摘 要：实施民族教育差别化支持政策是时代变迁与社会发展的必然要求，是坚持和完善民族区域自治制度、加强和改进党的民族工作及全面推进民族团结进步事业的重要举措。本研究借助史密斯政策执行过程模型，可以有效厘清政策执行各要素间的相互关系，系统把握执行样态。通过对民族教育差别化支持政策执行中的困境进行分析，发现政策文本的内在局限、治理结构的协调不畅、执行主体的素质欠佳、目标群体的认知偏差及外部支持力度不够等都是阻滞政策有效执行的重要因素。破解政策执行困境的关键在于，认识政策的整体性、系统性及复杂性，耦合政策文本的顶层设计与基层实施，实现执行机构的高位推动与联动治理，加强引才留人与提升人员执行能力，打破目标群体的固化认知与激发其内生动力，及持续优化政策执行环境。以期通过制定好、执行好该项政策，进一步推进民族教育实现更加公平、高质量的发展。
关键词：民族教育政策；差别化支持；政策执行；史密斯模型
一、问题的提出
民族地区大多地处偏远，受自然环境、经济水平、社会文化等因素影响，教育发展水平长期滞后。新中国成立以来，为实现教育资源合理配置、全面推动教育事业发展，我国着眼于民族身份与所处区位的特殊性与弱势地位，制定、实施了一系列如少数民族高层次骨干人才计划、预科教育、内地班（校）等普惠性教育支持政策，并取得了显著成效。进入新时代以来，随着教育主要矛盾的转变，我国为进一步满足民族地区或少数民族对优质教育的需求、实现区域间、民族间教育水平的均衡性发展，需切实夯实物质基础、补齐发展短板，加大倾斜扶持力度，精准配置教育资源，不断变革与完善民族教育相关支持政策。2014年，习近平总书记在中央民族工作会议上强调要“对边疆地区、贫困地区、生态保护区实行差别化的区域政策”[1]。会议之后，中共中央、国务院印发了《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》，对落实中央民族工作会议精神作出了安排部署，提出要不断完善差别化支持政策。[2]民族教育政策从“普惠性支持”转向“差别化支持”，不仅是文字符号外延意义上的变化，同时也是后者对前者内容要旨的优化。二者虽均体现了党和国家对民族地区教育及少数民族学生予以支持的一贯政策目标，但前者是以“帮扶”为主针对民族地区及少数民族学生予以的普惠性支持；后者强调因地制宜，即根据不同地区、不同民族实际发展需求，以“尊重差异”为主对普惠性支持政策进行调整与完善，更加凸显区域化、精准性与公平性。差别化支持政策作为推动民族教育高质量发展的重要制度，在正确把握共同性与差异性关系的基础上，其执行应以铸牢中华民族共同体意识为思想基石，以培养高质量人才与拉动区域经济增长为发展目的，以实现民族教育分区规划与分类管理为行动指南，聚焦聚力特定地区、特殊问题、特别事项。目前学界对民族教育差别化支持政策的研究多集中于政策价值研究[3]、政策转型研究[4]、政策完善研究[5][6][7][8]与政策比较研究[9]，紧扣政策执行的整体性研究尚付阙如。政策执行作为一个系统交织、要素交互的复杂渐进过程，涉及政策文本、执行主体、目标群体、执行环境等多方的利益博弈，需从高位对其进行统整规划。基于此，本研究决定借助史密斯政策执行过程模型，结合民族教育实际，从整体视角出发，对民族教育差别化支持政策执行中的困境及原因进行分析，并据此提出富有针对性、可行性的优化路径，以期为政策有效执行略供镜鉴。
二、分析框架
（一）史密斯政策执行过程模型
20世纪60年代，随着“执行运动”的兴起，政策执行过程愈发受到关注。1973年，美国著名政策学家史密斯在The Policy Implementation Process一书中对影响政策执行成败所涉及的因素进行了系统梳理，建构并描述了政策执行过程模型，首次提出了政策执行“四因素论”。理想化的政策（Ideal policy）是指具有合法性、合理性及可行性的政策方案，包括政策类型、政策形式与政策范围等；执行机构（Implement Agency）作为政策执行行为的承担主体，不仅指负责政策执行的组织架构，还包括个体执行的方式、技巧及能力等；目标群体（Target Group）是政策的直接作用对象，指因受政策执行影响而改变自身行为的群体，该群体的组织化程度、先前经验等都对政策执行效果具有一定影响；环境因素（Environmental Factors），抑或视为一种限制性因素，主要指影响政策执行或被政策执行影响的各因素总和，包括经济环境、文化环境、社会环境等。[10]（图1略）史密斯指出，在四大因素互动影响的过程中可能会产生一种冲突致使彼此间关系存在“张力”，从而造成政策执行结果逐渐偏离预期效果。通过制度化或非制度化形式，对这种张力关系进行柔化“处理”，以实现因素间的彼此协调，推进政策顺利执行。[11]
