摘 要：加强乡村教师队伍建设对于促进乡村教育事业发展和推进实施乡村振兴战略具有重要战略意义。当前我国乡村教师队伍建设取得了明显进展，但仍然存在队伍数量短缺、结构失衡、专业素养不足、稳定性较低等问题，城乡教师队伍结构与质量差异仍比较明显，影响了乡村教育发展，加速了乡村生源向城性流失，进而从人才、文化、产业等多方面影响了乡村振兴。在以上问题背后，有深层次的教师队伍建设政策制度的制约。当前，迫切需要大力创新体制机制，着力完善乡村教师队伍建设政策制度，重点加强教师综合待遇、编制、职称、培养、培训等政策制度的创新和完善，促进乡村教师队伍稳定、结构优化和质量提升，切实推进新时代城乡义务教育一体化发展，为推动乡村振兴战略的全面实施提供有力支撑。
关键词：乡村振兴战略；乡村教师队伍建设；教师政策制度；政策建议
一、引言
2020年4月，习近平总书记在考察脱贫攻坚时指出，要做好乡村振兴这篇大文章，推动乡村产业、人才、文化、生态、组织等全面振兴。习近平总书记的重要讲话，指明了推进乡村振兴的深刻内涵和发展方向。总书记还指出，要推动乡村人才振兴，把人力资本开发放在首要位置，强化乡村振兴人才支撑。
《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出要破解人才瓶颈制约，把人力资本开发放在首要位置。可见，乡村振兴战略的推进实施离不开强有力的人才支撑，人才振兴是乡村振兴的基础和关键。教育是实现人才振兴的根本途径和重要保障；推动乡村振兴，需要树立大教育观。从长远来看，乡村教育承载着乡村中长期高素质劳动大军、人才培养的重大功能，对促进乡村人才振兴具有独特的、不可替代的作用，同时对于乡村产业、文化、生态等各方面的全面振兴也起着直接或间接的重要支撑作用。
教师是乡村教育发展的第一资源，发展乡村教育事业，必须把乡村教师队伍建设放在重要位置。近八年来，本课题组深入山东、安徽、贵州、江西、广西、四川、云南、河南、河北、湖南、湖北、浙江、山西、重庆、甘肃、陕西、内蒙古、新疆等20个省份、40余地市、100余区县，通过直接访谈、座谈研讨、问卷调查等方式，深度了解各地近年教师队伍特别是乡村教师队伍建设状况、城乡教师队伍一体化发展变化及其主要问题与影响；着重调研当前政策制度及其存在的主要问题与制约因素，尤其是体制机制制约；重点研究各地在乡村教师队伍建设政策制度与体制机制上的改革探索及其政策诉求，以及对于改革与完善乡村教师队伍建设政策制度的建议。
调研发现，随着国家和地方一系列政策的出台和实施，特别是国务院办公厅颁发《乡村教师支持计划（2015－2020年）》以来，我国中小学教师队伍建设取得了很大进展。同时，目前的成效具有突出的区域性和阶段性特征，城乡中小学教师队伍，特别是村小、教学点教师队伍与城市教师队伍的结构与质量差异还比较明显。当前，我国脱贫攻坚进入决战决胜阶段，乡村振兴战略全面开局，面对新时代新任务，迫切需要大力创新体制机制，着力完善政策制度，促进乡村教师队伍稳定、结构优化和质量提升，加快形成“引得来、稳得住、流得动、教得优”的良好局面，充分发挥乡村教师知识优势和职业作用，为乡村教育事业发展及乡村人才、文化、产业和组织等的全面振兴提供有力的支撑。
二、当前困境：乡村教师队伍建设问题及其对乡村振兴的负面影响
近年来，中央和地方政府大力加强义务教育特别是乡村义务教育的发展，实施了一系列如危房改造、寄宿制学校建设、中西部薄弱校改造、义务教育学校标准化建设等工程项目，乡村学校包括寄宿制学校、小规模学校的办学条件得到了实质性改善，贫困地区乡村薄弱校的基本办学条件也普遍有了相当大程度的改善。但是，由于长期城乡二元结构、经济发展水平差异，及支持农村、中西部地区义务教育发展投入更多的是以工程项目方式下达，具有较为明显的重“硬件”而轻“软件”的特点，即多集中于改造改善校舍与基础设施，而相对忽视对于教师队伍建设的投入，综合各地研究发现，在当前全面实施乡村振兴战略的背景下，我国乡村教师队伍建设仍然存在数量的不足，特别是结构、质量、稳定性等问题更为凸显，是影响和制约乡村教育教学水平、乡村生源向城性流失的主要因素，也在一定程度上影响了加强乡村振兴的人才根基，不利于乡村文化传承和乡村全面振兴。
（一）乡村教师队伍仍然存在一些突出问题，总体状况不容乐观
