摘 要：党的十八大以来，我国进入中国特色社会主义新时代，进入高质量发展新阶段。我国高等教育普及化是具有强烈“外部目的性”的超大规模的高等教育普及化，面临着诸多方面的现实挑战：一是如何充分体现其“外部目的性”，二是普及化阶段的高等教育如何实现高质量发展，三是民间质量立场导致高等教育普及化动力不足，四是高等教育区域结构和城乡结构失衡，五是高中教育结构对普及化的制约性凸显，六是类市场化治理模式不利于高等教育普及化。必须立足我国高等教育普及化的特殊性和面临的现实挑战，走出一条中国式高等教育普及化道路。
关键词：中国特色社会主义新时代；高质量发展；中国式高等教育普及化
2019年，我国高等教育毛入学率为51.6%，按照马丁·特罗的高等教育发展“三阶段论”（以下简称“特罗理论”），我国高等教育进入了普及化发展阶段。如何确立科学的高等教育普及化方法论，走出一条中国式高等教育普及化发展道路，成为学术界和政策界关注的重要理论问题和政策问题。高等教育普及化方法论是关于高等教育普及化的目的（为什么要实现普及化）、内容（实现什么样的普及化）和方法（怎样实现普及化）的系统性思想。其中，高等教育普及化的目的占据着主导性地位，在很大程度上影响甚至决定着普及化的具体内容和道路选择。在中国特色社会主义新时代和我国高质量发展新阶段，我们绝不能只是局限于高等教育系统内部来认识高等教育普及化及其目的，而是要立足时代背景、具体国情和中国式现代化进程，来认识和理解高等教育普及化的目的、意义和价值。只有这样，我们才能突破“特罗理论”的局限，建构中国自己的高等教育普及化发展理论，走出一条中国式高等教育普及化发展道路。
一、普及化阶段我国高等教育发展的时代背景
普及化阶段的高等教育发展与高等教育普及化是既有联系又有区别的两个问题。高等教育普及化是在毛入学率达到50%后，在高等教育系统内部产生的一种现象；而普及化阶段的高等教育发展，虽然包括高等教育普及化，但又是一个远远超出高等教育普及化的复杂问题。因此，需要立足高等教育普及化来研究普及化阶段高等教育发展的背景。世界各国的高等教育大众化和普及化都有其发生和发展的时代背景。如美国高等教育大众化发生在二战结束后，数量庞大的退伍军人安置问题成为促发美国高等教育大众化的直接原因。1975年美国高等教育进入普及化阶段，则与当时美国社会的民主化运动有着深刻联系。英国20世纪60年代出台《罗宾逊报告》，启动高等教育大众化，主要出于经济发展方面的考虑。日本高等教育的大众化和普及化深受日本“国民收入倍增计划”的影响。我国高等教育大众化发生在1997年亚洲金融危机之后，受刺激经济和消费等动因的促发。这说明高等教育大众化和普及化，与特定国家特定时期的政治、经济、文化、科技、产业、人口等因素高度相关，并受上述因素的综合影响。因此，研究我国高等教育普及化以及普及化阶段的高等教育改革发展，必须立足我国高等教育普及化的时代背景。相对于高等教育大众化，我国高等教育普及化的时代背景发生了深刻变化。
（一）中国特色社会主义进入新时代
习近平总书记在党的十九大报告中作出了我国进入中国特色社会主义新时代这一重大政治判断。这一重大政治判断，是对中国发展所处历史方位作出的具有全局性和根本性的重大政治判断，关乎党和国家事业全局，关乎中国特色社会主义历史、现实和未来。这一重大政治判断具有充分的理论与现实依据，也是中国特色社会主义新时代的独特表征。
一是党和国家事业发生了历史性变革。新时代意味着新的历史时代起点，指的是中华民族从“站起来”到“富起来”再到“强起来”的历史新阶段。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，党和国家事业取得了全方位、开创性历史成就，实现了深层次、根本性变革。具体来说，在经济层面，我国经济总量已稳居世界第二位，经济发展进入新常态，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键时期。在政治层面，实施全面依法治国基本方略，推动国家治理深刻变革。在文化层面，意识形态工作主导权、思想道德、社会主义文化事业等方面的建设取得长足进步，中国特色社会主义文化自信开创新局面。在社会层面，促进社会公平正义，保障全体人民在促进共同富裕中有更多获得感、幸福感、安全感。在生态层面，坚持绿色发展，推动形成人与自然和谐共生的现代化建设新格局。在国际层面，坚持和平发展道路，积极促进“一带一路”国际合作，推动构建人类命运共同体。
二是国内社会主要矛盾发生了转化。改革开放初期，我们党沿袭了党的八大对中国社会主要矛盾的基本判断，将其概括为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。正是根据这一判断，我国制定了以经济建设为中心、以解放和发展生产力为根本任务的基本方针政策。改革开放以来，我国社会生产力水平、人民生活水平显著提高，人民对美好生活的向往更加强烈，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。但经济社会发展不平衡不充分的问题，严重制约着对人民美好生活需要的满足。事实表明，我国社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。
三是党和国家奋斗目标有了新布局。新时代意味着新的发展布局。实现现代化和中华民族伟大复兴，是中国共产党自成立之日起就承担的历史责任和历史使命。当前，我国已开启全面建设社会主义现代化国家新征程，向第二个百年奋斗目标进军。党的十九大将2020年到21世纪中叶分为两个阶段：先用15年时间，到2035年基本实现社会主义现代化；再用15年时间，到21世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。这表明，当前中国特色社会主义所追求的目标、所承担的任务、所作的战略安排，与中国特色社会主义开创初期或推进过程中的各个时期相比都发生了明显变化，形成了新特征。
四是创造了中国式现代化新道路，创造了人类文明新形态。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中指出，我们坚持和发展中国特色社会主义，推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，创造了中国式现代化新道路，创造了人类文明新形态。在党的十九届五中全会报告中，习近平总书记指出：“我国现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。”（1）中国式现代化是人口规模巨大的现代化。在超大规模人口的国家实现现代化，没有先例可循，必须探索新路。中国式现代化，就是要从人口规模巨大的基本国情出发，开发人力资源，释放人口红利，在不断实现人的现代化过程中推进国家现代化。（2）中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。社会主义的本质是实现共同富裕。中国式现代化，就是要坚持以人民为中心的发展思想，扎实推进共同富裕，让发展成果更多更公平惠及全体人民，满足人民对美好生活的需要。（3）中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化。中国式现代化，就是要坚持社会主义核心价值体系，弘扬中华优秀传统文化，不断增强人民精神力量，实现物质文明和精神文明相互促进、相得益彰。（4）中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。中国式现代化，就是要推进经济社会发展全面绿色转型，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好的生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。（5）中国式现代化是走和平发展道路的现代化。中国走和平发展道路的现代化，改变了西方现代化模式蕴含的“扩张、掠夺”基因，创造了人类文明进步新道路。中国式现代化，就是要坚持同世界各国合作共赢，推动构建人类命运共同体，以中国的新发展为世界提供新机遇。
五是党的理论创新取得新成果。新时代意味着新的思想引领。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义、怎样坚持和发展中国特色社会主义这一时代课题，创立了习近平新时代中国特色社会主义思想。习近平新时代中国特色社会主义思想，涉及坚持和发展中国特色社会主义的总目标、总任务、总体布局、战略布局，以及发展方向、发展方式、发展动力、战略步骤、外部条件、政治保证等基本问题，涵盖了经济、政治、法治、科技、文化、教育、民生等各个方面，极大丰富发展了马克思主义，是马克思主义中国化时代化的最新成果，是当代中国马克思主义、21世纪马克思主义，为夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利提供了思想引领和行动指南。
在中国特色社会主义新时代，习近平总书记以战略思维和系统思维，统筹把握世界百年未有之大变局和中华民族伟大复兴战略全局，从“教育是党之大计、国之大计”的战略高度来认识教育的地位和作用，将建设教育强国作为实现中华民族伟大复兴的基础性工程，要求坚持把服务中华民族伟大复兴作为教育的重要使命。对于高等教育发展，习近平总书记指出：“实现中华民族伟大复兴，教育的地位和作用不可忽视。我们对高等教育的需要比以往任何时候都更加迫切，对科学知识和卓越人才的渴求比以往任何时候都更加强烈。”[1]习近平总书记强调，进入新发展阶段，“双一流”建设要牢牢抓住人才培养这个关键，更加突出培养一流人才、服务国家战略需求、争创世界一流的导向。要求坚持党的领导，传承红色基因，扎根中国大地，走出一条建设中国特色世界一流大学的新路。习近平总书记高度重视国家战略科技力量和国家战略人才力量建设，要求研究型大学建设要同国家战略目标、战略任务对接，要求高水平研究型大学要自觉履行高水平科技自立自强的使命担当，要在加速集聚、重点支持一流科技领军人才和创新团队方面发挥国家队的作用。
（二）我国进入高质量发展阶段①
在新中国成立后的较长一段时间内，面对国内发展相对贫穷落后的状况，党和国家不得不采取规模速度型的经济增长策略。[2]改革开放后，我们党坚持以经济建设为中心，领导全国人民创造了经济增长的“中国奇迹”，国家经济实力大幅跃升。但这种以外延式增长、粗放式经营、重点式分配为基本特征的经济发展模式造成的发展不平衡、不协调、不可持续问题十分突出，反过来对经济健康发展形成了严重制约。2012年左右，我国经济告别过去30多年平均10%左右的高速增长，经济发展进入新常态。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央提出要适应、把握、引领经济发展新常态，坚定不移贯彻新发展理念。党的十九大作出了“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”的新判断。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》强调，必须实现创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的高质量发展。
高质量发展是体现新发展理念的发展，具有丰富的内涵。
一是创新成为第一动力。习近平总书记指出，把创新摆在第一位，是因为创新是引领发展的第一动力。[3]创新驱动是高质量发展的一个定义性特征，高质量发展就是创新作为第一动力的发展。[4]当今世界正在经历百年未有之大变局，科技创新从未像今天这样深刻影响世界经济政治力量对比，并成为国际竞争力的关键。[5]对中国来说，科技创新不仅是发展问题，更是生存问题。党的十八大明确指出，“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置”，强调要坚持走中国特色自主创新道路、实施创新驱动发展战略。党的十九大进一步强调，创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑，要加快建设创新型国家。当前，我国科技发展正面临由量变到质变的关键期，经济发展处于转型的敏感期。要立足现实和未来，强化国家战略科技力量和战略人才力量，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，同时抓好基础研究和应用研究，努力实现高水平科技自立自强，为经济社会发展注入新动力。
二是协调成为内生特点。习近平总书记指出，新形势下，协调发展具有一些新特点。比如，协调既是发展手段又是发展目标，同时还是评价发展的标准和尺度。从当前我国发展中不平衡、不协调、不可持续的突出问题出发，我们要着力推动区域协调发展、城乡协调发展、物质文明和精神文明协调发展。[6]因此，要实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制，不断缩小经济落后地区与发达地区的差距；要实施乡村振兴战略，始终重视“三农”问题的解决，加快推进农业农村现代化；要加强精神文明建设，培育和践行社会主义核心价值观，繁荣发展社会主义文化事业，尽可能满足人民日益增长的美好生活需要。
三是绿色成为普遍形态。绿色发展，在直接层面看，是要妥善处理经济发展与生态环境保护之间的辩证关系；从根本上说，是要解决好人与自然和谐共生的问题。因此，在经济发展过程中，要树立大局观、长远观和整体观，大力发展绿色经济、循环经济和低碳技术，形成我国经济健康持续发展势态，推动我国走向生态文明新时代。
四是开放成为必由之路。我国改革开放40多年来所取得的发展成就得益于对外开放。历史和实践告诉我们，一个国家能否富强，一个民族能否振兴，关键在于这个国家、这个民族能否把握历史方向，顺应时代潮流。这就意味着，我国要主动融入经济全球化，坚持高水平对外开放，统筹国内国际两个大局，不断创建“引进来”与“走出去”新发展格局。
五是共享成为根本目的。共享发展的实质是满足人民群众对社会公平正义的基本诉求，坚持以人民为中心的发展思想，逐步实现共同富裕。其内涵主要包括四个方面：（1）全民共享，坚持以人民为中心，指涉“谁来共享”的问题。（2）全面共享，推动高质量发展，指涉“共享什么”的问题。（3）共建共享，发挥人民首创精神，指涉“如何共享”的问题。（4）渐进共享，逐步实现共同富裕，指涉“如何推进”的问题。总之，就是要不断做大“蛋糕”，切实分好“蛋糕”，努力用好“蛋糕”。
