摘 要：义务教育作为一项基本公共教育服务，其资源配置逻辑与经济和社会发展多个方面政策有着复杂的相关性。我国义务教育资源配置经由“本地逻辑”和“当地逻辑”向“属地逻辑”跃迁。教育资源配置的“属地逻辑”是实现义务教育资源配置政策的重要突破，体现常住人口规模作为义务教育资源配置依据的分配正义，流动儿童在常住地平等参与义务教育资源配置的空间正义及获得平等对待和尊严的承认正义。这三者以分配正义为核心，空间正义为突破口，承认正义为内涵延伸，生成各具价值规定性又相互交会的复合性教育正义。其教育正义的复合性意蕴是新时代我国生产力发展和生产关系变革在教育领域的必然反映。为此，需要通过教育主体责任和利益结构从微观、中观到宏观的系统性调整，形成更加具体有效的政策路径：依据县域常住人口规模及特点，加强县域义务教育资源配置城乡一体化；依据省域流动人口规模及特点，加强义务教育资源跨县区配置及省级统筹；依据跨省人口流动规模及空间分布，建立和完善基于常住人口规模配置义务教育资源的跨省调整机制。
关键词：常住人口；义务教育；资源配置；教育正义
人口与教育资源配置是教育政策的核心议题，其特定的配置逻辑体现着对教育正义的不同定位与追求，并落实于相因应的政策路径。2022年，国务院政府工作报告提出，依据常住人口规模配置教育资源，保障适龄儿童就近入学，解决好进城务工人员子女就学问题。随后，教育部印发《关于进一步做好普通中小学招生入学工作的通知》，要求各地要建立义务教育阶段常住人口学龄儿童摸底调查制度[1]。这是对2017年政府工作报告提出“加快实现城镇义务教育公共服务常住人口全覆盖”的持续深化，是实现义务教育资源配置政策的重要突破。
近年来，人口变动给教育资源配置带来的问题和挑战已引起学术界的关注。教育资源配置政策如何适应人口形势发生的重要逆转，学者们从教育学、社会学、人口学等学科视角对人口变动与教育应对开展研究。总体看，已有研究主要从人口结构及其空间分布变化等宏观上进行教育资源需求预测与结构优化的研究，而与新时代推动实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖的政策导向关联性不强，鲜见从教育资源配置政策内蕴的教育正义层面，澄明依据常住人口规模配置义务教育资源的政策逻辑及其价值取向。比较而论，依据常住人口规模配置义务教育资源，将实现由《中华人民共和国义务教育法》（以下简称《义务教育法》）“保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”及流动儿童由流入地政府“为其提供平等接受义务教育的条件”，向保障流动儿童在其常住地就近入学并与城镇户籍儿童平等配置义务教育资源的政策转变。这不仅需要对新的教育资源配置逻辑进行厘清，而且需要对其蕴含的教育正义旨趣进行理论证成。在此基础上，形成更加具体有效和可操作的政策优化路径，建立义务教育资源配置与常住人口规模挂钩机制，促进基本公共教育服务均衡化，为满足人民日益增长的美好生活需要提供政策保障。
一、依据常住人口配置义务教育资源的逻辑生成
义务教育作为一项基本公共教育服务，其资源配置逻辑与经济和社会发展多个方面政策有着复杂的相关性。从中华人民共和国成立初期建立的户籍制度以限制农业人口迁徙并将教育在内的社会服务与户籍挂钩，到改革开放后允许农业人口向城镇及经济发达地区转移并为之提供公共服务，再发展到21世纪以来推进农业转移人口市民化并享有城镇基本公共服务，保障随迁子女平等享有受教育权利。依据常住人口规模配置义务教育资源的政策经历了由“本地逻辑”、“当地逻辑”向“属地逻辑”历史演进及逻辑生成过程。
（一）义务教育资源由适龄儿童户籍地政府负责配置的“本地逻辑”
中华人民共和国成立之初，义务教育资源配置服从于国家实行的户籍管理制度，城乡适龄儿童在城镇或乡特定的户口管辖区就学。1985年，中共中央《关于教育体制改革的决定》正式确立实行九年制义务教育的发展目标。限于当时财政力量，国家实行基础教育地方负责、分级管理的原则，将义务教育作为一种地方性公共产品。为保证地方发展教育事业，除国家拨款以外，要求地方机动财力应有适当比例用于教育，乡财政收入主要用于教育。1986年，《义务教育法》规定，义务教育实行地方负责，分级管理，地方各级人民政府负责设置义务教育学校，使儿童少年就近入学。1992年，《义务教育法实施细则》规定，城市义务教育以市或市辖区为单位组织实施，农村义务教育以县为单位组织实施并落实到乡（镇），适龄儿童到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府有关规定申请借读。[2]由此形成适龄儿童在户籍所在地“就近入学”及其地方政府负责教育资源配置的“本地逻辑”，实行“乡办乡管、村办村管”的基层政府责任制。义务教育资源配置的“本地逻辑”，配置主体是户籍所在地政府，配置对象是户籍所在地适龄儿童，从而形成一个相对封闭的教育资源配置空间。在非户籍所在地接受义务教育的适龄儿童，则作为外来人口以“借读”模式为主导。[3]直到2006年修订的《义务教育法》，依然保留“适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”的“本地逻辑”。
（二）流动儿童接受义务教育实行流入地“两为主”的“当地逻辑”