（二）民族教育差别化支持政策执行分析框架
史密斯政策执行过程模型强调对政策本身、政策制约因素及其相互影响关系的重视，致力推进政策执行的系统性分析。研究结合政策自身特点，在史密斯政策执行过程模型基础上构建民族教育差别化支持政策执行的分析框架（图2略），共包含四个变量：一是理想化的民族教育差别化支持政策，亟需进一步明晰与精准划分受惠对象、不断充实与完善政策内容，有利于深化执行主体政策认知，使执行更具针对性、精准性；二是民族教育差别化支持政策的执行主体，包括行政部门的组织架构、执行人员的能力水平等，均会对政策执行效率与效果产生直接影响，此外在史密斯政策执行框架中并未提及执行人员流动性问题，考虑到民族地区“引才留人”难问题突出对政策执行造成的直接显著影响，故将“引才留人”纳入执行人员中加以分析；三是民族教育差别化支持政策的目标群体，主要指受惠学生、家长，其对政策的支持与否会推进或阻滞政策执行；四是影响民族教育差别化支持政策执行的环境因素，如经费投入、信息化建设、社会舆论等，其限制并制约着执行者的行动选择。上述变量在相互作用中共同影响着政策执行效果，由此所勾勒出的动态演化图景对于理解民族教育差别化支持政策具有重要作用。
三、民族教育差别化支持政策的执行困境
民族教育差别化支持政策具有较强的开放性、参与性，涉及面较广且利益相关者众多。研究基于史密斯政策执行过程模型，从政策文本、执行主体、目标群体、执行环境四大维度入手，缕析政策执行困境及原因，力求系统把握其实际执行样态。
（一）政策文本：对象模糊化，内容碎片化
史密斯将“理想化的政策”视为制约政策执行的首要因素，其中准确性、合理性与可行性是政策执行契合政策目标的基本要求。民族教育差别化支持政策以公平公正为原则，注重突出区域化与精准性，但对象模糊、内容碎片等在很大程度上影响着政策执行的成效。
1.差别化支持对象有待进一步明晰与精准划分
受惠对象的明确规定与精准划分是差别化支持政策以形式差异追求实质平等的直接表现。近年来，随着民族地区经济社会的快速发展，城市少数民族与汉族在教育资源供给方面已相差无异，但各民族间、民族内部仍存在区域性差距。2015年，在国务院印发《关于加快发展民族教育的决定》中提出要“坚持民族因素和区域因素相结合，完善差别化区域政策，分区规划，分类指导，夯实发展基础，缩小发展差距，促进教育公平，决不让一个少数民族、一个地区掉队。”[12]可见，差别化支持对象已从“身份定位”渐而转向“区域定位”，并强调以“边疆地区”“民族地区”“贫困地区”等为标准，注重区域性集体帮扶。然而目前地方政策对“区域定位”中受惠对象的划分却尚不明晰。2018年在教育部等六部门印发《关于做好家庭经济困难学生认定工作的指导意见》后，各省（自治区）结合自身实际情况制定出了相应的家庭经济困难学生认定办法。以内蒙古自治区为例，其高校中蒙古族、满族学生偏多，相比之下，处于欠发达地区的达斡尔族、鄂温克族、鄂伦春族学生（后简称“三少民族”）才是真正的少数民族，但在地方助学政策中却并未特别提及向“三少”民族倾斜，致使区域内真正贫困的学生无法得到精准、有效的差别化支持。[13]由于我国区域、省际、县域之间存在多重发展差异，同一区域又因具有族群、城乡等多维交叠样态，内部发展不均衡，若缺乏对区域内民族间结构性差异的考量，则可能会使受益对象识别存在“差别化”模糊，影响政策执行成效。
2.差别化支持内容缺乏系统性与完整性
民族教育差别化支持内容的系统性与完整性有利于增强政策文本的耦合性，推进政策执行的有效性与持续性。自2014年差别化支持政策被提出以来，陆续在《关于加快发展民族教育的决定》（2015）、教师教育振兴行动计划（2018—2022年）》（2018）等政策文件中出现了如“因地制宜”“分类指导”“优先满足老少边穷等边远贫困地区教师补充需要”等含有“差别化支持”意味的零散表述。由此可见，民族教育差别化支持政策缺乏系统性，多作为一种辅助性政策内含于其他政策文件，且未对相关具体措施进行详尽阐明。这种“碎片化”的文本表述致使政策间缺乏清晰的逻辑关联与合理衔接，易对政策执行与效益产生不利影响[14]。此外，从民族教育差别化支持政策总体结构来看，对少数民族学生的优惠及支持政策较多，而在师资引进、培养培训、专业发展、荣誉奖励等方面仍未建立起完备且具吸引力的支持政策体系。[15]以教师补助为例，从整体来看，目前民族地区教师差别化支持多体现为物质补助，强调“依据学校艰苦边远程度实行差别化的补助标准”[16]，缺少对教师自我认同、专业情感等方面的关照；从局部来看，“差别化”补助标准要根据国家政策因地制宜，但由于我国各省市（县）区域地理环境较为复杂，尤其是民族偏远地区、边境地区等不能将距离（主）城区较远的学校简单地按照市、县与农村界限进行划分，故地方补助政策的对象、范围、限度、额度等可能会与实际情况存在出入，致使教师差别化补助支持不到位、力度不够。