高质量发展中的创新、协调、绿色、开放、共享五个方面是密切联系、相互融通的，都需要以科技创新催生高质量发展新动能，以创新人才作为强力支撑。普及化阶段的高等教育发展必须积极回应高质量发展要求；高水平研究型大学必须致力于科技创新，加快关键核心技术攻关，自觉履行高水平科技自立自强使命担当，努力培养创新型和技术技能型人才，从而助力经济发展质量变革、效率变革和动力变革。
（三）新一轮科技革命和产业变革将对人类社会产生深刻影响
在16世纪以来的几百年时间里，人类取得的科技创新成果超过了过去几千年的总和。特别是18世纪之后，世界发生了诸如蒸汽机、电力、量子论等重大科技创新与革命，由此引发了机械化、电气化、信息化等多次重大产业变革。进入21世纪，以绿色、智能、融合融通为特征的新一轮科技革命和产业变革正在孕育和发展，对人类生产方式、生活方式、思维方式将产生前所未有的深刻影响，甚至会改变人与世界的关系，以及人类近代以来建立的价值观体系。
新一轮科技革命和全球科技发展呈现诸多新趋势和新特点。
一是科学、技术、生产一体化进程加快，科技发展加速交叉和跨界融通。正如李克强总理指出的，目前的科技发展呈现“群智演进、组团突破”模式，各类主体形成前所未有的合力，出现了人类社会、信息空间、物理世界的“三元融合”现象。[7]
二是科技与社会、文化深度融合、融通，科技发展方向的不确定性极大增强，带来了一系列可预知或不可预知的风险，并将对已有社会关系、规则、伦理等诸多方面产生深刻影响。信息技术的快速发展、信息社会的到来可能使高等教育经历自工业社会以来最为深刻的一次变革。
三是知识获取形式和知识载体多样化。海量知识与信息涌现，特别是云计算的发展使知识与信息以几何量级迅速积聚。科技发展对知识生产模式的颠覆性变革，将创新性运用知识的能力推向前所未有的高度，对当前的知识生产和高校人才培养模式提出了诸多新要求，大学的知识生产模式、形态和载体正在发生重大变化。
随着新一轮科技革命持续推进，世界产业结构也将面临深刻调整。
一是推动与新技术紧密相关的新兴产业兴起，主要包括新一代信息技术、先进半导体、人工智能、新能源、生物技术、新材料、数字创意等领域的产业日益发展壮大。
二是推动新技术广泛应用于传统产业领域，即数字化、智能化等技术向各产业、各领域渗透，精准农业、智能制造、智能交通、精准医疗等新产品、新业态、新模式将大量涌现。同时，新一轮科技革命也将推动全球价值链布局的深刻调整。[8]在新一轮科技革命以前，跨国公司将汽车、飞机等产业的不同环节模块化，以生产成本最小化为核心原则，在全世界范围内寻找人力、土地等要素成本洼地。这种全球价值链布局给发展中国家承接国际产业转移、加快实现工业化提供了重要机遇。但随着新一轮科技革命的深入推进，数字化、网络化、智能化等技术投入将成为影响各环节成本的主要因素，生产中的劳动力大量被机器取代，人力要素的重要性大大降低，发达国家劳动力成本劣势逐渐减小甚至消失，科技创新优势凸显，进而推动一些价值链环节特别是加工、组装等环节回流和生产本地化。[9]
世界历史表明，科技革命和产业变革能深刻改变世界经济政治发展的面貌和格局，谁在其中抓住机遇，占得先机，谁就能在激烈的国际竞争中赢得优势。因此，争夺新一轮科技革命和产业变革的制高点成为国际竞争的焦点和新趋势。美国、英国、德国、日本等发达国家纷纷提出“科技创新战略”和“制造业回归战略”，试图抢占科技优势地位，调整产业价值链的全球布局。新一轮科技革命和产业变革加速演变，更加凸显了加快提高我国科技创新能力的紧迫性。为此，我国采取了诸如“中国制造2025”、“创新驱动发展战略”等一系列战略性应对举措，以提升科技创新能力，推动经济从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，促进产业由全球价值链中低端迈向中高端[10]，实现从制造大国升级为制造强国；以科技创新催生新发展动能，增强我国在新形势下的国际竞争力，重塑我国国际合作和竞争的新优势。党的十九大明确提出，创新是引领发展的第一动力和建设现代化经济体系的战略支撑，要加快建设创新型国家，加强国家创新体系建设，强化战略科技力量。2022年5月18日，习近平总书记在庆祝中国国际贸易促进委员会建会70周年大会暨全球贸易投资促进峰会上指出，新一轮科技革命和产业变革正在重塑全球经济结构，科技和经济互融互促成为必然趋势；科技创新既是中国经济社会高质量发展的强大引擎，也是中国深度参与世界合作交流，推动构建人类命运共同体的重要载体。[11]
新一轮科技革命和产业变革对世界秩序和中华民族伟大复兴进程的影响将是全方位的，对我国高等教育发展和大学发展的影响也将是全方位的。在高等教育普及化阶段，我国高等教育必须积极面对新一轮科技革命和产业变革带来的深刻影响，高度重视科技创新对于国家整体实力提升的关键性作用；高水平研究型大学作为国家战略科技力量的重要组成部分，必须同国家战略目标、战略任务对接，自觉履行高水平科技自立自强使命担当，在加速集聚、重点支持一流科技领军人才和创新团队方面发挥国家队作用，发挥科技创新主力军作用。必须统筹协调普及化高等教育与精英高等教育发展，既要满足人民群众的高等教育需要，又要满足建设创新型国家，实现科技创新的重大战略需求。
（四）新一轮经济全球化正在兴起
自2008年国际金融危机爆发以来，经济全球化进程遭受逆全球化的严重阻碍。逆全球化表现为以美国为首的西方发达资本主义国家的国家主义、民粹主义抬头，在经济上则表现为贸易保护主义盛行和全球多边贸易体制碎片化。[12]逆全球化不符合社会历史发展潮流，无法阻止全球化的深化发展。当前，世界正迎来一个以多极化为基础，以人类命运共同体为主轴，以和平与发展为主题的新一轮经济全球化。[13]新一轮经济全球化具有如下特征：
一是新一轮经济全球化的根本动力是生产力发展和科技进步。习近平总书记在世界经济论坛2017年年会上指出：“经济全球化是社会生产力发展的客观要求和科技进步的必然结果，不是哪些人、哪些国家人为造出来的。”[14]随着科技进步、生产力提升，人类在全世界范围内优化资源配置的能力不断增强，经济要素在全球范围内加速自由流动，经济全球化必然不断深化。新一轮科技革命和产业变革是新一轮经济全球化的根本动力来源。随着以人工智能、量子信息、大数据、区块链等为代表的新一代信息技术加速突破和应用，世界各国之间的联系更加紧密，仅就信息沟通而言，在新信息技术的支持下，“人类甚至将从‘地球村’跃进到‘一家人’的程度”[15]。
二是新兴经济体和发展中国家将成为新一轮经济全球化的主导力量。以往的经济全球化是伴随资本在全球的扩张而实现的，其主导力量和推动力量是以美国为首的西方发达资本主义国家，其他绝大部分国家和地区被迫卷入其中，是被动的参与者。进入新阶段，全球化的核心主体正在发生历史性转换，新兴经济体和发展中国家将作为主体主动参与其中，并越来越成为主导力量。相关统计显示，新兴经济体和发展中国家生产总值占全球生产总值的比重，从1990年的19%上升到2018年的58.5%，对全球经济增长贡献率高达80%。[16]其中，我国国内生产总值占全球经济的比重由2012年的11.4%上升到2021年的18%以上，国际金融危机爆发以来我国经济增长对世界经济增长的贡献率年均在30%以上，是世界经济增长的最大引擎。[17]同时，我国是全球最大贸易国，是120多个国家和地区的最大贸易伙伴国，是另外70多个国家和地区的第二大贸易伙伴国。[18]这都表明，随着我国日益走向世界舞台中央，我国正在成为新一轮经济全球化过程的最核心参与者、引领者和推动者。
三是“一带一路”倡议和构建人类命运共同体为新一轮经济全球化提供了“中国方案”。逆全球化的产生，说明了以往带有资本剥削和掠夺性质的经济全球化是不可持续的。在国际金融危机深层次影响继续显现、世界经济缓慢复苏等背景下，我国的“一带一路”倡议应运而生。“一带一路”倡议顺应历史潮流，以和平、发展、合作、共赢为主题，秉持开放的区域合作精神，致力于维护全球自由贸易体系和开放型世界经济，符合国际社会的根本利益。同时，我国站在人类可持续发展高度，着眼人类共同未来和共同福祉，提出了“人类命运共同体”的新理念，在实践中积极推进构建“你中有我、我中有你”的人类命运共同体。在我国推动下，新一轮经济全球化必将走向包容、普惠和共享。
积极推进新一轮经济全球化是实现中华民族伟大复兴的内在要求。在高等教育普及化阶段，我国高等教育要主动融入新一轮经济全球化进程，勇担重大历史使命与责任，一方面要着力培养具有全球视野、全球胜任力和全球伦理关怀的全球领袖人才；另一方面，要加强全球合作，积极推动科学进步，创造优秀人类文明成果，推动人类命运共同体建设，助力创造人类美好未来。[19]
二、我国高等教育普及化面临的现实挑战
高等教育普及化涉及高等教育普及化的内外部关系。所谓内部关系，是指高等教育普及化系统内部的关系，如供给侧与需求侧的关系，普及化的推进幅度与速度的关系等；所谓外部关系，是指高等教育普及化与经济发展水平、产业结构、社会结构、民众的教育价值观等外部社会因素之间的关系。在高等教育普及化阶段，无论是从内部关系还是从外部关系而言，我国高等教育普及化都具有极为鲜明的特殊性。如何在这个具有鲜明特殊性的高等教育系统中推进普及化，是我国高等教育普及化面临的重大现实挑战。
（一）超大规模的高等教育普及化如何充分体现其“外部目的性”
相对于世界上其他国家的高等教育普及化，我国高等教育普及化具有两个极为突出的特殊性：（1）我国高等教育普及化是超大规模的高等教育普及化。（2）我国高等教育普及化承担着来自高等教育外部的功能期待，具有强烈的“外部目的性”。如何在一个超大规模的高等教育系统中推进和实现高等教育普及化，并使之满足外部的功能期待，充分体现其“外部目的性”，是我国高等教育普及化面临的重要问题。
1.我国高等教育普及化是超大规模的高等教育普及化。
我国高等教育的“超大规模”首先表现在高等教育在学总规模上。2019年，我国高等教育毛入学率为51.6%，达到了高等教育普及化的毛入学率数量指标，各类高等教育在学总规模为4002万人；2021年，我国高等教育毛入学率为57.8%，各种形式的高等教育在学总规模为4430万人。这样的高等教育在学总规模已超过不少国家的人口总规模。早在2006年，当我国高等教育毛入学率只有22%时，我国高等教育在学总规模（2500万人）就已居世界第一位，成为世界第一高等教育大国。目前，只有中国、印度和美国属于超大规模高等教育普及化的国家。从高等教育普及化的有关结构性指标来看，虽然我国高等教育毛入学率不到美国（87.89%，2019年）的2/3，但高等教育在学总规模是美国（2021.5万人，2019年）的2倍多，适龄人口数是美国（2300万人左右，2019年）的3.3倍。2014年，印度的高等教育在学总规模为3030.58万人，高等教育毛入学率为25.54%，其高等教育在学总规模只有我国的68%。其他高等教育发达国家的高等教育在学总规模大致在250万-400万人之间。如日本的高等教育在学总规模为387.9万人（2019年），毛入学率为63.36%（2014年）；德国为284.5万人（2017年），毛入学率为68.27%（2015年）；法国为268万人（2017年），毛入学率为64.39%（2014年）；英国为251.1万人（2017年），毛入学率为56.48（2014年）。[20]
我国是在毛入学率不太高与超大规模并存的情况下推进高等教育普及化的，因此，高等教育普及化所面临的问题，就不是像韩国这样的高等教育毛入学率极高（95.35%，2013年）但在学总规模偏小（334.23万人，2013年）的国家所能相提并论的。一方面，超大规模的高等教育系统由于适龄人口基数超大，其普及化进程所面临的制约和影响因素会更多，如高等教育发展理念、经济发展水平、产业结构、基础教育尤其是高中教育的结构和水平等，都会影响高等教育普及化进程。另一方面，高等教育规模超大，无论对高等教育供给和需求，还是对供给侧与需求侧的关系，都带来了更加复杂的情况。如果高等教育供给和需求多样性不足，就很难实现高等教育供给与需求之间的平衡，就可能更容易出现供给的结构性过度和结构性不足。
除了高等教育在学总规模，我国高等教育普及化的“超大规模”还表现在作为潜在生源的适龄人口和非适龄人口数量上。我国高等教育适龄人口主要指18-22周岁的人员。据别敦荣等人的研究，从2022至2050年，我国高等教育适龄人口数量会在6586万-8484万人之间波动。我国不仅适龄人口总量大，而且有大量适龄人口未能接受高等教育。2019年，我国高等教育适龄人口数为7857万人，净入学率仅为38.59%，未能接受高等教育的适龄人口多达4800多万人，即使2050年适龄人口降至6586万人，仍有3500多万人的规模增长空间。[21]
非适龄人口是高等教育普及化的重要生源（以下称为“非传统生源”），特别是到了普及化的高级阶段，甚至会成为高等教育规模的主要增长点。在高等教育普及化程度较高的国家，“非传统生源”的比例往往较高。例如，在美国高等教育普及化的中高级阶段，高等教育受众中24岁以上“非传统生源”的比例达到了44.1%（1990年）和42.3%（2010年），而在尚未达到普及化程度的1970年，该比例仅为27.8%。[22]我国的“非传统生源”主要分为两类，一类是在18-22周岁时未接受高等教育而需要接受补偿性教育的成年人。尽管我国高等教育毛入学率在2019年超过了50%，但高校扩招是从1999年开始的，20年间积累了大量未接受过高等教育的劳动年龄人口。2020年，我国共有8.94亿劳动年龄人口，其中接受过高等教育（包括职业高等教育、普通本科教育和研究生教育）的人员仅占24.80%。[23]另一类是完成了本专科教育后需要接受继续教育的成年人。自扩招以来，我国每年都产生了数量庞大的高校毕业生，他们潜在的继续教育需求是普及化阶段高等教育必须考虑的。
超大规模的适龄人口，将给高等教育供给侧带来巨大的挑战。特罗指出，增长是一切问题的关键，是导致高等教育发生质的变化的根本原因。但他的研究是基于大规模而不是超大规模的高等教育系统展开的。1975年，美国高等教育毛入学率达到51.01%，进入普及化阶段，在校生数为810.8万人。[24]而2019年我国高等教育毛入学率达到51.6%时，高等教育在校生规模达到了4002万人，两者之间存在着数量级差距。规模上的数量级差距，必然导致高等教育普及化所面临的问题完全不同，其对高等教育系统内部结构的要求也就完全不同。例如，一个800万适龄人口规模与8000万适龄人口规模的高等教育普及化是完全不同的，如果毛入学率同样增长1%，高等教育规模增长就是8万人与80万人的差距，其高等教育需求的多样性以及对满足这种多样化需求的高等教育系统的能力和结构要求是不可等量齐观的。正因为如此，超大规模的高等教育普及化面临着诸多特殊问题，既有供给侧的供给总量和供给结构问题，又有供给总量与供给结构的匹配关系问题；既有需求侧的民众教育观念和教育需求问题，也有需求侧与供给侧的关系问题。目前，在世界上的所有国家中，我国这种超大规模的高等教育普及化是绝无仅有的，其所面临的任务和问题也是前所未有的。这就需要我们立足现实和未来，探索出一条切合我国国情的中国式高等教育普及化发展道路。
