摘 要：在我国，中小学教师退出政策虽然已经提出了十余年，但这一顶层设计依然面临落地困难。当前编制制度成为中小学教师岗位护身符，退出实施难；考核管理不实，退出依据不足；退出内涵偏重强制退出，退出阻力大；政策规范性不足，基层难以操作；缺失善后保障措施，管理者不忍实施退出。未来退出机制构建需在配套实行聘任合同制、优化教师管理体系、重塑退出观念、完善退出规范、加强退出善后保障等方面完善政策。

关键词：中小学教师退出机制；中小学教师；教师队伍建设

一、问题提出与文献综述

教师是教育的第一资源，高素质的教师队伍是实现教育强国的基础和保障。我国尤为重视教师队伍建设，实行教师资格准入制度，严把入口关。教师职业发展是一个动态的变化过程，确保教师队伍品质优良，需经考核管理进行监督、测评，及时退出不合格教师。退出机制可谓教师管理的“最后一道大门”。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》首次正式提出“加强教师管理、完善教师退出机制”，之后在多个省市试点教师退出。从实践效果来看，只有中小学教师退出政策难以落地。教师管理是一个系统工程，每一个环节都通畅、完善，才可能真正推动“退出政策”落地。如何破解当前我国教师退出机制堵点，让退出机制成为激活教师队伍活力的强心剂，这成为新时代中小学教师队伍建设需要重新审视的问题。

学界自2005年开始关注中小学教师退出机制，当时讨论中认为，需要退出的主要是乡村小学文化水平基础差、知识老化严重的代课教师和民办教师。2010年我国正式提出退出机制后，学界认为“退出的主要是那些不能适应素质教育要求而且难以提高自身水平的教师”，以及“在教师职业道德、身心健康、教学质量、工作态度、专业知识能力等方面存在不合格行为的教师”。质量“不合格”的教师是“退出”的主要对象。

学界认为，当前的退出机制还存在诸多问题，如退出概念界定笼统含混、退出工作的合法性易受质疑；退出标准不明确、退出程序不规范、退出制度不健全、退出保障不到位；退出操作缺乏科学性等。为解决这些难题，应优化教师考评机制，规范教师退出程序，营造和谐的退出氛围，健全社会保障制度，完善退出监督机制；采取灵活多样的退出模式、拓宽退出渠道、推行聘任制等来推动退出机制实施。

整体来看，学界当前对教师退出机制的讨论尚较粗略，还难以有效推动政策落地。本文对改革开放以来中小学教师退出相关政策进行系统梳理和反思，以期打通堵点，推动退出机制落地。

二、我国现行中小学教师退出的政策现状分析

（一）教师退出政策的整体特征

“政策”是一种制度化的提案，由政府制定，以应对解决现实世界问题。政策文本通常表现为以文件形式由国家颁布相关法律、法规和规章。本研究于2023年12月1日对中华人民共和国教育部、人力资源与社会保障部网站上公布的政策文件以“教师退出”“师德建设”“教师队伍建设”“人事”等为关键词进行搜索筛选，最终梳理出32份与中小学教师退出机制构建密切相关的政策文本，这些文本发布于1985—2023年间（详见表1）（表1略）。本文以文本细读和互文法，分析这些政策文本中有关教师退出的政策内容。

整体上，中小学教师退出政策呈现出以下特点：其一，退出政策分散在师德建设、教师队伍建设、事业单位人事管理等各类相关政策中，尚未出现一部“教师退出”的专项政策。其二，有关退出机制内容多是只言片语，在相关政策文本中所占篇幅颇少。其三，不同政策文本，对于失范行为处理、退出处理主体、退出程序等方面的内容表述相互冲突、不尽一致。