20世纪90年代初，市场经济兴起和人口流动不断放开，特别是不迁移户口的人口流动得到许可，原先城乡、区域之间户籍区隔有所松动，农村剩余劳动力大量向城市及发达地区转移。但由于户籍所限，进城农民工只是获得一份打工挣钱的机会，尚未与当地居民获得同等或大致相当的公共服务保障，特别是随迁子女接受义务教育依然受制于“本地逻辑”。1996年，国家教委印发《城镇流动人口中适龄儿童、少年就学办法（试行）》，首次规定流入地人民政府要为流动儿童提供接受义务教育机会，流入地学校可以向其父母或其他监护人收取一定费用。[4]1998年，国家教委、公安部印发《流动儿童少年就学暂行办法》规定，流动儿童在流入地接受义务教育的，按流入地政府和教育行政部门有关规定，向住所附近中小学提出申请，经学校同意后办理借读手续。再次明确招收流动儿童少年就学的全日制公办中小学，可依国家有关规定按学期收取借读费。[5]这一政策意味流动儿童在流入地接受义务教育就读机会是“借”来的，需要偿付教育成本，既不能携带户籍地义务教育经费，也未能平等享受流入地义务教育学费政策。
进入21世纪，城镇化进程加速使流动儿童义务教育问题日益突出。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》推动流动儿童义务教育资源配置“当地逻辑”的形成，要求流动人口子女接受义务教育以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主。[6]2003年，国务院办公厅印发《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，提出流入地政府负责流动儿童接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主，建立完善相应的工作制度和机制。同年，财政部等部门联合印发《关于将农民工管理等有关经费纳入财政预算支出范围有关问题的通知》，强调保障流动儿童享受义务教育的权利，但“借读费”政策仍然持续。2006年，《义务教育法》规定，流动儿童在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应为其提供平等接受义务教育的条件。具体办法由省、自治区、直辖市规定。同年，《国务院关于解决农民工问题的若干意见》要求，流入地政府要将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，按照实际在校人数拨付学校公用经费，城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生收费、管理方面同等对待，并取消借读费政策[7]。
相较而言，义务教育资源配置由“本地逻辑”向“当地逻辑”的转换，教育资源生产和分配不再以户籍作为严格限制，而是兼顾流动儿童在流入地接受义务教育的资源需求，开始突破严格的户籍制度和区域之间的阻隔，以流入地政府和公办学校为主，满足流动儿童义务教育需求。义务教育资源配置的“当地逻辑”是在中央与地方、流入地政府与流出地政府、政府与学校、学校与家长之间利益博弈过程中逐渐生成的。但从政策实践看，教育资源配置“两为主”的“当地逻辑”，依然难以减缓流动儿童与当地户籍儿童在义务教育资源配置上的制度差别。
（三）流动儿童纳入城镇常住人口参与义务教育资源配置的“属地逻辑”
党的十八大报告将新型城镇化作为“四化同步”的重要驱动，提出加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖。这为依据常住人口配置义务教育资源确立了政策理念。2013年11月，十八届三中全会提出加快户籍制度改革，推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。随后，中央城镇化工作会议从破解城乡二元结构、实现社会公平和共同富裕的战略高度，确立推进以人为核心的城镇化方针，重点解决大量进城农民工未城镇化和半市民化问题，努力将有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序市民化。
2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变[8]。通过建立健全全国中小学生学籍信息管理系统，为学生学籍转接提供便捷服务，将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，合理规划学校布局，科学核定教师编制，足额拨付教育经费，保障农民工随迁子女以公办学校为主接受义务教育。2014年7月，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，要求稳步推进义务教育等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，保障农业转移人口及其他常住人口随迁子女平等享有受教育权利，将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴。2014年9月，国务院《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》提出，积极推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向常住人口转变，流入地政府要将符合规定条件的农民工随迁子女教育纳入教育发展规划，在学校布局规划、公办学校教师编制核定、公办学校教育经费投入等方面，保障流动儿童平等接受义务教育权利；同时，要求公办义务教育学校要普遍对农民工随迁子女开放，与城镇户籍学生混合编班，统一管理。[9]这标志着义务教育资源配置政策从依据户籍人口及流动人口“两为主”模式，开始向依据常住人口“两纳入”的“属地逻辑”转变。
