来源：《西南民族大学学报》2020年第5期 作者：袁梅 张良 田联刚
摘 要：新中国成立70年来，我国民族基础教育政策的发展大体经历了普及初等教育主导下构建民族基础教育管理体系(1949－1980年)、教育体制改革背景下健全民族基础教育补偿体系(1981－1991年)、以实现“两基”为前提构建民族基础教育法治体系(1992－2001年)、以民族团结进步教育为主要方式构建道德教育体系(2002－2014年)、以特色发展为工作重点挖掘民族基础教育文化体系(2015年至今)五个阶段。呈现出从“补偿体系健全”到“文化体系挖掘”，坚持“优惠与特色”为主要特征的“政策—理念”演进逻辑；从“教育规律遵循”到“民族政策贯彻”，坚持“教育政策贯彻与民族政策宣传”并重的“政策—环境”演进逻辑；从“管理体系建构”到“法治体系完善”，坚持“政府主导，民众参与”为特点的“政策——行动”演进逻辑。面对新时代背景与发展机遇，民族基础教育政策要坚持特色发展，引导政策理念向“文化性与人本性”的回归；遵循政策规律，创设“教育规律与民族工作规律”共显的政策环境；坚持良法善治，采取“政府主导与民众参与”的政策行动，助推民族基础教育实现优质均衡发展。
关键词：民族教育政策；基础教育；政策理念；政策环境；政策行动
民族基础教育包括民族学前教育、民族小学教育和民族中学教育[1]，是我国民族教育事业的重要组成部分，肩负着保护与传承少数民族语言文化，促进少数民族个体健康成长与发展；维护国家安全稳定与社会和谐共生；服务民族地区社会经济健康与可持续发展的特殊使命。中华人民共和国成立以来，党和国家始终将民族基础教育摆在重要位置，作出大力发展民族基础教育的决定，相继出台了一系列政策法规，极大地促进了民族基础教育快速、健康发展。在民族基础教育相关政策的推动下，具有中国特色、世界水平的现代民族基础教育体系正在逐步形成。在新时代背景下，系统梳理与深入分析我国民族基础教育政策发展的历史变迁过程，明晰政策发展的演进逻辑、探寻政策的发展与超越，对于促进我国民族基础教育持续高质量发展有着重要意义。
一、民族基础教育政策主题变迁历程
全国民族教育工作会议是党和国家在不同历史背景下准确把握不同时期民族教育发展规律，总结上一阶段民族教育发展成就，部署之后民族教育发展任务而召开的全国性民族工作会议。以该工作会议召开的时间为关键节点，可明析我国民族基础教育政策发展的历史规律与阶段性特征。新中国成立以来，依据全国民族教育工作会议召开的时间，可将民族基础教育政策变迁历程大体划分为以下五个阶段。
(一)普及初等教育主导下构建民族基础教育管理体系(1949－1980年)
中华人民共和国成立伊始，教育事业百废待兴，面对建国初期全国22个少数民族人口文盲率在95%以上[2]的严峻教育境况，普及初等教育、加强扫盲教育成为民族基础教育的当务之急。随着1951年在第一次全国民族教育会议上“加强小学教育和成人业余教育以提高少数民族文化水平”要求的提出，“在少数民族地区有步骤地开展扫盲工作和实行普及小学义务教育”成为民族基础教育的重要工作方向。为保障民族基础教育的健康发展，国家相继出台《教育部关于少数民族教育补助费使用范围的指示》(1953年)、《教育部关于内地支援边疆地区小学师资问题的通知》(1956年)等文件，并于1956年组织召开了第二次全国民族教育工作会议，对民族中小学的教育经费、学校师资等予以大力支持。从建国初期到1981年第三次全国民族教育工作会议召开之前，作为民族地区扫盲工作重要场域的中小学校数量急速增长，民族自治地方小学数量由59597所增加到131123所，增长近2倍；少数民族在校学生数量由467．31万人增长到1980年的1701．73万人[3]，少数民族专任教师数亦增长到32．94万人，我国民族初等教育规模迅速扩大，民族地区普及教育取得巨大成绩。
