县域教育是中国基础教育的基本底色，处于城乡教育发展一体化枢纽的县域普通高中（以下简称“县中”）更是对县域基础教育发展起着支撑性和引领性作用。然而十余年来，不少县中发生优质师资和生源持续外流、教学质量和教育口碑不断下滑的现象，造成县中教育生态恶化，形成“县中困境”。2021年12月，教育部等九部门印发《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》，“县中振兴”正式上升为国家政策行动。那么，从“困境”到“振兴”，新时代县中振兴政策何以进入政策制定者的视野？透视该议程设置过程对促进政策落实有何启示？本研究采用多源流理论，透视县中振兴政策议程设置背后的生成机理与复杂逻辑，以期为深化县中教育治理提供有益参考。

一、多源流理论对县中振兴政策分析的适用性

运用多源流理论，能够识别出政策议程的问题源流、政策源流和政治源流。其中，问题源流即政策问题受到关注、得到识别和界定的过程，常通过系列指标、事件舆论张力、从现行项目中获得的反馈来使问题受到关注；政策源流中包含着许多政策共同体提出的意见主张；政治源流指国民公众情绪、政党意识形态的分布状况等因素对政策议程的影响过程。当三源流在某一时机交汇耦合时，“政策之窗”打开，政策问题上升为政策议程。

县中发展关涉教育公平、经济发展、公共政策等多元要素。破解“县中困境”，是县中振兴政策的起点和目标；国家政策行动的统一性与县域学校个体发展的多元性，是县中振兴面临的真实现状；维护教育公平和促进高中教育高质量发展，是县中振兴的落脚点和原则。县中问题的复杂性与多源流理论的适用情境具有适切性，运用三源流理论解析县中振兴政策议程具有指导性，三源流框架与县中教育治理的关键要素具有耦合性。作为一种在复杂情境下解释政策议程的分析方法，多源流理论能够较好地解释县中振兴政策议程的内在逻辑和发展机理。

二、县中振兴政策议程的多源流理论透析

（一）问题源流：县中振兴政策议程的逻辑起点

1.系列指标反映出县中困境

其一，优质师资流失和有效供给不足。受到地区间经济发展水平差异以及省市重点中学抢占优质师资的影响，县中优质教师资源陷入内部流失和外部供给不足的失序窘况。县中师资队伍建设面临专任教师增速缓慢、优秀青年教师供给不足的问题，使得县中教育的资源转换能力和效率持续下降，成为县中困境的显著特征。

其二，优质生源流失。近些年来，受到城镇化进程中人口流动加速、超级中学无序扩张、跨区域招生等多重因素影响，占据优质资源的重点中学和省市级中学不断对县域优势生源进行“掐尖”和“收割”，形成对县中优质生源的“虹吸效应”，破坏了县中生源正常流动的教育生态，导致区域招生秩序陷入“马太效应”的泥沼。与优质生源流失相伴随的是县中重点大学录取率的逐年下降，这使县中越来越难以保持原有的吸引力。在“唯升学”的教育评价导向下，高分生源群体会影响其他学生群体的行动逻辑，甚至形成“群体出走”的“剧场效应”局面，使县中陷入生源流失的恶性循环。

其三，办学保障力度薄弱。一方面，县中发展的资金保障较为薄弱。我国采取以县为主的高中教育管理体制，县级投入责任过重，且存在教育经费落实不到位的问题。另一方面，县中财政经费不足导致学校办学条件较差，难以满足当地教育发展需求。不少县中面临设施空间狭窄、专用教室不足、生活设施短缺等难题，这使其在实施走班教学、开展特色化实践活动、建立学科实验室等过程中面临诸多困难。

2.舆论张力催化县中困境受到广泛关注

县中困境现象引发了社会广泛关注，并产生了一些具有象征性的焦点事件，形成了较强的负面舆论张力。高考升学率特别是重点大学升学率是县域百姓对高中教育质量认知的直接显性依据，而县中重点大学升学率的下滑，在不同层面上消解着县中的教育声望和文化认同，也拨动了县域百姓对教育改变命运信念的敏感神经。舆论、媒体的密集发声和报道使公众对县中困境的关注度愈加高涨。