2.我国高等教育普及化是具有强烈外部目的性的高等教育普及化。
所谓高等教育普及化的外部目的性，是指高等教育普及化的目的，既在于高等教育系统本身，更在于体现高等教育普及化的社会价值和意义。即高等教育普及化担负着普及化之外的社会性目的，如促进教育公平、体现教育正义、促进经济发展等。
从“特罗理论”的实质来看，“特罗理论”并不适用于分析和研究我国高等教育普及化。特罗是教育社会学家，他立足美国的国家体制和高等教育体制机制特点，主要根据二战后美国高等教育现象层面（质的层面）发生的变化，去寻找现象变化背后的某种规律性。因此，他将高等教育大众化和普及化看作是发生在高等教育系统内部的高等教育“量的变化”所引起的“质的变化”，他所揭示的是三个阶段高等教育的内部特征与毛入学率之间的某种规律性。这就是说，特罗只是将高等教育大众化和普及化看作是高等教育系统内部的变化过程，而没有将之看作是一个具有外部目的性的过程。与美国等国家不同，我国高等教育大众化和普及化有着强烈的外部目的性，甚至是一种在外部目的性主导和支配下的高等教育大众化和普及化。以高等教育大众化为例，我国在1999年启动高等教育大众化之前，虽然积聚了旺盛的高等教育机会需求，学术界也曾围绕是否扩大高等教育规模展开过学术讨论甚至争论，但政府一直没有作出扩大高等教育招生规模的决定。我国高等教育大众化得以启动的直接原因，在于1997年爆发的亚洲金融危机对我国经济发展造成了严重冲击。为了应对这一冲击，中央政府才作出了扩大高等教育招生规模的重大决定，从而开启了高等教育大众化进程。
我国是中国共产党领导的社会主义国家，建立了中国特色社会主义高等教育制度和现代大学制度，确立了高等教育的国家事业特性——高等教育既是社会主义现代化建设事业的重要组成部分，也是关系到人民群众能否走向共同富裕、享有美好生活的民生事业。为了保证高等教育国家事业的健康发展，我国采取了中国共产党领导高等教育、国家举办高等教育、政府管理高等教育的高等教育领导、举办和管理体制机制。我国发展高等教育的目的，一方面在于履行教育“四为服务”职责，另一方面在于促进社会公平正义，满足人民群众的高等教育需要，办好人民满意的教育，促进人的全面发展。党的十八大以来，习近平总书记从教育是“党之大计、国之大计”的战略高度看待教育的地位和作用，要求教育“为党育人、为国育才”，要求走出一条中国特色、世界一流大学建设新路，要求高水平研究型大学自觉履行高水平科技自立自强使命担当，努力建设国家战略科技力量和战略人才力量。因此，在中国特色社会主义新时代，我们绝不能只是局限于高等教育系统内部来理解高等教育普及化及其目的，而是要立足中国式现代化和中华民族伟大复兴进程，来认识和理解高等教育普及化的意义和价值。
（二）普及化阶段的高等教育如何实现高质量发展
党的十九届五中全会提出了建立“更高质量、更加公平的教育体系”的目标和任务。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》在第四十三章“建设高质量教育体系”中的第三节“提高高等教育质量”中，明确提出了建设高质量高等教育体系、实现高等教育高质量发展的有关目标和举措。这意味着我国确立了建设高质量高等教育体系、实现高等教育高质量发展的目标。在高等教育普及化阶段，如何正确理解高等教育高质量发展的科学内涵，如何建设高质量高等教育体系，是实现高等教育高质量发展必须面对和解决的重要问题。
1.如何正确理解高等教育高质量发展的科学内涵。
要准确把握高等教育高质量发展的科学内涵，首先必须正确理解高等教育质量概念。关于高等教育质量，高等教育学术界有狭义和广义两种理解。狭义的高等教育质量，又称“内适性质量”，主要指高校的教育教学质量和人才培养质量；而广义的高等教育质量，又称“外适性质量”，主要指高等教育作为一个整体，对经济社会发展需要和人民群众高等教育需求的满足程度。即“高等教育质量是整个高等教育系统的质量，是一种整体质量，而不只是单一的人才培养质量，……高等教育是否促进社会的经济、政治、文化发展，是否能满足广大人民群众的受教育需要，是否有利于高等教育自身的发展，都应该是判断高等教育质量高低所要考虑的”[25]。
要实现普及化阶段高等教育的高质量发展，必须采用广义的高等教育质量概念，以避免窄化高等教育质量的内涵。即不能把高等教育质量窄化为高校的教学质量和人才培养质量，也不能只是将之看作是对人民群众高等教育需求的满足程度。提高高等教育质量虽然是一项重要的民生工程，但更涉及科技创新和经济社会发展全局。因此，高等教育对国家重大战略需求的满足程度、对创新驱动发展的贡献程度等，也是判断高等教育质量的重要标准。这就是说，实现普及化阶段高等教育的高质量发展，必须确立一种“跳出高等教育看高等教育、立足全局看高等教育、面向未来看高等教育”的高等教育质量标准和质量意识。具体到“双一流”建设，“双一流”建设高校既要注重提升教学质量和人才培养质量，更要在服务国家重大战略需求、服务高水平科技自立自强、服务区域发展等方面作出贡献。关于这一点，国外的世界一流大学表现得尤为明显。例如，作为全球最著名大学之一的哈佛大学，之所以取得如此崇高的地位，之所以为世人所赞誉，原因在于它在国家政治、经济、科技、教育、文化等诸多领域作出了卓越贡献，并有效推动了人类文明的进步。[26]正如克拉克·克尔在《大学的功用》一书中指出的，“现代美国多元化巨型大学”之所以能够存在，历史是一个答案，同周围社会环境协调一致是另一个答案；除此之外，纵观整个大学史，它在维护和传播永恒真理、探索新知识，以及在推动先进文明发展等众多方面具有无与伦比的作用。[27]
这就是说，我们既要从“内适性质量”维度，更要从“外适性质量”维度来认识高等教育质量，要从两个维度的有机统一来全面理解普及化阶段高等教育高质量发展的科学内涵，从而准确把握高等教育高质量发展的目的。实现高等教育高质量发展的目的，在于使高等教育更好地服务于国家重大战略需求，服务于创新驱动发展战略，服务于经济社会高质量发展和人的自由全面发展。那么，就高等教育普及化而言，什么样的高等教育发展才是“高质量”的发展？在大众化阶段，我国高等教育发展主要取决于高等教育供给，而不必考虑高等教育需求问题。当前的高等教育普及化，虽然也取决于高等教育供给，但更取决于能否形成多样化的高等教育需求。因为在普及化阶段，高等教育需求发生了重大变化，出现了高等教育需求结构的高度同质化问题。这就要求高等教育供给必须充分考虑需求，必须平衡供给与需求的关系。从这个意义上来讲，实现普及化阶段高等教育高质量发展的关键，在于提升高等教育供给的水平和质量，在于更好地适应、引导和创造新的高等教育需求，在于必须始终把扩大和引导高等教育需求同深化高等教育供给侧结构性改革有机结合起来。
2.如何建设高质量高等教育体系。
什么是高质量高等教育体系？中国高等教育学会会长杜玉波认为，教育体系建设的“高质量”，主要体现在教育与经济社会发展迫切需要的契合度高，教育服务国家重大战略需求的贡献度高，人民群众对教育发展的满意度高、获得感强。教育发展成果能更多更公平惠及全体人民、各学段各类型教育能更加有效衔接、学校家庭社会协同育人的效果更好。[28]中国高等教育学会副会长管培俊认为，高质量教育体系更加强调质量水平，而不是规模数量；更加强调内涵发展，而不是外延扩张。教育更加公平、更高质量、服务国家社会的能力进一步提升。[29]关于如何建设高质量高等教育体系，杜玉波指出，要构建适应新发展格局需要的人才培养体系，要优化适应新发展格局需要的教育布局结构，要提升适应新发展格局需要的创新服务能力，要形成适应新发展格局需要的教育评价机制，要完善适应新发展格局需要的大学治理结构，要开拓适应新发展格局需要的开放合作局面。[30]
建设高质量高等教育体系，首先要优化高等教育结构。在科类结构方面，要适应新一轮科技革命和产业变革的需要，优化学科布局，大力发展交叉学科、基础科学和工程技术学科，推进高校“从0到1”基础研究和基础创新战略，着力建设高校创新体系。在层次结构方面，要加快发展本科层次职业教育，大力发展研究生教育，特别是国家战略发展急需的博士生教育。在类型结构方面，要加快发展职业高等教育和成人继续教育，促进普通高等教育与职业高等教育协调发展，统筹兼顾精英教育与普及化教育，同时引导高校合理定位，形成特色鲜明、分类发展的高等教育体系。在区域结构方面，要继续实施中西部地区高等教育振兴行动计划，实现东西部高等教育协调发展。
其次要充分激发和发挥高等教育的功能。中西方的大学都是承担着培养人才、发展科学和服务社会的使命性组织。我国近现代大学有着特殊的起源、特殊的形成方式，承担着特殊的使命。新中国成立以来，我国高等教育作为中国共产党领导的社会主义国家事业的重要组成部分，被纳入国家发展的整体规划之中，一直担负着特殊的使命和功能期待，即要在民族复兴、国家强盛和社会主义现代化建设过程中发挥重要的促进作用。在普及化阶段建设高质量高等教育体系，就是要充分激发和发挥高等教育的功能。具体来说，在人才培养方面，要以习近平总书记教育重要论述为指导，坚持“为党育人、为国育才”，坚持社会主义办学方向和教育“四为服务”方向，全面贯彻新时代党的教育方针，落实立德树人根本任务，坚持为中华民族伟大复兴和实现第二个百年奋斗目标，培养德智体美劳全面发展的、堪当民族复兴大任的时代新人。在科学研究方面，我国高水平研究型大学承担着科技创新和解决“卡脖子”技术难题的重任，必须切实履行高水平科技自立自强使命担当，培养和汇聚国家战略科技力量和战略人才力量，把握新一轮科技革命和产业变革主动权，为提高国家科技竞争力服务，为建设创新型国家和实施创新驱动发展战略服务。在满足人民群众高等教育需要方面，必须坚持以人民为中心的高等教育发展思想，坚持高等教育供给侧改革和引导人民群众高等教育需求“两手抓”，为人民群众提供公平而有质量的高等教育，以高等教育公平正义促进共同富裕，助力实现人民对美好生活的憧憬和向往。
（三）民间质量立场导致高等教育普及化动力不足
高等教育普及化的动力来自高等教育需求侧的“拉力”和供给侧的“推力”，高等教育需求结构与供给结构的耦合是形成高等教育普及化动力的前提。在大众化阶段，我国提前8年实现了《面向21世纪教育振兴行动计划》确定的高等教育毛入学率达到15%的数量指标，成为世界上高等教育大众化推进速度最快的国家。高等教育大众化得以快速推进，原因主要有三个：（1）民间积聚了持续旺盛的高等教育需求。高等教育大众化在满足机会需求的同时，不断激活了潜在的高等教育机会需求，形成了机会需求的叠加效应。（2）高校有强烈的扩招愿望。当时高校办学普遍面临经济困难、办学经费紧张的状况，出于经济利益方面的考虑，通过扩大招生规模来收取更多学费，成为高校愿意扩招的重要原因。（3）地方政府高等教育发展竞争。20世纪90年代末期，我国确立了“中央和省两级办学、两级管理、地方高等教育以省级人民政府统筹为主”的高等教育宏观管理体制。在“晋升锦标赛”的牵引下，各省级政府为实现自身利益最大化，展开了对包括规模扩张在内的各种高等教育资源的竞争，地方政府竞争由此成为高等教育大众化的重要驱动力量。[31]这就是说，民间有持续旺盛的高等教育机会需求，高校有扩招的积极性和潜力，加上地方政府的强力推动，才有了高等教育大众化的快速推进。进入普及化阶段后，由于民间质量立场的影响，高等教育需求由“机会需求”向“质量需求”转变，导致高等教育需求结构失衡，从而使高等教育供给面临两难困境，高等教育普及化面临动力不足的问题。
1.从需求侧来看，民间质量立场导致高等教育需求结构失衡。
民间质量立场是高等教育的需求者和消费者（学生及其家长、用人单位等）从自身立场出发，对高等教育质量、高校办学水平和人才培养质量形成的质量认知，是来自需求侧的高等教育质量认知和质量判断。[32]从民间质量立场来看，所谓优质高等教育，主要是由“双一流”建设高校提供的教育，是研究生层次的教育，至少是“一本”层次的教育，而职业教育、成人教育、继续教育等则被认为是低层次、低质量的教育。这种高等教育质量认知导致高等教育需求结构失衡——优质高等教育需求旺盛，而职业教育、成人教育、继续教育的需求严重不足。
对优质高等教育的旺盛需求，主要表现为持续的“考研热”和激烈的高考名校竞争。在2017-2021年的5年间，除2019年外，我国研究生教育增长率远远高于普通本专科招生增长率。2017年硕士生招生增长率高达18.3%，而普通本专科招生增长率只有1.72%。2018年博士生招生增长率达12.1%，而普通本专科招生增长率只有3.87%。2020年硕士生招生增长率达18.1%，是普通本专科招生增长率的3倍。2021年全国硕士研究生报考人数达到462万人，比2020年增加了85万人，招生增长率为5.7%，而普通本科招生只增长了1.21%，普通专科招生还出现了-3.16%的负增长，如表1（表1略）所示。
职业教育、成人教育和继续教育需求不足，源于我国民众的传统教育观念。受传统文化影响，我国民众习惯于将一生分为泾渭分明的学校教育阶段、工作阶段、退休阶段，并且学校教育阶段的主要目的是获取文凭等象征性符号，追求文凭的符号价值，而不是因发展需要和能力提升需要接受教育，工作阶段缺乏继续教育意识，退休之后缺乏终身学习观念。可以说，终身教育、终身学习理念远没有在我国民众的思想意识中扎根。这在以下两个事实中得到反映。（1）2019-2021年，我国成人本专科在校生数和网络本专科在校生数分别为1526万人、1623.74万人、1706.55万人②，虽然呈现逐年增加的趋势，但远远小于同年4800万人左右的未能接受高等教育的适龄人口数。（2）我国普通本专科高校在校生的构成单一，基本属于18-22岁的适龄人口。而从国际层面来看，2016年OECD成员国25岁以上在校本科生和专科生数平均占比分别为15.8%和33.2%[33]，与我国形成鲜明对比。虽然近年来随着经济社会发展的需要和生活水平的提升，我国民众特别是青年一代的终身教育、终身学习观念在一定程度上有所增强，但从总体来看，我们在促进终身教育、终身学习理念普遍形成方面仍然任重道远。