尽管近年国家和地方政府出台并实施了一些倾斜性政策，专门支持乡村教师队伍建设，使乡村教师队伍整体状况发生了不小的变化，但是由于城乡发展水平、生活与工作条件间较大的差异，乡村教师职业仍然缺乏内源性吸引力，乡村教师“下不去”、“留不住”、“教不好”等问题有所缓解但依然突出，特别是在偏远艰苦的村小、教学点问题更为突出。在广大的中西部贫困乡村地区，乡村教师队伍数量短缺，特别是年轻教师补充困难、流失严重，年龄老化、结构失衡，整体专业素养不高等问题仍然明显存在，尚未得到实质性的改善。
第一，乡村教师补充困难，且流失严重。突出表现在，一方面，新招聘的年轻教师“下不去”，即补充困难。越是偏远、艰苦，缺人的地区，招聘和补充越是困难。在很多地区，公开招考乡村教师时的报名人数少，甚至少于拟录用人数；有些已招录的教师，地方反映在乡村学校特别是村小等“待不住、干不久”、“报到了，人不来”。本课题组在中西部地区调研时发现，乡村学校和有关部门对于教师补充困难问题反映强烈，一些村小和教学点连续5年、甚至7、8年未能补充进一名新教师。另一方面，乡村教师特别是年轻教师“留不住”，即流失严重。不少地区反映，新补充的教师到岗之初即开始离职，严重的地区在一年之内流失人数达到新补充教师总数的一半。一些地区新补充的特岗教师流失率也较高，有不少人未到服务期即提出辞职。本课题组在中西部8省份开展的问卷调查显示，在回答“如果有机会你将做何选择？”时，有20．6％的乡村教师希望“调到城里学校当老师”，54．2％的教师选择“转到更好的行业，不再当老师”，仅有24．4％的教师愿意“继续留在乡村学校任教”（另有0．8％选择“其他”）。有学者研究发现，在农村小规模学校中，越年轻的教师流动意愿越强，51岁及以上、46－50岁、41－45岁、36－40岁、31－35岁的教师群体中，有流动意愿的教师占比分别为35．71％、37．33％、58．82％、61．36％和65．71％，而30岁及以下的教师中，有流动意愿的占比高达83．16％。
第二，乡村教师队伍老龄化严重，结构显著失衡。乡村教师队伍的结构失衡，显著反映在年龄、性别和学科结构等方面。首先是年龄结构失衡严重，老龄化问题突出。我们深入各地的调研发现，乡村教师特别是村小、教学点的教师中以50岁以上的老教师居多，30岁以下的年轻教师很少，一些偏远的乡村小学校（村小、教学点）教师的平均年龄达到50岁以上。本课题组在中西部多县区调研发现，不少学校教师平均年龄为：小学46岁至48岁，初中45岁上下，而一些边远村小、教学点的教师年龄普遍达到50岁以上，若干年内可能面临青黄不接。二是性别结构失衡严重，新进教师男性比例低。本课题组在中西部8省份的调研发现，乡村学校女教师总体占比63．2％；在30岁以下年龄段中，这一比例增至77．2％；而在30岁以下乡村小学教师中女教师占比更是高达87．3％。作为近年贫困地区乡村教师重要补充来源的“特岗教师”，存在同样的特征，有研究者对13个省份近6000名特岗教师的调查发现，女性特岗教师比例达66．7％。三是学科结构失衡较为严重，结构性短缺问题突出。2016年7月时任教育部副部长刘利民在国务院新闻办公室新闻发布会上表示，乡村教师结构上呈缺员状态，主要表现为音、体、美、外语、计算机类教师的缺乏。有学者对全国115所乡村小学调查显示，平均3个多学校才有1名音乐教师和美术教师，2．5个学校有1名科学教师，2个学校有1名体育教师。我们在中西部20个省份的调研发现，乡村学校音、体、美、信息技术、科学和英语老师普遍缺员，在村小和教学点更是短缺，这些课程常常只得由语文、数学老师等勉强兼任。
第三，工作任务普遍较为繁重。一名教师教多门课、教几个班，甚至教几个年级，在村小、教学点是普遍的情况；“包班制”和复式教学在边远的乡村小规模学校也较为常见。据我们在各地调研、座谈时校长、教师们的反映，乡村教师一人所教学科普遍在2－3门；所教班级2个或以上，或者教2、3个不同年级；同时，还需承担大量的班级和学生管理工作，在许多村小、教学点，教师还要负责为学生热饭、烧开水，在寄宿制学校教师既是教师、还是孩子们的生活照顾者，教育、教学、生活照料、安全管理等任务非常繁重。有学者调查发现，乡村教师平均每天工作9．27小时，最少为6小时，最长为16小时，43％的教师每天工作在10小时及以上，13％的教师每天工作在12小时及以上；平均每周课时数为19节，其中教学点教师的平均周课时数为23节，而同区域县城教师的平均周课时数为14节。