3.对已实施政策的反馈推动对县中困境的反思

一是县中管理体制在新形势下矛盾凸显。一方面，县中管理体制不健全，难以有效支撑县中教育高质量发展。普通高中教育发展缺少系统的法律法规和政策指引，不少县中发展缺少顶层设计，地方政府的相关谋划也易偏离县域实际需求。同时，由于教育事权划分比较模糊，导致县级教育行政部门和政府之间形成“条块分割”的行政架构，这种管理架构模式让教育局难以有效协调人事局、财政局等单位进行统筹决策，在一定程度上降低了县中教育治理效能。另一方面，义务教育经费投入的“挤出效应”限制了政府教育支出意愿。不少地方政府基于经济理性，常将大部分经费投入有刚性约束的义务教育，而高中教育由于缺乏刚性的教育经费标准，加之一些县域财政困难、县中办学经费需求逐年递增，县中的财政投入被削弱或难以为继。

二是重点高中制度和跨区域中考招生政策的失衡合力挤压县中的发展空间。由于早期资源投入的相对集中以及“择校费”的推动作用，一批重点高中逐渐发展成为“超级中学”，非重点高中则因政府支持不足与市场竞争的双重“挤压”而愈发薄弱。同时，跨区域中考政策的执行偏差在一定程度上加剧了这种现象。在允许优质高中跨域招生的政策许可和市场机制的强势介入下，优质重点高中及合作办学的民办高中、跨区组建的高中教育集团等凭借自身的优质资源持续“收割”县中的优质师资和生源，跨区域招生实际上被异化为“掐尖”招生的政策工具，挤压了县中的发展空间。

（二）政策源流：县中振兴政策议程的智库推力

1.政府官员、全国人大代表和政协委员的呼吁促使县中振兴议程升温

一方面，政府官员发言表态。县中困境现象受到教育部等有关部门的关注，多位教育部领导指出要重视县中困境。另一方面，有影响力的人大代表和政协委员积极履职，密切关注县中振兴问题。例如：2021年，民进中央向全国政协十三届四次会议提交《关于振兴县域普通高中的提案》，建议实行县中教育振兴五年计划。此外，多位全国人大代表也在媒体平台频繁发声，不断呼吁重视县中振兴问题。政府官员在公众场合的表态和发言，组成具有国家立场的“牵引性意见”，以其高信服力与号召力引起了各界对县中振兴的重视，全国人大代表和政协委员的奔走疾呼，增强了政策流内容的丰富度和影响力。

2.专家学者的研究建言形成县中振兴议程的决策支持

专家学者们通过论文、咨询报告、研讨会等方式表达思想观点和研究成果，为政策议题提供了学术建议和智力方案。国内多位专家学者组建了“县中教育问题研究”课题组，通过学生返乡调研、召开座谈会、现场观察等方式开展了大规模的实证调查，形成的调查报告受到有关部门的高度重视，有效推动了县中振兴问题进入国家高层决策，加速了政策之窗的开启，为政策议程的成功设置提供了关键性助推力。专家学者们重视县中困境，剖析其背后的机制原因，提出县中振兴的研究建议，这些思想与观念融合碰撞，对政策的出台产生了重要影响，为政策议程的设置提供了思想源流和智库支撑。

（三）政治源流：县中振兴政策议程的价值势能

1.教育公平的发展理念，为县中振兴议程注入政治势能

振兴县中教育是广大群众和政府高度关注的教育民生问题。党和国家办好人民满意的教育的初心和使命，成为驱动县中振兴政策的观念性力量。例如：2017年教育部印发《高中阶段教育普及攻坚计划（2017-2020年）》，明确扩大实施教育基础薄弱县普通高中建设项目。2019年，国务院办公厅印发《关于新时代推进普通高中育人方式改革的指导意见》，提出“修订普通高中学校建设标准和装备配备标准，继续实施教育基础薄弱县普通高中建设项目，加大普通高中改造计划实施力度。”习近平总书记在党的第二十次全国代表大会上的报告中强调，要“坚持高中阶段学校多样化发展”。党和国家始终贯彻“教育公平”理念，推动教育优质均衡发展，在努力办好人民满意的教育道路上初心不改，为推进县中振兴政策议程设置注入了强劲的政治势能。