民族基础教育阶段学校数量的急速增长对迅速扩大民族基础教育办学容量、助推民族地区扫盲工作做出了巨大贡献，但也将教育管理与教育实践之间的矛盾摆在突出位置。由于建国之初我国各级政府尚未设立专门的民族教育行政机构，民族教育事务均由政务院处理，民族基础教育事业不可避免地出现了管理僵化、灵活性缺乏与管理效率不高的现象。1952年之后，国家开始着手构建具有中国特色的民族教育体系并加强对民族教育事业的管理。当年4月，政务院颁布了《中央人民政府政务院关于建立民族教育行政机构的决定》，规定“在中央人民政府及有关的各级地方人民政府的教育行政部门内，设立民族教育行政机构或设专人负责掌管少数民族教育事宜”。这标志着中央一级的民族教育管理机构正式成立，民族基础教育管理体系正式构建。之后，内蒙古、云南、西藏、青海等民族地方政府相继成立民族教育管理机构，对辖区内包括民族基础教育在内的各级各类民族教育进行管理。此外，为整治建国初期全国范围内基础教育学制混乱的现象，教育部于20世纪60年代相继出台了《全日制小学暂行工作条例(草案)》和《全日制中学暂行条例(草案)》，对包括民族地方政府在内的全国各级地方政府在当地教育中的职责重新进行了明确，形成了“条块结合，以块为主”、由中央教育行政部门主导的“中央—地方”民族教育管理体系。这一时期民族基础教育的发展重点是普及教育与构建民族基础教育的管理体系。
(二)教育体制改革背景下健全民族基础教育补偿体系(1981－1991年)
随着改革开放城市化进程对教育质量需求的不断增大，以“扫盲教育与普及教育”为主要目标的民族基础教育政策无法满足民族地区经济发展对高素质人才的需求，亦无法回应民族学子在教育效率、办学效益、教学质量等方面遭遇的困境。鉴于此，为满足民族地区经济发展与社会进步对高素质人才的需求，党和国家延长了基础教育修习年限，从建国初期初等教育的6－12岁扩展到了“6－15岁”，将实施九年制义务教育看作是增强民族素质和国家兴旺发达的关键，以期通过延长基础教育阶段民众受教育年限的途径提高整体国民素质。此外，在国家“加强地方权力和财政自主结合”的整体发展思路下，为调动民族地方发展教育的积极性、充分保障民族地方办学自治权，中央于1985年出台了《中共中央关于教育体制改革的决定》，明确了“地方负责、分级管理”的以分散办学为主的教育管理体制，通过教育体制改革将基础教育投入与管理权限逐渐下放，提高了民族自治地方教育管理权限，为民族地区开办切合当地实际的民族基础教育提供了政策保障。
在当时教育管理权力下放的背景下，由于“人民教育人民办”的倡导和推动，民族地区广大少数民族群众积极投入到教育事业建设中，通过附加费与教育集资等筹资形式极大促进了我国民族基础教育学校数量的增加与规模的壮大。但囿于民族地区社会财力的不足，这种多方筹措的办学模式不仅无法满足民族基础教育发展的基本经费需求，更加重了广大民族地区群众的教育经济负担，客观上造成了“城市教育国家办、农村教育农民办”的民族基础教育与普通基础教育的差距。[4]为弥补二者之间的客观差距，党和国家积极调整民族教育方针、出台各项优惠政策，调整区域间教育资源配置，不断健全补偿教育体系，以促进民族基础教育健康发展。一方面，国家通过加大补偿力度的手段，对文化教育十分落后的边远山区、牧区以及高寒高海拔地区的民族在经费上予以特殊照顾。如党和国家相继出台了《教育部、国家民委关于从民族地区补助费中适当安排少数民族教育经费的建议》《国家教育委员会、国家民族事务委员会关于申请民族教育专项补助经费的请示》等文件，规定从“国家财政增列一笔少数民族教育专项补助费”并“从1989年起每年拨款5000万元”。另一方面，党和国家采取内地办学的模式，通过筹备内地民族班(校)，借助内地优质资源，促进民族基础教育发展。
(三)以实现“两基”为前提构建民族基础教育法治体系(1992－2001年)
