来源：《中国教育学刊》2020年第5期 作者：杨世昇 楼世洲

摘 要：城乡统筹教育发展是全面实现小康社会的重要举措，然而却表现出城乡教育目标定位的钟摆情结、城乡教育逻辑路径的价值悖论、城乡教育治理主体的结构缺失等现实矛盾。究其原因，在于城乡教育“双轨制”发展引发城乡文化再生产差异，城乡教育“统筹”模糊引发城乡交流对话失衡和城乡教育的强制度推动引发主体发展动力不足。因此，为了推动城乡统筹教育发展，需要形成并确立教育发展主体性的价值理念，构建权责对等的城乡教育一体化的投资体制和建立城乡群体充分表达诉求权利的有效机制。

关键词：城乡教育；教育公平；教育均衡

《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》以“四个统一”为基准，提出从外在的学校标准建设到内在的学校师资配置恰切，兼具规范教育治理体系等十项措施，以最终破除城乡发展壁垒，促进教育均衡发展。政策的提出，主要致力于解决目前我国城乡教育统筹发展中所存在的顽疾，以促进教育公平发展。在此，本文将从我国城乡教育统筹发展的现实矛盾出发，分析问题背后的原因，以求通过结构调整来寻求解决策略，推动城乡义务教育一体化发展。

一、城乡统筹教育发展的现实矛盾

受城市和农村不同地域之间经济发展不平衡的影响，我国城市和农村的教育发展也表现出很大的差异性。随着社会的现代化进程推进，城乡教育发展呈现出新面貌、新内涵，即“随着农民进城务工，成为农民工，在原有城市内部衍生出城市居民和城市中的农民工受教育的问题。因此,城乡教育不仅仅是城乡之间的，亦是城市地区内部的”^[1]。因此，无论是城市教育，还是农村教育，在深化教育改革和社会现代化的背景下，都理应把提升人才培养质量，做社会主义的合格公民放在重要位置。但是，在具体实施中我们发现城乡之间尚存有难以调和的诸多现实矛盾。

（一）城乡教育目标定位的钟摆情结

城乡统筹教育发展的前提是合理的教育目标定位。所谓合理，首先是教育目标需要尊重本土经验，考虑到当地尤其是农村经济、文化和社会发展的现实需要；其次是在兼顾本地教育发展的同时,如何兼顾他者，实现城市和农村、城市内部不同身份人员的协调统一。然而，在现实发展中，城乡教育目标定位要么以“城市化”马首是瞻，要么划入“为农村”的沼泽中难以自拔，呈现出习惯性的钟摆，这是城乡统筹教育发展的首要矛盾。

随着我国新型城镇化建设的渐趋深入，农村发展“城市化”的步伐不断加快。反映到教育中，更多的是从人才培养规格到现实课堂教学，都有过度城市化倾向的烙印。对此，有学者认为“现行学校课程一个重要内容就是培养对工业、城市和现代生活的向往和羡慕，这种内容在面对农村学校及其学生时愈发显得突出，城市在这里成了工业、现代化和现代幸福生活的象征。这种内容也许是课本和课程编制者下意识设定的。但它们在农村学校中会被接受为一种明确的意识。”^[2]长此以往，城乡统筹教育发展的重心在“城”，农村教育的整体设计思路不断地模仿城市近乎工业化流水线操作方式的学校管理，却忽略了农村来自地缘、文化上的现实发展境遇。

与此同时，国家从中央到地方颁布了一系列文件，强调教育要服务于农村经济政治发展大局，扎根农村，改造农村。政策的提出是好的，而要真正落实则需要与本土需求紧密结合。事实上,简单将乡村教育定位于“留在农村”的大有人在。对此，学者们也表达了他们的隐忧。有人认为:“如果乡村教育仅仅强调为农服务，其实质上强调的是为经济社会发展服务的工具性功能，赋予农村基础教育阶段过重的工具性功能是一种功利色彩太浓的做法。”^[3]也有人认为“如果农村教育只面向农村劣势文化圈，那么只能导致农村孩子的低地位的社会再生产，农民永远摆脱不了悲惨的命运。”^[4]由此可见“为农村”的教育目标,如果过度沉迷于农村教育的乡土生态，而人为割裂农村教育和城市教育的有机联系，如果缺少立足于乡土文化对农村教育发展的历史和现代的反思，并在此基础上不能对农村教育发展趋势进行合理规划，如果仅局限于培养具有良好素质、技术娴熟、懂得经营、热爱集体的新型农民，忽视城乡之间的文化融合，将会引起乡村教育发展因其内在视野的短视，而带来恶性循环。