2015年11月，国务院《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》确立义务教育生均公用经费和“两免一补”的“两统一”、“可携带”政策。[10]2016年1月施行的《居住证暂行条例》，规定“公民离开常住户口所在地，到其他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证。”[11]县级以上人民政府及有关部门为居住证持有人提供包括义务教育在内的基本公共服务，常住人口在常住地接受义务教育有了法治保障。随后，国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》在已有政策基础上，统筹人口流入地与流出地教师编制，实施财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩政策，加大财政对接收农民工随迁子女较多的城镇及其中小学和幼儿园建设的投入力度。2016年5月，国务院《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》提出，推进城镇义务教育公共服务常住人口全覆盖，构建与常住人口增长趋势和空间布局相适应的义务教育学校布局建设机制[12]。2017年，政府工作报告提出，统一城乡义务教育学生“两免一补”政策，加快实现城镇义务教育公共服务常住人口全覆盖。
党的十九大报告提出，加快农业转移人口市民化，推动城乡义务教育一体化发展，努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。十九届五中全会提出，推进以人为核心的新型城镇化，深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。[13]此后的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，推出健全农业转移人口市民化和统筹推进户籍制度改革。这些旨在实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖的政策举措，使依据常住人口规模配置义务教育资源迈出更加坚实的步伐，并体现在2022年政府工作报告及近期出台的相关政策和规划中。随着一系列政策的出台和实施，义务教育资源配置的“属地逻辑”更加定型和完善。在新的教育资源配置逻辑中，教育资源生产和分配逐步打破户籍制度限制，转向流动儿童纳入城镇常住人口对等享受义务教育资源。
综上，依据常住人口配置义务教育资源政策，肇起于党的十八大报告提出的实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，此后经过一系列重要会议和文件逐步具体化和系统化，成为建立以社会主义公平正义为目标的社会基本结构的重要改革举措。义务教育资源配置的“属地逻辑”是在突破“本地逻辑”、“当地逻辑”制度框架过程中不断跃迁而生成的。这是依法保障流动儿童在内的全体适龄儿童平等享受优质均衡的义务教育，实现教育资源分配的重要制度变迁，进而向教育正义迈出新的重要步伐。
二、依据常住人口规模配置义务教育资源的正义转向
正义作为人类恒久而弥新的价值追求，一直与社会物品分配相关。依据常住人口规模配置义务教育资源作为新时代教育资源分配制度的重要变革，是以教育正义的旨趣转向为核心的。历史地看，亚里士多德（Aristotle）将正义与分配联系在一起，主张根据每个人创造社会财富的多少确定分配比例，以此建成“善”的共同体。罗尔斯（Rawls，J.）的正义原则及其优先序同样与分配有关，认为“正义是社会制度的首要价值。”[14]二人都相信有一种抽象的比例或普遍性的自由、平等、权利的伦理精神，作为社会物品分配及其制度设计的价值原则和追求，而掩盖和虚化现实社会中的不正义现象。马克思主义正义观则批判资产阶级用自己关于自由、教育、法等的观念来衡量其所谓正义，指出，“你们的观念本身是资产阶级的生产关系和所有制关系的产物，正像你们的法不过是被奉为法律的你们这个阶级的意志一样，而这种意志的内容是由你们这个阶级的物质生活条件来决定的”[15]。马克思（Marx，K.）将正义置于具体的社会历史和现实条件之上，认为正义由生产方式所决定和派生，“只要与生产方式相适应，相一致，就是正义的；只要与生产方式相矛盾，就是非正义的”[16]。诚然，教育正义与人类对正义的追求紧密相关，同样建立在教育资源分配的物质和制度基础之上，其作为社会意识的重要组成，不是抽象的、绝对的存在物，而是随社会生产方式发展变革而不断发展和实现的。同时，教育正义基于教育作为一种培养人的社会实践活动有其自身特性。以此观之，教育正义不仅应从教育资源配置的分配正义来考察，还应从受教育者参与教育活动的社会生活环境的空间正义及获得平等对待和尊严的承认正义等维度来考察。依据常住人口规模配置义务教育资源的教育正义及旨趣体现在以下三个层面。