第四，整体专业素养不高，且缺少专业发展机会。当前乡村老龄教师，一部分是“民转公”教师，一部分是老中师毕业生。前者多由于本身知识水平的局限和工作环境的闭塞，后者则主要由于长期缺乏学习培训和与外界的交流，因此在教育观念、教学理念、能力更新及对于新的科学知识、信息技术的掌握使用上多有所欠缺。一些乡村学校为应对师资短缺问题，大量临时聘请代课教师，即通常所称的临聘教师，由于无编、待遇缺乏吸引力，难以吸引专业、合格的人才。新进年轻教师群体，尽管整体学历和文化水平能达标，但“就专率”低，即很多出身于非师范、教育或中文数学英语科学等相关学科专业，教育教学观念、知识和能力的专业性不足。在西南某省2018年秋季新补充的教师中，分配到乡村小规模学校的有23人，其中所学学科为任教学科的仅2人，分别是数学和体育。由于师资短缺、教育教学负担繁重、交通不便和经费紧张等客观因素制约，乡村教师们往往又很少有外出参加脱产学习培训及其他与外界教师交流研讨的机会。
（二）乡村教师队伍建设问题影响了乡村教育教学质量，削弱了乡村振兴的人才根基
乡村教师队伍建设的以上主要问题，客观上严重制约和影响了乡村学校的教育教学质量。虽然城乡间学校校舍与硬件设施差异日渐缩小，甚至在不少省份乡村新建学校较城镇学校还要好，是当地“最好的建筑”，设施也更加齐全，但因历史和客观条件所限，城乡教师队伍建设的结构、质量等差距的缩小，城乡中小学校特别是乡镇以下村小、教学点的教育教学质量差距的缩小是逐步实现的。在各地的调研、座谈均反映，当前我国城乡中小学校特别是村小、教学点的教育教学质量与城市、县镇学校的差异还比较明显，甚至毋庸讳言，随着近年对基础教育教师队伍建设特别是乡镇和县城学校教师补充和培养培训效果更为显著，在一些省份村小、教学点的教育教学质量与乡镇及县城以上学校的差异还有扩大的趋势。
由于城乡学校教育教学质量的差异，加之我国家长“砸锅卖铁”也要“让孩子接受好教育”以“跳出农门”、“走出大山”的观念，为使子女接受到更好的教育，凡有一定条件的家庭，多想方设法将子女送到县镇及以上学校就读。进城务工的农民兄弟，也尽量携带子女一起流动并在务工地入学。根据教育部《2010年全国教育事业发展统计公报》和《2019年全国教育事业发展统计公报》数据，2010年全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1167．17万人，其中在小学就读的864．30万人，在初中就读的302．88万人。到2019年，全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女共1426．96万人，在小学就读的1042．03万人，在初中就读的384．93万人。9年之内，进城务工随迁子女入学总数增长了22．26％，其中小学阶段增长了20．56％，初中阶段增长了27．09％。
与随迁子女进城入学相伴生的是，乡村学校学生人数的逐年下降。根据《中国教育统计年鉴2013》和《中国教育统计年鉴2018》的数据，2013年乡村小学在校生为3217．04万人，乡村初中在校生为814．53万人；2018年乡村小学在校生为2666．41万人，乡村初中在校生为648．41万人，小学和初中在校生数5年间分别下降了17．12％和20．39％。在当前大批进城务工人员为孩子接受更好教育携带子女在务工地就读（“随迁型入学”）的同时，还有很多农村家庭就是为了孩子接受更好的教育而将其送进城镇读书，家长再在学校附近租房或买房居住，即“主导型就读”。无论是哪种类型，城乡教育差距都是乡村生源向城性流动的一个重要因素。东北师范大学中国农村教育发展研究院在全国12个省份23个区县的调研显示，乡村（不含乡镇）学生外出进城读书的比例高达65．33％；
当问到“若乡村教育质量和城市相同”将作何选择时，有79．82％的乡村家长的回答是会让子女在乡村学校读书，12．76％的家长持犹豫心态，换言之，如果城乡教育质量达到均质化的状态，则将有9成左右的家长可能会让子女留在乡村学校读书。
