来源：《教育科学研究》2018年第6期 作者：高兵 雷虹

摘 要：研究教育领域不平衡、不充分的表现形式，是主动回应人民群众对教育新期待的重要任务。首都教育作为全国教育事业发展的排头兵，新时期主要矛盾表现为人民对教育便利化和教育公平的需求与教育资源配置的不平衡、不充分之间的矛盾，人民对高质量教育的需求与教育人才培养的不平衡、不充分之间的矛盾，人民对多样化教育的需求与教育办学体制的不平衡、不充分之间的矛盾，人民对发展的高关注度与教育发展环境领域的不平衡、不充分之间的矛盾。首都教育发展的不平衡、不充分必须强调站在人民的立场，以五大发展理念破解教育发展的主要矛盾。

关键词：教育发展；教育公平；首都教育

2017年党的十九大报告对我国社会的主要矛盾作出了新的判断，即人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾。中华人民共和国成立以来首都教育发展的实践说明，首都教育发展始终坚持用最高标准要求自己，教育事业发展的各项指标都居于全国前列。发展越是走在前面，问题越是最先遇到，同时矛盾越是最早凸显；改革越往深处发展，问题就越深层，矛盾就越尖锐。落实好十九大精神，办好人民满意的教育，必须剖析首都教育发展中的不平衡、不充分问题，针对问题解决矛盾，进一步发挥首都教育在全国的引领性、示范性作用，对于建设教育强国，建好中华民族伟大复兴的基础工程意义重大。

一、主要矛盾的内涵理解

（一）新时代社会主要矛盾的逻辑思考

充分认识主要矛盾的基础理论。党的十九大对我国社会主要矛盾的认识，是在马克思经典理论的基础上，结合时代特征作出的科学论断。马克思主义哲学的代表作《德意志意识形态》阐释了三对关系，分别是：生产力和生产关系、经济基础和上层建筑、社会存在和社会意识。“^[1]生产力发展到一定水平，便同生产关系发生矛盾，生产关系便会阻碍生产力发展；生产力影响经济基础，经济基础影响社会存在和上层建筑，社会存在的变化也会对社会意识产生影响，这是一系列的连锁反应。当我国社会生产力达到一定阶段后，社会的主要矛盾就会发生变化，归根结底是人的需要与人的生产供给之间的矛盾，而解决主要矛盾的关键就是以人为核心，着力推动生产与需求之间的匹配。而进人中国特色社会主义新时代，化解主要矛盾的关键就是“以人民为中心”，站在人民的立场上，着力通过要素最优配置来解决不平衡、不充分的问题，满足人们对美好生活的需要。

深刻领会主要矛盾的历史转变。1981年党的十一届六中全会提出我国社会的主要矛盾是“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。2017年党的十九大报告中我国社会主要矛盾已经转化，反映了中国特色社会主义进入新时代后，社会进步和生产力水平提高带来的新的挑战和新要求。人民对物质文化的需求逐渐呈现全方位、多层次、个性化，升级为对美好生活的需要。人民美好生活需要日益广泛，不仅对物质文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。^[2]生产力已经从绝对的落后演变为结构性过剩与结构性不足并存，要求我们在继续推动生产力发展的基础上做好分配机制调整。因此，新旧主要矛盾实际上是继承关系，是围绕如何满足人民的需求抓主要矛盾，必须站在人民的立场去探索解决问题。

（二）不平衡、不充分的概念分析

探讨不平衡、不充分的概念，首先要明确什么叫作“平衡”、区分“平衡”与“均衡”的关系。其次要明确什么叫作“充分”。

“平衡”就是事物内在各要素在量变过程中形成的协调、有序的关系，是一种相对和谐的内在调节机制，哲学解释为矛盾暂时相对统一。中国传统文化一直强调和谐思想，如，《周易》解释世间万物就是追求阴阳的平衡，这是生命活力的根本。^[3]而在西方以普利高津为代表的耗散结构理论认为系统需要以非平衡的状态，不断与外界交换物质与能量才能维持自身发展。^[4]不管是平衡还是不平衡，我们要明确的是在什么情况下要追求平衡，在什么情况下要打破平衡，发挥平衡与不平衡的积极作用。