（一）常住人口规模作为义务教育资源配置依据的分配正义
教育资源是教育事业发展、活动开展及质量提升的基本保障，与之关联的教育体制本质上是用什么原则和方式进行教育资源配置[17]。教育资源的分配正义指向于如何在成员之间分配其有限的教育资源，以满足社会及个体对正义的价值追求。义务教育资源配置是一种以由政府主导的社会资源再分配，其分配正义的实现“既需要国家宏观政治框架的顶层设计，也需要具体的公共政策制定与实施。”[18]应当说，我国教育政策一直在追求教育资源的分配正义，只是不同阶段政策价值取向存在差异。长期以来实施的户籍制度控制农村人口流向城市及外地，以此保障城市工业化进程。在以城市为中心的政策条件下，受教育者出生在哪里，就在哪里入户口和上学，城乡、区域之间教育资源被户籍及行政区划分隔，不可流动。此时，教育分配正义更多体现在稀缺性教育资源在户籍人口之间分配的程序正义，即保障“小升初”、“初升中”入学考试和录取的公平公正。1985年，教育体制改革注重教育资源生产的效率，由此导致城乡、区域之间义务教育资源生产与分配不均衡日渐凸显。21世纪以来，户籍制度改革、城镇化以及市场经济推动的劳动力转移产生大规模而频繁的人口流动，“人户分离”导致教育资源配置失序。义务教育资源分配正义受到挑战，出现农村学校“空心化”和城市学校“大班额”的尴尬与难题，农村学校教师队伍存在结构性缺编与数量性超编的严重矛盾，城市学校学位和教师严重短缺。而且，人口的省域内及跨省流动进一步带来流动人口子女就学难，流入地政府不堪重负。虽然国家及各地政府积极探索流动儿童“两为主”入学政策，但问题是“非户籍常住人口子女因为没有流入地户籍，所以他们无法享受由流入地政府财政负担的教育‘人头费’，而流出地政府也不可能将流出儿童少年应享受的义务教育经费划拨至流入地政府，由此带来了户籍与学籍、法定经费与专项经费等一系列相关问题。”[19]
与户籍人口、流动人口相较，常住人口指行政区域内实际居住的实有人口，既包括户籍常住人口，同时将某行政区域内居住达半年及以上并具备合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的流动人口纳入其中。在人口普查和管理上，常住人口包括户籍人口和人户分离人口，后者又分为市辖区内人户分离人口和流动人口。常住人口是一项能够客观真实反映当地人口、经济和社会发展状况的重要指标，其规模结构和空间分布是基本公共服务供给的重要依据。将流动人口纳入常住人口并以此作为义务教育资源配置依据，不仅破除依据户籍人口配置教育资源形成的城乡二元、地区分割的体制框架，也凸显以人为核心的基本公共服务均等化，实现义务教育资源配置的分配正义。由此，义务教育资源配置由此前“人口-户口本”黏附转向“常住人口-居住证”统合，以利于实现《义务教育法》规定的适龄儿童、少年“依法享有平等接受义务教育的权利”。
（二）流动儿童在常住地平等参与义务教育资源配置的空间正义
依据常住人口规模配置义务教育资源的正义旨趣，学术界大多从分配正义的角度进行理解和阐释。然而，分配正义由于缺少系统的空间分析框架，导致其无法揭示空间剥夺、空间区隔、空间排斥等更深层次的非正义问题[20]。义务教育作为国家提供的基本公共教育服务，存在并受制于不同的社会空间；同时，义务教育资源总是存在于特定社会空间，其配置政策又直接影响空间正义的实现。在“本地逻辑”下，户籍制度基本功能是人口信息统计和地域身份定格，社会被分割成一个个封闭的区域单元，据此赋予人口的地域身份，农民和市民分割于不同的生产、生活和制度空间，“户籍身份在社会中执行了分配功能，不同的户籍与不同等的资源配置和利益获得机会的分配相结合，构成了以户籍身份地位差别为特征的社会空间等级机构即户口不平等现象”。[21]此后进一步将户籍与就学、就业、生活资料供给等一系列社会资源分配制度直接挂钩。改革开放以来不断形成的义务教育资源配置的“当地逻辑”，对进城农民工子女就学的“两为主”政策发挥一定的补充和缓和功能，但并未突破城乡二元、地区分割的空间框架及“本地逻辑”的制度惯性。2021年，我国户籍人口城镇化率46.7%，常住人口城镇化率达64.72%（2022年增至65.22%）[22]，两者相差近20个百分点，反映出的问题是与国际通行的城镇化相比，我国城镇化存在一个重要差别是进城农民工仅仅作为劳动力，其本人及家属子女未获得在城市生活相应的空间资源，平等享受城镇居民的空间权益，而是生活在一种“缝隙空间”[23]，存在空间正义的缺位。