高等教育需求结构失衡显然不利于职业高等教育、成人教育和继续教育的健康持续发展，也是与高等教育普及化的理念相冲突的。特罗认为，当高等教育从精英阶段向大众化阶段再向普及化阶段转变时，高等教育将由量变引起质变，高等教育的观念、功能、课程与教学形式、入学条件、学术标准、管理模式和利益相关者的关系等都将发生显著变化。其中，最重要的是教育观念的转变，特别是学生及其家长、用人单位等高等教育消费者观念的转变。在精英教育阶段，接受高等教育成为少数人的特权；在大众化阶段，接受高等教育成为合格者的权利；而在普及化阶段，接受高等教育成为公民的一种（对国家的）义务。但我国公民普遍缺乏将接受高等教育作为公民对国家应尽的一种义务的观念。“特罗理论”的精髓在于对“多样化”的强调——多样化是高等教育大众化和普及化的基础，也是大众化和普及化的必然结果。因此，民间质量立场能否实现向多样化质量观的转变，对我国高等教育普及化至关重要。
但实现民间质量立场向多样化转变实属不易，原因非常复杂，其中传统文化的影响是根本原因。[34]传统文化对民间质量立场的形成产生了多方面的影响。（1）自古以来，我国就盛行“学而优则仕”，“书中自有黄金屋、书中自有颜如玉”等功利性教育价值取向，加之延续了1300年的科举制度将我国古代的教育制度和官僚制度融为一体，这就使“读书”成为一般人改变命运的重要途径，甚至唯一途径，教育促进个人阶层流动和社会地位升迁的作用被极度重视。（2）中国传统文化将教育理解为对人施以人文教化的活动，道德教育成为中国传统教育的核心，它天然地排斥职业教育和技能教育。同时，由于存在“劳心者治人、劳力者治于人”的职业分工和“重学轻术”的传统倾向，职业教育和技能教育的地位和作用更是被轻视。（3）传统文化中的身份、等级和面子文化左右着人们对“成功”的认识和评价，进而影响人们对优质高等教育资源的认知和评价，即主要从教育层次维度来理解优质高等教育，“适合的教育”观念在民间尚未形成。加上不少用人单位大多倾向于录用名校和接受过正规高等教育的毕业生，他们所看重的是名校文凭的象征性价值，这就使得名校文凭的象征性价值被不断放大，导致人们不约而同地追逐优质高等教育，从而冷落那些对提升社会地位助益不大的职业高等教育。（4）传统文化影响了我国民众的成功观念以及教育选择行为。我国传统文化是一种“关系型文化”，个体的“成功感”主要来自“身边人”的羡慕和赞美，或者说是在与“身边人”的比较中获得成功感的。即人的成功往往要通过外部的肯定性评价才能体现，而不是相对于过去的自己来判断是否成功。判断成功的标准，是一种一元化的社会性标准，而不是多元化的自我感受性标准。由于优质高等教育是人们获得和提升社会竞争力的根本途径，高等教育事实上成为一种社会分层机制和个体社会地位的分配机制，人们自然就会选择和追逐优质高等教育。与此同时，部分人一旦无望获得优质高等教育机会，就会主动放弃参与优质高等教育机会竞争而提前出局。
2.从供给侧来看，民间质量立场导致高等教育供给面临两难困境。
所谓高等教育供给的两难困境，是指在高等教育供给上进退两难——不扩大供给不行，扩大供给也不行。导致这种两难困境的主要原因，在于民间质量立场的影响。高等教育大众化和普及化实际上是高等教育需求总量及其结构与供给总量及其结构达成的一种动态平衡关系。在大众化阶段，我国高等教育发展主要采取“供给主导型”模式维持着这种动态平衡关系。但进入普及化阶段后，我国高等教育普及化发展向“需求主导型”方向转变。因此，必须根据高等教育需求来确定高等教育供给，从而达到高等教育需求与供给的动态平衡。但民间质量立场通过影响民众的高等教育意愿，进而影响民众的高等教育需求，最终影响到高等教育供给。高等教育供给不只是涉及供给总量问题，还涉及更具重要性的供给结构问题，如高等教育的类型结构、层次结构、形式结构等。在大众化阶段，我国高等教育供给侧所要解决的主要问题是如何扩大供给总量，但进入普及化阶段后，高等教育供给侧主要面临着需求的结构问题。如果高等教育需求结构缺乏多样性，就很难实现高等教育供给与需求之间的平衡，就必然出现供给的结构性过度和结构性不足同时并存的现象。
从有关国家高等教育普及化的特征来看，职业教育、成人继续教育、在职教育、网络教育等非传统高等教育在高等教育普及化中发挥了重要作用。从高等教育普及化的国际经验和普遍规律来看，非传统高等教育是促进高等教育普及化的重要力量。特罗指出：“普及化高等教育是与社会大部分人，几乎包括在家里或在工作单位的全体成年人密切相连的‘继续教育’。大多数学生的学习并不是为了追求学位和学分，而是为了保持或改善其在就业市场中的地位，或者自娱自乐。其结局有点类似于‘学习社会’。”[35]他据此提出，（供给和需求）多样化既是高等教育大众化和普及化的基础，也是其必然结果。因此，从理论上看，我国必须通过大力发展非传统高等教育，加大非传统高等教育供给来推进高等教育普及化进程。从我国高等教育供给侧的现实情况来看，目前也只可能加大非传统高等教育供给。因为“双一流”建设高校、老牌本科高校，甚至新建地方本科高校，其扩招能力和扩招意愿已然不强。从扩招能力来看，我国高校的规模扩张能力已趋于饱和。2021年，我国普通本科学校校均规模为16366人，本科层次职业学校校均规模为18403人，高职（专科）学校校均规模为9470人；普通本科学校生师比为17.9∶1，本科层次职业学校生师比为19.38∶1，高职（专科）学校生师比为19.85∶1。[36]无论是从校均规模还是从生师比来看，我国高校已不具备进一步扩招的能力。从扩招意愿来看，目前高校已由过去追求规模效益转向追求质量效益，大多走上了以提高质量为主的内涵式发展道路，不再追求规模扩张。加上对毕业生就业问题和大学评价取向变化的考虑，高校普遍在是否扩大招生规模上采取了更加谨慎的态度。在这种情况下，高等教育普及化的可持续发展，显然只能通过扩大职业高等教育、成人教育和继续教育等非传统高等教育的供给规模来解决。
但问题的关键是，在民间质量立场的影响下，高等教育需求侧对非传统高等教育的需求一直比较低迷。表2（表2略）列举了2017-2021年我国成人本专科和自学考试教育的基本情况。表2显示，2017-2021年，我国成人本专科招生规模年均307.07万人，虽然2018-2020年的招生增长率都在10%以上，2018年甚至还超过了25%，但2021年下降到4.06%；在校生规模方面，虽然年均在校生规模超过了682万人，但只占4800万未接受高等教育适龄人口的14.21%。高等教育自学考试是我国高等教育制度的重要特色，在大众化阶段曾经发挥了重要作用。但进入普及化阶段后，高等教育自学考试的发展状况不容乐观。2017-2021年，高等教育自学考试学历教育报考数年均559.45万人，但取得毕业证书的平均比例只有9%。这就是说，有超过90%的自考生只是报了名，实际上没有参加学习。
综上所述，无论是从理论上还是从现实可能性来看，我国高等教育普及化必须加大成人高等教育、职业高等教育等非传统高等教育的供给，但受民间质量立场的影响，加大非传统高等教育供给又面临着非传统高等教育需求不足的问题。这种两难困境成为制约我国高等教育普及化发展的重要障碍。
（四）高等教育区域结构和城乡结构失衡
长期以来，我国高等教育发展面临着严重的区域结构和城乡结构失衡问题，这一问题已成为我国高等教育普及化持续推进的巨大障碍。由于自然地理环境、历史、经济等原因，我国各地区高等教育发展极不均衡，特别是中西部与东部地区高等教育发展的差距巨大。这种区域发展差距可以从高等教育毛入学率、高水平高校、高水平学科等不同高等教育资源的分布情况反映出来。2021年东、中、西部各省份高等教育毛入学率见表3（表3略）。表3显示，2021年，东部、中部、西部高等教育平均毛入学率分别为61.18%、59.89%、53.08%，由东到西呈递减趋势，其中中部与东部相差不大，仅为1.29个百分点，但西部与东部则相差8.1个百分点。从具体省份来看，2021年，东中部地区的黑龙江高等教育毛入学率达78.38%，上海高等教育毛入学率达78%，而西部地区不少省份高等教育毛入学率远低于全国平均水平，其中贵州仅为45.7%。
在高水平高校方面，2017年我国公布了第一轮“双一流”建设高校和建设学科名单。其中，一流大学建设高校的区域分布是，东部24所、中部9所、西部9所，分别占比57.1%、21.4%、21.4%；一流学科建设高校的区域分布是，东部63所、中部16所、西部19所，分别占比64.3%、16.3%、19.4%；一流学科的区域分布是，东部331个、中部83个、西部51个，分别占比71.2%、17.9%、11.0%。在第四轮学科评估中B-等级以上学科的分布，东部1728个、中部704个、西部502个，分别占比58.9%、24.0%、17.1%（见表4）（表4略）。2022年2月，教育部等三部委公布了第二轮“双一流”建设高校和建设学科名单。一流学科的区域分布是东部360个③、中部93个、西部55个，分别占比70.9%、18.3%、10.8%。
上述高等教育毛入学率、高水平高校、高水平学科等高等教育资源的分布情况，均反映出中西部特别是西部与东部地区高等教育发展水平存在巨大差距，这成为制约普及化阶段高等教育高质量发展的重要因素。
普及化阶段我国高等教育还面临着严重的城乡结构失衡问题——高等教育主要集中在大中城市，城市青年接受高等教育的机会显著高于农村青年[37]，而面向农村人口的高等教育发展非常缓慢。我国高等教育普及化的可持续发展和深入发展，其重点和难点在于发展面向农村人口的高等教育。之所以是“重点”，主要是因为我国农村人口数量庞大。我国高等教育普及化要实现可持续发展，生源问题是必须面对的第一个现实问题，即普及化的生源从何而来。我国高等教育普及化深入发展将直接面对两大类群体：一类是未接受高等教育的适龄人口。虽然我国高等教育毛入学率已超过50%，但实际上净入学率仅为40%左右，也就是说还有60%左右的适龄人口未能接受高等教育，这其中很大部分属于农村人口。他们的家庭状况、所接受的基础教育质量以及可能由此形成的低度学习意愿等，导致他们未能完成中等教育或难以通过高考获得高等教育机会。[38]另一类是庞大就业人口中的非适龄人口，亦即“非传统生源”。据官方统计，2021年我国农民工总量为29251万人，其中，16-20岁、21-30岁、31-40岁、41-50岁四个年龄段人数分别占比1.6%、19.6%、27.0%、24.5%。在受教育程度方面，在全部农民工中，未上过学的占0.8%，小学文化程度的占13.7%，初中文化程度的占56.0%，高中文化程度的占17.0%，大专及以上文化程度的占12.6%。[39]可见，绝大部分农民工都没有接受过高等教育，他们之中存在着数量巨大的潜在“非传统生源”，甚至也包括一定数量的适龄人口。之所以是“难点”，主要是因为农村人口的教育观念难以转变。长期以来，我国农村人口，尤其是经济发展水平相对落后的农村地区人口对教育重视程度不够，学习意愿不强。在高等教育大众化和普及化进程中，由于高等教育回报率明显降低，导致“新读书无用论”在农村地区盛行。“新读书无用论”突出表现为很多农民认为子女读大学④“不划算”，对子女读大学的态度不积极，甚至要求子女放弃高考，放弃读大学。[40]这种教育观念对高等教育普及化发展是极为不利的，需要加以引导。促使农村人口的学习意愿和教育观念转变是一个系统工程，这也意味着这一工作是复杂和艰难的，但无论如何又是要面对的。因为从我国的具体国情来看，没有农村人口参与的高等教育普及化，不可能是真正的普及化。
高等教育普及化不能是为了普及化而普及化，也不仅仅是为了经济社会发展而普及化，高等教育普及化蕴涵着对高等教育公平和正义的价值追求。从价值层面来看，无论是高等教育区域结构失衡，还是城乡结构失衡，都涉及高等教育公平正义问题。高等教育公平是全世界关注的共同议题。OECD在2008年发布的研究报告《面向知识社会的高等教育》中指出，要确保高等教育机会公平，提高处境不利人群的高等教育参与度。[41]面对许多国家存在的高等教育机会不公平现象，2017年联合国教科文组织发布的政策文件《确保高等教育不落下一个人的六种途径》指出，要确保最需要高等教育的人能够接受高等教育，要通过建立相关法律和国家机构确保高等教育的公平性。[42]我国是中国共产党领导的社会主义国家，一直高度重视高等教育公平问题。新中国成立初期，虽然我国高等教育尚处在规模意义上的精英教育阶段，但当时的文化教育政策规定高等学校“首先就要向工农开门”[43]。这种公平理念始终贯穿在我国高等教育事业的发展进程中，特别是党的十八大以来，我国确立了以人民为中心的高等教育发展思想[44]，“人民满意”成为衡量高等教育质量的根本标准，高等教育公平是“人民满意”的应有之义。这就是说，如何逐步化解高等教育区域结构和城乡结构失衡问题，进而建立一个公平正义的高等教育体系，是普及化阶段我国高等教育改革发展无法回避的重要问题。
（五）高中教育结构对高等教育普及化的制约性凸显
目前，我国高中教育担负着“升学教育”与“就业教育”的双重任务，形成了由普通高中与职业高中（中职学校）构成的二元结构。在我国学制系统中，高中教育阶段是义务教育阶段向高等教育阶段的过渡阶段，具有承上启下的作用。但长期以来，学界主要立足高等教育阶段而忽视从高中教育与高等教育的关系角度来研究高等教育大众化和普及化，尤其对高中教育结构对高等教育大众化和普及化的影响重视不够。在高等教育大众化阶段，高中教育结构对高等教育大众化的影响还不太明显，但随着高等教育普及化的深入发展，高中教育结构对高等教育普及化的制约作用越来越突出。
高中教育结构对高等教育普及化的影响，集中体现在高中教育阶段的普职分流问题上。1983年，教育部、劳动人事部、财政部、国家计委联合发布的《关于改革城市中等教育结构、发展职业技术教育的意见》指出，长期以来，我们忽视职业技术教育在社会主义建设中的作用，没有把职业技术教育摆在应有的地位。中等教育侧重于为升学服务，其双重任务中培养劳动后备力量的要求没有得到很好体现。为了使教育更好地为以经济建设为中心的各项建设事业服务，满足社会主义现代化建设多方面的需要，要改革高中阶段的教育，克服单纯追求升学率和轻视职业技术教育的倾向，使职业技术教育逐步发展成为与普通教育并行的体系，进而指出“力争到1990年，使各类职业技术学校在校生与普通高中在校生的比例大体相当”。[45]这就是高中教育普职分流和普职规模“大体相当”政策的源头。1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》对此进行了确认。这一政策正式提出后，一直延续至今。该政策是典型的政府计划性教育政策，立足点是“为了使教育更好地为以经济建设为中心的各项建设事业服务，满足社会主义现代化建设多方面的需要”，而不是立足学生的发展需要和需求，或者说为了通过这一政策来引导学生的发展需要和需求。普职规模“大体相当”的分流政策，是一定历史时期的产物。