在教育质量、家长观念、高考与社会流动密切相关等因素的共同作用下，乡村人口的大规模向城性流动对实施乡村振兴战略的人才基础和社会文化基础均产生了一定程度的不利影响，值得高度关注和重视。一是其削弱了乡村振兴的人才根基。本课题组在各地的调研发现，相对于其他村民来说，在进城就读的学生中，多数家庭经济条件较好，父母的文化素质和技能水平较高，就业创业能力较强，原本是当前乡村振兴的主体人才特别是乡村产业振兴的主力队伍。但在“为了孩子接受更好的教育”的主导下，这些家长离开乡村，间接但大量地导致了乡村振兴中坚力量的流失，也进而影响了乡村的产业振兴。二是其影响了乡村可持续发展与振兴的后备人才的活水源头。大批进城读书的乡村孩子，从小就离开乡村，学习在城镇、生活在城镇，与乡村社会的空间、生活等的客观疏离，将可能致使情感联系日渐割裂，乡土文化基因传承将可能阻断，他们可能成为“回不去乡村的一代”；而未来的乡村，则可能因此缺失大批有乡村情感、乡土情怀，又有优良文化素质的新一代的全面参与，乡村振兴的可持续发展将失去大批富有活力的人才支撑，对乡村人才振兴、产业振兴和文化振兴及乡村全面振兴可能具有消极影响。
三、政策分析：乡村教师队伍建设相关政策制度亟待创新完善
乡村教师队伍建设面临的困境和存在的主要问题，除乡村学校地处偏远、条件艰苦、环境较为闭塞，以及长期的城乡二元结构等历史和客观因素外，乡村教师队伍建设相关政策制度及其落实保障举措存在的问题和不足是其中重要的因素，这些因素共同制约了工资性收入相比10－15年前普遍增长了4倍至5倍的乡村教师职业的吸引力，影响了乡村教师队伍建设的质量与水平。对乡村教师待遇、编制、职称和培养补充等政策制度进行深入研究，剖析问题背后的深层原因和关键性政策制度障碍，是进一步寻求有效突破路径和解决举措的基础。
（一）工资与待遇政策分析
近年来各级政府陆续推行了一些倾斜性政策措施，使乡村教师工资性收入有了很大幅度的增长，但是与城镇教师和其他行业相比，其收入水平仍然明显偏低。《教育蓝皮书：中国教育发展报告（2018）》调查显示，乡村教师月工资在3000元以下的人数比例（22．67％）显著高于城区（15．39％）和镇区（15．47％），在5000－8000元的人数比例（18．6％）显著低于城区（26．54％）和镇区（24．69％）①。工资为6193元，明显高于乡村教师。
乡村教师总体工资收入水平偏低，背后的深层原因主要有：一是教师基本工资标准不高。尽管国家和各级政府已为中小学教师基本工资在事业单位基本工资标准上上浮了10％，但其基本工资平均水平仍然较低，其中高级教师3520元，一级教师2408元，二级教师1992元，三级教师1766元。
二是教师绩效工资结构、来源导致该部分实际较低，缺乏激励性。教师绩效工资是教师工资性收入的重要组成部分，但其来源于教师工资总额“大盘子”，且基础性绩效工资占了70％，奖励性绩效工资只占30％，班主任津贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等项目也都出自后者，既削弱了绩效工资的激励性，也限制了教师工资收入总量的提升。三是乡村教师津补贴种类较少，标准偏低。在当前政策框架下，对乡村教师的倾斜性政策主要体现在艰苦边远乡村教师津补贴，如乡镇工作补贴、集中连片特困地区生活补助和艰苦边远地区津贴等。总体来看，当前乡村教师津补贴种类较少、标准偏低，有些种类受益面小，并且没有拉开足够的地区差保险仍多在县级统筹；另一方面在不少省级和市级层面缺乏乡村教师社会保险的配套政策，特别是缺乏资金配套落实政策，这两方面因素共同导致了在不少地区乡村教师社会保险缺乏足够的资金保障。本课题组在中西部省份乡村地区调研时，不少学校、乡村教师和相关部门反映，由于财力和政策所限，对于单位应缴纳的社保费用只能由学校或教师个人负担，其中“完全由个人负担”、“学校与个人分担”、“政府、学校与个人分担”分别占总数的16．3％、26％（前两者合计42．3％）和55．7％。
住房保障政策是乡村教师关注的待遇政策的重要内容。近年来，国家相关政策文件不断提出加强乡村教师住房保障。2015年《乡村教师支持计划（2015－2020）》、2018年《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》及2019年《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》等文件明确提出要加快乡村学校教师周转宿舍建设，并要求各地将符合条件的乡村教师住房纳入当地住房保障范围。地方政府也根据各自实际出台了乡村教师周转宿舍建设计划，如河南省计划到2022年基本完成农村教师周转宿舍建设①；甘肃省计划2020年要在23个深度贫困县建设乡村教师周转宿舍900多套②。但目前乡村教师周转宿舍尚严重不足；并且由于配套的资金保障政策和土地保障等政策相对滞后和力度不足，在一些地区特别是中西部地区乡村教师周转宿舍建设实际成效尚不容乐观，任务依然紧迫而艰巨。据本课题组在中西部8个省份的调研显示，乡村教师自购房、与父母同住及租房居住的分别占42．12％、11．46％和12．03％，仅22．3％的教师享有周转宿舍。