（二）执行机构：协同治理联动机制不健全，引、留、育人困难
史密斯认为“执行机关的结构与人员、主管领导的管理方式和技巧、执行的能力”[17]等在政策执行过程中具有重要作用，即这些因素能否相互协调将直接影响政策执行效果。民族教育差别化支持政策出台后，各级政府依令执行，但因执行部门协调不畅、执行者素质欠佳等而出现较多偏差。
1.部门间缺乏协同治理联动机制
我国府际关系与组织网络较为复杂，致使多元主体参与民族教育差别化支持政策执行时存在分歧和冲突。从纵向来看，一是多层级行政体制与执行主体结构导致信息不对称，执行机构间沟通不畅致使政策执行出现偏差。如在2021年教育部、财务部印发《关于实施中小学幼儿园教师国家级培训计划（2021—2025年）的通知》中，提出要“重点支持中西部欠发达地区农村义务教育学校、幼儿园骨干教师、校园长和培训者深度培训……”[18]政策信息经过层层机构筛选，部分县、乡学校因沟通问题未能形成培训共同规程，进而导致培训效果不佳。“教师培训文件经过教育局下发给中心学校，中心学校再下放给各小规模学校，在这个过程中，管理人员多根据自身主观性来选择所要传达的培训要点，但将其具体落实到各个学校之中，却又会出现很多问题”（A校办公室主任）①。二是财权事权不匹配致使基层政府出现政策执行阻梗现象。民族地区各级政府间义务教育的举办责任与财力分配处于不对称状态[19]，导致政策执行不断受阻。以某基层政府部门为例，“平常工作就比较繁杂琐碎，上面下达文件后，各种事就会堆在一起，但部门预算有限，有些事也只能硬着头皮做”（B部门基层干部）②。从横向来看，部门间缺乏协同联合治理。近年来为促进各部门无缝协同，政府治理方式已逐渐由“碎片化”转向“整体化”，但在实际执行过程中却因职能划分模糊、责权不明，致使政策运行重复，出现资源浪费。如在黑龙江省少数民族教育政策执行的调查中发现，民族事务管理部与教育部门对少数民族文化教育的管理、民族事务管理部与户籍管理部对少数民族考生资质认定等均存在一定的职能重复行使[20]。尽管人力资源投入颇丰，但政策成效欠佳。此外，各部门行事惯例、价值立场与利益诉求不一，加之多元主体合作机制不健全，致使政策执行呈“条块化”态势。对口支援西藏高校工作中，因国家部委所属高校、省属高校管理部门各异，造成组织间协调不畅，弱化了政策执行合力。[21]
2.引不进才与留不住人，执行者应对能力不足
高素质执行者不仅是推进民族教育差别化支持政策执行的中坚力量，也是决定政策最终执行效果的关键要素。受区域非均衡发展格局影响，民族地区高素质政策执行人才队伍建设面临以下困境。首先，引才留人难。一方面，人才刚性引进方面劣势明显。因区域经济不平衡、职业发展空间狭窄造成人才“马太效应”，致使民族地区人才集聚效应差，高层次人才引进成效不佳。在教师资源方面，西部地区高校博士学位教师占比为20%，比东部地区平均低13%；两院院士、“长江学者”等高级人才数量仅占全国的10.3%，与东部高校相差6倍之余。[22]另一方面，偏远贫困地区人才急速流失，并呈现出失衡发展态势。具体表现为高学历人才大量流失。以甘孜藏族自治州道孚县为例，2014至2020年基层公务员流失比例高达94.7%，其中青年公务员与高学历公务员流失尤为严重。[23]其次，执行者应对能力不足。一是政策认知偏差。受知识背景及认知经验影响，执行者对“去脉络化”“去背景化”政策的解读常伴随“属我”视角而具有一定的碎片化与片面化，如对政策内容了解尚浅，对目标群体特点判断模糊等。在援疆援藏过程中，大多干部来自东部沿海地区，对民族学与多民族国家国情内容不甚了解，易出现“不能自觉地设身处地站在当地的立场和当地人民群众的角度看待工作中遇到的各种问题”[24]。二是责任意识欠缺。博弈论认为，在有益竞争、冲突面前，个体会力求自我利益的最大化在凉山州Z县“一村一幼”政策实地调研中发现，部分执行者在政策执行过程中为满足自身政绩需求，注水评估结果，或恐政策执行成效不彰被追责，而在应对上级检查时伪造数据[25]，致使政策执行失真。三是执行手段有待优化。政策执行的衔接、连贯与执行主体所采取的手段密切相关。执行手段选择的合理性直接影响目标群体的接受度与适应性。2018年教育部取消“少数民族骨干计划”（简称“少干”）集中基础强化培训以来，各培养单位针对少干学生多采取无差别化培养方式，致使其研究生阶段的学习适应能力下降。[26]
