学的界定是小农村和包括集镇与农村的大乡村的界定和统计，还有一种是以农业户口和非农业户口的以户籍为标准的城乡教育界定和推算，以及农村教育和乡村教育基本或完全一致的界定和推算。

农村教育研究者普遍认为，“农村教育就是指县和县以下的教育，包括县、乡(镇)、村教育”。^［2］《中国教育统计年鉴》2011年前约30年都是以城市教育、县镇教育和农村教育来分类统计，从2011年开始设置城区、城乡结合区、镇区、镇乡结合区和乡村教育来统计。党和国家文件关于农村教育内涵、范围和管理体制规8定是由1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“基础教育管理权属地方，按照省、市(地)县、乡分级管理的职责划分，由省、自治区、直辖市决定”，到2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》提出“农村义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”逐步形成的。2003年国务院在新中国成立后的首次全国农村教育工作会议期间颁布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》对农村教育有明确界定。指出，“发展农村教育，办好农村学校，是直接关系8亿多农民切身利益，满足广大农村人口学习需求的一件大事”。加强农村教育要“落实‘在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主’(简称‘以县为主’)的农村义务教育管理体制，县级政府要切实担负起对本地教育发展规划、经费安排使用、校长和教师人事等方面进行统筹管理的责任。”^［3］2017年我国城镇化率达58.52%，但还是世界上最大的农业国，仍有6亿农民在农村，一半以上的学龄儿童在农村。^［4］因此一定要办好农村教育。但这是根据统计学关于农村及其教育界定统计的数据，根据教育学的农村教育的界定，农村教育覆盖人口就不仅是8亿或6亿农民，也包括为数不少县城、乡镇居民，它远大于全国总人口的一半。

2008年国务院批复的《关于统计上划分城乡的规定》“将我国的地域划分为城镇和乡村。”“城镇包括城区和镇区。“乡村是指本规定划定的城镇以外的区域。”1999年的《关于统计上划分城乡的规定》还具体有，“乡村包括集镇和农村”“农村指集镇以外的地区”。^［5］如果根据这个界定推演出，农村教育是在农村的教育，对生活在农村地区的农民及其子女的教育；乡村教育是在乡村的教育，对生活在乡村地区的居民及其子女的教育，那么，这与教育学对农村教育和乡村教育的界定就有明显不同，科学研究就不能简单以统计学概念及其数据与教育学概念及其数据相互说明。

为了推动城镇优秀教师向乡村学校流动，保持乡村优秀教师相对稳定，2015年国务院《关于印发乡村教师支持计划(2015－2020年)的通知》指出，全面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理体制改革，为城市教师到乡村学校任教提供制度保障；要采取定期交流、跨校竞聘、学区一体化管理、学校联盟、对口支援、乡镇中心学校教师走教等多种途径和方式，重点引导优秀校长和骨干教师向乡村学校流动;县域内重点推动县城教师到乡村学校交流轮岗，乡镇范围内重点推动中心学校教师到村小学、教学点交流轮岗。^［6］因此有研究者也可能把乡镇教育包括在乡村教育之内，但根据2018年中共中央国务院《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》和国务院办公厅《关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》等重要决定对乡村教师和学校的规定可见，乡村教育就是在乡村的学校教育，是不包括县城教育和乡镇教育的教育。这个关于乡村教育的界定与统计学的乡村及其教育界定虽然不完全一致，但内涵与外延相差不大。

乡村振兴战略是2017年习近平在党的十九大报告中首次提出，并首次写入党章。2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出，要把农村教育作为教育工作的重中之重，优先发展农村教育。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》再次强调优先发展农村教育，提出“全面建立健全村务监督委员会，推行村级事务阳光工程。依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局。”^［7］由此可见，乡村及其教育是指乡村民众居住的地方及其教育；乡村及其教育与乡镇、县城及其教育的区别。《国家乡村振兴战略规划(2018－2022年)》进一步指出：“乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。”^［1］还进一步强调了优先发展农村教育事业，推动优质学校辐射农村薄弱学校常态化，落实好乡村教师支持计划，建好建强乡村教师队伍等政策。这里关于教育政策的表述使用的农村教育和乡村教育概念同上述教育学关于农村教育和乡村教育概念界定一样，即农村教育包括县城教育、乡镇教育和乡村教育。