总体上，教师退出政策表现出犹豫、迟疑、“欲说还休”的态度，这也容易误导一线教师和管理者，使之认为退出“恐怕只是说说而已”。

（二）教师退出机制的政策内涵：概念模糊，偏重刚性退出

目前国家政策尚未直接界定“教师退出机制”的制度内涵，故只能从系列政策文本的相关表述来分析。“受到剥夺政治权利或者故意犯罪受到有期徒刑以上刑事处罚的，不能取得教师资格；已经取得教师资格的，丧失教师资格。教师有下列情形之一的，由所在学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或者解聘……”“对违反职业道德的教师要严肃处理，情节严重的要依据有关法规解聘相应的教师职务，调离教师岗位，坚决取消‘品行不良、侮辱学生、影响恶劣’者的教师资格。”“对于有虐待、猥亵、性骚扰等严重侵害学生行为的，依法依规撤销教师资格、解除教师职务、清除出教师队伍。”“对出现严重师德师风问题的教师，探索实施教育全行业禁入制度。”

综合以上政策文本表述，“退出机制”的内涵丰富，依据失范行为程度不同，包含了“调离岗位”“解除聘用合同”“撤销教师资格证、解除教师职务”“清除教师队伍、禁止从业”四个退出层次；同时相对偏重解聘、撤销教师资格、清除出教育行业等刚性强制退出，相对忽视柔性的换岗、降级以及自觉退出。

（三）退出依据：教师资格考核和管理考核结果为不合格

从政策文本来看，教师退出主要依据“教师资格”的丧失和系列“管理考核”的结果不合格。

《中小学教师资格考试暂行办法》规定“参加教师资格考试合格是教师职业准入的前提条件”；《中小学教师资格定期注册暂行办法》规定“教师资格定期注册是对教师入职后从教资格的定期核查”。可见，被撤销或丧失教师资格，或者教师资格定期注册不成功都意味着须退出教师职业。

我国中小教师职业管理考核体系主要包括试用期考核、师德考核、年度考核、聘期考核等。“试用期考察，全面评价聘用人员的思想政治和师德表现，对不合格人员取消聘用，及时解除聘用合同。”“建立健全教师职业道德考核制度，把职业道德作为考核教师工作的重要内容和职务聘任的重要依据。”“事业单位工作人员年度考核不合格且不同意调整工作岗位，或者连续两年年度考核不合格的，事业单位提前30日书面通知，可以解除聘用合同。”由此，系列管理考核“不合格”则被退出。

（四）退出标准：失范行为清单分散且处理方式模糊

教师退出标准主要集中在《教师法》《新时代中小学教师职业行为十项准则》《中小学教师违反职业道德行为处理办法》《关于加强和改进新时代师德师风建设的意见》《严禁教师违规收受学生及家长礼品礼金等行为的规定》等5个文本中。

有关退出标准呈现出以下特征：其一，负面行为清单在不同的政策文本中，既有交叉重叠，也不尽相同，尚未出台一个完整统一的负面行为清单。其二，对负面行为处理方式表述模糊，缺失可对标对表的操作指南，如《中小学教师违反职业道德行为处理办法》对处理方式表述为“严重的，依法撤销教师资格、清除出教师队伍”；《关于加强和改进新时代师德师风建设的意见》则表述为“视情节轻重，给予相应处理”。“何为严重”？“何为轻、何为重”？轻重如何与多层级的处理方式对应？目前未有操作性规定。其三，列举的负面行为维度相对单一，在不同文件中反复出现的行为清单主要指向教师的思想政治维度和师德维度。虽然《教师法》规定教师考核主要从“政治思想、业务水平、工作态度和工作成绩进行考核”，但当前退出的行为清单基本未涉及教师业务水平、工作成绩，更未顾及心理健康等维度。

退出标准分散、维度单一、语言表述模糊等都显示了我国退出政策的操作性不强。

（五）退出处理主体：分工不明且管用分离

在《教育法》《教师法》《中小学教师违反职业道德行为处理办法》三个政策文本中具体规定了教师退出处理主体。《教育法》第二十九条规定学校有聘任、处分教师的权利；《教师法》第三十七条规定由学校、其他教育机构或者教育行政部门给予行政处分或给予解聘；《中小学教师违反职业道德行为处理办法》第七条规定公办学校给予教师警告、记过、降低专业技术职务等级、撤销专业技术职务或者行政职务处分、开除处分等行政处分由学校提出建议，学校主管教育部门决定；民办学校或未纳入事业编管理的教师的警告、记过、开除处分由学校决定，报主管教育部门备案。