（三）目标群体：政策认知偏差，“等靠要”思想残存
史密斯认为，目标群体是政策执行的被动接受者，其自身的认知水平、既有经验、对政策的态度与认可度等都是影响政策执行的重要因素。据此，民族教育差别化支持政策执行过程中，目标群体所产生的认知偏差与思想问题主要表现在：
第一，受优惠政策惯性影响，身份标签认知性锁定。政策惯性是政策在执行过程中基于资源配置标准化与运行要素结构化，而使政策相关者形成的一种相对稳定的心理态势、行为习惯与利益分配格局。[27]由于此前普惠性教育政策实施时间较长，受惯性影响，其执行路径与方式被不断强化，致使受惠学生、家长逐渐形成了一种较为稳定的身份心理认同。在这种政策主导下，其对“少数民族理应受惠”产生了深度趋同化的群体性思维，并形成了身份标签的认知性锁定，以致忽略了政策制定的真实意图。从“普惠性支持”转向“差别化支持”的过程中，由于政策目标群体的价值、行动选择多受制于“当下合理性”[28]，即在政策博弈中更加关注个人眼前利益，加之参与范围窄、传递时效慢[29]等引起的政策宣传不到位，部分“原有现无”或“原无现有”受惠的目标群体会对政策产生认知偏差，致使差别化支持政策本身所蕴含的价值、规范在执行过程中发生了一定程度的背离与错位。
第二，惯于接受“输血”帮扶，“等靠要”思想残存。“输血”式教育的有效性依赖于外部帮扶的连贯性与持续性，其弊端在于个体难以获得自我发展动力。正如阿比吉特·班纳吉（AbhijitV.Banerjee）所言，长期接受外在帮扶可能会使自身才能无法充分发挥，进而会消磨个体意志与削减其内生动力。随着对“输血”式教育的反思，差别化支持政策开始注重培养学生的“造血”能力。近年来在专项化资助政策支持下，边远贫困地区“有学上”问题虽已基本解决，但部分学生作为政策长期受惠对象，因惯于接受“输血”帮扶，“等靠要”攀比思维与心理依赖犹存。一方面，受“不患寡而患不均”思想影响，部分受惠学生可能会因差别化支持程度各异而产生较为严重的攀比心理。如在同一地区，“人口较多的少数民族希望攀比人口较少民族的扶持政策，非藏族地区希望攀比藏族地区的优惠政策，或希望能按照藏族地区的政策贯彻落实”[30]。另一方面，知识的匮乏与物质的稀缺致使部分受惠学生难以改变自身固有思维方式，更易产生对政策的习惯性依赖。麦金泰尔（MacIntyre）谈到，个体对政策的依赖心理及行为源于自身固有的脆弱性。随着政策的长期执行，部分少数民族学生已将享有优惠政策视为自身的基本权利，甚至产生了“优惠政策依赖症”。[31]
（四）环境因素：经费投入与信息化支持不足，社会舆论环境复杂
史密斯认为，政策本身所携有的意图、规范一旦落实于具体情境之中，则势必会受到外部环境因素的影响。当外部环境因素处于不利时，便会掣肘政策运行。然而，与“政策执行的自然环境相比，其所处的社会环境要重要得多”[32]。据此，民族教育差别化支持政策执行的社会环境制约因素主要包括经费投入、信息化建设与社会舆论。
第一，资金投入不均，来源渠道单一。资金投入是推进差别化支持政策执行的物质基础。十八大以来，民族地区教育从建设规模、配套设施到办学条件等均明显改善。但从整体来看，其与东部发达地区仍存在一定差距。一是民族地区普通高等学校生均教育经费投入有待提高。2004至2020年民族八省区普通高等学校生均教育经费投入从11493.04元增长到40607.94元，增长约2.53倍，年均增长率约为8.21%，与同时期东部地区普通高等学校生均教育经费投入相比仍有一定差距。③二是民族地区高等教育经费主要来源于国家财政性支出，社会投入比例下降。以青海省高等教育经费为例，自1997—2018年以来，其教育经费来源中国家财政性教育经费平均占比为74.13%，且这一比例正逐年上升，反之非财政性教育经费中民办学校的社会投入却不断降低。[33]
第二，信息化建设水平滞后，多元化平台未果。民族八省区中，除贵州、广西与中、东部部分省区持平外，其余地区教育信息化设备、资产与全国对比来看明显偏低；[34]在办学条件方面，以教学用计算机台数为例，2020年贵州省普通小学、初中每百名学生拥有教学用计算机数量分别为9.3台、14.8台，与浙江省的21.6台、35台相比仍有一定差距。④此外，民族地区教育信息化长期依赖行政推进，致使多元化平台建设自主空间不足。多样化的社会发展类型提出了教育与区域经济发展相契合的多元化人才培养需求，但因在信息化建设中对民族地区地理、历史、文化等综合因素考量欠佳，致使信息化助力少数民族多元化人才培养的精准性、有效性减弱。