二、农村教育和乡村教育覆盖人口推算及其重要意义

农村及其教育城镇化是改革开放以来国家现代化的趋势，其实质是把统计学意义上的农村、乡村及其教育城镇化，或把农村和乡村人口转移、迁移到城镇，使乡村人口变成城镇人口，使乡村适龄儿童在城镇接受教育。但如果把农村教育界定为县及以下乡镇、乡村教育，那么，不仅原来的乡村和县城、乡镇教育是农村教育，就是后来城镇化的农村教育和乡村教育也还是农村教育。

改革开放以来，中国流动人口不断增多，目前有29亿多。包括学生在内的人口流动主要是乡村向城镇、农村向城市和城市间的流动。城市间的流动并不影响城乡人口统计，乡村向城镇、农村向城市的人口流动则对城乡人口统计有重要影响，但只能以官方公布的相对稳定的数据来估算。

采用‘以县为主’的农村义务教育管理体制界定的农村教育内涵与采用《关于统计上划分城乡的规定》界定的农村内涵而推演的农村教育覆盖人口外延范围和数据有很大差距。2002年和2016年中国有8亿和6亿农民及其农村教育覆盖人口是根据《关于统计上划分城乡的规定》界定的农村人口和当时的城镇化率推算的。2002年全国总人口128453万人，城镇人口50212万人，占39.1%；乡村人口78241万人，近8亿，占全国总人口60.9%；2016年全国总人口138271万人，城镇人口79298万人，占57.35%；乡村58973万人，近6亿，占全国总人口42.65%。^{［8］［9］}但根据教育学关于农村教育的界定，农村教育覆盖人口还有县城和乡镇人口，这个数据大约是2亿。也就是说，2016年城镇人口包括省会城市和大城市2亿多，中等城市3亿多，县城和乡镇约2亿，共约8亿；假设不同年份县城和乡镇人口变化不是很大，都以2亿计，2002年和2016年农村教育覆盖人口分别是8亿加2亿为10亿、6亿加2亿为8亿。如果以农业户口和非农业户口的户籍标准推算，生活在城镇，特别是县城和乡镇的居民有许多人还是农业户籍，2017年我国居民城镇化率达58．52%，而户籍人口城镇化率为42．35%，两者相差16．17%，大约2亿人口。或者用另一种办法推算，如果把一个县的教育都看作是农村教育，把省级市和地级市的看作城市教育，再推算出我国10个地级市城区人口占全国城镇人口比例为58.2%，县城和乡镇、乡村的城镇人口占全国城镇人口比例为41．8%，约按40%计(表略)，再考虑到大城市和特大城市城镇化率比地级城市高出20%多等因素，如北京的城镇化率是86.5%，西安为73.43%，所以再稳妥点，县城和乡镇、乡村的城镇人口占全国城镇人口比例按30%推估，那么，全国农村教育的覆盖人口大约是2亿。据此推算农村教育覆盖人口，2002年是8亿加5亿的40%约为10亿，或8亿加5亿的30%约为9.5亿；2016年是6亿加近8亿的40%为9亿多，都超过全国总人口的约三分之二，或6亿加8亿的30%，为8亿多。还应该看到，城镇人口与城区人口的概念和数据是有较大区别的，城镇人口一般是指非农户人口，城区人口则包括居住在城区的非农户和农业户人口。有些县市城区人口不仅主要是城镇人口，而且乡镇甚至乡村也有大量城镇户人口，所以城区人口占城镇人口的比例有的基本相当，有的则较少，只有50%左右甚至只有百分之十几。有些县市农业户人口大量进城，形成城区人口比例远远大于具有城镇户口的城镇人口总数。有些县市城区人口中只有二分之一是非农户口的城镇人口，城区人口是城镇人口或具有城镇户口人口的200%甚至以上。尽管由于城乡人口的动态性、统计口径和时间先后等原因使得这些数据不很精确，但也大体反映了当代中国农村教育覆盖人口的真实状态。