由于我国民间普遍存在着强烈的升学愿望，但这种升学愿望因与特定时期的经济社会发展水平和需要不相适应而无法得到满足，政府部门因此通过出台刚性的普职规模“大体相当”的分流政策来调整升学取向与就业取向之间的矛盾。虽然新《职业教育法》规定“在义务教育后的不同阶段因地制宜、统筹推进职业教育与普通教育协调发展”，但仍意味着义务阶段后的普职分流具有某种强制性。产生于20世纪80年代初期的普职规模“大体相当”的分流政策，在特定时期有其现实性和合理性，但在产业转型升级、注重人力资源质量、注重高等教育公平和高等教育普及化等新形势下，其局限性逐渐暴露出来。
一是使来自弱势群体家庭，特别是来自农村家庭的初中毕业生提前进入就业市场。在完成义务教育阶段学习后，这类初中毕业生因为上不了普通高中，或因对中职毕业后升学或就业缺乏信心和预期，他们放弃上中职学校而走向就业市场，成为就业市场中的低龄就业群体。无论是从国家人力资源质量层面还是从学生个体发展层面来说，这都是一种损失。从高等教育公平来看，这种结果是不公平的。从高等教育普及化来看，初中毕业生和职业学校毕业生提前进入劳动力市场，是高等教育普及化生源的流失。
二是制约了中职学生的升学比例。按照普职规模“大体相当”的分流政策，有一半左右的初中毕业生将被分流到中职学校，由于中职学校升学渠道狭窄，绝大部分中职毕业生都进入就业市场。近年来，初中毕业生的普职分流比例和中职毕业生的升学比例都有所变化。据官方统计，在高中阶段，中职学生所占比重从2011年的47%逐年下降，并在2016-2020年间基本稳定在40%左右。[46]同时，随着中职毕业生升学通道逐渐被打开，中职毕业生的升学比例也在逐步提高。北京大学中国教育财政科学研究所2020年开展的全国中职毕业生抽样调查显示，中职毕业生中就业者所占比重为35%，65%的中职毕业生升入高等学校继续学业。[47]值得注意的是，由于我国人口基数大，35%的中职毕业生依然是一个数量庞大的群体。从高等教育普及化角度来看，如何尽可能使这部分高等教育生源不流失，是需要加以重视的问题。
三是不利于学生发展。刚性的分流政策将大量十四五岁的初中毕业生分流到中职学校接受职业教育，一方面伤害了学生的自尊心，损害了学生的学习热情；另一方面让学生过早定向接受职业教育，使学生失去了进一步接受普通教育的权利，无益于学生基本素养和全面素质的养成和提升，不利于学生的长远发展和可持续发展。
四是加剧了教育竞争和教育焦虑。如前所述，有65%的中职毕业生升入高校继续学业，但这类高校主要是专科层次的职业高校，中职生升入本科高校就读的可能性仍然不大，高职学生的上升通道也非常有限。由于学生及其家长对中职教育质量持疑，加之普职分流政策的直接触发，我国的中考竞争比高考竞争更为激烈，甚至使教育竞争下延到幼儿园阶段，由此引发了家长特别是中产阶层家长普遍的教育焦虑，加重了学生的学习负担，加剧了基础教育的功利性和应试性。
五是造成教育不公平和社会不公平。在普职分流中被分流到中职学校的学生，绝大部分来自弱势阶层家庭，特别是农村家庭。有研究者在2016年通过调查全国9省份23所普通高中1782名学生、22所中职学校1901名学生的家庭背景发现，68%的中职生来自农村和乡镇，其中近3/5来自农村；与之相关的是，中职生的父亲职业是农民、工人（含农民工）的比例为63.6%，母亲受教育程度为小学、初中的比例为74.4%，家庭年收入在3万元以下的比例为68.9%。[48]由于升学制度限制、基础文化素养薄弱、接受技术技能训练不足等原因，这些被迫接受中职教育的学生，无论在升学还是就业，抑或在阶层向上流动等方面都会受到严重制约，从而造成事实上巨大的教育不公平和社会不公平。这种结果显然与高等教育普及化的公平正义取向相背离。
综上所述，当前作为调节义务教育阶段后普职分流基本手段的普职规模“大体相当”政策，对高等教育普及化的可持续发展、学生发展、教育生态与教育心态、教育公平与社会公平等诸多方面都造成了负面影响，已失去存在的合理性，亟须进行彻底改革。
（六）高等教育类市场化治理模式不利于高等教育普及化
新中国成立后，我国高等教育长期实行严格的政府计划管理模式。1992年我国开始实行市场经济体制改革之后，高等教育领域逐步引进市场竞争机制，推进市场化改革，由此形成了高等教育“双重体制机制”下的类市场化治理模式。所谓“双重体制机制”，是指在高等教育管理中同时存在着计划体制机制和市场体制机制。所谓“类市场化治理模式”，是指政府的计划管理机制在高等教育治理过程中起着决定性作用，而市场竞争机制处于辅助地位。也就是说，这种治理模式虽然引入了市场竞争机制，但它受到政府管控，仅被当作实现治理目标的辅助性手段，难以发挥实质性作用，其本质仍然是政府计划治理，在形式上表现为“计划为体、市场为用”。[49]在类市场化治理模式下，我国高等教育发展呈现浓重的计划管理色彩，高等教育大众化就是由政府部门规划、启动和实施的。1998年12月，教育部发布《面向21世纪教育振兴行动计划》，提出要积极稳步发展高等教育，2000年毛入学率要达到11%左右，2010年接近15%。[50]1999年6月发布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》也明确指出，“通过各种形式积极发展高等教育，到2010年，我国同龄人口的高等教育入学率从现在的9%提高到15%”[51]。1999年6月召开的第三次全国教育工作会议则正式宣布高校大扩招，高等教育由此开启了大众化进程。在推进高等教育大众化的过程中，我国政府部门还通过“晋升锦标赛”和鼓励地方政府在高等教育领域竞争等方式，激励地方政府扩大高等教育规模，加快高等教育大众化步伐。各省级地方政府大多将高等教育大众化时间表写入省级经济社会发展五年规划中。
高校大规模扩招的闸门一经打开，自1977年恢复高考制度20多年来集聚的高等教育需求在得到释放和满足的同时，刺激了潜在的高等教育需求。1998年，全国各类高等教育在学总规模为642.98万人，高等教育毛入学率为9.76%[52]；1999年，在学总规模为742.26万人，毛入学率为10.5%[53]，仅比上年提高0.7个百分点；2002年，在学总规模为1512.62万人[54]，毛入学率超过15%，只经过短短3年时间，我国高等教育就达到了大众化阶段的数量指标；2019年，在学总规模为4002万人，毛入学率为51.6%[55]，我国高等教育达到了普及化阶段的数量指标（见表5）（表5略）。从2002年达到高等教育大众化数量指标，到2019年达到高等教育普及化数量指标，我国用17年时间走完了西方发达国家一般要用近40年左右的时间才能走完的路程。
由此可见，在以政府计划主导为基本特征的类市场化治理模式下，大众化阶段我国高等教育在规模增长上取得了巨大成就。但问题在于，高等教育从大众化阶段到普及化阶段，意味着制约高等教育发展的矛盾由供给主导转变为需求主导。也就是说，高等教育普及化的深入推进，必须以适应和满足多样化的高等教育需求为前提。特罗认为，在大众化和普及化进程中，高等教育的主要变化趋势是形式和功能的多样化。就正规高等教育内部而言，人数的增长意味着学生的家庭背景、特性、动机、志向、兴趣和经历等方面的多样化，这就要求高等教育变革自身，以课程、教学形式、评价标准等的多样化来适应和满足学生的多样化需求。同时，高等教育的多样化还表现为“向上”和“向外”发展。所谓“向上”发展，是指高等教育为相当一部分人提供成人教育或终身教育；所谓“向外”发展，是指把高等教育延伸至家中或工作岗位。[56]我国类市场化治理模式下的高等教育能否实现多样化发展？或者说，高等教育能否以其多样性适应和满足多样化需求？特罗在分析欧洲高等教育大众化模式后指出，欧洲高等教育发展依靠“指令性计划”，其特点在于由统治机构规定未来一段时期内高等教育“教什么、谁来教、教多少、在什么类型的教育机构以及多少费用”等。显然，严格控制的指令性计划是刚性的，难以灵活应对新的变化和多样化需求。[57]特罗对欧洲高等教育大众化的分析，在某种程度上也切中了我国高等教育普及化所面临的深层次治理问题。
相较于西方发达国家特别是欧洲国家，我国的高等教育普及化是超大规模的高等教育普及化，加之处于新的内外部环境之中，其所面临的挑战不可等量齐观。在高等教育在学总规模超过4000万人、毛入学率超过50%之后，漫无边际的多样性使高等教育的办学基础发生了根本性变化，“高等教育”作为一个整体的内在统一性正在消解，类市场化治理模式失去了现实基础，由计划性供给主导也失去了合理性。进一步来说，如果规模如此庞大的高等教育普及化继续过度依赖政府集中统一计划和管理，高等教育体系的张力就有可能随着高等教育规模的扩大而同步甚至呈几何式增强，同时将导致高校面向政府办学而不是面向市场需求办学，导致高等教育体系刚性有余而弹性不足，从而使其适应性大大降低，随之可能出现计划性供给失灵——供给总量过剩或不足，以及供给的结构性过剩和不足等问题。可以说，在高等教育普及化阶段，行政管理手段过度到什么程度，对高校具体办学行为影响到什么程度，它与高校之间的体系张力就可能扩大和强化到什么程度，对高等教育质量的危害性影响也就可能累积到什么程度。
三、我国高等教育普及化的道路选择
高等教育普及化本身是一个动态发展的过程。由于人口、经济、政策、制度、民众教育心态等因素的综合影响，世界各国的高等教育普及化进程各有其特点。正如黄福涛所言，根本不存在国际通用的高等教育普及化标准模式，其他国家和地区的经验无法复制，也无须复制。[58]对我国高等教育普及化而言，重要的是要根据我国高等教育普及化的特殊性，特别是要根据我国高等教育普及化的“强外部目的性”，在参考国际经验的基础上，提出切合我国实际的高等教育普及化理论，选择我国自己的高等教育普及化发展模式和发展道路。
（一）确立中等程度的渐进普及化发展目标
别敦荣曾根据高等教育受众规模的大小，将高等教育普及化水平划分为三个阶段（三种发展程度）：初级阶段，毛入学率超过50%，但未达到65%；中级阶段，毛入学率达到65%，但未达到80%；高级阶段，毛入学率达到80%及以上。他还将世界各国高等教育普及化模式（发展速度）概括为三种：高等教育毛入学率年均增量超过2个百分点的快速推进模式；毛入学率年均增量在1-2个百分点的中速推进模式；毛入学率年均增量在1个百分点以下的慢速推进模式，认为我国应采取稳健的中速推进模式。[59]这一观点具有合理性。
我们认为，我国高等教育普及化应确立中等程度的渐进普及化发展目标。所谓“中等程度”，是指以75%左右的毛入学率作为发展目标。目前，世界上有不少国家的高等教育普及化程度很高，如希腊、土耳其等国的高等教育毛入学率甚至超过了100%。但其中的大部分国家，如新西兰、丹麦、瑞士、波兰、挪威、冰岛等国的适龄人口总规模都比较小。一个超大规模高等教育系统的普及化与一个小规模的高等教育系统的普及化，无论是在普及化程度上还是在普及化推进速度上都不具备可比性。这就是说，我国高等教育普及化到底要达到何种程度，既要看高等教育毛入学率这个相对量，又要看高等教育在学人口这个绝对量。我国高等教育普及化是超大规模高等教育系统的普及化，尽管我国高等教育只是在2019年（毛入学率51.6%）才达到普及化的数量指标，但2006年（毛入学率22%）我国高等教育在学绝对人口数量（2500万人）就先后超过俄罗斯、印度和美国，位居世界第一。因此，我国没有必要以高度普及化作为发展目标，而是要在综合考虑普及化阶段普及化教育与研究生教育关系的基础上，腾出手来大力发展研究生教育，扩大研究生教育在三级教育结构中的比例，以服务于国家创新驱动发展战略，实现高等教育高质量发展。所谓“渐进模式”，主要是就普及化推进速度和推进幅度而言的，即要根据我国人口基数大、底部沉重的具体情况，在普及化推进速度和推进幅度上匀速慢进，要充分考虑某个时期可能出现的毛入学率“平台期”甚至回落现象。
为什么我国高等教育普及化应确立中等程度的渐进普及化发展目标？“特罗理论”将高等教育大众化和普及化的毛入学率标准分别确定为15%、50%，这一观点在世界范围内获得了广泛认同，也成为我国高等教育规模发展的目标追求。但特罗本人表示，这个划分标准没有任何数学支撑，没有统计学意义，只是个人根据事实进行的一种想象和逻辑推断，是其根据长期从事高等教育研究的经验对世界高等教育发展形势的一种判断。数字并不具有重要性，不一定具有实际意义。5%、15%和50%不是一个固定的区分标准，而是一个区间，并且完全可以对它进行重新划分。之所以提出数字上的划分，旨在说明高等教育在规模上量的增长，将导致高等教育质的变化。大众化理论是揭示变化的理论，具有预警功能，目的在于提醒人们：当高等教育规模增长到一定量时，高等教育的全部活动将发生变化，要为此作好准备。也可以说，大众化理论根本上是一种预警理论。[60]显然，我们误解了特罗的本意，更多地关注“特罗理论”中的“量”而忽视了更为重要的“质”。我们对“特罗理论”本身的关注，远远大于对美国高等教育大众化和普及化事实的关注，从而套用“特罗理论”来研究我国高等教育大众化和普及化，忽视了我国高等教育大众化和普及化的特殊性。本身并不严格也不太重要的毛入学率数字，之所以为我国政府、高校和学界高度重视，主要体现了我国高等教育发展中的数字情结[61]，反映了我国现代化建设中一贯的赶超心态、计划思维和规模化发展战略取向。
基于我国高等教育普及化的特殊性，以及我国高等教育普及化已进入“需求主导型”阶段，我们提出了我国高等教育普及化应确立中等程度的渐进普及化发展目标。这种观点旨在强调，对我国这种超大规模的高等教育普及化而言，毛入学率的数字大小并不重要，重要的是要采取一种“无为而治”的策略和态度来看待和推进高等教育普及化。具体来说，就是要让高等教育普及化按照市场调节机制来平衡高等教育需求侧与供给侧的关系，做到四个“没有必要”：没有必要像过去那样将毛入学率指标作为高等教育发展的目标导向，没有必要制定严格的高等教育普及化时间表，没有必要进行高等教育普及化的社会动员，没有必要通过调动地方政府高等教育竞争来实现省域高等教育普及化。其实，省域高等教育大众化和普及化本身是一个伪命题。在高等教育大众化阶段，省域高等教育大众化竞争造成了诸多问题，加大了区域高等教育发展的不平衡性，加重了高等教育地域不公平问题，特别是分省定额配置招生名额，导致人口大省和高等教育弱省的高等教育机会公平问题极为突出，但被“分省命题、分省录取”所掩盖。