2.追求优质高中教育资源的公众诉求，为县中振兴议程积聚民意基础

追求多元、优质高中教育资源的公众诉求，是县中振兴政策的重要推动因素。以往，县中得益于教师和学生管理制度，时常缔造“高考神话”，赢得了县域百姓的信赖。但随着城镇化进程的加速和高中学校跨区域招生政策的助推，办学资金充足的重点中学和省市级中学持续对县域优质师生进行“掐尖”，县中陷入优质教育资源流失与教育质量下滑的恶性循环。公众质疑县中的教育质量，县域家长追求“多元、优质高中教育资源”的呼吁持续不断，社会对加快县中振兴发展的意愿日渐强烈。

（四）三源流汇聚：县中振兴政策之窗开启

县中振兴进入设置进程的动因主要有两种：一是政策活动家的积极行动。在政策之窗开启之前，政策活动家利用问题源流中的“超级中学无序扩张”等焦点事件，提出自己的观点和解决方案，使其“漂进”政策源流。同时，他们投入时间、精力，落实责任与义务，关注民众的呼声，在全国两会上提交县中振兴的提案，“软化”受惯性约束的政策共同体。二是相关政策的“外溢效应”。县中振兴政策的出台，得益于乡村振兴政策和教育评价改革政策的“外溢效应”。随着乡村振兴战略的实施，能否办好县中教育，关涉乡村振兴战略的成效，影响国家基层治理的民意基础。国家对农村教育的政策倾斜，为县中振兴议题提供了有益推力。新时代教育评价改革强调完善立德树人机制，扭转不科学的教育评价导向，提出了改革的蓝图与愿景，对破除县中“唯升学”取向的教育评价痼疾具有直接的指导作用和引领价值。

简言之，在“办好人民满意的教育”“坚持教育的公益性原则”“满足公众的教育诉求”的政治话语生态中，问题源流与政治源流交汇，政策活动家积极作为促进问题源流与政策源流有机结合，相关政策“外溢效应”助推政策源流与政治源流深度融汇，三源流在耦合联动中触发了县中振兴政策之窗的开启。

三、多源流理论视域下优化县中振兴政策的建议

（一）聚焦问题源流，着力解决县中发展的关键问题

一是提高县中教师队伍建设水平。进一步加大优质教师补充力度，完善县中优秀人才岗位津贴制度，稳步提高优秀校长和教师薪资待遇与奖助水平。优化县中教师业务考核和绩效评价制度，完善教师培训体系，规范治理聘期内逆向无序流动现象，理顺县中教师职业晋升通道。深入实施县中人才培养计划，加大对部属师范院校的定向培养公费师范生的吸纳。启动优质高中优秀教师支教工程，通过优师送教、在线课堂等方式，实现优质资源共享共融。

二是完善普通高中招生机制。划定招生边界，严禁跨市招生，限制跨区招生，加大对违规招生和恶性生源竞争行为的处罚力度，完善优质普通高中指标到校招生办法。探索建立高中阶段学校统一招生录取网络平台，逐步推进县中划片招生制度，进一步规范招生程序，夯实“公民同招”政策基础。

三是健全县中教育经费投入体制。一方面，上移县中管理责任重心，着力解决县级教育经费投入责任过重、中央和省级政府投入比例过低的问题，逐步建立由省、市级政府统筹管理与适当分担、县域投入为主的经费投入机制，适当运用教育专项经费转移支付方式加大对薄弱地区县中的财政支持，落实中央和地方对普通高中教育的共同事权责任。另一方面，借鉴义务教育经费保障机制，加快组织测算高中教育成本，建立并完善生均公用经费标准和学费标准定期动态调整机制，适度提高普通高中生均拨款标准，建立县中生均教育经费的刚性约束机制，确保县中生均公用经费足额拨付到校。