第三，社会舆论环境复杂，政策易被误解。社会舆论对政策执行具有监督与评价作用，其本质反映着不同群体对社会利益的诉求。近年来随着民族地区经济社会的发展，民族教育优惠政策合法性问题也愈发引起社会的广泛关注与重视。据西部四所民族院校的调查显示，尽管少数民族高考加分政策多以正面影响为主，但仍有56.4%的汉族学生认为该项政策对非受益者有负面影响。[35]以往普惠性教育政策造成了对部分汉族学生的“逆向歧视”，使其对少数民族受惠形成了固有印象并易产生一种“以群体普遍性代替个体特殊性”的认知偏差，以致出现对民族教育差别化支持政策的误读。
四、民族教育差别化支持政策执行的优化路径
史密斯政策执行过程模型通过建制和反馈阶段来处理执行四要素间的张力和冲突，以达到协调统一状态的过程。为进一步增强政策执行力度，提高执行效率，减少执行阻力，厚实执行基础，应致力于从政策文本、执行主体、目标群体、执行环境出发，对民族教育差别化支持政策的执行提出以下改进策略。
（一）精准划分政策对象，系统设计政策体系
政策文本是推进民族教育工作顺利开展的基础，对政策执行具有重要的指导作用。为保障民族教育差别化支持政策科学、有序的发展，需进一步精准划分对象与完善政策内容。
第一，致力政策诉求，设立差别化标准。为最大程度实现实质性教育公平，差别化支持政策应加大“对先天有利条件最少的那部分人”的关注，以保证民族地区或少数民族弱势群体利益的最大化。首先，结合民族因素与地域因素，在原有政策基础上，突显“梯级”差别处理。一是使较为偏远、贫困的少数民族与汉族在接受高等教育的“比例”上渐趋一致[36]；二是对同一地域不同民族或同一民族内未达到全国平均教育发展水平的弱势群体，予以超出一定比例的差别化支持。其次，结合不同群体的结构性差异，设置“合理”差别化待遇。对不同地区弱势群体的经济收入水平、教育投入水平等进行实地考察，设立可测指标，利用所得数据对标全国与地区教育平均发展水平，并依据政策目标、内容对支持程度进行动态评估与调整，进而为合理的差别化待遇设定提供一定参考。
第二，规定划分标准，精准划分受惠对象。对政策客体的精准界定是确保政策准确执行的重要前提。基于此，民族教育差别化支持对象的划分可尝试采用“自上而下+自下而上”式的认定方法。就“自上而下”而言，以人口构成、贫困状况、受教育程度等指标来衡量各民族地区教育发展水平，以学校基础设施、师资水平、升学与辍学率等指标来衡量各校教育发展水平[37]，经过严格评估与审查后，确定不同区域间、同一区域不同学校间、同一区域不同民族间的受益程度。就“自下而上”而言，可由地方学校牵头形成一种“以校为主、家为辅”的协同联动模式，采取匿名编码方式，借助大数据技术动态把握学生家庭情况，过程中要尽可能减少因划分标准细化到家庭状况所给学生带来的人际担忧、心理困扰等，力求达到“不谈民族优惠而实现民族优惠之目的”[38]。
第三，丰富政策内容，系统设计政策体系。从横向来看，民族教育差别化支持政策应致力于实现精准研策、制策、施策、评策。即政策需结合具体目标、重点任务，综合考量制定、执行、评估、调整等一系列内容，并尝试构建多元主体的监督管理机制、完善的主体问责机制、科学的评价指标体系与健全的跨域资源联动机制等，推动各类民族教育差别化支持项目的有机衔接并使之形成合力，不断提高政策的执行效力与协同效应。从纵向来看，中央政策与各省（自治区）政策文本间应建立一种耦合衔接关系。一方面，在对民族地区教育发展规划、路径方案等问题进行系统研究、统筹规划的基础上，中央政府需结合各省（自治区）实际反馈，对民族教育差别化支持政策作出必要的调整与完善，使其更具合理化；另一方面，通过对涉及民族教育差别化支持的政策进行全面梳理，建立健全央地政策联动机制，加强部门间政策有效衔接，要求各省（自治区）在政策制定与执行时既要体现顶层设计，又要注重因地制宜，以确保政策执行成效。
（二）优化协同治理联动机制，引才留人提能并进
优化协同治理联动机制是民族教育差别化支持政策执行的重要一环。为确保政策有效落实，各执行机构应高位聚力、横向联动，在引才留人的基础上，不断提升人员政策执行能力。