当然，让市场调节机制来主导高等教育普及化，并非完全否认或排除政府的作用，关键在于政府发挥何种作用以及如何发挥作用。事实上，为了避免市场失灵，政府宏观调控这只“看得见的手”有其存在的必要性。特罗认为，高等教育发展中还存在着相对于“指令性计划”更为理想的“系统性计划”。区别于指令性计划详细规划教育系统的具体规模、形式和内容等，系统性计划将市场竞争作为主要调节机制，从宏观层面规划高等教育系统的形式和结构，使之能更好地顺应社会长期发展趋势和应对难以预测的不确定性因素。[62]总的来说，系统性计划具有包容性、灵活性等特点，由此为高等教育多样化发展提供了充足的空间，如扩展资金来源、拓展高等教育功能和类型、扩大高等教育服务公民的范围、支持高等教育质量标准的多元化等。这给我们的启示，在于我国推进超大规模的高等教育普及化，需要加快转变政府职能，避免政府过度集中统一计划和管理，需要以市场调节机制为主导，保持市场调节与政策调节的平衡和协调，推动高等教育治理模式由类市场化治理模式向准市场化治理模式转变。
（二）建立适应高等教育普及化发展需要的准市场化治理模式
20世纪七八十年代，随着新自由主义的兴起，英、法等一些西方国家摒弃了凯恩斯主义主导下的“大政府、小市场”治理模式，选择了“大市场与小而能政府”治理模式。这种治理模式改革蔓延到高等教育领域，引发了高等教育领域的市场化改革热潮，催生了新的高等教育治理模式——准市场化治理模式。在这种治理模式中，市场竞争机制发挥着决定性作用，政府计划管理机制处于辅助地位。其实质是市场化治理，但并未完全忽视政府的作用，而是把政府的计划调节当作是提高市场竞争机制运作效率的一种补充，在形式上表现为“市场为体、计划为用”。[63]准市场化高等教育治理模式以市场化治理为核心理念，追求多元主体民主共治，主张运用私营部门的理念和方法来改善高等教育治理状况，以提高高校面向社会办学的灵活性和增强高校对外部环境的适应能力。相较于类市场化治理模式，准市场化治理模式显然更适合于“需求主导型”高等教育普及化。
从世界范围来看，已经实现中高程度高等教育普及化的国家，基本上都采取了准市场化治理模式。基于独特的国家发展历史和实用主义哲学传统，美国形成了当今世界高等教育体系中最为典型的准市场化治理模式。高等教育治理法治化和充分发挥市场竞争机制的主导作用，是美国高等教育治理的精髓所在。[64]一方面，美国是世界上颁布教育法律最多的国家，高等教育治理和改革必须依据法律并受法律监督，如美国高等教育大众化的产生就直接源于《退伍军人权利法案》。高校与政府是法律意义上的平等主体，政府可以借助市场竞争机制对高校进行宏观引导，但不能直接干预高校自主办学。另一方面，高校通过建立董事会等制度直接面向社会和市场办学，进而对不断变化和多样化的社会需求作出灵活和迅速的反应。基于准市场化治理模式，美国形成了具有多种意义的多样化高等教育系统，为美国高等教育的大众化和普及化奠定了基础。“特罗理论”正是以美国高等教育发展的市场机制为“原型”，对高等教育需求侧与供给侧的关系作出的一种概括。即高等教育大众化和普及化遵循市场规律而形成需求与供给之间的平衡关系——高等教育供给总量和供给结构的变化，是遵循市场规律而对需求总量和需求结构变化的一种响应。因此，“特罗理论”特别强调（供给和需求）多样化既是高等教育大众化和普及化的基础，也是其必然结果。
与美国不同，我国高等教育大众化和普及化是在高等教育类市场化治理模式下进行的，属于“供给主导型”普及化。在高等教育大众化阶段，我国将作为“预警理论”的“特罗理论”理解为“目标理论”，政府部门制定了实现高等教育大众化指标的时间表，着力实施和推进“目标导向型”高等教育大众化。通过中央政府政策主导、进行广泛的社会动员、引导地方政府竞争和鼓励高校扩大招生规模等方式，用强大的行政力量来推进高等教育大众化，提高高等教育毛入学率。从2005年开始，我国高等教育需求侧开始出现重大变化——优质高等教育需求旺盛，而一般性高等教育需求严重不足，这就使得高等教育的需求结构与供给结构的关系问题凸显出来——高等教育需求侧与供给侧的关系开始出现失衡，供给侧结构性过度和结构性不足同时并存。进入普及化阶段之后，这种失衡现象表现得更为明显。由此可见，我国高等教育供给侧和需求侧关系，与西方市场经济国家完全不同。这一方面表现为要通过不断扩大供给总量和调整供给结构来满足高等教育需求，另一方面表现为要通过多措并举来引导高等教育需求从同质性需求向多样化需求转变。这是世界上其他国家的高等教育普及化未曾遇到过的特殊情况。
为了增强我国高等教育普及化的可持续性，促进高等教育普及化由“供给主导型”向“需求主导型”转变，必须推动我国高等教育类市场化治理模式向准市场化治理模式转变。（1）要以法治化思维进一步扩大和落实高校办学自主权。要转变行政赋权思维，树立法治化思维，从法律层面确立高校的独立法人性质，将高校与政府之间的关系由行政上下级从属关系转变为两个独立法律主体之间的平等关系，把高校建设成为面向社会依法自主办学的法人实体。同时，要通过“负面清单”与“正面清单”相结合的方式，进一步明确高校具体的办学自主权。（2）要充分发挥市场竞争机制的作用。高等教育准市场化治理模式的基本特征，在于市场竞争机制在高等教育治理中起主导作用。美国各级政府向来鼓励高校之间的竞争，如联邦政府对高校的资助不是通过直接拨款，而是采取教师科研经费和学生资助经费等方式进行间接资助。所以，美国高等教育改革与发展的主要力量不是来自行政指令，而是来自院校竞争。美国高等教育史上曾多次出现按照平等原则向所有公立高校提供一般性财政资助的提议，但出于不利于高校竞争性发展的顾虑，均遭到拒绝。[65]为促进高等教育普及化的可持续发展，高效配置高等教育资源，激活高校办学活力，增强普及化阶段高校办学的灵活性和对多样化高等教育需求的应对能力，必须形成以市场竞争机制为主导，有效市场和有为政府有机结合的高等教育治理模式，从而为有效解决普及化阶段高等教育供给的结构性过度和结构性不足问题提供可能。
（三）坚持高等教育普及化和“双一流”建设两手抓
与西方国家不同，我国高等教育事业是中国共产党领导的社会主义国家事业，是中国特色社会主义事业的重要组成部分，也是民生事业的关键领域。因此，我国高等教育发展，必须体现党的宗旨、党的意志、党的初心与使命，必须由中央政府统一规划、管理和统筹协调。在中国特色社会主义新时代，必须坚持教育“四为服务”方向，实现高等教育高质量发展。基于前文关于高等教育质量和高等教育高质量发展的相关讨论，这里进一步将高等教育高质量发展的判断标准概括为“两个基本点”：（1）高等教育系统是否具备满足国家重大战略需求的能力和水平，能否培养担当民族复兴大任的时代新人。（2）高等教育系统是否具备促进共同富裕、满足人民对美好生活期盼的能力和水平。因此，实现普及化阶段高等教育高质量发展，必须坚持高等教育普及化和“双一流”建设两手抓，保持普及化教育与精英教育的协调发展。具体来说，要着重从以下四个方面展开。
一是要建设创业型大学，构建高质量高校科技创新体系。所谓创业型大学，在埃茨科威兹看来，是指在继承和拓展研究型大学培养人才和发展科学传统职能的基础上，注重知识创新并通过知识资本化以促进和引领经济社会发展的新型大学。[66]他探讨了以知识创新为基础的社会中大学与政府、大学与产业界之间的关系，提出了“三螺旋”理论，指出创业型大学与政府、产业界共同构成了国家创新体系中相互依存又彼此独立的三元主体：除了承担传统的教学、科研任务外，大学与产业界一样，是创新经济的引领者；与政府一样，是社会变革的中坚力量。[67]从历史维度来看，创业型大学正是在与政府和社会的深度勾连中成长起来的。例如，二战期间，美国的大学、军队和产业界组成“军工复合体”[68]，政府把军事科研项目委托给大学，建立了战时实验室体制。这一体制孕育了美国大学科研多元、联系、跨学科的“大科学”思维，促成了大学围绕重大现实问题，采取团队合作形式进行集体攻关的知识生产形式。在“走出象牙塔”、服务国家重大战略需要过程中，美国的一流研究型大学群体迅速崛起，成为当前美国拥有世界上最多的一流大学的重要原因。20世纪下半叶，为获取更大的生存空间和更多的发展资源，一些研究型大学逐渐走向“学术资本主义”，它们通过与科技型公司展开科研项目合作、鼓励大学教师为企业提供咨询服务等多种方式，成功转型为创业型大学。当前，我国要成为创新型国家，实现经济社会高质量发展，必须建设创业型大学，走科教融合、产教融合的道路，使高水平研究型大学发挥在国家创新体系中的主力军作用，成为国家战略科技力量和人才力量的重要组成部分，自觉履行高水平科技自立自强使命担当。为此，要根据新一轮科技革命和产业变革趋势调整科研战略规划，按照“四个面向”要求，把高水平研究型大学的科研重心放在基础研究和重大科技前沿研究上。同时，要主动适应知识生产模式Ⅱ和模式Ⅲ，改革以论文发表为取向的大学科研评价体系，促进知识的资本化和产业化，以提升高水平研究型大学在国家创新体系中的地位。[69]
二是要重构人才培养体系，着力培养创新创业型人才。培养创新创业型人才，是我国在建设创新型国家、以创新驱动发展以及面向新一轮科技革命和产业变革等背景下作出的重要选择。培养创新创业型人才，需要着重从以下四个方面重新构建研究型大学人才培养体系：（1）在人才培养理念方面，要转变职业化、功利化的人才培养目标，着眼于培养学生的21世纪核心素养。（2）在教学内容与课程体系方面，要转变以传授确定性知识为核心的大学教学取向，构建综合性课程体系，着力培养学生的知识选择、创造和应用能力，使学生能够在充满不确定性的社会中以不变应万变。（3）在教育教学组织方面，要打破刚性、僵化的学科制度，通过建构大型综合性学术部门、问题导向型综合学术研究单位和“学科群”等，完善创新创业型人才培养组织与机制。（4）在教育评价方面，要改革学生评价中的课程学习成绩取向和教师评价中的教学工作量取向，确立发展性评价理念，强化评价的诊断性功能。[70]
三是要大力发展研究生教育，加强高层次人才培养。研究生教育处于我国国民教育体系的顶端，在国家创新驱动发展战略中具有重要地位，承担着培养高层次创新人才和知识创造的重大使命。2020年颁布的《关于加快新时代研究生教育改革发展的意见》明确提出，到2035年要初步建成具有中国特色的研究生教育强国。当前，我国研究生教育发展的主要矛盾是国家和人民对优质研究生教育的需求与研究生教育资源尚不够充分、质量尚不够高、体系尚不够协调之间的矛盾。[71]因此，要着重从两个方面发展研究生教育：（1）要进一步扩大研究生教育规模。高层次学历人员的规模直接决定着一个国家的创新能力。我国实施学位制度40余年来，共授予博士、硕士学位1000余万个，成年人中拥有博士和硕士学位的比例约为1%[72]，与发达国家相比，比例明显偏低。2018年美国、英国25岁以上成年人拥有硕博学位的比例分别为15.08%、12.99%。[73]同样作为世界人口大国和发展中国家，2018年底印度研究生注册人数为424.2万人，而中国只有273.1万人，仅为印度的64.4%。[74]尽管不同国家国情不同，不能脱离国情简单进行数据比较，但数据上的巨大差距在一定程度上反映出我国进一步扩大研究生教育规模的必要性和紧迫性。同时，我国接受高层次高等教育的需求呈逐年增长趋势，2019-2021年硕士研究生考试报名数分别为290万人、341万人、377万人，从满足人民群众需求的角度来看，也需要进一步扩大研究生教育规模。当然，规模的扩大，要坚持质量底线，要与经济社会发展需要相适应，在发展节奏上要稳步发展并适度超前。（2）要优化研究生教育结构。研究生教育结构优化必须着眼于两个维度：在方向维度上，研究生教育要面向国家重大战略需求和世界科技前沿，向基础学科、交叉学科、尖端信息技术、“卡脖子”技术等领域倾斜。据工信部的相关调研显示，我国关键核心技术短缺局面仍然存在，高端专用芯片、高端装备制造等众多领域高度依赖进口，与发达国家有几十年的差距。[75]要扭转这种局面，显然离不开高质量研究生教育的支持。在类型维度上，要主动适应科技发展趋势和知识生产模式变化，转变重理论轻应用的学术观念，大力发展专业学位研究生教育，满足社会各行各业对高层次应用型人才的需求。
四是发展多种形式的普惠性高等教育，满足民众多样化高等教育需求。高等教育普及化程度越高，就会有越多的适龄人口和非适龄人口获得高等教育机会，但这些机会主要来自高职院校、一般本科高校和其他类型的大众高等教育机构，精英型高校在本专科层次教育方面的扩招幅度非常有限。我国职业高等教育在增加弱势群体接受高等教育机会方面的作用十分显著。有关调查显示，2011-2014年作为家庭“第一代大学生”的高职毕业生比例非常高且呈增长趋势，分别为88%、88%、90%和91%；从家庭背景来看，高职毕业生来自农村家庭的比例明显高于本科层次高校。[76]同时，入学人数的增加，必然带来多样化的高等教育需求。这就意味着普及化不可能是精英教育的普及化，因此，需要大力发展多种形式的大众性、普惠性高等教育来承担普及化任务。具体来说，体现在以下两个方面：（1）要加快发展职业高等教育，实现职业高等教育理念和制度的根本性变革。（2）要大力发展新型高等教育和非传统高等教育。所谓新型高等教育和非传统高等教育，就其功能而言，主要包括面向劳动人口的成人职业培训，为满足民众继续深造需求的成人学历教育，以提高人的精神教养为主的社区教育，以现代信息技术为支撑、以“互联网＋”为特征、不受时间和空间限制、向全体民众开放的网络教育和开放教育等。就承担组织而言，除了改革普通高校、高职院校外，还要鼓励和支持发展开放大学系统、独立设置的成人高校、企业培训机构、社会培训机构和其他有关教育组织，同时促进各类高等教育机构互联互通、共建共享，形成服务全民终身学习的教育合力。就办学形式而言，要鼓励行业企业、社会团体等多种力量参与办学，建立政府、行业企业和其他社会力量共同发挥办学主体作用，公办和民办高等教育共同发展的多元办学体制。总而言之，就是要加强多样化和普惠性高等教育供给，满足民众多样化高等教育需求，以终身教育体系的完善促进学习化社会的形成，实现“谁都可以学、什么都可以学和什么时候都可以学”的高等教育普及化理想。[77]
（四）根据供给侧和需求侧动态平衡原则，调整高等教育结构
1.调整高等教育类型结构，通过多样化大力发展职业高等教育。
潘懋元先生曾在21世纪初提出并论证过构建职业高等教育独立体系的设想，认为现代职业高等教育体系的独立性体现在两个方面：（1）从专科直至研究生层次的学历教育体系。（2）学历与非学历、职业教育与普通教育沟通衔接的体系。[78]笔者在2004年也曾提出过有关思想，认为“高职教育作为不同于普通高等教育的一种教育类型，应该像普通高等教育一样，形成一个完整的教育体系。……在发展职业性教育方面，也应该有高层次的学历教育。……当前有必要在高职教育体系内发展本科和研究生层次教育，以逐步建立学历层次齐全的高职教育系统”，并且提出要建立一个“与普通高等教育并行且相互沟通、办学主体多样、学历层次齐全、办学功能完备，以市场为办学导向，以应用为根本特点的开放式、高水平的高职教育办学体系”。[79]在高等教育普及化阶段，必须通过多样化大力发展职业高等教育，形成完整的职业高等教育体系。