（二）丰富政策源流，促进县中振兴制度的长效供给

一是健全县域基础教育管理与决策机制。一方面，进一步理顺县域基础教育事权划分。明确各级政府在县中振兴中的责任分工，建立省市两级统筹、以地市为主的高中办学管理体制，强化市县两级办学主体责任，促进市域普通高中教育整体协调发展，强化县中教育规划与建设的统筹决策，通过联席会议制度、工作专班等途径推动政府多部门协同参与县中振兴政策实施，提升县中教育治理效能。各地要在省、市两级政府统筹审核下，在县级政府统一规划下，根据人口预测与实际需求设计县中结构布局，严控开展大规模高中建设，推动县中规模容量配置适当化。另一方面，拓宽利益表达渠道，丰富政策参与主体。相关部门要通过基层走访、网络意见征集、优秀经验推广等方式，提升公众对县中振兴工作的参与度，提高他们为县域教育发展建言献策的意愿。各级政府可开设网络信息平台、电话热线，积极关注舆情动向，敏锐识别并正确应对出现的问题，吸收采纳各界关于县中振兴发展的意见建议，实现县中发展科学的决策结构和参与主体的多元化。

二是加强县中振兴政策的内部整合与外部衔接。一方面，以政策整合为目标，寻找政策议程的关联性与政策问题的同源性，关注普通高中改造计划、民族地区教育基础薄弱县普通高中建设项目等现行政策链条上的关联要素，增加对相关政策要素的整合。另一方面，科学处理县中振兴政策与城镇化政策之间的关系，立足于以县城为主要载体的新型城镇化背景，找准县域功能定位，根据不同县域功能定位振兴县中，将县中纳入大中小城市公共服务体系，强化县域城镇化建设和县中振兴的联结协同。

三是健全县中振兴的法律保障机制。当前，我国高中教育相关政策多由教育部或与其他部委联合以计划、项目、意见等形式颁布，发文机构的法律位阶决定了其强制性和保障性略弱。为此，应加快推动普通高中教育立法，划清高中教育的管理主体和责任边界，增强县中发展的合法性保障。

（三）契合政治源流，优化县中高质量发展的教育生态

一是深化教育评价改革，树立正确的教育政绩观和评价观。进一步破除不科学的教育评价导向，用好《普通高中学校办学质量评价指南》，落实立德树人根本任务，不以升学率评价县中办学业绩和地方政府教育履职成效，扭转“唯升学”“唯分数”的教育评价观，树立素质教育发展观，建构学校增量评价机制，尊重学生个性差异和发展规律，引导县域公众树立正确的教育质量评价观、学生成长成才观。

二是深化教育教学改革，提升县中教学质量。落实高中教研制度，配齐配足专职教研员，充分发挥教研员在传播科学教育观念、更新教学理念与方法、拓展校本研究、推动学校改革等方面的作用，提升县中课堂教学改革的活力。引导县中不断完善学校课程体系建设，推动教育教学深化改革，激发学生学习发展的内生动力，促进县中教育质量全面提升。

三是坚持多元共治，建设县域教育高质量发展共同体。以政府为主导，推动县域内学前教育、义务教育、职业教育与高中教育的统筹布局和综合施策；以大学为助力，建立健全各类大学参与县域教育治理的帮扶协同机制，使大学深入参与到基础教育对口援助、公费师范生培养、“国优计划”等政策实施中，有效发挥高等教育对县域教育资源补充和帮扶带动的作用；以学校为主体，进一步完善家校社联动机制，引入教育类公益组织，发动家长互助组织，营造家校社协同育人的良好氛围。

初审：曹洪家

复审：孙振东

终审：蒋立松