诚然，从空间视角认识依据常住人口配置义务教育资源，不仅能弥补分配正义的维度局限，而且，能使教育正义立足于特定的生产方式之中，为政策落实提供新的空间理路与治策。依据常住人口配置义务教育资源的空间正义，是教育正义以空间物化方式的展现和形塑，是教育正义的空间属性与表征。空间正义是教育正义内在的不可或缺的构成维度，关乎特定行政区域和常住地不同类型社会主体公平享有义务教育空间资源的机会、条件、能力和结果。以人为核心的新型城镇化在推动城市空间系统全面更新的同时，应致力于推动流动人口的空间转移以实现常住人口的身份转变，使其同为城市居民获得城市空间资源、空间产品和空间消费及其选择的平等权利，实现其平等参与城市生活和享受城市公共服务的空间正义。将流动人口纳入常住人口，其重要的空间资源需求是流动儿童入读义务教育公办学校及政府购买学位的民办学校并获得平等对待。为此，政府应根据流动儿童数量规模及其居住的空间特点，及时改善义务教育学校布局结构。通过加强学位供给、均衡配置和合理调剂，保障流动儿童作为“新市民”的空间权益，共享城市基本公共教育服务，彰显流动儿童在常住地平等接受义务教育的空间正义。同时，也要针对农村人口外流带来的常住人口特别是学龄儿童不断减少的趋势，加强农村小规模学校建设和资源保障。通过加强城乡学校共同体、温馨乡村校园、寄宿制学校建设力度，加大优质高中招生指标到校对乡村初中的倾斜力度，使乡村儿童享受到充满平等和富有关爱的教育空间资源。
（三）流动儿童在常住地获得平等对待和尊严的承认正义
“正义的实质是把人的发展、人的价值、人的尊严视为人的世界、人的关系以及人的行为的根本。”[24]教育正义不单是教育资源分配及其制度的合理性和公平性，还关涉人的价值、尊严和发展机会。依据常住人口规模配置义务教育资源的正义旨趣，还包含流动儿童在教育活动中是否受到应有的承认与尊重，即承认正义的维度。2006年修订的《义务教育法》实现由义务本位向权利机会平等本位的转换，“平等”的外延拓展到不分“家庭财产状况”，但在户籍上并未得到平等的承认。有研究表明，我国教育中存在以户籍所在地划分的隔离现象，“农业户口学生面临比非农户口学生更高的隔离状况”[25]。从教育获得的实证分析看，“小学和初中阶段的户籍差异，在很大程度上要归因于城乡分立的教育体系中的资源差异”[26]。此后经过一段时间政策调整，城乡义务教育经费实现统一基准定额，但新的矛盾依然凸显，表现为义务教育资源配置的本地逻辑与劳动力转移的市场逻辑之间脱节。流动儿童接受义务教育作为“外来人口”，成为流入地政府和学校的“包袱”，仍然面临承认障碍。
进入新时代，户籍制度改革有序推进农业转移人口市民化，在努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖的政策导向下，农民工由“外来人口”有序向“常住人口”转变，其社会身份和经济贡献得到国家及流入地政府的重视和承认——“农民工已成为我国产业工人的主体，农民工已成为我国产业工人的主体，是推动国家现代化建设的重要力量，为经济社会发展作出了巨大贡献。”[27]这事实上体现了马克思将“承认正义”落实在基于劳动的承认，换言之，以农民工为主体的流动人口在城镇化特别是流入地经济社会发展做出巨大的劳动贡献，得到应有和事实的承认，其享受“应得”的公共服务成为城市政府“应为”之事。但在教育上，“虽然我们现在基本解决了教育资源的公平分配问题，但现实教育中依然存在着对弱势群体（诸如特殊儿童、留守儿童、流动儿童）的心理伤害，尤其是制度性排斥、歧视和羞辱”[28]。当下，依据常住人口规模配置义务教育资源政策在落实和执行过程中，很多地方按照“两个一致”①优先保障城镇有学区内房屋权属证明或常住户籍的适龄儿童就近入学，流动儿童则作为“外来人口”或“特殊群体”由政府统筹安排入学的学校，尚未享受常住人口平等尊重和承认。为此，政府及教育主管部门应着力打破这种带有制度性排斥和歧视痕迹的优先序，将常住人口规模作为教育资源配置的基数和依据，以公民权利平等取代户籍身份区别，义不容辞地承担起农业转移人口市民化的公共服务支出，将其纳入教育发展规划和财政保障范畴，并落实到学校布局和用地规划、学位供给、教师编制核定、教育经费拨付等方面。同时，承认正义还应拓展到物质资源配置的范畴，深入到课程资源、心理资源和文化资源等领域，建设充满包容和友爱的学校文化，为流动人口在常住地获得平等对待和尊严提供教育制度和环境支持。
概言之，依据常住人口规模配置义务教育资源的“属地逻辑”及其所蕴含的正义旨趣，以分配正义为核心，空间正义为突破口，承认正义为内涵延伸，三者各具价值规定性又相互交会，实现义务教育资源配置逻辑及教育正义的时代超越，其核心是将流动儿童纳入常住人口与户籍儿童对等配置义务教育资源。这不仅是对不同类型常住人口（尤其是流动人口）纳入义务教育资源配置的分配正义，也体现对流动人口空间权益的尊重，以及基于平等尊重的身份建构的承认正义，以此证成一种具有多维意蕴的复合性教育正义。深层上，其复合性意蕴是新时代我国生产力发展和生产关系变革在教育领域的必然反映，它既是一种客观要求和外在动因，也为新的教育资源配置逻辑生成及正义旨趣确立创造了条件。
三、依据常住人口规模配置义务教育资源的政策优化构想
依据常住人口配置义务教育资源的逻辑生成和正义旨趣的证成，需要与之相契合的政策路径进行实践转化。诚如马克思指出：“全部社会生活在本质上是实践的，凡是把理论引向神秘主义的神秘东西，都能在人的实践中以及对这种实践的理解中得到合理的解决。”[29]现实看，依据常住人口规模配置义务教育资源政策从党的十八大报告提出理念和目标，到2017年和2022年政府工作报告先后两次强调，反映出政策落地并非一蹴而就，亟待将其配置逻辑及其蕴含的正义旨趣转化成具体有效和针对性的政策优化路径。
（一）依据县域常住人口规模及特点，加强县域义务教育资源配置城乡一体化