一是要改革职业高等教育管理体系。实现职业高等教育多样化发展，前提是要理顺和优化管理体制机制。一方面，在国家层面要加强各有关管理部门工作的统筹协调。发展职业高等教育不仅涉及教育管理部门，而且涉及教育、经济、劳动、人口、就业等诸多管理部门。因此，要加强统筹协调，避免各部门各自为政、政策割裂、多头管理。为了联合各部门以形成推动职业教育发展的工作合力，2018年国务院建立了职业教育工作部际联席会议制度，在国家层面建立起职业教育工作的统筹协调机制。[80]新《职业教育法》不仅明确了“国务院建立职业教育工作协调机制，统筹协调全国职业教育工作”，实现了国务院职业教育工作部际联席会议制度的法定化，还明确了教育部负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理，人力资源和社会保障部及其他有关部门在国务院规定的职责范围内分别负责有关的职业教育工作。另一方面，要在省级层面强化区域内统筹管理。20世纪90年代末期，我国确定了中央和省两级办学、两级管理，地方高等教育由省级人民政府统筹的新体制，省级人民政府获得了高职教育的统筹权和高职院校设置审批权。[81]新《职业教育法》进一步强化了省级政府的统筹权，规定省级人民政府可以依法整合、优化设区的市、县人民政府职业教育具体工作职责，统筹协调区域内职业教育发展，组织开展督导评估。我们认为，当前省级人民政府统筹职业教育发展，最重要的是经费统筹，要保证职业教育经费投入与职业教育发展需求和免费职业教育相适应。鉴于我国地区间发展差异大，省际经济发展水平不平衡，国家必须制定职业学校生均经费或公用经费的全国性、强制性保底标准。职业学校举办者必须按照生均经费标准或公用经费标准按时、足额拨付经费，不断改善办学条件，形成重点支持、地方主责的保障机制。
二是办学层次多样化。长期以来，我国职业教育层次单一，职业院校学生升学通道受限，不仅形成了职业教育是低层次教育的民间教育质量认知，也对经济社会转型发展造成了严重制约。因此，2014年教育部等六部门联合印发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》首次明确提出，要建立包括专科、本科和研究生三个层次的职业高等教育体系。此后，构建层次多样的职业高等教育体系成为相关重要政策文件的基本取向，特别是新《职业教育法》规定“高职教育由专科、本科及以上教育层次的高等职业学校和普通高等学校实施”，实现了职业高等教育多层次办学的法定化。当前，建立层次结构完善的职业高等教育体系需要注意三个方面的问题：（1）在专科层次，要适应高等教育普及化需要，加速发展初中后五年一贯制职业高等教育。（2）适应国家产业升级战略，打破职业教育止步于专科层次的“天花板”，稳步发展以满足职业需求、培养实践能力为重点的本科层次职业教育，一方面引导部分地方本科高校向应用型高校转型，另一方面，符合条件的专科层次高职院校的部分专业可以实施本科层次职业教育。（3）以培养技术技能型人才为导向，在条件成熟时可加强专业学位硕士、博士研究生招生与培养。
三是办学主体多样化。20世纪90年代末期，在经过高等教育体制改革和结构调整之后，我国的行业管理部门和行业企业全部退出高职教育办学领域，教育系统由此成为高职教育的唯一办学主体。教育系统举办高职教育，既有优势，也存在诸多问题：（1）教育系统只是立足学校教育来考虑和开展职业教育，使职业教育与产业发展、技能提升、人民致富等职业教育的基本使命相脱离，人才培养规格不能很好适应行业企业要求，误导人们追求职业教育的文凭价值，忽视更为重要的技术技能价值。（2）高职院校花大气力来建设自己的实训基地，加重了学校负担；“双师型”教师队伍建设困难重重，进展缓慢，达标率不高；产教融合、校企合作长期处于“剃头挑子一头热”状态，行业企业的参与积极性不高。（3）行业企业完全蜕变为“用人单位”，既接收不到适合企业发展需要的人才，又不愿意承担职业教育责任。事实上，高职院校和行业企业在职业教育上是一个“利益共同体”，发展职业高等教育不仅是高职院校和教育管理部门的事情，还是行业企业的事情，行业企业绝不只是单纯的“用人单位”，教育系统也不可能独立承担和完成培养技术技能型人才的任务。
因此，在高职教育举办体制方面，必须改革只是由教育系统一家举办高职教育的局面，必须让行业企业成为高职教育的重要办学主体。新《职业教育法》明确了职业教育办学体制的重大改革方向：推进多元办学，发挥企业重要办学主体作用，推动企业深度参与职业教育，鼓励企业和其他社会力量依法举办高质量职业教育。这意味着行业企业作为职业教育办学主体有了法律依据。行业企业作为职业教育的重要办学主体具有两方面的含义：（1）行业企业举办自己的职业教育院校体系。基于职业教育与行业企业的天然联系，行业企业举办职业教育院校体系有着巨大优势——可以根据行业企业自身的需要确立有针对性的人才培养目标和规格，可利用行业企业的师资和设备开展实训教育等。（2）行业企业内设培训机构开展规范的职前和在职培训。新《职业教育法》对此作了相关规定：企业应当根据本单位实际，有计划地对本单位的职工和准备招用的人员实施职业教育，并可以设置专职或兼职实施职业教育的岗位。
四是质量评价多样化。高职教育作为旨在培养技术技能型人才的“类型教育”，必然会涉及政府管理部门、学生及其家长、用人单位等诸多利益相关者。因此，高职教育办学质量如何，不能只是由政府管理部门和高职院校自己来评价，用人单位特别是行业企业作为“产品”的使用者，必须作为重要主体参与质量评价，甚至应把办学质量的最终评价权交给用人单位，只有这样才能形成由不同评价主体的评价构成的高职教育办学质量“全景图”。长期以来，我国一直存在着高职教育质量评价主体单一化现象，教育管理部门既是高职教育的管理者和举办者，又是高职教育的评价者；既是质量评价标准的制定者，又是质量评价的组织者和实施者。近年来，尽管有行业企业、社会机构等开始介入高职教育质量评价，但其参与程度远远不够，多元质量评价格局远未形成。当前，在职业教育多元主体协同治理和多元办学主体的格局下，必须建立健全高职教育质量评价制度，完善政府督导评估制度，吸纳行业企业组织等参与评价，最终形成政府管理部门、行业部门、企业组织、高职院校和第三方机构等多元主体协同参与的质量评价机制。同时，要鼓励高职院校面向市场竞争而不是面向政府竞争，促使高职院校从依赖政府办学转向面向市场和社会需要办学。
五是招生方式多样化。潘懋元先生指出，当上大学逐渐成为每个人的基本义务时，高等教育的大门应向全社会开放。因此，普及化阶段的高等教育招生录取方式需要更加多元、开放，需要作出相应的改变——从单一、统一的考试选拔转向多元录取，可以通过考试选拔入学，也允许申请入学，即要实现各种各样的招生方式并存，实现开放性与选拔性相结合。[82]也就是说，在高等教育普及化阶段，必须建立多样化招生制度。（1）考试招生，即普通高中毕业生参加现行普通高考，既可以录取到普通高校，也可以录取到本科层次或专科层次的职业院校；本科高职毕业生可以报考研究生，特别是专业学位研究生。（2）中职直升，即拟进入“五年一贯制”职业高等教育体系的学生可以不参加高考，从中职学校直升进入专科层次职业院校，之后再通过某种考试进入本科层次职业院校就读。相关调查研究显示，2020年，在中职生的升学渠道上，对口单招的比例为49.5%，“3+2”、“五年一贯制”、“中本贯通”等各种直升比例为41.6%，约8.9%的学生选择了普通高考。[83]从防止高等教育普及化生源流失和保障学生的职业教育权利的角度来看，职业教育的招生制度必须从选拔性招生向衔接性招生转变，即在逐步形成以“五年一贯制”为职业教育的主体办学形式之后，让所有的初中毕业生只是经过衔接性考试后获得职业高等教育机会。（3）注册入学。目前，实行高职教育注册入学制度是具有现实性的。因为不少省份的高职录取分数线仅为150分（总分为750分），近乎不需要高考成绩。与其按照并没有实际意义的高考成绩来录取学生，不如实行注册入学制度。同时，也应该对高中毕业后因各种原因未能入学的学生，实行注册入学制度。美国的社区学院就建立了一种完全开放的招生制度，无论是高中应届毕业生，还是推迟接受高等教育的成年人，无须任何考试，也不对高中成绩的绩点（GPA）作要求，只要申请、注册就能入学。[84]
六是学习结果认定形式多样化。为满足在校学生、在职人员等不同群体复杂多样的教育需求，深化人才培养培训模式和评价模式改革，推动全民学习和终身学习，必须对参与职业教育和职业培训人员的学习结果采取多种认定形式。2019年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》，提出从2019年开始，在职业院校、应用型本科高校启动“学历证书+若干职业技能等级证书”制度试点（简称“1+X证书制度”试点）工作。“1+X证书制度”是学习结果认定形式多样化的政策性表达，多样化的学习结果认定形式主要包括以下几种：（1）学历证书，主要面向接受职业院校学历教育并取得毕业资格的学生。（2）职业技能等级证书，即经过人力资源和社会保障部门备案的用人单位、社会培训评价组织依据国家职业技能标准或职业技能评价规范，对技能劳动者、技工院校学生的技能水平进行评价并核发的证书。（3）专项职业能力证书，即人力资源和社会保障部门选择就业需求量大、操作技能简单易学的就业技能，开展专项职业能力考核，对合格人员发放的证书。（4）国家职业资格证书，其涉及的职业（工种）关系到公共利益或涉及国家安全、公共安全、人身健康、生命财产安全等，由官方机构对相关人员的某项技能进行水平鉴定并核发国家职业资格的证书。当然，学习结果认定形式多样化的前提是，必须制定国家资历框架、建设职业教育学分银行，以实现各类学习成果的认证、积累和转换。
七是专业设置多样化。职业高等教育直接服务于产业经济，具有天然的市场属性[85]，因此，其专业设置必须直接面向市场和社会需求。目前，我国高职院校主要依靠政府办学，在进行专业布局和人才培养调整时缺少市场需求信息的及时有效指导[86]，导致其在专业设置上存在着专业结构趋同和缺乏特色、通用性专业比重过大、专业结构与区域产业结构不协调等诸多问题。在高等教育普及化背景下，职业院校的专业设置必须围绕国家重大战略需求，适应产业升级和技术变革趋势，同时考虑人民群众的多样化教育需要，形成紧密对接产业链和创新链、符合市场需求的专业体系。具体来说，一方面要优先发展先进制造、新能源、新材料、现代农业、现代信息技术、生物技术、人工智能等产业需要的新兴专业，加快建设学前、护理、康养、家政等人才紧缺的专业，改造升级钢铁冶金、化工医药、建筑工程、轻纺制造等传统专业；另一方面，要针对城镇人口和农村人口，发展有助于他们就业和提高生产效率的实用性培训课程和项目，如面向电子商务、现代物流、现代种植和养殖等领域展开培训工作。
2.平衡高等教育城乡结构，积极推进高等教育向农村人口扩展。
从高等教育普及化的价值意义来说，如果农村人口不能在高等教育普及化中受益，高等教育普及化就丧失了价值意义。从高等教育普及化所需生源来说，如果没有农村人口参与，高等教育普及化将面临生源危机。从实现共同富裕来说，规模庞大的农村人口能否获得高等教育机会，将直接关系到能否实现共同富裕。因此，有必要统筹协调城乡之间的高等教育发展，探索高等教育办在农村、通向农村的有效途径，积极推进高等教育向农村人口扩展。
一是要采取多种形式发展县域职业高等教育，扩大农村人口接受高等教育的比例。我国总人口中有一半左右是县域人口[87]，县域人口主要是农村人口。扩大农村人口接受职业高等教育的比例，必须大力发展县域职业高等教育。发展县域职业高等教育的必要性主要表现在两个方面：（1）县域经济转型发展的需要。目前，我国县域经济约占全国经济总量的41%（2019年）[88]，县域经济是国家经济的重要组成部分，必须高度重视县域经济发展。我国经济已进入知识经济阶段，科技创新、产业升级将会成为县域经济发展新的驱动力量，这意味着需要通过“县里办大学”来满足新型经济发展的人才和知识需求。[89]（2）乡村振兴的需要。乡村振兴是一项高度专业化、知识化的事业，从农牧业到乡村社会治理，再到乡村教育、医疗、农村电商、民宿运营等，都需要本地化职业高等教育提供人才和智力支持。发展县域职业高等教育，还包括为县域其他社会事业部门培养专门人才、提高县域社会整体运转效能、提升县域文化水平、助力实现共同富裕、促进社会公平正义等方面的考虑。发展县域职业高等教育，主要有四种可能路径：第一种是鞠建东等人提出的“县里办大学”的办法，即在政府主导下，通过国家财政精准投入，特别是要支持一些经济不发达的县（市）举办高等职业教育；在师资、课程建设方面则可以借助信息技术，通过现有重点大学的传、帮、带来实现。[90]第二种是整合和升级县域教育资源。当前，我国县域范围内存在大量地方性中专、职校、技校以及各类技能培训中心等教育资源，但由于各种原因，办学效果不佳。在新形势下，可以考虑将这些教育资源整合、升级为高职院校。第三种是县域办分校或县域迁校。所谓县域办分校，是指在院校本部仍在城市的情况下，在县域办分校区；所谓县域迁校，是指将那些办在城市的院校主体迁到县域办学。[91]县域办分校或县域迁校的目的，在于服务当地经济社会发展，实现职业高等教育“本地化”。第四种是鼓励社会资本参与办学。即通过各种措施调动社会资本参与办学的积极性，特别要支持和鼓励行业企业和企业家参与举办县域职业高等教育。行业企业和企业家参与举办县域职业高等教育，有助于缓解政府财政压力，有利于高职院校紧密对接本地产业需求和社会需要，进而办出特色。
二是改变以正规学校教育作为普及化承担者的思维惯性，开展面向农村人口的职业培训和继续教育。在技能型社会，农村人口往往因为受教育程度低和技能不足而处于弱势地位。农村人口所需要的，主要不是具有文化象征意义的学历和文凭教育，而是能增强就业能力和增收能力的职业技能教育，即通过职业技能教育获得“一技之长”，以“一技之长”就业脱贫、增收致富。这种“一技之长”主要有两类：一类是在乡村振兴背景下，立足乡镇，从事现代农牧业生产需要的技术技能；另一类是进入城市谋生需要的生产性和服务性技术技能。农村人口要获得或提升这些技术技能，只能通过参与具有针对性、实用性的职业技能培训等非学校正规学历教育来实现。但有调查显示，尽管69.1%的“95后”新生代农民工渴望获得职业技能培训机会，但他们接受过职业培训的比例仅为44.35%，没有接受过培训的占44.03%，从未听说过职业技能培训的占11.62%；同时，由于对新生代农民工群体的职业技能需求定位不精准，教育供给侧所提供的教育培训也很难与需求相匹配。[92]由此可见，有必要纠正和淡化职业高等教育和高职院校的文凭和学历教育倾向，要基于高职教育普惠化、技能化的价值理念，从农村人口的现实需求出发，以职业学校为中心，以学历教育、技术推广、扶贫开发、劳动力转移培训和社会生活教育等多种形式，建立和完善免费的、公益性的农民和农民工培训制度与农业技术推广体系，大力开展面向农村人口的职业技能培训和成人继续教育。