（二）城乡教育逻辑路径的价值悖论

城乡统筹教育发展是推动教育公平的有效路径。从经济社会发展角度看，一方面，教育公平是代际传递过程中重要的因素之一，城乡教育不公平，无论从学校资源、师资力量还有文化传承等角度都得不到一致的传递，则进一步会让这种差异性放大，最终导致“贫困”与受教育过程产生巨大关联；另一方面，教育是可以帮助不同社会阶级的人获得相同的知识和价值理念的，因此,在全民建成小康社会的关键之年和教育公平问题突出的阶段，教育对缩小贫富差距起着至关重要的作用，也是能遏制贫困传递的关键举措。

在乡村教育发展过程中，始终面临着优质教育资源匮乏和农民日益增长的现实生活需求之间的矛盾。我们通过“两免一补”“免费教育”“双基攻坚”等政策的开展，对乡村教育发展水平予以支持，但力度仍然也有限。因为“中央的教育拨款中，有92%用于占人口30%的城市，而占人口70%的农村教育只得到8%的中央财政支持。”^[5]即使在生均经费比中，城市中的小学是农村的1.86倍，城市的初中则是农村的1.92倍。^[6]同我们优先发展城市教育，进而拉动城乡弱势群体发展的设计理念，在实际操作中，难免会在资源配置上发生“马太效应”。这种拉动式的差异化发展确实进一步提升了城市教育，但在乡村教育发展中的成效性明显不足。有学者通过对东、中、西部8省17个区（市、县）的实地调查，发现绩效工资从城市到村屯基本上呈逐渐降低趋势，东部地区在县域内差异显著；此外，中、西部地区在生均用地、生机比、生均图书量和校均多媒体套数等方面，城乡差异显著。^[7]可乡村教师队伍建设政策的出台，旨在解决乡村教师资源短缺、教师队伍学科结构不合理、教师业务水平不高等棘手问题，出发点是好的。但在具体实施中，如何有效地处理好与师范生职业发展之间的关系，怎样激发受援学校的发展动力，还需反复斟酌。

（三）城乡教育治理主体的结构缺失

在城乡教育一体化和乡村振兴的战略背景下，要想实现城乡统筹的教育发展，另一个亟待解决的矛盾就是城乡教育治理主体的结构性缺失问题，其主要表现为城乡教育统筹发展政策的制定者与政策执行者沟通困难。

随着社会经济的快速发展，当前的城乡统筹教育发展呈现的不再是以往的自上而下或自下而上的单一城乡教育发展模式，而是呈现出一个多层次、多方位、多角度的教育发展需求。这就产生了多元主体共促城乡教育发展的齐放现象，而多元主体的共同参与所直接导致的问题是缺乏各主体间的沟通与合作，进一步凸显城乡统筹教育的结构性混乱。在具体实践的过程中，体现为政府、民间组织、学校等得不到积极的对话。我国当下对城乡统筹的教育发展结构体系还呈现为政府主导的，一种自上而下的直接沟通及产生效能的方式。还没有形成一种多元主体之间互相沟通、条理清晰的多元主体城乡教育发展结构模式，将直接导致政策制定与直接利益相关的民众诉求不相关的问题。