补偿教育体系的健全为民族教育提供了充足的发展动力，“努力缩小民族地区同全国教育发展水平的差距”成为本阶段民族基础教育发展的主要方向。1992年，党的十四大与第四次全国民族教育工作会议提出了“基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲”(简称“两基”)的工作目标。同年，国家民委民族地区教育司印发了《全国民族教育发展与改革指导纲要(试行)》，在民族地区加速推进基础教育普及工作成为民族教育工作的重点。1998年国家在民族地区开展了“普九、普六、普四”工作；2000年针对贫困地区、民族地区基础教育落后的情况，国家推出了“国家贫困地区义务教育工程”；2003年国家又推出西部地区“两基”攻坚计划(2004－2007年)，目标直指西部民族地区九年义务教育的普及与青壮年文盲的扫除。到2007年底，西部民族地区累计扫除文盲600多万人，“两基”人口覆盖率达到98%。[5]
1997年党的十五大召开，首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，中国法治理论实现了由“法制”向“法治”的转变。在这一背景下，民族基础教育法制工作深入推进，法治体系建设逐步开展，中央和民族地方均积极探索民族教育立法工作、健全民族基础教育法制与法治体系。在中央层面，国家相继颁布《中华人民共和国教师法》(1993年)、《中华人民共和国教育法》(1995年)、《职业教育法》(1996年)、《高等教育法》(1998年)，为包括民族基础教育在内的我国教育事业改革与发展提供了基本遵循和法律依据。在地方层面，自1992年我国第一个民族教育地方性法规《云南省楚雄彝族自治州民族教育条例》诞生后，我国地(州)级人民代表大会依据当地实际相继制定符合本地区民族基础教育发展的教育法规。如，1993年云南省颁布《云南省西双版纳傣族自治州民族教育条例》，1994年青海省颁布《青海省海南藏族自治州民族教育工作条例》，以及1999年内蒙古自治区颁布《内蒙古自治区呼和浩特市民族教育条例》等。
(四)以民族团结教育为主要方式构建道德教育体系(2002－2014年)
第五次全国民族教育工作会议召开前后，“面对国外敌对势力、周边国家宗教极端势力与国内的民族分裂主义分子相互勾结……妄图向我国教育领域渗透，培植民族分裂势力，与我国争夺青少年一代”的局面，民族教育需“全面贯彻党的教育方针和民族政策……发挥教育在民族地区经济社会发展、增强民族团结、维护国家统一中的作用”。作为国家民族理论与政策重要宣传途径的民族团结教育被纳入民族基础教育中，加强党的民族政策与教育政策在学校场域的宣传工作，构建民族基础教育道德教育体系成为这一时期民族基础教育工作的重点。此阶段，国家召开了第三次中央民族工作会议、全国基础教育工作会议等专项会议，陆续出台了《关于在中小学进一步加大推进民族团结教育工作的通知》(2004年)、《国家民委关于加强民族院校民族理论和政策教学的意见》(2006年)、《关于在中小学切实抓好民族团结教育工作的通知》(2008年)、《关于在学校开展民族团结教育活动的通知》(2009年)等系列文件。
随着民族团结进步教育在民族中小学校逐步开展，以爱国主义教育与国家认同教育、马克思主义民族宗教观和党的民族宗教政策教育为主要内容的道德教育体系逐渐形成与完善。2002年，国务院颁布《关于深化改革加快发展民族教育的决定》，指出“要把维护发展平等、团结、互助的新型社会主义民族关系的教育作为爱国主义教育的重要内容”，同年陈至立同志在第五次全国民族教育工作会议上的讲话，“将民族团结教育列入爱国主义教育、公民道德教育和素质教育的重要内容”。在实践层面，中宣部2005年公布了66个、2009年公布了87个“全国爱国主义教育示范基地”，通过爱国主义教育基地建设，对民族基础教育阶段的学生开展形式多样的爱国主义教育活动。此外，国家也重视马克思主义民族宗教观和党的民族宗教政策在学校场域的贯彻与落实。2008年颁布的《学校民族团结教育指导纲要(试行)》，将民族团结教育的主要任务明确为“全面贯彻党的教育方针、民族政策……加强三个离不开教育，坚持四个维护原则”，将党的民族宗教政策的重要地位予以明确。
(五)以特色发展为工作重点挖掘民族基础教育文化体系(2015年至今)