乡村教师综合待遇政策还有一项重要内容，即子女教育政策。我们在各地访谈、座谈中，乡村教师普遍、重点反映了对子女教育政策的诉求——希望对其子女在城镇学校接受基础教育有倾斜政策。但目前多数地区均未有相应的优惠或倾斜政策，子女在县镇入园入学的教育困难在很大程度上降低了乡村教师在乡村学校长期安心从教的意愿，影响了乡村教师队伍的稳定性。
（二）编制政策分析
我国中小学教师编制政策特别是编制标准，近年有一大进步，即解决了城乡倒挂的严重问题，城乡中小学校实行统一的编制标准——2014年发布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》将农村中小学教职工编制标准与城市、县镇学校统一，但是仍然未充分考虑城乡区域差异、乡村学校实际状况，因而未能有效解决乡村学校编制匮乏问题。一是城乡学校实行统一的按生师比确定编制标准，缺乏科学性和合理性。在边远贫困的乡村地区和广大的中西部地区，往往幅员辽阔、地理交通不便、居住分散，因而小规模学校和小班额现象普遍，成班率低。在这些地区实行与城市地区统一的以生师比为依据的编制标准，就易造成名义上的足编而实质上缺编的普遍现象。二是现行编制政策未充分考虑乡镇寄宿制学校的特点。寄宿制学校在教育教学外，还需要许多宿管、食堂、安保等工勤服务人员及卫生人员等，现行政策中缺乏这类人员的编制，因而也缺失聘请这类人员的专门经费。在中西部乡村地区调研时，寄宿制学校和有关部门普遍反映，校长、班主任和任课教师不得不承担大量的寄宿管理和值班工作，在加重教师等负担的同时，对正常教育教学工作也造成了不同程度的影响。
（三）职称政策分析
当前职称政策及执行过程中的问题较大程度限制了乡村教师职称晋升空间，严重影响了乡村教师专业发展和长期扎根乡村从教的积极性。在政策内容上，中高级特别是高级职称岗位比例较低，加之高级职称名额分配“向城性”倾向明显③，中小学高级职称指标分配普遍层层递减，即城市学校高于县镇学校，县镇学校高于乡村学校，导致不少乡村学校教师从教20余年没有机会评上中级职称，到退休无望评上高级职称，严重影响乡村教师职业的内在吸引力，导致“孔雀向城飞”。据《中国教育统计年鉴2018》统计数据，我国义务教育学校共有专任教师973．09万人，其中高级职称教师数量100．65万人，占教师总数的10．34％；而同期乡村义务教育教师242．76万人，其中高级职称教师为18．03万人，占比仅7．43％，远低于全国平均水平。
（四）培养补充政策分析
近年，为吸引年轻人才到乡村任教，填补乡村教师的巨大缺口，国家陆续出台了多项政策，逐步形成了以公开招考为主，“三支一扶”、“特岗计划”、“免费师范生计划”、“硕师计划”等专项项目为辅的多元补充政策。在不少边远贫困地区，专项项目成为了乡村教师补充的主要渠道。但是，当前教师培养补充政策存在较明显的城市中心倾向，片面强调学历标准，相对忽视了乡村社会和乡村学校的现实情况和实际需求，缺乏差异化的城乡教师补充政策。如新进教师最低本科学历限制，对于城市学校是适宜、合理的，但对于一些边远贫困的乡村地区，则导致难以招聘到足额的满足学历条件的教师。与片面强调学历标准相伴生的，是“就专率”的降低，不少新录用的乡村教师学非所教、专业不对口，直接影响了新任教师与教育教学工作要求、所教学科的适配度，制约了教育教学质量和水平的提升。
（五）培训政策分析