“均衡”虽然不是平均，但强调的是事物在数量和质量上大致相当，各要素具有一致性；“平衡”强调各要素都处于自己合适的度的范围，可以有差异化和个性化，只要从整体上看是协调有序的即可，追求的是全局平衡，而非每一个单个要素的均等化。

“充分”一方面是指资源供给的量上充足，另一方面是指在努力程度上要尽全力达到最好的效果。充分的发展是现阶段推动实现中国特色社会主义总目标的充分必要条件。

（三）教育领域不平衡、不充分的基本理论

研究教育领域的不平衡、不充分问题，必须要理解教育供求的相关理论，而基本公共服务领域中的教育，还要考虑教育公平供给与教育有效供给问题。

人民对教育的需求按其内容不同，可以划分为三个层次。首先是对教育机会的需求，即对学校提供人学机会的需求；其次是对教育过程的需求，即对学校提供的教育产品的需求；再次是对教育结果的需求，即教育是否满足个人发展、用人单位需求等。

人民对教育的需求按照需求程度不同，可以划分为四个层次。最基础的需求是为保证基本学位，满足人民群众“上学”的需求；其次为保证优质学位的供应，满足人民群众“上好学”的需求；再次为保证多样化教育的需求，满足人民群众对教育“可选择”的需求；最后为延伸性需求，即更高层次的需求。

现阶段是在公平供给的基础上实现有效供给，有效的教育供给应当是与社会经济发展相适应，最大限度地满足、适应与引导各种教育需求的教育供给。^[5]可以说，教育的均衡发展阶段，就是探索如何支撑教育发展的各种要素达到基本底线的要求，因此，我们实现了中小学办学条件达标，专任教师学历合格率逐年提升等目标。在此基础上追求更高层次的发展，就是探索如何支撑教育发展的各种要素多元、差异、个性的发展，从而符合不同区域、不同组织自身发展定位，满足人民全方位、多层次、个性化的需求。

二、首都教育发展不平衡、不充分的主要表现

进人新时代，首都教育发展领域的不平衡、不充分的问题作为社会的主要矛盾，已成为人民关注的焦点。现阶段，分析教育中的不平衡、不充分问题，先要了解人民对教育的需要是什么。以北京市为例，2015年，人均地区生产总值达10.6万元，按年平均汇率折合17,064美元，已达到富裕国家水平，人口结构以学历层次较高的中等收人群体为主。这个群体有较强的购买能力和对教育评估的反馈能力，对教育需求主要有以下几点：一是对教育公平和便利化的追求层次更高，二是对高质量、优质教育的需求更迫切，三是对教育服务的多样化、个性化需求。因此，首都教育发展的不平衡、不充分主要体现在以下方面。

（一）人民对教育便利化和教育公平的需求与资源配置的不平衡、不充分

现阶段人民对教育的便利化和公平的需求主要表现为能否就近获得各级各类的优质教育资源供给，即老百姓期待在家门口能上好学校的需求日益增强。

1.各级各类教育高度普及，但是教育供给仍不充分

党的十八大以来，北京市的教育普及水平有了进一步提高，继续保持着中国教育现代化建设“排头兵”的地位，各级各类教育普及水平已超越发达国家平均水平。但是，由于首都教育的快速发展，各级各类教育在结构上还有一些问题。