在经济快速发展和城镇化的时代背景下，要想实现城乡统筹教育发展，需要彼此之间协调共生，需要教育发展中多方力量的参与，是基于城乡统筹发展过程中的焦点核心问题上的对话、协商，并最终上升到制度层面予以落实。城乡教育治理主体的结构性缺失，存在的隐忧是社会政治经济繁荣发展背后的深层暗流。与显性的城乡统筹经济社会发展的突出矛盾相比，城乡教育治理主体的身份是否得到认同、权益是否得到保障等问题，往往被“习惯性”地搁置，缺少以整体化的思维方式予以解决。例如，20世纪80年代就出现了农民工子女留守农村的教育问题，但直到21世纪初才作为一个社会问题得到关注。从问题的出现到关注问题然后再被政府提上议程，大约经历了二十年左右的时间。基础教育系统对实际问题反应的滞后，不仅不利于问题的解决，同时也不利于乡村教育的整体发展。而这正是农民等群体在教育改革方案的设计中的主体性缺席及教育资源选取上的缺位，造成的权利受损，使教育系统对乡村教育发展出现偏差不敏感，对民众的教育诉求回应不足，未能达到诉诸公众的实效。

二、城乡统筹教育发展矛盾的归因分析

从理念的设计到政策的提出，我们看到了从国家到地区致力于推进城乡统筹教育发展的努力；实际操作中出现的争论反映了教育发展愿景在“落地”中，与现实境遇产生的矛盾和冲突。笔者认为，主要存在城乡教育“双轨制”、城乡教育“统筹”模糊和城乡教育的强制度推动三方面的原因。

（一）城乡教育“双轨制”发展引发城乡文化再生产差异

城乡教育发展的差异是历史遗留下来的社会问题，是城乡发展差异在教育上的集中反映。我国的工业发展和农业经济发展长期以来始终处于不平衡状态。但出于国家建设的需要，工作重心向城市的转移、优先发展工业，是新中国成立以来的重要战略决策。服务于国家政治经济发展的需要，整个教育也形成了城市教育和农村教育两条轨道，而城乡统筹发展过程中究竟是“为城市”还是“为农村”？在社会主义语境下，城乡教育“双轨制”不是西方国家的精英教育和平民教育的阶级化体现，而是指在共同的教育宗旨、教育内容下，如何发展教育的制度性安排。

一方面，在城乡之间，表现为集人、财、物的优势合力，用于重点发展城市教育，而农村教育发展迟缓。由于城乡教育之间厚此薄彼的发展，形成两极分化，使城市教育更多的是向学生传递科学文化知识，掌握先进知识和技能，来建设城市、推动城市发展；农村教育则更多的是向学生传递农业知识，使学生扎根农村、生产劳动。城市教育和农村教育两种完全不同的培养方式，使学生从小就进行了社会分流。教育无形之中加剧了“城市人”和“农村人”的身份区分，并使之成为一种社会认知。在全面深化教育改革的背景下，因为城乡发展差异造成的城乡单向流动的社会机制己经形成，从国家到地方围绕农村教育发展提出的一系列政策建议，在操作中遇到了极大的阻力，山东省颁布的《2016年乡村教师支持计划（2015—2020年）实施办法》便是鲜明写照。另一方面，在城市内部，如何从根本上解决进城务工子女的上学难、上好学的问题，实现进城农民子女和城市市民子女能够享受到均等的教育机会，如何真正将进城务工人员融入社会发展中，从观念到行为上真正实现城乡教育发展“一视同仁”，还需要一段很长的时间。“双轨制”的教育发展成为解决城乡统筹教育“为城市”还是“为农村”的主要原因所在。

（二）城乡教育“统筹”模糊引发城乡交流对话失衡

统筹，作为城乡教育发展的核心，意在跳出城乡教育中就城市论城市、就农村论农村的单因素发展，而予以通盘考虑、统一谋划。有人将统筹发展视为城乡教育的一种重要工作思维和方法,是综合借助市场、行政、法律等手段，通过统一筹测（预测）、统一筹划（计划）、统筹安排（实施）、统一运筹（指挥）、统筹兼顾（掌控）的方式，有效完成教育发展总目标的过程。^[8]事实上，在城乡教育发展过程中，该统筹什么、以怎样的方式统筹，这需要了解清楚城乡教育目前己经发展到了什么程度；“统筹”得以运用的社会发展现实的土壤是怎样的；当谈及统筹发展时，城市和农村所指的“统筹”是否是一个层面上的“统筹”；怎样的组合方式才称为“统筹”……“统筹”的概念模糊所直接带来的矛盾是强调城乡教育公平的概念得不到准确的理解，进而带来的是农民日益增长的物质需求与优质教育资源匮乏的不平衡问题。