我国义务教育均衡发展和城乡一体化政策目标及实现范围是“县域内”，责任主体是县级政府。研究表明，我国县域人口呈现农村常住人口大幅减少、农村劳动力快速下降、农村老龄化明显升高、农村户籍人口与常住人口相背离四大长远变化趋势。[30]除就业因素拉动农民工进城外，优质的医疗、教育资源和便利的生活条件已成为促使农村人口进城的重要因素。有学者根据“七普”数据对1874个县域人口数据及其变动态势分析显示，2020年底，我国县域常住人口从10年前的7.85亿降至7.48亿，占全国总人口比例从58.6%降至53.0%，县域城镇常住人口大大增加，从10年前2.71亿增至3.64亿人，占全国城镇常住人口比例约40.4%，且从全国看，88%的县域城镇常住人口都有所增加[31]。从总体上看，我国县域常住人口虽有所减少，但全国总人口一半以上仍居住和生活在县域，同时，县域城镇常住人口较10年前增加了9300万人。这意味着县域特别是县城对以人为核心的新型城镇化发挥不可替代和或缺的作用。为此，依据常住人口规模配置义务教育资源首要任务是依据县域人口发展格局和特点，特别是县域常住人口规模及空间分布的未来趋势，加强县域义务教育资源城乡一体化配置，推动实现城乡融合发展，在县域空间内实现教育资源配置的分配正义、空间正义和承认正义。
一方面，继续加大乡村教育振兴的政策力度，努力保障乡村学校特别是小规模学校教育资源需求，使学校成为乡村生活区的重要基础设施，满足乡村适龄儿童就近入学需要，促进乡村学校在地化建设，建设乡村温馨校园，使乡村不仅宜居，也能宜学。而不是随着乡村常住人口及适龄儿童的相对减少而减少教育资源供给，将乡村教育边缘化、萎缩化。同时，盘活乡村闲置教育用地、空置校舍和富余教师，通过资源置换和编制周转发挥其效用，扩大和巩固县域教育资源总量。
另一方面，近10年来县域内城镇常住人口增长近1个亿。据预测，2035年，农村常住人口数进一步减至3.0亿-3.5亿人左右，占总人口比例不超过25%。[32]根据《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》，推进以县城为重要载体的城镇化建设，推动农村人口更多进入县城，实现就地城镇化[33]。从而“更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要，为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。”[34]为此，急需解决县域内人口城乡流动给义务教育资源配置带来的矛盾和压力，依据县城常住人口规模增加义务教育学校用地指标，调整完善城镇学校布局规划，扩增学校规模和学位，统筹县域内教师编制配置，加强跨学区调整，建立健全城乡教育资源双向流动的动力机制和运行模式。随着《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》的印发实施，县城作为城乡融合发展的关键支撑和构建新型工农城乡关系的功能将进一步凸显，促进公共资源配置与常住人口规模相匹配的政策供给将进一步加强。
（二）依据省域人口流动规模及特点，加强义务教育资源跨区配置的省市统筹
2016年1月《居住证暂行条例》的施行，推动城区人口50万至100万的中等城市和100万至500万的大城市放开落户条件，省内人口流动更加频繁和便利，特别是向省内经济活跃和就业机会的城市聚集。至2020年，我国人户分离人口从1.44亿增至4.93亿人，占总人口约35%，增长88.52%，市辖区内人户分离人口1.17亿人，增加0.76亿，增长192.66%；流动人口从2000年1.21亿增至3.76亿，增长69.73%。其中，省内流动人口2.51亿人，比10年前增加1.16亿人，增长85.70%；省内流动人口占全部流动人口由2010年61.15%提高到66.78%，即大约三分之二的流动人口选择在省内近距离流动。[35]
据此，应关注省域内人口流动所形成的人户分离常住人口规模及其空间分布特点，特别是地级市常住人口聚集较快，义务教育容纳压力增大。据此，省级政府应加强统筹治理，强化省级教育、财政、人事编制、土地规划等部门横向和纵向协调，合理划分省以下教育领域财政事权和支出责任，形成适应省域内流动人口规模及分布特点的义务教育资源跨县区配置体制机制。省级预算内投资和财政专项转移支付、教师编制和工资、学校用地规划等方面，应向吸纳流动儿童就读较多的地区倾斜，加强对流动儿童吸纳量大的新城区、开发区的支持力度，加大资源供给的政策倾斜。同时，针对地级市具有更强的流动人口吸纳能力，承载流动儿童入学的任务更重的实际，市级政府应根据所辖区域流动人口的空间分布，加强对市区学校用地、学校布局规划、学位供给、教师编制和招生入学政策等方面的统筹规划和县（区）际协调，确保流动儿童在常住地接受义务教育的同等待遇和空间匹配。
（三）依据跨省域人口流动规模及空间分布，建立完善义务教育资源配置的省际调整机制