基础教育资源学位供给不充分。如果以现有在校生数作为可以提供的学位数进行预测，未来10年北京市将面临以年均6%-10%的速度逐年增长的巨大的学位缺口。在人口政策的压力下，北京市基础教育资源面临着严重的短缺问题，“量”的需求在未来十年只增不减，将制约着首都基础教育发展的方方面面。同时，人口快速聚集区域的新兴人学需求加剧。“十三五”期间，北京行政副中心建设、中心城区人口疏解、城乡接合部重点村改造等，都刺激了人口快速聚集区域新增的人学需求，而这些地区配套教育资源的不足必将带来新的供需矛盾。此外，随着“二孩”政策和人口老龄化进程加速，教育的供给面临两头紧张，一边是学前幼儿学位供给不足，另一边是老龄人口教育供给不足，而老龄人口的教育供需问题更容易被社会忽视。

2.优质教育资源的总量增加，但是布局仍不平衡

党的十八大以来，北京市基础教育通过集团化办学、学区化办学、学校联盟、九年一贯制、名校办分校等多种机制探索，扩大了优质资源总量。然而，优质资源覆盖面仍需扩大，中心城区承载大量人口和教育资源，规模亚待压缩。

尽管各种数据表明，中心城区无论从生均教育经费、生师比还是高级教师职称占比与其他十个区比较都不具有明显优势（图标略），但是中心城区（特别是东城区、西城区、海淀区）依然是大家公认的优质资源集中区。这反映在基本办学要素上，尽管传统的困难区已经在校舍条件、教育经费、师资储备等方面与中心城区缩小了差距，甚至呈现出某些比较优势，但区域在整体提升教育质量的制度运行、过程管理和教学水平等方面仍有不小的差异与差距。^[6]

（二）人民对高质量教育的需求与教育人才培养的不平衡、不充分现阶段人民对高质量教育的需求不仅表现在课堂教学和学业成绩上，更表现在学生综合素质的全面发展上，表现在对教师整体水平的要求上。

1.学生体质健康发展不平衡，“减负”效果显现不充分

促进学生健康成长是全面实施素质教育的最基本要求，但相关数据显示北京市各级各类学生的体质状况并不容乐观。北京市卫生局发布的2014年北京市学生体质与健康调研公告指出，北京市学生体质与健康仍存在诸多问题，视力不良检出率持续上升。大、中、小学生视力不良检出率为68.44%，比2010年上升了5.47个百分点。其中，小学生为43.13%，比2010年上升了5.82个百分点；初中学生为76.50%，比2010年上升了10.28个百分点；高中学生为89.17%，比2010年上升了7.95个百分点，大学生为91.42%，比2010年上升了3.73个百分点，一年级学生视力不良检出率为30.90%，有快速增长趋势。^[7]而这种状况除了与应试教育的模式还未得到根本改变有关外，从学校教育自身来看，体育活动时间得不到保障、学校体育场地生均面积严重不足、学校安全管理不到位等也是重要因素。

中小学生课业负担过重问题，一直以来是义务教育阶段社会各界关注的热点问题。北京市曾制定和颁布过相关减负规定，虽然取得一定成效，但是总体而言这个问题一直未能取得满意的效果。2013年北京市颁发了《关于切实减轻中小学生过重课业负担的通知》，提出了“八个严格”，为中小学生减负，但减负效果不容乐观，反而将社会辅导机构推上了风口浪尖，形成了“学校减负一家庭加负一培训机构致富”的怪圈，政府如何管理好社会辅导机构，发扬其利，规避其弊，则是对政府履行好教育管理职责的要求。

2.教师文化程度和知识层面不断提高，但教师规模和育人能力发展还不充分

北京市中小学教师学历整体水平全国领先，2016年小学本科及以上学历专任教师比例为90.51%；初中本科及以上学历专任教师比例为98.94%，研究生学历专任教师比例为16.02%；普通高中本科及以上学历专任教师比例为99.75%，研究生学历专任教师比例为25.98%；中等职业学校本科以及上学历专任教师比例为96.51%，研究生学历专任教师比例为14.31%。但是与主要发达国家的重要城市相比，北京市中小学教师学历总体处于中等偏下水平。例如，日本要求中小学教师至少具有大学本科学历，人职教师中研究生比例逐年提升。英国要求学前教育和小学教育教师人职至少要有本科学历，中学至少要有硕士研究生学历。