正是由于对“统筹”的界定存在模糊，一直以来，我们将更多的优质资源投入重点学校建设，客观上导致我国教育发展的不均衡，使乡村学校在先天“营养不足”尚未愈合的情境下，遭遇了后天“冷眼相视”。一方面，在教育资源总量不变，而国家对重点学校建设的投入不会减少的情况下，农村学校所获取的资源毕竟是有限的；另一方面，由于重点学校已经积累起来的资源优势和品牌优势，其在跟农村学校对话中，往往是压倒式的，甚至在无形之中加剧对乡村教育的挤压，致使乡村教育环境日趋恶化。如今，虽然基础教育重点校的政策己经成为历史，但是其产生的影响还远远没有消失，那些“重点”校在社会仍然具有较高的地位，是家长追逐的对象，他们对社会资源和资金的集聚大大超过了普通学校，更超过了乡村学校。从这个意义上来说，重点校对乡村教育造成的资源上的掠夺并没有比以前减弱，并且在短时间内也不会有所减弱。对“统筹”的全面定义，是解决城乡教育公平的一大根本问题所在。

（三）城乡教育的强制度推动引发主体发展动力不足

我国城乡教育的发展历来都是采用自上而下的路线图，由中央政府发文、行政推动，地方各执行单位贯彻落实，是属于强制性的制度变迁模式。在城乡教育统筹发展中，政府一方面通过政策性的支持，如提高乡村教师待遇、加大对困难学生的帮扶力度、完善随迁子女就近入学制度、关爱留守儿童等，推动农村教育发展、缩小城乡之间的教育差距；另一方面通过制度化的方式重新分配教育资源，实现教育资源合理流动，如县域内城乡义务教育学校的标准建设、学校基本的装备配置等，提高教育质量。可以说，这种以国家或地方政府为主体进行的自上而下的行动，正是希冀以“集中力量办大事”的规模效应，用最小的成本换取城乡教育发展的最大收益。

虽然通过强制度的推动，可以减少城乡教育发展中不必要的运行成本，但却因为政府在其中的权威，而忽视包括一线学校、师生在内的作为政策主要执行方的回馈和评价，尤其是缺少对源于农村学校的内生性需求的必要关注，容易导致城乡统筹教育发展的动力不足，主要表现为政策的执行者和政策设计者因为彼此之间缺乏有效交流，导致政策设计者在推行政策时，政策执行者缺乏足够的发展需求和动力。例如，山东省出台的«2016年乡村教师支持计划（2015—2020年）实施办法》中提出的可以通过城乡教师流动、送教下乡等方式，为乡村教师队伍建设输入新鲜血液。但是，在实际操作中，将赴农村支教与城市教师个人待遇提升、职称晋级挂钩，使支持计划带有更多的功利色彩。因为政策里提到的“每学期安排1万名师范生到乡村学校进行实习支教”，未能准确定位师范生是否是免费师范生、缺乏与学生群体的有效交流，而受到来自学生群体的“抵抗”。最重要的是，对农村教师队伍建设“输血”的重视程度远高于“造血”，使农村薄弱学校滋生了“等”“靠”“要”的惰性思维。很明显，目前的强制度推动下的城乡教育统筹发展，制度的强硬实施所带来的政策执行者的发展动力不足是政策制定与执行人员之间缺乏沟通的主要原因。

三、推进城乡统筹教育发展的建议

我国城乡教育统筹发展目标是到2020年基本消除城乡二元结构壁垒，在区县内基本实现义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化。^[9]面对城乡教育发展的复杂性以及在发展中出现的以上矛盾，要实现城乡统筹发展，我们认为应通过形成并确立教育发展主体性的价值理念、构建权责对等的城乡教育一体化投资体制和建立城乡群体充分表达诉求权利的有效机制，予以实现。