第一，形成纵向高位推动，横向联动治理格局。纵向上，民族教育差别化支持政策的精准落实需借助顶层的高位推动及与中层、基层的沟通协调。通过“职责重理”，建立上下协调机制。各级政府在“同构”框架下根据自身事权实际履行能力进行职责再匹配[39]，不断优化政府职能。一方面，要保证 各层级执行主体职、责统一对应，顺利推进“自上而下”的信息传达与“自下而上”的信息反馈；另一方面，要进一步提升基层政府运行效率与服务水平，保障自身财权与事权的匹配。合理设定各层级政府职责及理顺其权责关系，有利于推进信息互通共享，形成纵向联动、条块结合的协同合作机制。横向上，民族教育差别化支持政策欲实现执行合力，则需推进各部门间的联动治理。首先，建立健全协调联动机制。整合部门权责，克服部门间的“分散化”现象，改善因分工模糊所形成的职责懈怠，强化彼此间的沟通交流，降低因部门狭隘利益产生的负面影响，以真正实现部门内部的分工协作与整体性治理。其次，建构“跨部门协作”机制。将教育部、财政部等与民间组织纳入政策执行部门，不断提高部门间相互协作的整体水平，有效保障政策执行的系统性与协调性。
第二，多措并举引才留人，提升政策执行能力。为推进民族教育差别化支持政策有效执行，需通过引才、留人、提能等手段来保障高素质政策执行主体的参与和互动，以进一步夯实民族教育工作基础。在引才留人方面，首先，增强柔性人才智力引进。树立人才共用共享观念，淡化中西地区分界壁垒，跳出人才争夺竞争怪圈，打破单位组织隶属关系，秉持务实灵活的弹性管理，推进“户口不迁、身份保留、来去自由”，形成“不求所有，但求所用”的人才引进理念，充分发挥人才对推进民族地区持续发展的引领作用。其次，完善人才留岗配套措施。优化工作环境，提升工资待遇，拓宽职业发展平台、注重内在情感培育，不断强化其职业认同感、专业忠诚度与组织归属感，使基层人才真正得以“下得去、留得住、能发展”。在提升政策执行能力方面，首先，深化对政策的系统认知。关键在于明确政策的实质内涵与价值意蕴，从政治、经济、文化等多维着手，对政策进行“再脉络化”，帮助执行者理解民族教育差别化支持政策的制定意图与执行要领。从政治层面来看，政策执行强调要在发展中深化各民族交往交流交融，不断增强各族群众对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同，进一步铸牢中华民族共同体意识；从经济层面来看，政策执行致力推动民族地区经济发展，促进共同富裕，强调在区位条件、资源禀赋等基础上进一步落实人力投资均等化，以缩小教育差距、区域差距等叠加所形成的贫富分化，不断增强各族群众的获得感、幸福感与安全感；从文化层面来看，政策执行要以社会主义核心价值观为引领，不断增强文化认同，构筑中华民族共有精神家园，既要在开放与包容中处理好传统文化与现代文化的关系，又要在互惠与共生中处理好中华文化与民族文化的关系，以进一步尊重与包容文化差异性，发展与增进文化共同性。其次，增强政策执行责任意识，不断优化执行手段。恩格斯强调“一切公务人员在自己的一切职务活动方面都应当在普通法庭上按一般法律向每一个民众负责。”[40]循此而论，在任何政策执行过程中，执行主体均需关照到“人”的发展。处于边远贫困之地“人”的发展问题是民族教育差别化支持政策得以产生与演变的基础。这意味着，执行主体要始终坚持以民族地区或少数民族受教育者的实际问题及利益诉求为逻辑起点，不断强化自身作为“人民公仆”的责任意识，努力提高自身信息收集能力、沟通合作能力及相互协调能力，学会处理好不同利益之间的关系，以更好在执行中“体现人性、考虑人情和尊重人权”。
（三）消解固化认知，激发内生动力
目标群体的认同与支持是推进政策顺利执行的重要保障，政策对目标群体所产生的持续正面影响也有利于巩固其执行成效。民族教育差别化支持政策的贯彻落实不仅要消解目标群体对政策的固化认知，还要激发其内生动力，以进一步实现政策目标。第一，加强政策学习，消解固化认知。政策沉淀的滞后效应致使部分目标群体易通过以往经验与事实对政策本身形成一种固化认知，破解该问题的关键在于校、社携手，双管齐下。在学校教育中，要加强铸牢中华民族共同体意识教育对民族教育差别化支持政策的解读；在社会教育中，要注重构建铸牢中华民族共同体意识社会面宣传教育常态化机制。一方面，使受惠群体意识到政策的帮扶性质，即通过提供不同程度的优惠来弥补个体在地区经济社会与教育发展中的起点差异，帮助其获取优质而公平的教育；另一方面，使受惠群体正确认识政策的过渡性质，即随着同一或不同地区各民族间教育差距的缩小及少数民族地区教育水平的不断提高，该项政策会被取消抑或被其他政策替代。