同时，当前北京市基础教育阶段教师队伍整体规模上还存在一定缺口，部分区域和学科的结构性缺编问题更为突出。中小学教师队伍存在结构性短缺问题，特别是音、体、美等学科教师短缺问题在郊区和农村地区比较突出。首都教师需求呈增长趋势，新教师供不应求，师资需求缺口大。此外，还存在性别结构失衡、来源渠道单一、非师范生比例逐年增加、师范生教育实习环节薄弱、没有教育实习经历和“无证上岗”以及“教非所学”的从业者数量不小等突出问题。教师专业素质与面向2035年的学习与教学方式的变革趋势比照，还存在诸多差距，特别是教师自身的批判思维能力、创造力、信息技术素养等。如何建立多元化师资来源渠道和严格的教师遴选制度与标准，吸引和选拔优秀的人才从教，更好地激发教师的职业活力，是关系到首都教育现代化发展的核心问题之一。

（三）人民对多样化教育的需求与教育办学体制的不平衡、不充分

世界教育发展的普遍趋势是探索为每一个人提供适合个人发展的教育，并建立能够满足公民多样化个性化需求的教育机制。

1.高校毕业生就业率持续提升，但是与社会需求及就业意愿不平衡

《2016年北京地区高校毕业生就业质量年度报告》显示，2016届北京地区高校毕业生的总体就业率为97.4%，比2011年提高1.3个百分点。已就业的2016届北京地区高校毕业生，对已落实工作的满意度评分为68.1分，专业与岗位相关度评分为75.5分。^[8]从教育终端的就业结果可以看出，“学什么不一定干什么”“慢就业”现象越来越突出，人们对就业的选择越来越多元化和个性化，毕业生越来越呈现出多元化的就业趋势。那么，从教育的起点上，教育应迅速适应社会变化趋势，从学生的当前发展和未来就业需求出发，在各级各类教育的课程设置、教学内容设计上更加弹性化，在教学管理上探索分层教学等新模式，在教育评价方法上尊重差异、鼓励个性发展，在办学体制上，要立足于满足公众多元教育需求，鼓励社会力量兴办教育，发展民办教育，促进学校竞争，激发办学活力。^[9]

2.首都教育国际影响进一步提升，但是国际化发展水平仍不充分

近年来，尽管首都教育国际合作与交流正在从一般交流和形象展示向深度合作转变，从单向引进向引进与输出有机结合转变，从双边合作向双边与多边合作共存转变，但是，国际交流与合作对于首都教育现代化建设还没有充分发挥应用的助力，教育领域的人员流动、资本流动、信息流动等方面与国际化程度较高的世界城市相比仍然存在较大差距。

以高等学校留学生数占高校在校学生总数的比例为例，2014年北京市普通高校留学生数占在校生总数的比例在2.04%左右，而伦敦地区高校2014年的国际留学生人数约占在校生的26.20%，北京市明显低于伦敦等主要世界城市的发展水平。首都教育的国际竞争力和影响力还不大。相关研究显示，尽管北京市的留学生数量仍居全国第一，但留学生规模的领先优势正在逐步减弱。北京市高等教育留学生数量占全国的比例连续数年下滑，从2006年的33.7%降至2013年的24.7%，江苏省、浙江省等地的留学生规模占比则持续上升，“十一五”规划以来，北京市高等教育留学生规模的年平均增长速度低于全国平均水平，仅为6.6%，与浙江省（24.0%）和江苏省（16.4%）更是存在明显差距，显示出北京市高等教育留学生规模增长的后劲不足。^[10]此外，国际上教育发达国家对于中国学生的吸引力日益增强，首都学生出国留学低龄化现象一直存在但人数不断增长。