在国家层面，2022年末，我国城镇常住人口达到92071万人，比2021年增加646万人；乡村常住人口49104万人，减少731万人。[36]其中，流动人口3.76亿，流向城镇3.31亿，除县域和省域内流动外，跨省域流动人口1.25亿人，增长45.37%。在跨省域人口流动的流向上，东部地区吸纳跨省流动人口9181万人，占比73.54%，中部吸纳955万人，占比7.65%，西部吸纳1880万人，占比15.06%，东北地区吸纳468万人，占比3.75%。[37]相比较而言，跨省域人口流动带来的适龄儿童接受义务教育的空间区隔更为严重，教育资源配置的分配正义和承认正义问题也更突出。一些地方对人户分离常住人口设置超出国家规定的入学门槛，或将流动儿童集中到指定的学校就读，难以与当地户籍适龄儿童平等享受基本公共教育服务。一个深层原因是2016年虽然实行随迁子女教育经费“钱随人走”政策[38]，但“随走”的只是生均公用经费基准定额部分，②并不包括生均一般公共预算教育事业费、基建经费和教育费附加。2021年，全国普通小学生均一般公共预算教育事业费为12380.73元，普通初中为17772.06元，而且，经济欠发达省份与发达省份差别悬殊[39]。同时，流动儿童纳入常住人口配置义务教育资源，带来教师编制匮缺问题更加突出。以江苏为例，当前省外流入就读学生达104.28万，约占在校生的12.4%，根据国家中小学教师编制标准，应增核编制6.59万个[40]。一些城市公立学校只好由地方政府出资聘用编制外教师（亦称“区聘教师”），笔者调查安徽省一些地级市所辖区的聘用制教师，多达在岗教师总数的三分之一左右。
对此，一方面应在中央政府指导和统筹下，加强流入地和流出地政府区际合作和协调，形成依据常住人口配置义务教育资源的跨省调整机制。流出地政府应建立教育经费跨省转移支付机制，落实流动儿童生均公用经费携带到常住地学校，实现属地化管理和使用，避免“吃空饷”。同时，鼓励流入地政府根据流动人口规模及分布特点，科学测算学位需求，加大支出结构调整力度，增加教育资源供给，实现流动儿童与城镇户籍儿童义务教育同等待遇。另一方面，中央政府应将义务教育资源跨省域配置纳入教育领域中央与地方财政事权和支出责任体系。从现实状况来看，财政分权的程度同基本公共服务供给之间呈负相关关系。财政分权程度越高，对基本公共服务供给的抑制作用越明显。因此，需要进一步健全财政体制，强调中央财政对基本公共服务的供给责任。[41]为此，根据建设全国统一大市场及“人地钱挂钩”政策，中央财政应加大转移支付力度。通过落实中央预算内投资和中央财政专项转移支付安排向吸纳农业转移人口落户多的省市倾斜，建立财政性建设资金对吸纳落户较多城市的基础设施投资补助机制，形成与流动儿童相衔接的教育用地指标流转及跨地区调配机制；出台流动儿童公共预算教育事业费分档支持政策，依托全国中小学学籍管理平台和全国教师信息管理系统，统筹教师编制配置使用和跨省调整。
综上所述，依据常住人口规模配置义务教育资源的政策优化路径，是教育主体责任和利益结构从微观、中观到宏观的系统性调整。宏观层面，主要是国家应进一步扩充义务教育资源总量，依据常住人口中流动儿童的空间分布推动中央和财政事权和支出责任优化以及教师编制跨区调整；中观和微观层面，流入地政府应转变空间观、责任观和政绩观，克服本位主义及既往的资源配置逻辑惯性，真正将辖区内符合条件的流动儿童纳入义务教育资源配置范围，扩大义务教育资源供给并进行对等配置，实现资源配置的分配正义。流出地政府及学校也应做好流动儿童“籍随人走、钱随籍走”及其回流就学的服务转接工作，健全和完善不能随父母到流入地就学的留守儿童教育关爱体系。同时，针对外在性的物质资源及其功能的有限性，应将依据常住人口规模配置义务教育资源的内涵拓展至文化资源和心理资源[42]的层面，指向教育正义的承认之维[43]。在课程、教学、评价及升学机会等方面，形成更加友好和包容性的制度环境和教育环境，促进分配关系和教育关系的对等性，使流动儿童有尊严地融入城市空间和学校生活，获得创造美好生活的品质与能力。这或许才是依据常住人口规模配置义务教育资源应追求的深层的目的性教育正义。
注释：
①从调查看，很多地方义务教育招生工作方案都明确“优先保障符合‘两个一致’的适龄儿童就近入学”的原则，即适龄儿童少年户籍与其父母（双方或一方）或其他法定监护人户籍一致并单独立户，适龄儿童少年户籍地址与其父母（双方或一方）或其他法定监护人的独立产权房产地址一致。
②中央确定2016年生均公用经费基准定额为：中西部地区普通小学每生每年600元、普通初中每生每年800元；东部地区普通小学每生每年650元、普通初中每生每年850元。同时，取消对城市义务教育免除学杂费和进城务工人员随迁子女接受义务教育的中央奖补政策。
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Allocating Compulsory Education Resources According to the Size of Permanent Population: Logic Generation and Policy Optimization
Ruan Chengwu