第二，要注重智志双扶，激发内生动力。习近平总书记强调，“坚持扶贫和扶志、扶智相结合，正确处理外部帮扶和贫困群众自身努力关系”，以提振少数民族精气神，破除“等靠要”。[41]费孝通先生曾说过“对少数民族救济和照顾的目的应当是发展他们本身的优势，增强少数民族自力更生的能力”[42]。阿玛蒂亚·森（Amartya Sen）也指出，推动个体获得期望生活的必然途径是使其获得基本生存需要的可行能力。据此，民族教育差别化支持政策要聚焦于“人的发展”这一基础性思考，不断提升偏远贫困之地学生的可行能力，增强其内生发展动力。首先，在“扶智”方面，依据民族地区地理环境、资源条件、经济发展及产业结构等特点，对受惠学生予以灵活的差别化支持。结合其自我意识、心理特点等，以精准施教不断促进学生文化素养与智慧技能的发展，加快民族地区高素质知识型、技术型人才培养。其次，在“扶志”方面，加强对受惠学生的思想及心理健康教育，提升其学习自信心与保护其求知欲，激发他们主动学习的热情。通过精准帮扶使其从小“立自信，有志气，勤学习，肯奋进”，以发挥民族教育差别化支持政策的最大效用。
（四）优化政策执行环境，营造良好执行生态
民族教育差别化支持政策为推动教育公平而有质量的发展，需有机整合多方资源，优化政策执行环境，营造良好执行生态，以不断提升政策执行成效。
在教育经费方面，第一，要健全民族地区教育投入长效机制。加大中央对民族地区的教育财政转移支付力度，根据各省财政困难的变化情况，通过动态调整与之对应的转移支付系数、提高补助标准等方式，对民族地区实行差别化补助，将更多转移支付资金向边疆地区、贫困地区及革命老区等地倾斜，力求保证资金分配的精准性与公平性。第二，拓展教育经费来源渠道。引进市场竞争机制，设立多元激励制度，充分调动社会各界投资及捐助贫困地区教育的积极性，更好发挥市场、企业、社会组织作用，合理有效吸纳社会资金。第三，健全横向转移支付制度。深化横向省际对口帮扶机制，以扶需、扶优为准则，实现“一对一”“多对一”精准帮扶，不断加强民族地区自身的“造血”功能。
在信息化建设方面，第一，遵循“小步子”原则，渐进式推进信息化平台建设。立足实际需求，民族地区教育信息化发展应以“共建共享”为理念指导，通过示范引导，典型带动，建立教育资源互通共享的区域性协作机制，进一步推动“双千兆”（5G+F5G）网络协同发展行动计划向有条件、有需求的民族地区优先覆盖。第二，多元主体参与，构建教育治理信息化平台。民族地区教育治理信息化平台的建设应以民族特色文化资源为根基，立足解决地方教育治理实际问题。[43]多元参与作为教育治理的显性特征，要求整合政府、学校、社区等多方力量与资源，以形成多元主体通力协作的“共治”局面，深入推进教育信息资源的共建共享。
在社会舆论方面，第一，借助主流传媒，增强宣传效果。结合民族因素与地域因素，利用主流媒体开展民族教育差别化支持政策宣传活动，力求在多元文化并存的传播环境中构建适应分众化、差异化传播的舆论引导新格局。注重把握民族地区受众的文化背景、思维方式等，主动设置分众传播议题，利用大众化语言及结合具体事例，变“直接灌输”式宣传为“精准滴灌”式供给，使民族教育差别化支持政策报道“接地气、有生气、聚人气”。第二，进网络阵地建设，加强公众对政策的认知。运用网络传播规律，拓展政策宣传路径，搭建全域传播体系。聚焦聚力“集群化”政务新媒体，建立民族团结融媒矩阵，将民族教育差别化支持政策宣传工作具体化推进，潜移默化地提高公众对政策的认识，使互联网成为其发展的最大增量，以进一步推动民族事务治理体系和治理能力现代化、促进各民族交往交流交融与实现新时代民族工作的高质量发展。
注释：
①笔者于2023年1月通过线上访谈的方式对某民族地区A镇展开相关调研，引用内容来自访谈材料。
②笔者于2023年1月通过线上访谈的方式对某民族地区A镇展开相关调研，引用内容来自访谈材料。
③数据来源：2005年中国教育统计年鉴，2021年中国教育统计年鉴。
④数据来源：2020年浙江省教育事业发展统计公报，2020年贵州省教育事业统计快报。其中每百名学生拥有教学用计算机终端数（台/百人）的计算公式为：每百名学生拥有教学用终端数=某一级教育教学用终端总数/该级教育在校生总数*100。
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Study on the Dilemmas and Path Choice of the Implementation of the
Differentiated Ethnic Education Support Policies Based on Smith’s Policy