（四）人民对教育的高关注度与教育发展环境的不平衡、不充分

由于教育在当前各国社会经济发展中的地位越来越重要，因此教育系统日益成为一个公众“高关注度、低容忍度”的社会部门，教育系统的公平义问题已经成为衡量社会公平正义的主要指标。

1.社会普遍关心教育，但是对教育的功能和规律的了解还不充分

在教育问题上，社会和家长大多关心近期的教育结果而忽略了学生成长的基本规律。媒体更关注教育的问题和批评，较少提出正面客观的评价与建设性意见，正确的教育方式原本应该是一种长期浸润式的，现在却成为社会功利化的手段和工具。教育在推进改革的过程中，还存在诸多无法可依、立法质量不高、法律规章解释不明晰、可执行性不强等现象。社会整体的教育思想观念、课程教材、教学方法、考试评价方式和管理体制等还不能充分反映素质教育的要求，传统应试教育观念还没有完全转变过来。

2.教育手段现代化进程加速，但教育思想的现代化仍不充分

面对知识经济的挑战，发达国家十分重视教育信息化建设，教育信息基础设施是教育信息化发展的基本支撑条件，学校接人互联网比例是反映这一水平的核心指标之一。2016年北京市小学、初中、普通高中学校互联网接人率分别为95.12%,95.60%和95.08%，与发达国家相比，基础设施建设水平还有待提升，但是，在教育信息化的应用、融合与创新环节尚需做出更大的努力。与现代技术应用相比较，我们在教育思想方面的现代化还是相对滞后的，很多教育的思想和理念还停留在传统阶段，包括对学生的教育、学校的管理和教师的管理，这些方面是落后的，没有形成一个向现代化同步迈进的局面。

3.各级政府重视教育发展，但是教育投入结构仍不平衡

北京市的教育经费投人逐年增长，在保障程度上越来越高，地方财政性教育经费占GDP比例比上海市高1.2个百分点，领先幅度扩大。但这是在硬件建设的投人，软环境建设又有新的问题，对于学校推进的各种教育改革，特别是面向师生群体的改革投人力度还远远不够。在分配教育经费时，高等教育投资比重偏高，基础教育薄弱，教育经费使用效益偏低，一定程度上影响了国民素质的全面提升。首都教育发展政府投人的比重极大，其他渠道筹措的经费比重过低，必须高度重视调动全社会力量关心和支持教育，不断提高社会资源对教育的投人。当前首都教育投人结构和效益亚待优化，如投人结构还没有完全做到优先投资于人、投资于薄弱环节、投资于最重要的改革创新，经费的使用制度、监管机制还不够健全。

虽然北京市预算内教育经费呈上升趋势，但在公共财政支出占比中有所下降。2015年比2011年增长了60.4%，预算内教育经费占公共财政支出比例一直保持在16%以上，但2015年又下降到14.73%（图表略）坚持教育优先发展战略，主要问题集中在如何制定完整的各级政府、相关部门有关教育发展的责任清单，以及在此基础上制定切实有效的协调与配合机制，特别要明确主要责任部门及奖惩机制；对于教育发展目前面临的经费、人事、用地等方面突出的掣肘问题，亚须探讨如何还权于教育部门。

三、结语

党的十九大报告指出：“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，同时强调“必须把教育事业放在优先位置，加快教育现代化，办好人民满意的教育”。^[11]教育发展的不平衡、不充分与政治、经济、人口、文化和自然等多种因素有关，然而，必须清晰地意识到公共教育服务的主体是政府，教育发展的不平衡、不充分必须强调站在人民的立场，以五大发展理念破解教育发展的主要矛盾。