从上述规定来看，《教育法》《教师法》都只是笼统规定了处分教师的主体是学校或者主管教育部门，处理主体的分工并不明晰。《中小学教师违反职业道德行为处理办法》则详细规定了退出处理主体及其分工——“学校建议，教育主管部门决定”。但“管”“用”主体分离，对于退出政策实施而言，能否实现“管”“用”意见一致、行动一致，这是学校是否提出退出建议的最大顾虑所在。

三、中小学教师退出机制构建“落地”难的原因分析

中小学教师退出机制落地难，既与教师管理制度存在弊病有关，也与当前我国教师退出政策存在一定的漏洞相关。

（一）编制制度成为教师护身符，退出不畅

目前我国中小学教师教学岗位普遍实行编制制度，编制数量根据学校在校生人数以及国家规定的师生比进行限额配备。教师进入学校教师岗位，除具备基本的教师资格证外，还需要通过县级教育行政主管部门组织的编制考试，并通过教育行政主管部门监督或直接组织的学校岗位招聘。由此进入学校教学岗位的教师，实现了“编制+岗位+教师个体”三位一体的捆绑，直到教师退休，才能退出岗位、腾出编制，学校才有可能新进教师。由此，编制成为教师最大的护身符，除非教师出现严重的刑事犯罪，否则很难被退出。

（二）考核管理不实，退出缺失可靠的凭据

虽然我国顶层设计出多层级中小学教师管理考核体系，但考核维度过于偏重师德，造成考核管理不全面，考核过程形式化。调研发现，中小学教师考核管理普遍存在教师资格定期注册考核、试用期考核、聘期考核“走过场”，年度考核形式化，只要不出现恶劣影响事件，全员通过考核。由此，教师退出自然无凭无据。

（三）退出内涵偏重强制退出，政策运行阻力大   我国中小学教师退出的内涵偏重具有惩处色彩的“撤销教师资格、开除、解聘、禁止从业”等强制性、永久性退出。退出的惩处色彩，使得教师在心理上对于退出政策较为抵触。在教师和教师管理部门之间形成尖锐的对立关系，学校领导通常将实施退出视为“招惹麻烦”。加之，当前退出标准维度单一，一旦教师在专业能力、心理健康、职业倦怠等方面出现不胜任、不合格，需要被退出却无政策可依。因此，对于学校管理者而言，真正需要退出的却退不出，退出政策无形中被虚化。

（四）退出政策规范性不足，基层难以操作

当前我国中小学教师退出政策分散，仅在教育体制改革、教育法规、教师职业道德规范、教师队伍建设、专业标准建设、事业单位人事制度改革等相关文件中“只言片语”提及。同时，在不同政策类型、政策文本中对失范行为清单、处理方式、退出处理主体、退出程序等内容表述相互冲突。退出政策缺失统一性、规范性，基层实践难以操作。

（五）缺失救助帮扶和退出善后政策，管理者不忍实施退出

与美国等国“基于补救优先、证据支持、程序正义原则等原则建构起较为规范的不合格教师退出流程”相比，我国教师退出程序相对简单，在发现不合格与实施退出之间缺失必要的救助帮扶程序和退出善后程序，基本是“一退了之”。“一退了之”虽然显示了惩处力度，但缺失相应的善后措施，可能造成个人、家庭生活难以为继，教师视退出为“猛虎”，中小学校领导轻易也不会使用开除、解聘等处理方式来为自己树敌，最多采用变通的方式退出。如，宁夏对于距法定退休年龄不足10年的不合格教师，对患有精神、心理疾病的教师，通常采用“提前退休”的方式柔性退出。

四、促使教师退出机制“落地”的相关政策改进建议

（一）配套实行聘任合同制，以合同契约畅通退出机制

顺利实施中小学教师退出机制，可借鉴高校聘任合同制的做法。学校的教师人数依然与编制数相关，但教师聘用决定权交给学校。学校与教师签订岗位合同，岗位责任、义务，聘期考核任务指标、聘用期限等内容都明确写进合同。“通过聘任制度实现学校人事管理由身份管理向岗位管理转变，由行政任用关系向平等协商的聘任合同关系转变，由国家用人向单位用人转变，从而建立学校和教职工之间的合同关系”。以合同契约的“市场化机制”来聘用、考核管理教师，若考核不合格被退出，则是市场机制运行的结果，容易被接受。