（五）统筹协调高中教育与高等教育一体化发展
1.实现义务教育阶段后的“普职融通”。
从我国高等教育普及化的未来发展来看，职业高等教育是高等教育普及化任务的主要承担者。由于当前职业高等教育相比普通高等教育而言处于弱势地位，因此，这里侧重从职业教育角度来谈“普职融通”问题。所谓普职融通，就是在将职业教育当作一种相对独立的、与普通教育并行的教育类型的前提下，实现职业教育体系与普通教育体系的相互连接和沟通。[93]普职融通主要包括三个方面的内容：（1）资源融通。资源融通是普职融通的基础，主要包括课程、校内实训基地和教师资源的互通和共享等。（2）制度融通。制度融通主要指要建立起职业教育和普通教育之间能够灵活转换的沟通机制。关于这一点，德国的学制系统具有重要的参考价值。德国的学制系统在中等教育阶段和高等教育阶段都实现了职业教育系统和普通教育系统的相互沟通，形成了一个能够让学生自由选择的、开放的、包容的教育体系，避免了学生过早教育定向和无法进行再选择的问题。有鉴于此，我们需要建立一种“麻花辫”似的职业教育与普通教育的结构关系，即在实现两个体系之间学分互认、学位认可等前提下，使学生能在多个学制节点（高中、大专、大学、研究生）上按照一定比例进行多次“变轨”，以避免近一半的初中毕业生在约15岁时就被“终身分流”。[94]（3）理念融通。理念融通并非指职业教育和普通教育在办学理念、教育目标上的一致化，而是指两者都要把“教育性”作为基本属性，都要把培养德智体美劳全面发展的人作为根本目的。当前，无论是在研究层面还是在政策层面都比较注重资源融通和制度融通，较少涉及理念融通问题。例如，2014年颁布的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》提出“普通学校和职业院校可以开展课程和学分互认”，“学习者可以通过考试在普通学校和职业院校之间转学、升学”。2020年颁布的《职业教育提质培优行动计划 （2020-2023年）》提出“建立普通高中和中职学校合作机制，探索课程互选、学分互认、资源互通，支持有条件的普通高中举办综合高中”。2021颁布的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出“推动中等职业学校与普通高中、高等职业学校与应用型大学课程互选、学分互认”等。普职融通是多方面的系统性融通，理念融通在其中具有重要地位和作用。
实现义务教育阶段后的普职融通，其必要性主要体现在三个方面：（1）实现普职融通是建立高质量教育体系的要求。进入新时代以来，建设高质量教育体系成为我国教育改革与发展的基本目标和主要任务。关于高质量教育体系，可以从不同角度去理解和认识，但无论从什么角度去理解和认识，都不能忽视高质量教育体系中的“体系”问题。“体系”是指由有关要素互相联系而构成的整体，这就意味着形成高质量教育体系，需要处理好系统内部各子系统之间相互联系和相互作用的关系。具体来说，就是要实现普通教育体系与职业教育体系的相互融通。2019年国务院颁布的《国家职业教育改革实施方案》明确提出：“职业教育与普通教育是两种不同教育类型，具有同等重要地位。”新《职业教育法》第三条从法律的角度明确了职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型。当前我国职业教育改革的基本趋势是实现职业教育的类型化发展，即把原来仅作为国民教育体系中的一个层次的职业教育，转变为作为与普通教育并行的“类型教育”，从而建立一个具有相对独立性的，与普通教育体系融通的职业教育体系。（2）实现普职融通是学生全面发展的需要。学生的发展，从一般意义上说，是全面的发展；从个体意义上说，是个性化发展。从全面发展的角度来看，普职融通有利于发展学生的综合素质。长期以来，我国职业高等教育在办学理念上过度强调“以就业为导向”，导致人才培养过度“职业化”和“技能化”，忽视学生全面素质特别是文化素质的发展，职业教育离“人”越来越远，窄化为工具性的人力教育和技能教育，矮化了职业教育的价值。[95]普职融通强调确立文化素质教育在职业教育中的基础性和统领性地位，有助于纠正这种偏差。从个性化发展角度来看，普职融通有利于促进学生潜能发挥和多样化发展。长期以来，职业教育中的“中职－专科”升学通道，严重限制了学生的个性化发展。普职融通强调职业教育的转学、升学功能，就是要在尊重学生自由选择权利的基础上，为学生的个性化发展提供教育制度保障。（3）实现普职融通是提升职业教育地位的需要。长期以来，我国职业教育被当作“兜底教育”[96]和“托管教育”[97]，这严重影响了职业教育特别是高职教育的可持续发展。为了扭转这种局面，2019年国务院印发了《国家职业教育改革实施方案》，强调职业教育是一种“重要的教育类型”。但有调查显示，《国家职业教育改革实施方案》颁布后，职业教育的社会认可度并没有实质性提升[98]，甚至可能因为政策的“特意强调”而加深了社会对职业教育的歧视。因此，仅仅强调职业教育作为“类型教育”的“相对独立性”，并不一定能提升职业教育的地位和社会认可度。而“普职融通”则体现了制度和理念上的包容性和灵活性，因而不失为一种适当的选择。当然，提高职业教育的地位特别是社会认可度，不能仅靠教育系统来解决，必须以系统思维从整个社会层面来统筹解决。
2.实施高中教育重大改革，逐步取消职业高中。
自1999年高等教育扩招以来，中职教育一直呈现“地位不稳、招生艰难、质疑不断”的状态。近年来，一些省市或明或暗地推出弱化中职教育的政策，职普教育规模“大体相当”政策并没有得到完全落实。[99]在高等教育普及化背景下，如何解决这一问题？政策界和学术界认为，中职教育走出困境的核心思路是实现中职教育办学的基础性转向，将人才培养定位从原来的“以就业为导向”调整为“就业与升学兼顾”，协调好中职教育升学与就业的关系，扩大升学教育的比例。[100]这种思路只是一种权宜之计，其实质是一种“双轨制”思维。在中职教育体系中实施“双轨制”，在实际操作时必然面临诸多难题。例如，如何平衡升学取向与就业取向？如何确定哪部分学生属于“升学轨”，哪部分学生属于“就业轨”？用什么标准和机制来“分轨”？更为复杂的是，如何确定中职教育的人才培养规格？如何在“双轨制”下设置课程和组织教学？因为升学取向的学生与就业取向的学生，他们所要求开设的课程（如理论课程和实训课程）是完全不同的，其教学组织也存在极大差异。我们认为，不能在维持普职规模“大体相当”的固有思维下，通过“打补丁”式改革来解决中职教育的改革发展问题，而是要立足高等教育普及化，从促进教育公平、保障公民职业教育权利出发，来统筹实施高中教育重大改革。
统筹实施高中教育重大改革，需要“破”“立”并举。（1）在“破”的方面，要在客观审视普职规模“大体相当”的高中教育分流政策的基础上，逐步淡化乃至取消学历性质的中职教育。1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“根据大力发展职业技术教育的要求，我国广大青少年一般应从中学阶段开始分流：初中毕业生一部分升入普通高中，一部分接受高中阶段的职业技术教育；高中毕业生一部分升入普通大学，一部分接受高等职业技术教育。……力争在5年左右，使大多数地区的各类高中阶段的职业技术学校招生数相当于普通高中的招生数，扭转目前中等教育结构不合理的状况”。该决定颁布和实施近40年后，我国职业教育改革发展面临的主要问题和主要矛盾已经发生了根本性变化，需要我们根据这些变化，立足高等教育普及化，以务实态度来审视普职规模“大体相当”的高中教育分流政策。从当前来看，首先需要各地区根据区域经济社会发展及教育需求等情况，因地制宜，逐渐降低高中阶段普职比，增强高中教育分流政策的弹性；其次是要在扩大中职教育升学比例的基础上，协调好中职教育升学导向与就业导向的关系，完善中职学校与高职学院和应用技术学院对口合作的体制机制，缓解愈演愈烈的中考竞争和教育焦虑。从长远来看，必须从淡化中职学校和中职教育，逐步过渡到取消强制性的高中阶段普职分流政策，取消“中招红线”，让初中毕业生自由选择教育类型。（2）在“立”的方面，必须大力发展五年一贯制高职教育，逐步实现中职学校与高职学院和应用技术学院对口合作的体制机制，最终实现高职院校全部开办五年一贯制职业教育，从而实现中职教育与高职教育无缝衔接和一体化发展，尽可能保证高等教育普及化的生源不提前流失，切实保证初中毕业生和中职毕业生有机会接受职业高等教育。事实上，在实施中职教育与高职教育人才培养一体化方面，有关省份已开展了积极探索。如有的省份实施了中职学校与应用技术学院一体化培养模式；有的省份采取了中本、高本贯通人才培养模式；有的省份实施中职或高职与应用型本科院校合作开展本科层次职业教育；有的还在区域层面成立了联合应用技术大学，由联合应用技术大学颁发学历与学位证书。但这些探索涉及的学生数量有限，受益面不大，而且仍要通过考试来选拔学生。
我们提出上述重大改革的理由主要有三点：（1）从理论层面来看，长期以来，我国中职教育在工具理性主导下，着重培养学生与特定职业或岗位相匹配的“一技之长”，忽视了学生基本文化素养的提升，“教育性”不足，与全面发展教育和素质教育的要求相背离。（2）从国际经验层面来看，高中阶段普职比与经济发展水平之间存在“倒U形”关系，即在经济发展较低阶段，普职比与经济发展水平之间呈正相关关系，在经济发展较高阶段则呈负相关关系。[101]近年来，发达国家高中阶段的普职比普遍显著下降。尽管我国高中阶段的普职比总体上顺应了中等收入国家职业教育发展的一般规律，但其绝对值远高于处于相同经济发展阶段国家的平均水平——这意味着我国中职教育存在着“过度发展”。国际经验表明，在知识经济时代和信息化社会，随着技术更新迭代速度越来越快，过高的普职比将会阻碍整个国家对新技术的接纳和应用，会降低劳动力的职业适应力，从而对产业转型升级和经济社会发展形成严重制约。（3）从现实需求层面来看，随着第四次科技革命和产业变革的到来，我国经济进入高质量发展阶段，创新驱动成为经济发展的主要模式，产业转型升级成为必然。主要面向中低端产业链，培养中初级技术技能人才的中职教育，显然与这种趋势不相适应。因此，必须升级中职教育，大力发展职业高等教育，培养适应经济社会发展需求的高级技术技能型人才。
注释：
①尽管“高质量发展”不仅仅限定于某一领域，但基于政策话语以及经济在理论和实践上的重要地位，这里的“高质量发展”主要指涉经济层面。
②数据来源于教育部公布的2019-2021年全国教育事业发展统计公报。
③教育部等三部委要求北京大学和清华大学自主确定建设学科并自行公布，目前没有查到这两所高校公布的数据，这里采用的是第一轮“双一流”建设名单中的数据，清华大学35个，北京大学41个。
④这里的“大学”包括职业院校和普通本科院校。
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The Popularization of the Large-scale Higher Education: The Background, Challenges and Path Selection
ZhangYingqiang JiangYuanmou
Abstract: Since the 18th National Congress of the Party, China has entered a new era of socialism with Chinese characteristics and a new stage of high-quality development. The popularization of China higher education is a large-scale popularization of higher education with strong “external purpose”, facing practical challenges in many aspects. Firstly, how to fully manifest its “external purpose”, secondly, how to realize the high-quality development of higher education in the popularization stage, thirdly, the quality stance of the public leads to the lack of motivation for the popularization, fourthly, there’s the imbalance between the regional structure of higher education and the urban-rural structure, fifthly, the structure of high school education restricts the popularization, sixthly, the quasi-market-oriented governance mode is not conducive to the popularization. Based on the particularity of the popularization of China higher education and the realistic challenges, the path of China popularization would be formed.
Key words: new era of socialism with Chinese characteristics; high-quality development; popularization of China higher education
初审：王远琦
复审：孙振东
终审：蒋立松