中国的行政设置有省、直辖市、市、县、乡镇和乡村等，市有副省级市、地级或厅级市和县级市，省地级市一般包括区及其街道办事处和县、乡镇、乡村。县和县级市一般包括镇、乡镇、乡村，县和县市政府的所在地有的是镇，有的是街道办事处。省政府所在地的省城城区的教育当然是城市教育，但省城以外各县的教育未必全都是城市教育。地级市政府所在地城区的教育也应该是城市教育，但其所辖的县级市政府所在地城区的教育是城市教育还是农村教育应视教育发展的整体水平而定，而其所辖的县城和乡镇、乡村教育都应该是农村教育的范围。如果把地级市所在地城区的教育看作是城市教育，地级市其所辖的县城和乡镇、乡村教育都看作是农村教育，那么全国许多地级市所辖范围70%左右都是农村教育，一些市的农村教育高达90%以上，农村教育低于50%的市只是极个别，但也在30%以上。大部分地级市与县和县级市农村教育比例都有10%以上明显差距，个别地级市与县和县级市农村教育的比例差别很大，高达30%、40%以上。如果把县和县级市政府所在地城区的教育看作是有别于乡村教育的农村教育，那么，全国多数县市的教育70%至80%属于乡村教育范围，乡村教育低于60%甚至50%的县和县级市为数也极少。由此可见农村教育，特别是乡村教育的范围、地位和重要意义。

三、农村教育和乡村教育的学生、教师数据差距及其重要意义

不同的农村教育和乡村教育内涵界定，不仅形成的农村教育和乡村教育外延及其覆盖人口不同，也会使他们的经费投入、教师队伍建设等数据得出明显不同结果，还可能自相矛盾，即将农村教育界定为县及以下包括县城、乡镇、乡村的大农村教育，但在统计数据中又把农村教育当成小农村或乡村教育，把县城和城镇教育排除在农村教育之外;在重视农村及其教育城镇化时把城镇人口算作城镇居民，在重视农村、乡村及其教育时又把城镇算作农村和乡村居民；甚至把对乡村教育的投资和教师编制等看作是对农村教育的投资和教师编制，以对乡村教育的投资和教师编制等发展农村教育，或者相反。可见，区别农村教育和乡村教育意义重大。

以教育学的农村教育和乡村教育界定为依据，2001年到2015年全国城区义务教育小学生数从约1700万、占全国小学生总数的13.4%，增长到约3000万、占全国小学生总数的31.68%；初中生数从1600万、占全国初中生总数的20.0%，降低到约1400万，但占全国初中生总数却增长到33.42%。2001年全国农村小学生数从1亿多、占全国小学生总数的86.6%降至2015年的6000多万、占全国小学生总数的68.32%(城镇3660万，其中城乡结合部575万)。其中，2001年全国乡村小学生数从近8600万、占全国小学生总数的68.6%降至2015年的近3000万(其中镇乡结合区1046万)、占全国小学生总数的30.60%；全国农村初中生数从近6300万、占全国初中学生总数的80%降至近2900万、占全国初中学生总数的66.58%(城镇2170万，其中城乡结合部236万)，其中全国乡村初中生数从3000多万、占全国初中学生总数的41.85%降至约700万、占全国初中学生总数的16.29%(其中镇乡结合区424871万)；全国省区乡村和农村小学生数都普遍下降30-40%和10-20%，但目前东部地区还有10-20%以上的乡村小学生和40-50%以上的农村小学生，中西部地区则有20-40%以上的乡村小学学生和60-80%以上的农村小学生，即便是北京、上海，2015年也还有7.6%和17．42%、4.53%和21.12%的乡村学生和农村小学生。^{［10］［11］}在根据现行农村教育界定推估基础上，即便再把城乡结合区这个模糊地带的教育算作城市教育也改变不了近年城乡学生数量比例变化的基本态势。此外，农村教育和乡村教育学生的减少不仅与农村和乡村城镇化相关，也与农村和乡村少子化有关。