（二）优化教师管理、评估体系，为科学退出提供依据

应当制定科学合理的考核管理机制，确保考核结果公平公正，确保考核结果准确反映教师胜任力，为退出提供科学依据。

首先，建立全面的考核标准，考核指标应覆盖教师专业标准各维度。建立“以岗位职责为依据，以思想政治、师德、能力、业绩、贡献为核心，制定不同工作岗位的分类考核指标和考核办法”。其次，将过程性评价与教学效果评价相结合。“教师的教育情怀、经验与爱心、言传与身教，影响学生理性精神的培养以及认知体系的构建”，应是过程性评价的重点。再次，考核主体多元化。学校考核小组考核与同事、学生、家长评价相结合，学校评价与教师自评、学生评教相对照。最后，建立考核结果反馈机制和教师申诉机制，积极反馈考核结果，使教师明确自己的优势和努力的方向；尊重教师的主体地位，重视教师提出的不同意见，不断修改完善评价方案。

落实各环节考核，日常考核与年度考核结合，年度考核与聘期考核相结合，聘期考核与教师资格定期注册考核相结合，客观真实考核，环环相扣、层层把关、时时监测，及时发现问题，及时提醒、帮扶、修复与提高。大多数教师更关注“如何打破铁饭碗”，即教师退出机制中的考核维度和标准问题。教师队伍活力能否被激发，与学校考核管理的指标是否科学、考核过程是否严格有着密切的联系。

（三）重塑退出观念，细分退出类型

“退出”本质上是一种“流动”，是从一种岗位、一种职业流动到另一种岗位、另一种职业的过程。流动的动力既可能是外在强制力量，也可能源自内在自觉。中小学教师不合格被退出，对于学校或教育行政主管部门来说，需要强制实施，以便腾出位置让优秀的教师进来。但对于教师个体来说，自觉退出应是个体职业生涯规划发展的选择。因此，在制度设计上，应当突出退出的“过程性”和退出方式的多样性。

突出退出的“过程性”，强化教师资格注册的专业进阶性，以符合教师职业发展规律的方式逐步提高定期注册要求，防止教师“原地踏步”、不思进取，避免定期注册制度形式化，从而不能如期注册成功的自然依法依规进入退出程序。设置退出预警制度，警示教师不断提升素养。在制度设计上体现教师终身学习的动力和压力，对于专业化水平不断下降、各类考核不合格或临界不合格的教师，根据其不合格的严重程度可采用降级、降薪、换岗等“前退出”方式，以预警方式推动教师不断自觉地提升专业素质。

细分不合格类型，针对不同退出原因，采取不同退出方式，自觉退出与强制退出相结合。如可分为过错型（师德失范、违法犯罪）、不服从型（无故旷工、不服从教学安排、不履行合同约定）、健康不佳型（身体受损无法正常行动、严重心理疾病）、职业能力低下型（专业水平不佳、职业倦怠严重）四种，兼顾刚性柔性退出，减少退出阻力。鼓励健康不佳型、职业能力低下型、不服从型教师自觉退出，或采用柔性的转岗、待岗或提前退休、休养等方式退出；对过错型教师则依聘用合同强制退出。

（四）完善相关法规政策，规范退出标准与程序

教育治理能力现代化的标志之一就是依法治理，完善相关法律法规是推动退出政策实施的基础。

首先，应当制定专门性的退出标准政策，统一并完善退出标准。退出属于底线思维，触犯“红线”才被退出，全国统一的退出标准可以确保退出的法治化，避免人为干扰导致随意退出或应该退出而不退出。退出标准的制定应当科学全面覆盖包括教师个人特征、知识、技能、态度与价值观等素质结构，含括习近平论述新时代教师素养的政治属性、道德属性、专业属性三个维度。教师退出维度不仅应聚焦师德和思想政治素养，也应兼顾专业能力、心理健康等教师专业素养。教师退出标准的表述也须采用“法律式”语言，精准、客观、可评可测，提高政策的可操作性。