经历以“两基”普及为主要内容的规模扩张阶段与道德教育体系建设为主要内容的质量提升阶段后，民族基础教育政策以往遵从的外在价值、实现外在目的、受外部文化环境主导的外延式发展模式已无法满足新时期少数民族学子对美好教育的需求，民族基础教育发展模式转型迫在眉睫。随着十八大报告“建设社会主义文化强国”目标的提出，民族基础教育发展开始关照民族教育内部文化环境的特殊性，主动走向文化觉醒，寻求自身发展的内在文化价值。2015年，第六次全国民族教育工作会议在北京召开，指出要“挖掘民族优秀文化资源，科学保护各民族语言文字……将优秀传统文化融入中小学教材和课堂教学”。在这一政策背景下，各民族中小学纷纷结合当地民族民间文化特色，编写校本课程，促进民族优秀传统文化与当地课程的结合。如，贵州苗族所在的贵定县新铺中学编写了《德新四寨民俗》、侗族所在的黎平县岩洞中学编写了《侗族知识简明读本》。这些校本教材不仅为民族基础教育的转型与发展注入新的活力，更使各民族优秀文化“在发展中实现了保护、在创新中实现了传承”[6]。
民族教育所蕴含的民族文化特点与民族地区特点是其区别于普通教育的所在，反映在教学上主要是双语教育的实施。语言相通则民心相通，语言不通则难以通融。长期以来，党和国家高度重视国家通用语言和少数民族语言的“双语”教育。2014年，习近平同志在中央民族工作会议上提出“要积极做好双语教育”。2015年，国务院正式出台《国务院关于加快发展民族教育的决定》，提出“科学稳妥推行双语教育”，确定了“民汉双语兼通”的基本目标，并要求建立健全从学前到中小学各阶段有效衔接的双语教学体系。自双语教育实施以来，我国双语教育取得了显著成就。以西藏自治区为例，其在新中国建立之初就已基本建立起从学前到大学阶段的藏汉双语教育体系，截至2015年底，有超过97%的藏族学生接受着双语教育，有超过99%以上的学校实施着双语教育模式。[7]
二、民族基础教育政策的演进逻辑
民族基础教育政策演进逻辑的分析需要基于历史制度主义的学说与相关理论。历史制度主义作为政治学领域的一种理论模式兴起于20世纪80年代，该理论范式着眼于中观制度层面，以期通过历史分析方法与制度分析方法的有机耦合进行政策生成及其演变过程的重新诠释。历史制度主义学者致力于研究政策制定过程，认为政策变迁根植于既定政策框架，是社会需求与政策环境等多方因素合力的结果，其变迁过程常表现出渐变性、持续性与局部性。鉴于此，本研究着眼于既定的民族基础教育政策框架，以历史制度主义所推崇的“路径依赖”与“环境—制度—行动—结果”政策演进逻辑框架为分析基础，分别对民族基础教育的政策理念、政策环境与政策行动的逻辑进行分析，以探寻在不同政策制定主体相互博弈与政策自身改革张力共同作用下政策变迁的动力及原因。
(一)从“补偿体系健全”到“文化体系挖掘”，坚持“优惠与特色”为主要特征的“政策—理念”演进逻辑
历史制度主义认为“政策理念”是政策的重要构成要素，规定了既有政策的目标、原则、方向与动机，是对既有政策体系与政策过程的期望及对未来发展的设计。民族教育是区别于普通教育的一项特殊教育形式，应规避民族教育与普通教育同质化发展的弊端，着力实现民族教育与民族地区社会经济发展相契合的目标。
优惠性政策又被称之为“补偿性政策”，是党和国家充分考虑少数民族教育发展的特殊历史及自然、社会等因素所采取的一种倾斜发展政策。[8]新中国成立后，面对各少数民族所处社会发展阶段不尽相同、经济文化发展水平参差不齐的境况，党和国家在“优惠性”政策理念下采取民族基础教育补偿性发展政策。总体来说，分为三个发展时期:一是补偿性发展时期(1949－1991年)，通过国家干预进行师资、经费等教育资源配置，着力构建具有中国特色社会主义的民族基础教育体系，以弥补民族基础教育的历史欠账；二是均衡发展时期(1992－2014年)，在继续坚持民族基础教育补偿性发展的同时，关照发展效率和质量，提出“民族教育的发展与全国教育发展相适应”的目标，要求民族基础教育与普通基础教育均衡发展；三是特色发展时期(2015年至今)，更加注重教育质量，向内挖掘教育的文化属性，通过集团化办学、跨区域统筹等方式引导民族基础教育的优质均衡发展，同时促进少数民族学子的个性化发展。