近年随着国家对乡村教师队伍建设重视程度的不断加强，乡村教师培训得到更多的关注和政策倾斜。各地目前已基本形成“国培”、“省培”、“市培”、“县培”、“校培”五级培训体系。但在当前乡村振兴战略背景下，乡村教师培训政策在内容及其政策保障等方面有一些亟待加强和调整完善之处。一是对乡村教师培训内容的适切性缺乏具体、明确的规定。国家层面提出要“着力解决农村教师在教育教学中面临的实际问题”①，“围绕重点解决乡村教师校长在教育教学中的实际问题”，“设置有针对性的培训模块内容”②，但这些要求多仅具原则性和倡导性，缺乏明确具体的规范，对于实践的指导性不强，一定程度上导致了实践中培训内容与乡村教师专业发展需求的适切性不足，未能对乡村社会和乡村学校的场域特点及乡村教师专业发展特殊诉求予以充分考虑并设置相应课程。本课题组的问卷调研结果显示，有30．9％的乡村教师认为培训内容缺乏针对性是当前培训的最大问题，导致培训不能有效服务于乡村教师专业发展和乡村学校教育教学实践。二是缺乏相关保障性政策支持，影响培训的有效开展，特别是培训经费保障政策、编制政策的不足，使乡村学校难以保障教师足量优质的培训。据相关调研，2017年全国农村学校公用经费用于教师培训的比例为2．93％，西部地区更是低至1．73％③。而现行编制政策的不足导致乡村教师培训缺乏可能的人员和时间保障，难以抽出足够的时间参加培训特别是外出脱产培训。
四、对策建议：完善乡村教师政策制度助力乡村振兴战略
当前，我国脱贫攻坚已进入决胜阶段，乡村振兴战略全面开局。面对新时代新任务，迫切需要大力创新体制机制，着力完善乡村教师队伍建设政策制度。针对当前乡村教师队伍建设中存在的突出问题和深层次政策制度原因，重点加强乡村教师综合待遇、编制、职称、培养、培训等政策制度的创新与完善，通过采取有效的综合举措，切实改善乡村教师队伍建设，促进乡村教师队伍稳定、结构优化和质量提升，加快形成“引得来、稳得住、流得动、教得优”的良好局面，大力提升乡村义务教育质量，推进城乡义务教育一体化发展，为乡村社会的长远可持续发展夯实人才根基和文化根基，助力推动乡村振兴战略的全面实施。
（一）全面提升乡村教师综合待遇，切实增强乡村教师职业吸引力
根据《教育法》、《义务教育法》、《教师法》和相关政策文件，我国义务教育教师享有工资收入（基本工资、绩效工资、津补贴等）、福利保障（社会保险、住房等）、专业发展（职称晋升、各级各类培训等）、精神激励（表彰、奖励和荣誉称号等）等待遇。科学设计乡村教师综合待遇体系，并使之具有充分的激励性，对于提高乡村教师的职业吸引力，具有极为重要的作用。一是尽快实施国家乡村教师岗位特殊津贴制度。通过加大中央财政投入，强化省级统筹，使乡村教师的工资性收入在现有基础上实现基本翻番，即对凡在艰苦偏远乡村地区从事中小学教师工作的，发放与其基本工资数额相当的津贴；具体标准可根据地区偏远程度和艰苦贫困程度划分不同档次，适度浮动。岗位特殊津贴对岗不对人，进入乡村教师岗位，即可享有；若离开乡村教师岗位，则停止享有。乡村教师岗位津贴所需资金由中央和地方财政按照一定比例分担，部分财政困难的省份，可适当降低其财政配套比例④。
二是探索实施学校工资总额包干制度，实质性提高教师绩效工资和津补贴。地方教育人社等相关部门依据教职工编制标准，综合学生和班级数量，确定学校用人数量及相应的工资总额（包括基本工资、绩效工资和津补贴），将工资总额拨付给学校由其按照教师的实际工作与业绩自主分配；工资总额中的奖励性绩效工资，加上因科学管理减少用人数量或缺员而节余的工资数额，均作为学校绩效奖励金按教师绩效发放；教师超课时津贴、超工作量津贴、班主任津贴及教育教学成果奖励等均按标准从绩效奖励金中支付。三是加快落实社会保险政策。地方政府应依据国家相关法律法规，结合地方实际，制定实施本地教师社会保险配套保障政策，明确资金保障措施，适度提高社保资金的统筹层级，将教师社会保险中应由单位缴纳的部分全额纳入年度预算；对财力薄弱、确有困难的地区，强化中央和省级政府的转移支付。要求地方政府依法依规落实乡村教师社会保险金，切实保障乡村教师基本的养老、医疗等社会保险待遇，实现“病有所医、老有所养”。四是加强住房保障政策，让乡村教师“安居乐教”。完善城乡一体化的教师住房公积金制度和购房补贴制度，将乡村教师住房纳入当地政府住房保障体系，优先安排符合条件的乡村教师在县城或乡镇承租廉租房和购买经济适用房。推进乡村教师周转房制度建设，按每套建筑面积35平方米、“一室一厅一厨一卫”标准建设，适度按双倍面积标准配建双职工周转房；每套配备基本的生活设施。周转房宜集中建在人口流动密集的乡镇，以不仅有利于保障教师安全，也有利于满足教师人际交流与业务交流需求，解决情感孤独。五是建立乡镇以下学校教师子女可在城镇学校优先接受基础教育制度。对在乡村小规模学校（村小、教学点）从教、并十年以上的教师，其子女在入园、入学时可享有在县城和乡镇学校优先录取待遇，不受户籍等条件限制。这是我们在调研中广大乡村教师的最大期盼，相信这项保障乡村教师子女“上好学”的政策制度设计将是对广大乡村孩子、乡村学校、百姓和广大乡村教师的极大利好，将极大地带动和吸引优秀人才到乡村从教，并稳定大批已在乡村从教的教师。对乡村教师子女随父母在乡村学校就读的，视教龄长短，给予其一定的教育补助。