（一）形成并确立教育发展主体性的价值理念

城乡教育的合理发展，不是以牺牲某一方利益为代价的，而是在充分尊重城市教育和乡村教育发展的现实基础上，达成的“共赢”。我们需要认识到，在城乡教育发展中，不管是政府行政部门，还是学校师生，虽然城乡有别，但这也仅仅是区域不同，彼此在致力于学生培养、教育质量提升等问题上是处于平等对话的地位，是为对方承认并能够了解到，能够遵守彼此认可的行为准则，真正改变“言说乡村教育之时，就被意味着这是一种落后于城市教育或和城市教育并不匹配的教育”^[10]的现实状态。因此，我们需要以一种更加包容的心态实现城乡之间多元文化的交流协商，将“以人为本”从口号落实为行动，真正从教育理念、政策及制度以及课堂教学中体现出学生生存和发展的重要性，尊重每一个学生的现实生活并关注未来的可能发展。与此同时，充分挖掘城乡不同学校的教育资源，以教育资源为桥梁,增加城乡之间思维认识、教育教学和管理方式的互补，构建适应城乡发展的完整的生活世界。

（二）构建权责对等的城乡教育一体化投资体制

城乡教育发展的不均衡很大程度上与经费的投入和保障欠缺有着一定的联系，因此，以法律形式明确乡村教育的投资标准，显得十分必要。从基础教育投入的国际比较来看，多数发达国家都通过法律形式明确投入的标准，从而使乡村教育的发展得到国家资金的持续支持。例如，美国颁布的《小学与中学教育法案》，对联邦政府、州政府及地方政府等如何分担中小学经费的标准做出了详细的规定说明。而我国在乡村教育的投资中有关经费的分担和投入显得具有一定的随意性，多年来，乡村教育的经费被克扣、挪用和拖欠的现象屡见不鲜。为此，我们可以考虑通过出台“义务教育投入法”等相关法律法规，对不同地区经济发展水平制定农村基础教育的投入标准，真正体现出“分级管理、分级办学体制中，义务教育投资和管理所遵循的属地化原则”^[11]，对挪用、克扣及拖欠农村基础教育投入的行为应追究其法律责任。

法律意义上的规定并不意味着现实中的落实，需要明确划分中央、地方及乡镇对乡村教育的投入比例，建立起中央到地方各级政府投资和管理乡村教育的责任和标准，并通过制度进行明确的规定，予以落实。例如，在一般性转移支付上，我们需要建立基于县(市、区)基本公共服务数量和水平的不低于当地教育总支出水平70%(这基本意味着义务教育教师工资省级发放)的省级纵向财政转移支付制度；对于基本教育公共服务水平比较低的县(市、区)，探索实施连续五年与教育绩效责任挂钩的“契约式”以一般财政转移支付为基数、额外增加5%的财政转移支付新制度，并建立相应的责任追究机制。^[12]通过这种财政重心适度下移的方式，使地方政府有条件、有能力解决进城务工子女上学难、上学贵的问题。

(三)建立城乡群体充分表达诉求权利的有效机制

城乡教育统筹发展作为当下我国基础教育发展的重要任务，除了有明确的价值理念和投资规范外，教育行政力量的适度干预也是城乡教育协调发展的重要杠杆。透过行政权力的调控，有机调整城乡教育发展需要的资金资源、人力资源、信息资源和注意力资源，是城乡教育发展的重要基础。但根本的现实问题在于，如何透过权力机制在充分认知城乡教育发展的基本现状的基础上，深刻理解不同阶段、不同学校和不同群体的教育需求，建构满足不同主体需求的权力效应，以此建立合理的城乡教育发展组织、机构、制度和运行机制，是促进城乡教育发展的重要动因和现实选择。

为此，形成城乡教育发展的利益表达机制，建构以公众利益诉求为核心的权力调控机制和影响机制，是城乡教育协调发展的重心。公众利益诉求受政府和行政机构重视的途径有很多种，在此需要建立的是确保民意能够及时进入公共政策议程的有效机制，能够使“城里人”和“农村人”享有同样的权利来表达自己的诉求。我们所建立的是充分反映农民意愿的政策机制，教育理念、政策及体制的建立能够顾及各类地区，关注各种层次、不同类型及不同利益团体的教育，无论是在城市，还是乡镇及偏远的农村，都需要做到“一视同仁”，切实消除戴有色眼镜的城乡结构壁垒。我们绝不能以农民组织化差、文化程度低为由，忽视农民这一最大利益群体，也是当下弱势群体的利益诉求。

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责任编辑：康晓卿