特色发展是党和国家充分关照民族基础教育政策发展中文化与语言等方面的特殊因素，在教育目标、价值、内容、方法与评价等方面采取的特殊政策。建国之初，党和国家就认识到民族基础教育发展规律的特殊性，在第一次全国民族教育工作会议报告中提出了双语教育政策，并开始加强少数民族双语教育的法制建设。改革开放后，民族基础教育教学政策进一步受到关注，在第三教育学223次全国民族教育工作会议上提出了“凡有本民族语言文字的民族，应使用本民族的语言教学，学好本民族语文，同时兼学汉语汉文”的要求。党的十八大以后，第六次全国民族教育工作会议更是提出了“提高文化自信心”，挖掘民族文化特色，促进民族基础教育特色发展的要求。
(二)从“教育规律遵循”到“民族政策贯彻”，坚持“教育政策贯彻与民族政策宣传”并重的“政策—环境”演进逻辑
政策环境是历史制度主义的重要概念。历史制度主义者深信，任何政策信念都深根于特定历史情境，探寻某一政策选择的必然与偶然，需将这一政策放回到当时具体的历史环境中加以考察。就民族基础教育政策所涵盖的“民族性”与“教育性”而言，该政策的生成与变迁受到党和国家教育政策与民族政策的制约，加快发展民族基础教育既是教育工作的主要任务，也是民族工作的重要任务，既要遵循教育规律，也要遵循国家的民族工作规律。
民族基础教育政策与我国民族政策密切联系，其发展规律符合我国民族政策的发展规律。解放初期，为“彻底消除各民族内部的阶级压迫从而实现民族关系的改革”，我国确立了“民族区域自治”的政策，将“大力培养少数民族共产主义干部”、“建立和发展少数民族统一战线的政策”[9]作为民族工作的首要任务。完成“拨乱反正”后，民族基础教育事业重新回归到服务社会主义经济建设上来。[10]以邓小平为核心的领导集体提出了以“全面实现民族发展、实现各民族共同繁荣”为主要内容的民族工作理论。20世纪末，面对复杂的国际局势，以江泽民为核心的领导集体:“强调维护祖国统一和民族团结是国家的最高利益……坚决反对三股势力”。之后，以胡锦涛为首的领导集体进一步指出，“新世纪新阶段的民族工作必须把各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展作为主题”[11]。民族团结教育与思想道德教育备受关注，并与民族基础教育有机结合。党的十八大以来，中国特色社会主义建设进入新时代，“准确把握统一的多民族国家的基本国情”成为习近平的统一国家观、多元一体中华民族观[12]的重要表征，民族基础教育更加注意挖掘各民族文化价值，探寻特色发展的文化路径。
民族基础教育不仅遵循民族理论发展的主要规律，同样遵循我国教育发展的一般规律。解放初期，我国教育事业刚刚起步，国家将教育看作社会主义建设和社会主义改造的重要工具，着重教育体系的健全与建设，不仅成立了教育管理机构，也成立了各级各类民族院校。因此，民族基础教育在这一阶段发展特征表现为教育规模的扩大与教育管理体系的构建。改革开放初期，教育成为社会主义现代化建设的基础，国家强调人才基本知识和基本技能的学习。此阶段民族基础教育适时进行教育体制改革，注重教育服务经济发展，确立了为民族地区四化建设培养人才的主要目标。党的十八大以来，教育观转变为“着重提升民族整体素质以实现中华民族伟大复兴”与“全人类通过教育共创美好未来”的崇高目标，民族基础教育更加重视核心素养的培养，强调“立德树人”为其根本任务。
(三)从“管理体系建构”到“法治体系完善”，坚持“政府主导，民众参与”为特点的“政策—行动”演进逻辑
历史制度主义的杰出代表道格拉斯·诺斯认为，两大行动集团是推动制度生成与变迁的主要代表:第一行动集团由制度变迁的策划者、创新者和推动者构成，其功能涵盖政策生成与变迁方案的制定与调整；第二行动集团由众多制度变迁的实施者构成，其功能涵括制度方案的具体实践及其效果反馈。就我国民族基础教育政策而言，政府是第一行动集团，我国民族基础教育系统在中央政府的统一领导下进行管理，遵循精英设计、政府命令与实践需求的践行特点与规律。