Implementation Process Model
Su De Ma Xiaofei
Abstract: It is the inevitable requirement of the change of times and the development of society to carry out the policy of differentiated support for ethnic education, it is an important measure to uphold and improve the system of regional national autonomy, strengthen and improve the party's ethnic work and advance the cause of national unity and progress in an all-round way. With the help of Smith's policy implementation process model, this study can effectively clarify the relationship between the various elements of policy implementation, and systematically grasp the implementation dynamics. Through the analysis of the dilemmas in the implementation of the differentiated ethnic education support policies, it is found that the internal limitations of the policy text, the poor coordination of the governance structure, the poor quality of the executive subject, the cognitive bias of the target group and the lack of external support are all important factors hindering the effective implementation of the policy.The key to solving the dilemmas of policy implementation lies in understanding the integrity, systematicness and complexity of policy, coupling the top-level design of policy text with the implementation at the grass-roots level, and realizing the high-level promotion and linkage governance of executive agencies, to strengthen the recruitment and retention of personnel and enhance the executive ability, break the target group's fixed cognition and stimulate its endogenous motivation, and continue to optimize the policy implementation environment. With a view to the formulation and implementation of the policy, to further promote ethnic education to achieve a more equitable and high-quality development.
Key words: Ethnic policy; Differentiated support; Policy implementation; Smith’s framework
初审：曹洪家
复审：孙振东
终审：蒋立松
