来源：《清华大学教育研究》2018年第3期 作者：郅庭瑾 陈佳欣

党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长。的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对教育的需要和满意程度是美好生活的基础和重要组成部分，深入探讨教育领域发展的不平衡与不充分，具有重要意义。

一、教育发展大的不平衡

教育发展的不平衡指向一种教育发展水平和教育资源配置方面的比较关系，主要体现为两个方面的不平衡。

教育资源供求关系不平衡。新的时代背景下，人民的教育需求已经发生了实质性变化。这是我们更好地实施教育供给侧结构性改革，实现教育现代化的基本前提。据《2016年全国教育事业发展统计年鉴》数据显示，我国学前教育毛入园率达到77.4%，比上年提高了2.4%;义务教育阶段在校生达1.42亿人，九年义务教育巩固率达到93.4%;高中阶段毛入学率达到87.5%，同比上升0.5%;全国各类高等教育在学总规模达到3699万人，高等教育毛入学率达到42.7%。这一系列数据表明当前我国人民“有学上”的教育需求已得到基本满足。

习近平总书记指出：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育”。随着社会不断进步，人民群众关注的不仅是教育机会的获得，更是教育质量的提升与教育的多样化选择。现阶段我国的教育尽管取得了显著的成绩，但仍无法很好地回应高层面、多样化的教育需求。校外教育市场的迅猛发展正反映了我国基础教育阶段供求关系的不平衡问题。据北京大学中国教育财政科学研究所发布的2017年中国教育财政家庭调查结果显示，我国基础教育阶段学生的校外教育总体参与率达47.2%，根据目前小学、初中、高中在校生估算，总体市场规模达到4585亿元，其中东北部地区参与率达到了66%，远高于中部的46.8%.和西部的38.7%，城镇参与率为57.2%，是农村地区的2倍多;有33.4%.的小学生和40%的初高中生参加了学科补习，其学科补习费用占到了校外教育市场的3/4左右。正因为学校内部的教育资源未能满足学生和家长的教育需求，学生和家长才更多地诉求于校外教育市场的资源供给。

教育发展要素不平衡。教育发展要素主要包括区域性要素、领域性要素、群体性要素三个方面。我国教育现阶段的发展在这三个方面都呈现出不平衡发展的态势。

区域性要素指的是教育的整体发展中局部之间呈现明显差距，即发展存在短板。从地域间差异来看，我国东部与中西部之间、城市与乡村之间的教育发展不平衡仍然十分显著。中西部地区与农村地区。由于其经济社会发展和自然条件落后的限制，在教育经费投入、师资水、教师待遇和职业发展等多个层面仍存在发展滞后的问题。以乡村教师队伍建设为例，乡村教师队伍整体呈现出老龄化趋势，且教师学科的专业知识相对缺乏、教学方法老旧。在城镇化高速发展的当下，乡村学校吸引和留住优秀教师的能力十分微弱。随着乡村教师生活补助政策覆盖范围的扩大，乡村教师收入得到了一定程度增加。比如，2016年乡镇教师月收入分别达到3965.23元和3550.38元，甚至略高于县城教师的3446.37元，但与城市教师相比仍有很大差距。^[1]同时，乡村教师中高职称比例较低。据统计，城市学校高级和一级教师所占比例达65.04%，而县镇和乡村学校分别只有59.96%和54.44%。^[2]而且，乡村中小学教师评上高级职称的年龄普遍在45岁之后，而城市中小学教师则通常在45岁之前就能够评上小学和中学高级职称。^[3]

领域性要素主要指的是各级各类教育之间发展的不平衡。从各个阶段的教育事业发展统计数据来看，目前学前教育和高中教育仍属于教育体系发展中的短板。教育部部长陈宝生在十三届全国人大一次会议答记者问时指出，2016年用于幼教事业发展的投入是2800多亿元，其中财政性投入1300多亿元，2017年我国学前三年在园的幼儿人数达到了4600万。然而，尽管投入加大，2017年适龄儿童的毛入园率也只达到了79.6%，还未能实现就近入园和普及普惠性幼儿园。高中阶段教育是我国提升劳动力受教育水平，增强劳动力素质，建设人力资源强国的关键阶段。2016年全国高中阶段教育毛入学率达到了87.5%^[4]。然而对于经济不发达地区而言，普通高中教育发展仍然问题重重，比如广西，普通高中仍面临学位不足和大班额的问题，其中50.6%的班级为大班额，28.9%.为超大班额;当地教育经费投入保障机制不健全，普通高中债务余额20亿元;教师总量不足，缺编约1.3万名。^[5]此外，中等职业教育发展也面临突出问题。自“十二五”以来，我国技能型人才缺口一直在千万以上。然而由于中职学校师资力量薄弱、专业设置与劳动力市场需求不匹配、缺乏实践创新能力的培养等问题，最终导致中职教育整体水平较低，很多地区无人愿意上中职、无人敢上中职。根据教育部发布的《2016年全国教育事业发展统计公报》数据显示，2016年全国中等职业教育共有学校1.09万所，比上年减少309所;中等职业教育招生59.34万人，比上年减少7.91万人;在校1599.01万，比上年减少57.69万人。可见中职招生人数和在校生人数一直呈现下滑趋势。