我国民族基础教育政策行动遵循政府主导的行动逻辑，具体表现为政府主导下教育管理体制的建立、教育体制的改革与发展。解放初期，在苏联模式的影响下，我国民族教育领域建立了高度集中的管理体制，政府对民族教育政策实施过程严格控制，无论是人才培养目标的确立还是教育体制的建立，都体现了中央政府对民族基础教育的集权行为。1978年以后，受经济领域的变革影响，我国政府职能发生变化，中央政府对民族教育的管理由“控制”转向“合作”，地方政府作为民族教育政策实施重要参与者的功能逐渐凸显，确立了“地方负责、分级管理”的基础教育管理体制。进入21世纪，地方政府民族教育政策践行中的统筹功能进一步加强，适合本地区的教育政策相继出台，民族教育管理体制与范式更加突出民族性，实施效率大大提高。
我国民族基础教育政策行动过程还体现出民众参与的行动逻辑。法律法规是我国公民集体意志的体现，在遵循我国法律法规与民族基础教育法律法规的相关规定下制定与践行民族基础教育政策，是民众参与民族基础教育政策制定的重要表征，也是该政策变迁的动力源与实施的主要依据。根据我国法治教育发展的规律，民族基础教育政策行动可以分为三个阶段:第一阶段，前法制教育阶段(1949－1981年)。此阶段国家的民族基础教育政策具有法律的部分功能，代替法律统治与管理民族基础教育的发展，并在民族基础教育改革中起先导作用。具体表现为政策制定与践行体系的建立健全，即民族基础教育管理体系的建立健全。第二阶段，法制教育体系构建阶段(1982－1997年)。国家的政策从代替法律管理民族基础教育，转向国家通过政策指导立法、司法和行政等法治途径，国家政策逐渐从规范地位退出，法律在民族基础教育中的规范性地位得以凸显。具体表现为民族基础教育相关法律的出台与颁布，如1984年出台了《中华人民共和国民族区域自治法》、1986年颁布了《义务教育法》等。第三阶段，法治教育体系构建阶段(1997年至今)。此阶段是对法治思维工具理性的突破，是人本主义的价值回归，突出法律成为一种信仰，强调个体能够自觉做到知法、守法、用法。一方面通过民族基础教育的法治建设改变过去法制教育较少，甚至出现校园霸凌等恶性事件的情况，另一方面也是回应了民众对法制精神内化的诉求。
三、民族基础教育政策的发展与超越
分析民族教育政策变迁趋势，不论政策走向，还是政策超越，始终把教育放在优先发展的位置，以办好人民满意的教育为逻辑起点，这是做好民族基础教育工作的基本要求。新时代背景下，民族教育政策的发展与超越更要坚持以人为本，以立德树人为根本任务，遵循政策规律，完善教育管理体系，加强教育法治建设，助推民族基础教育的跨越式发展。
(一)坚持特色发展，引导政策理念向“文化性与人本性”回归
为铸牢中华民族共同体意识、构建各民族共有精神家园，民族基础教育政策需秉承“文化性与人本性”理念，立足民族地区教育实际，优化教育结构，探索适用的、富于本地区特色的民族教育形式和内容。具体而言，政策的制定与践行需注意三个方面:第一，关注民族基础教育的文化价值属性。即政策制定需弘扬与发展各民族优秀传统文化，增进民族认同、增强文化自信、推动民族优秀文化传承。也就是说，需要将培养乡土情怀以增强民族认同的中国各民族优秀传统文化，培养爱国理性以增强国家认同的中华民族近现代革命文化，培养国际视野以增强中华民族认同的世界各民族先进文化在政策中予以体现，进而构建一个相互关联、层次分明、系统完善的民族文化教育实施体系。第二，关注民族基础教育实践中民族文化与民族语言的工具属性。即强调民族文化在实现民族团结、铸牢中华民族共同体意识过程中的作用，注重文化认同与民族认同教育。国家认同、意识形态认同、主流文化认同、民族认同、政治制度认同应该是一个同心圆，民族认同与文化认同处在这个圆的中心。中心的意思不是说它最重要，而是我们所有的社会认同都是从这个中心开始的。[13]第三，关照不同文化间的可交流性，实现外部文化与个体人本性的统一，促进少数民族个体的全面发展。构建各民族共有精神家园建立在铸牢中华民族共同体意识上，铸牢中华民族共同体意识又基于个体文化价值的觉醒与觉悟。鉴于此，需促进不同文化的交流交往交融，提高个体跨文化能力，促进外部文化向个体自身的内化。