（二）改革教师编制政策制度，创新用人方式，推进城乡教师资源配置一体化
乡村学校普遍存在的编制短缺问题已成为制约乡村教育发展的一个严重瓶颈。据深入各地的调研和思考，我们认为，突破路径是在现行编制总量严控的前提下通过创新教师编制管理体制和人事政策制度，盘活存量，优化结构。第一，提升编制管理和统筹层级，完善编制管理体制。明确省、市、县三级政府在教师队伍规划和教师编制管理中的职责，形成各级政府明确分工、分级管理的教师编制管理体制。省级政府依据本省教师资源总体需求与变化趋势，研究制订全省中小学教师队伍建设规划和教师编制总量规划，并做好全省编制总量调控；地市级政府根据本地区教育事业发展和学校教育教学实际需要，负责编制动态调整方案；县级政府则负责本区县教师编制情况和编制需求的统计、上报，及教师编制调整的具体组织实施工作。第二，建立“地市统筹”的教师编制统筹机制，创新编制资源使用制度。在深入各地的调研中发现，在编制紧缺和经济欠发达的中西部地区，由地市级政府在地市层面设立中小幼教师“编制蓄水池”，或设置一定数量的基础教育“周转编”、“流动编”十分有效。依据本市域内各区县社会经济发展、城镇化进程、学龄人口流动和教育需求变动趋势，市级政府建立编制调节的“蓄水池”，或设立专门的“周转编”、“流动编”，及时根据各区县学龄人口变化和需求，统筹谋划和调控使用全市教师编制总资源，盘活用好各区县教师编制。第三，在加强编制、人社、财政、教育等部门职责与合作的基础上，建立编制、人社部门负责核定编制、岗位总量，教育部门统筹教师资源调配及招聘引进、职称评聘、考核评价等工作的机制，确立教育部门在教师编制与人事管理中的统筹权。全面推进义务教育教师“县管校聘”改革，县级教育行政部门履行义务教育教师的管理职能，对全县教师和校长进行统一管理、统一调配，将教师和校长从“学校人”变为教育系统的“系统人”，为教师交流轮岗提供制度保障。第四，针对乡村小规模学校成班率低、班额小的特点，实行教师基本编制指标核算的新“三轨制”。城市和县城学校仍按生师比配编，乡镇学校根据实际规模分别依据生师比或班师比配编，而乡镇以下小规模学校和教学点则依据班师比配编，为乡村学校教育教学提供应有的编制保障①。第五，创新用人方式，破解编制约束。积极探索实施人事代理、劳动用工、劳务派遣等编外用人制度，重点解决缺编，特别是寄宿制学校的管理和生活服务等用人需求问题。核心是对编内编外教师、人员在考核、工资与社保待遇、晋升、培训等方面实施统一管理，均以岗及其业绩定薪，待遇随岗与业绩而不随编制内外。
（三）职称评审制度向乡村学校实质性倾斜，拓展乡村教师岗位晋升空间
在深入调研中各地普遍反映，当前乡村学校中高级职称尤其是高级职称的比例远低于城镇学校，职称晋升机会有限，在很大程度上影响了乡村教师专业发展的积极性和教师职业的吸引力。首先，在县域内中高级职称尤其是高级职称名额分配中，要向乡村教师倾斜并保障，即建立乡村学校中高级职称专设比例并专轨专用制度，以保障乡村教师中高级职称晋升的机会，任何其他单位和个人不得以任何方式挤占挪用该部分名额②。乡村学校领导的高级职称评审需单独划分名额，单独评审，不得挤占教师名额。其次，对于长期在乡村学校一线工作的教师，实行特殊倾斜政策，职称晋升不受以上岗位数量限制。在乡村学校一线从事教育教学工作满20年、近10年年度考核均为合格以上、拥有教师资格证和大专学历的二级教师（初级职称），可直接认定为一级教师（中级职称）；在乡村学校一线从事教育教学工作满30年、近10年年度考核均为合格以上、获得过市级以上优秀教师称号的二级教师，可不受学历限制，直接认定为一级教师。这一制度的设置，既有利于拓展乡村教师职称晋升机会，激励乡村教师专业发展积极性和动力，同时更有利于增强乡村教师职业吸引力，吸引更多的优秀教师在乡村终身从教或到乡村从教。
（四）实施“乡村学校全科教师公费定向培养计划”，为乡村教育与文化振兴培养大批有乡土情怀的优秀年轻教师