其次，应完善退出处理主体，确保退出公正、客观。“由于教师人事制度的‘管用分离’，教育行政部门、学校等执行主体各自的责任、权利界限不明，难以形成行之有效的中小学教师退出约束机制。”作为用人单位的学校，应拥有使用权和管理权，有权决定教师的去留。对于教师的处分决定应由学校和教育主管部门共同完成，既保障学校的管理权、使用权，也积极发挥教育主管部门的监督权。同时，为避免退出决定的随意性，学校应科学设置退出的鉴定机构。鉴定机构一方面需要听取校领导、同事、学生、家长等多元主体意见，听取当事人的陈述和申辩；另一方面也应具备多元化的专业鉴定能力，如“通过协调联合司法、医疗、心理咨询、法律援助等专业力量，来对鉴定人员开展相关培训，以避免在证据收集、甄别、评议书撰写等方面的失误或瑕疵”。

再次，为保障教师权益，应依法完善“评估—申辩—救援—退出—救济”的退出程序。学校听取多元主体意见，客观科学评估；给当事人申辩陈述机会，提供充分证明当事人不合格的证据；针对不同退出类型，给出具体救援、帮扶，经过救援帮扶依然不合格才最终做出退出决定。“对于无法胜任教学工作的教师，应该建立一整套帮扶成长体系，为教师发展提供支持”。救援是人文关怀的体现，如若经过多方救援依然不合格被退出，教师不仅不会怨恨学校，也会认识到自身不适宜教师职业而自觉退出。

最后，综合《教师法》《劳动法》《劳动合同法》《行政复议法》《劳动争议调解仲裁法》《事业单位人事管理条例》等法律法规对救济程序的规定，结合教师作为事业单位员工的身份，制定完善统一的退出救济程序。教师不服学校处理意见，可以向学校主管教育部门申请复核；对复核结果不服的，可以向主管教育部门的上一级行政部门提出申诉；对上级行政部门处理结果不服，还可以向上级人民政府提出行政复议。同时，也可以简化程序，教师对学校处理意见不服，可直接向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，还可以向人民法院提起诉讼。总之，复核、申诉、行政复议、劳动仲裁、行政诉讼等都是教师退出过程中可以享有的救济程序。

（五）构建退出善后保障机制，减少退出后顾之忧

当前我国中小学教师退出政策难以激发不胜任教师自觉退出，其根本原因在于退出政策缺失相应的退出善后保障机制。

应为教师退出提供友好的舆论环境和服务保障措施，消除退出的心理负担和就业压力。依据我国国情，可以分类提供退出善后的社会保障：对于不称职、不服从、无过错而被柔性退出教学岗的教师，可依据其意愿，统筹安排到教育系统的后勤或行政管理岗位；而对于不道德、不胜任、不作为被刚性退出的教师，应充分保障救济权益。更进一步地，还应顾念被退出教师曾经为教育的付出和奉献，顾念中小学教师职业的特殊性，为中小学教师再择业、就业提供岗位技能培训或工作岗位介绍，依据《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》《失业保险条例》相关法规提供退出经济补偿和失业保险等。充分的社会保障和社会服务，才能给教师退出提供信心和底气，这是打通退出机制堵点的重要一环。

（本文参考文献略）

From the Top to the Ground: Policy Analysis of the Exit Mechanism for Primary and Secondary School Teachers in China

Lu Xiao

Abstract: Although China’s exit policy for primary and secondary school teachers has been proposed for decades, but this top-level design is still faced with landing difficulties. The current establishment system has become the protection of primary and secondary schoolteachers, and it is difficult to withdraw from the implementation. The assessment management is not real, the exit basis is insufficient. The connotation of exit emphasizes forced exit, and the exit resistance is large. The policy standardization is insufficient, and the grass-roots level is difficult to operate. The policy lacks safeguards to deal with the aftermath, managers can not bear to implement exit.In the future, the construction of the exit mechanism needs to improve the policies in terms of supporting the employment contract system, optimizing the teacher management system, reshaping the exit concept, subdividing the exit types, improving the exit norms, and constructing the exit aftercare guarantee.

Key words: exit mechanism for primary and secondary schoolteachers; primary and secondary schoolteachers; teachers team construction

初审：曹洪家

复审：孙振东

终审：蒋立松