(二)遵循政策规律，创设“教育规律与民族工作规律”共显的政策环境
民族基础教育是由教育科学与民族科学相交叉而形成的，兼有教育科学与民族科学双重性质，教育学科中的马克思主义教育理论与民族科学中的马克思主义民族理论是民族基础教育的理论基础与行动指南。其一，民族基础教育政策需遵循教育规律。2018年全国教育大会上，习近平总书记提出了教育改革发展“九个坚持”的新理念新思想新观点，将其作为我国教育事业规律性认识。具体而言，党和国家将转变发展方式视为当前教育发展的主要规律，要求教育领域改变以往规模扩张与空间拓展为特征的外延式发展方式，代之以结构优化与质量提高为特色的内涵式发展新路径。也就是说，发展民族教育要优先发展民族基础教育，形成教育发展合力；坚持立德树人，促进学生全面发展；提高社会声望，加强教师队伍建设；深化民族基础教育综合改革，完善教育评价机制。其二，民族基础教育政策需遵循民族工作规律。即民族基础教育政策制定与践行不仅要遵循教育学历史各个时期我国出台的民族政策与民族工作规律，更要遵循新时代民族工作的新理念新思想新战略。具体来说，就是要了解多民族的基本国情、多民族的国家特色、多民族的历史财富、多民族的发展优势与民族地区的独特地位，铸牢中华民族共同体意识，提高各民族文化自信，促进各民族相互了解、尊重、包容、欣赏、学习与帮助，促进民族团结与各民族的共同繁荣发展，推动形成多方协同合作的民族工作格局。其三，需促进“教育规律民族形态”的发生与发展。民族基础教育的特色发展就是要在遵循教育规律与民族工作规律的基础上，形成一种切合民族地区教育实际的基础教育发展模式，即“教育规律的民族形态”。它深耕于中国特色社会主义教育的历史与文化沃土，兼顾了新时期党和国家民族工作的内核，赋予了民族基础教育以“教育性”与“民族性”时代新意，不仅具有教育规律的普遍性，更具有民族教育的民族性与文化属性，是民族基础教育未来发展的方向。
(三)坚持良法善治，采取“政府主导与民众参与”的政策行动
第一行动集团与第二行动集团是民族基础教育的政策生成与执行主体，其涵括了众多各级各类政策生成与行动者，如何在既定政策框架内寻求这些行动者利益诉求的平衡，关系着民族中小学校办学效率与办学质量的提升与发展。为此，我国民族基础教育政策行动不仅要协调各方关系，建立以政府为主导的教育管理体系与政策评估制度，明确各自的责任、权利与利益，进一步整合教育资源、提高政策执行效率；还需要坚持良法善治，健全与完善体现民众意志的民族基础教育法律体系，维护少数民族学子的权利并保障政策行动秩序。第一，需采取政府主导，多方协调的政策管理体系。一方面，发挥政府的导向作用，逐步制定并完善激励机制，调动民族基础教育政策执行主体的积极性与主动性；另一方面，需建立多方协调的管理体制，明确划分各部门职责与权力，避免“多头管理”，以提高政策执行效率。第二，建立健全民族基础教育政策评估制度。将公众利益和需求置于首位，这就需要树立“以公众满意为本”的评估理念，设计切合民族基础教育发展的差异性政策评估指标体系，建立以政府为主导、第三方广泛参与的专业评估机构，构建民族教育相关专家学者与少数民族群众共同构成的政策评估队伍，同时提高评估过程的透明度与公开度，重视评估结果的使用，以降低政策执行偏差，提高政策执行的质量。第三，彰显教育法治，构建立法为民的民族基础教育法治体系。具体来说，应全面认识民族教育法律法规的目的和功能，加强立法规划与协调，理顺教育法律体系层级关系并建立常规教育修法机制，重视教育法律解释，稳步推进民族基础教育法治的现代化。
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责任编辑：王慧