坚持创新发展，将有限资源的利用效率最大化。优化教育领域各种要素配置，创造新的供给机制和新的发展空间。例如，通过“互联网+”开展教育大数据战略，扩大优质教育覆盖面，扩大教育的机会公平，让学生足不出户就能享受最优质的教育服务，让教师不出校门就能接收到全国最优秀名师的培训，让家长通过网络轻松了解学校的各种信息和要求。创新和完善宏观调控方式，政府进一步简政放权、放管结合、优化服务，搭好政府服务的基础平台，激发办学主体在平台上充分发挥主动性、积极性和创新性。

坚持协调发展，满足人民社会生活的理性需求。正确处理现阶段我国社会发展的主要矛盾，重视城乡教育、区县教育、校际教育和群体教育的协调发展，在增强教育硬件投人的同时，注重提升教育软实力，增强教育发展各要素整体提升。在充分满足不同区域、学校和群体需求的同时，加强社会主义精神文明建设，加强思想道德建设，弘扬中华传统美德，防止需求和欲望的过度膨胀。对家长开展适度宣传教育，让社会和家长尊重教育规律不盲从，形成教育与全社会平和、理智的深度融合的格局。

坚持绿色发展，尊重人才成长规律和教育可持续发展。《关于深化教育体制机制改革的意见》指出，要全面贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，全面落实立德树人根本任务，构建以社会主义核心价值观为引领的大、幼一体化德育体系，注重培养学生的创新性思维和适应时代要求的关键能力。培养全面发展的社会主义事业建设者和接班人需要尊重教育规律和人才成长规律，统筹推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，只有教育可持续发展了，国计和民生的根基才能更稳固，国家的强大才能更持久。^[12]

坚持开放发展，融入世界发展讲好中国故事。提升首都教育竞争力、影响力，提高对外开放水平，在相互尊重、平等协商的基础上加强人才交流、项目合作，形成中外协同发展、互利共赢、深度融合的格局，以教育的开放包容作为为构建人类命运共同体的手段之一，共创人类美好未来。

坚持共享发展，发展成果由人民共享。率先从人民群众关注的最迫切、最现实的问题人手，注重教育机会公平，增加优质教育服务供给能力，逐步缩小城乡、区县、校际和群体差距，积极应对人口发展战略给教育带来的一系列挑战。从首都人民群众普遍关心的问题人手，落细落小、多办实事，使全体人民在创新、协调、绿色、开放、共享中有更多获得感、幸福感和安全感。

注释：

[1]王巍.《德意志意识形态》导读[M].北京：中共中央党校出版社，2014

[2]董峻，张辛欣，于佳欣从“物质文化需要”到“美好生活需要”[N].新华每日电讯，2017-10-22（03）.

[3]李天道.《周易》“万物化生”构成思想与文艺美学变异说[J].青海民族大学学报（社会科学版），2011（2）.

[4]浩峰.普利高津和耗散结构理论[J].自然辩证法通讯，1982（5）.

[5]吴宏超，范先佐.我国教育供求研究的回顾与反思[J].教育与经济，2006（3）.

[6]方中雄，高兵.京津冀协同发展战略下首都基础教育地位、作用与变革趋势研究[J].中国教育学刊，2017（12）.

[7]北京市卫生局发布2014年北京市学生体质与健康调研公告[EB/OL].[2014-06-03].http://www.chinairn.com/news/20151231/10023122shtml.

[8]北京市政府信息公开专栏[EB/OL].（2014-09-11）.http://zlxxgkbeijing.gov.cn/columns/63/5/776683.htm1.

[9]谈松华.因材施教，促进教育多样化[N].中国教育报，2015-05-22.

[10]王俊，郭伟.北京高校留学生教育现状与未来发展[J].世界教育信息，2015（19）.

[11]中国网.中共十九大开幕，习近平代表十八届中央委员会作报告[EB/OL].（2017-10-18）.http://www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/content41752399.htm.

[12]教育部.中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》[EB/OL].[2017-09-26].http://www.moe.edu.cn/jyb_xwlb/gzdt_gzdt/201709/t20170925_315201.htm1.

责任编辑：杨卉霖