Abstract: Compulsory education is a public service, and the logic of its resource allocation is complicatedly associated with various aspects of economic and social development. In China, compulsory education resource allocation shifts from the “native logic” (allowing school-age children to receive compulsory education in the school near their permanently registered residence) to the “local logic” (allowing migrant children to receive compulsory education in the place where their migrant parents live and work) and to the “territorial logic” (allowing school-age children to receive compulsory education in the place of their habitual residence). The “territorial logic,” an important breakthrough in the implementation of the policy for compulsory education resource allocation, reflects the distribution-oriented justice in the size of the population with a habitual residence(based on the size of the population, compulsory education resources are allocated), the spatial justice in migrant children's equal participation in compulsory education resource allocation in the place of their habitual residence, and the recognition-oriented justice in their equal treatment and dignity. Among the three types of justice, the distribution-oriented justice serves as the core, the spatial justice is a breakthrough, and the recognition-oriented justice indicates the extended connotations；they have their own value and interact with each other, and generate compound educational justice, which inevitably reflects the development of productive forces and the reform of production relations in the new era in the field of education. Therefore, we need to make a systematic adjustment to education workers' responsibilities and interest structure from micro, meso and macro perspectives so as to find approaches to a more specific and more effective policy: According to the size and characteristics of the permanent population at the county level, strengthening the urban-rural integration in compulsory education resource allocation； according to the scale and characteristics of the migrant population at the provincial level, strengthening the cross-county allocation and provincial-level planning of compulsory education resources; and according to the size and spatial distribution of cross-province population, improving the inter-provincial adjustment mechanism for compulsory education resource allocation based on the size of the permanent population.
Key words: permanent population；compulsory education；resource allocation；educational justice
初审：伍艳丽
复审：孙振东
终审：蒋立松