当前师范院校毕业生、“公费师范生”、“特岗计划”等渠道来的教师，在各地调研中地方普遍反映，理论业务、专业能力较强；但大多因在外地或城镇长大，对乡村自然、文化和社会环境陌生，难在乡村学校特别是村小和教学点安心稳定从教；不少年轻教师因乡村艰苦，想法多，多数在头2、3年内通过考研、考公务员、考事业单位等方式离开乡村学校，有的还带走了编制。致使乡镇以下学校年轻教师依然短缺，老龄化突出，教师队伍仍然面临难以为继的困境。因此，当前亟需创新和完善乡村教师培养补充政策制度，改变“城市中心”思维与路径倾向，构建适合乡村特点的教师补充政策制度。乡村教师补充政策设计应充分基于与考虑其特有的环境、条件与需求，这并不是仅通过对城市教师补充政策的简单修补和调整就能实现。在继续完善公开招聘、特岗教师和公费师范生政策的同时，创新和拓展乡村教师培养补充制度，在国家层面推广实施“乡村学校全科教师公费定向培养计划”③。以基于乡村、面向乡村、服务乡村的本土化、全科型、公费培养作为乡村小学教师补充的主渠道，为乡村学校培养大批有乡土意识与乡土情怀的教师，并纳入地方公共财政保障体系。具体做法：一是定向招生，定向招收本地区县当年参加中考或高考且成绩比较优秀的初中或普通高中应届毕业生；二是定向培养，即由本地市和省内定点师范院校承担培养任务。由各省专门遴选、建设若干省级或地市师范院校集中承担培养小学教师任务；三是定向分配，毕业后须回到协议县（区）乡镇以下小学、教学点从事一线教育教学工作5年以上；四是全科培养，每名师范生应同时修习多门学科，不仅应具备小学多学科的知识和教育教学能力，还应具备将各学科知识融会贯通、把关于生活与世界完整知识传授给学生的能力，达到胜任乡村小学多学科综合性教育教学的能力与水平；五是着重乡土化教育培养，开设乡土知识、乡村文化、乡村发展等课程，深刻了解乡村历史文化、民俗风情、自然资源、生态环境、乡村产业、乡村发展变化等，特别是乡村教育发展与乡村发展变化、特色产业发展、村民就业创业、村庄面貌改变等方面的关系。通过多元化的乡土化教育培养，强化师范生热爱家乡、融入乡村教育、服务乡村振兴的教育理想、信念和情怀。六是公费培养，即实施“两免一补”政策，免除学费、住宿费，并给予一定的生活补助费，由省级政府进行经费统筹并兜底，地市级政府根据其实际财政状况按一定比例承担部分培养经费。
（五）创新完善乡村教师培训政策制度，为乡村学校打造较高质量的师资队伍
以建设一支能够扎根乡村、服务乡村教育、助力乡村振兴的乡村教师队伍为根本出发点，大力创新和完善乡村教师培训政策制度。一是加大国培计划、省培计划中乡村教师培训项目的比重和财政支持力度，同时在市级及以上培训中单列“乡村小规模学校教师培训专项计划”，并由中央和省级财政提供经费保障，使优质、高水平的教师培训直达乡村小规模学校。二是建构分层次、分类别的乡村教师培训内容体系，针对不同发展阶段、发展水平、不同学科、不同发展需求的教师，分别设计和提供基础性培训、提高性培训、卓越性培训等不同层次
的内容。三是切实针对乡村学校和乡村教师的特点，强化培训内容的乡土性和向农性，提高培训的适切性。将乡土知识、乡土文化、乡土情感、乡村留守儿童心理问题及其疏导能力的培养等纳入培训内容；同时针对乡村学校小班化教学、复式教学和全科教学等实际特点，培训提升教师开展分组教学、多学科综合性教育教学和开发校本课程的能力，以及使用现代网络与智能技术手段共享优质教育资源的能力。四是运用“互联网＋教育”，创新培训模式。针对乡村学校地处偏远、交通不便、师资紧张、经费不足、外出培训难等实际困难，在当前“互联网＋教育”背景下，充分利用网络平台，为广大乡村教师提供多学科、丰富的线上优质示范课，供其观摩学习；特别是组织开展城乡教师线上线下相结合的“双师教学”，即由城市优秀教师在一端上课，全程通过网络提供，另一端村小、教学点的乡村教师进行现场组织、辅导，在共同执教过程中，使乡村教师得到城市优秀教师的陪伴式培训，从而提高教育教学能力，促进其专业发展。
注释：
①庞丽娟、金志峰、杨小敏：《新时期乡村教师队伍建设政策研究》，《中国行政管理》，2017年第5期，第109－113页。
②《打造高质量乡村教师队伍助力乡村振兴——访全国人大常委会委员、民进中央副主席、北京师范大学教授庞丽娟》，《中国教育报》，2020年5月26日，第1版。
③庞丽娟、金志峰、吕武：《全科教师本土化定向培养——乡村小学教师补充的现实路径探析》，《教师教育研究》，2017年第6期，第41－46页。
责任编辑：安庆媛