2001年全国小学专任教师5797746人，其中，城区教师874957人、占全中小学专任教育总数的15.1%，农村教师4922789人、占全国小学专任教师总数的1184.9%(其中城镇教师1129312人、占全国小学专任教师总数的19.45%，乡村教师3793477人、占全国小学专任教师总数的56．4%)；2015年全国小学专任教师5112774人，城区教师1407205人、占全国小学专任教师总数的27.5%，农村教师3705569、占全国小学专任教师总数的72．48%(包括民办教师182539人，城镇教师1814017人，其中城乡结合部教师254824人，乡村教师1891552人、占全国小学专任教师总数的37%(包括镇乡结合区教师552088人)。2001年全国初中专任教师3348396人，其中，城市教师638342人、占全国初中专任教师总数的19.1%，农村教师2710054人、占全国初中专任教师总数的80.9%(其中城镇教师1157748人、乡村教师1552306人、占比46.4%)；2015年全国初中专任教师3475683人，其中，城镇教师1111803人、占全国初中专任教师总数的32.0%，农村教师2363880人，占全国初中专任教师总数的68.0%(镇区教师1718633人，其中城乡结合部184923人)、乡村教师645200人、占全国初中专任教师总数的18.8%(其中镇乡结合区教师424871)。^［12］

综上可见，农村教育和乡村教育的学生数量和教师数量差距很大，这必然带来农村教育和乡村教育经费的巨大差距。2015年农村小学生有6000万，乡村小学生有3000万，两者相差3000万；农村初中生有2900万，乡村初中生700万，两者相差2200万。义务教育阶段农村中小学生与乡村中小学生共相差5200多万，乡村学生3700多万。如果国家为一个乡村学生的住宿或午餐一天投资5元，一年上学按10月计投资1500元，3700万学生一年共投资555亿。2015年农村小学教师与乡村小学教师相差近200万，农村初中教师与乡村初中教师相差170万，义务教育阶段农村中小学教师与乡村中小学教师相差共约370万，乡村教师250多万。如果国家为一个乡村教师的生活一天投资20元，一年在校按10月计投资6000元，250多万教师一年共投资150亿，国家为义务教育阶段乡村教师和学生一年投资就是705亿。如果没有农村教育和乡村教育的区别，国家对全部农村教育做同样投资，不仅总额要增加一倍多，而且会抵消对乡村教育投入的作用。2017年全国教育经费总投入达42557亿元，其中义务教育经费总投入为19358亿元，占全国教育经费的4.55%。^［12］705亿尽管只占近几年全国义务教育经费总投入近2万亿元的3.5%，但这对解决乡村孩子上学走读困难、吸引教师在乡村从教和乡村及其教育振兴有十分重要的意义。

参考文献:

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［4］国务院关于进一步加强农村教育工作的决定［N]．中国教育报，2003-09-21（1）．

[5]国务院办公厅关于印发乡村教师支持计划（2015-2020年）的通知[EB/OL].http://www.moe.Edu.cn/jyb_xxgk/moe_1777/moe_1778/201506/t20150612_190354.html.

［6］中华人民共和国国家统计局．统计上划分城乡的规[EB/OL］．［2016-10-18]（2018-06-08）.http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjbz/200610/t20061018_8666.html．

［7］中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见［N］．人民日报．2018-02-05（1）．

［8］中华人民共和国国家统计局．中华人民共和国2002年国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］．http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62657.htm．

［9］中华人民共和国国家统计局．中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报［EB/OL］.http://www.gov.cn/xinwen、2017－02/28/content_5171643.htm．

［10］中华人民共和国国家教育委员会计划建设司．中国教育统计年鉴2001［M］．北京：人民教育出版社，2002．

［11］中华人民共和国教育部发展规划司．中国教育统计年鉴2015［M］．北京：中国统计出版社，2016．

［12］2017年全国教育经费总投入达42557亿元［N］．人民日报．2018-05-09（12）．

责任编辑：王云霄