群体性要素指的是社会不同学习群体之间在分享社会公共教育资源时的分配不平衡。伴随着城镇化加速发展和社会转型加快，人口大规模流动已成为我国社会发展的常态。据《中国农村教育发展报告2017》数据显示，2016年全国义务教育阶段进城务工人员随迁子女1394.8万人，其中小学有1036.7万人，初中有358.1万人。自2001年“两为主”政策的出台，国家明确了随迁子女在流入地平等接受公办义务教育的权利。然而，从2016年进城务工随迁子女进入公办学校就读的比例（总体79.5%，小学78.8%，初中81.5%）来看，尚有部分随迁子女未能入读公办学校。^[6]2012年教育部等四部门联合出台《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见》之来，部分城市逐渐制定了异地中考政策，放开了中职入学的门槛，消除随迁子女异地就学障碍。然而，随着人口控制政策的出台，北京、上海、广州等流动人口相对集中的发达城市对随迁子女义务教育阶段的就学政策要求明显提高，随迁子女在流入地的初中后教育升学途径更加不明朗。农村留守儿童是受到人口流动影响的另一大学生群体。2012-2016年农村留守儿童总量呈现出减少趋势。截至2016年，全国农村共有义务教育阶段留守儿童1726.29万人，其中小学1190.07万人，占小学在校生数的12.01%，初中536.22万人，占初中在校生数的12.39%。^[7]随着国家流动儿童关爱服务体系试点工作在全国范围内的进一步推广，各地在流动儿童关爱保护工作上的制度保障、政策支持、队伍建设、经费投入等方面都有了新的突破。但由于家长长期外出打工，很多留守儿童就读于寄宿学校，亲子之间、家校之间沟通不畅，寄宿学校教师不得已承担起教学时间以外对留守儿童的照看职责，容易形成职业倦怠情绪。此外，特殊儿童群体和家庭经济困难学生群体也在共享社会发展成果时多处于不利境地，仍需进一步关注。

二、教育发展的不充分

教育发展应该满足的不仅是人民群众的教育需求，同时也要满足国家发展的人才需求。当前我国的教育发展正面临教育资源总量发展不充足，未能切实满足人民群众日益增长和提升的教育需求;同时，在满足国家战略发展的人才需求时，教育发展现状也呈现出一定程度的欠缺。

教育资源总量发展不充分。面对人民群众已经提高和更新了的教育需求，整个社会的教育发展资源不够丰富，教育发展程度不够高。这具体表现在三个方面。

教育经费投入不充分。首先从全国整体情况来看，我国教育财政投入一直处于增长态势。然而，在整体增长趋势下，对农村地区和中西部欠发达区域的教育财政投入仍然不充分，这些地区的教育财政投入情况持续低于全国平均水平，更远落后于东部沿海地区。2016年全国各级教育生均公共财政预算教育事业费支出中，全国普通小学为9557.89元，普通初中13415.99元，其中农村普通小学为9245.00元，农村普通初中为12477.35元，尽管分别同比增长了7.8%和9.94%，但仍然低于全国平均水平。其次，职业教育财政性教育经费在国家财政性教育经费总投入中占比也还偏低。2016年我国中等和高等职业教育财政性教育经费占国家财政性教育经费的12.9%，与普通教育各层次相比，所占比例最低。^[8]由于未能建立有效的经费保障机制，限制了职业院校的发展，大多职业院校的办学条件还比较薄弱，教学质量也有待进一步提高。

教育资源软件建设不充分。随着经济的发展和教育均衡发展工作的推进，教育硬件建设上的投入取得了显著的成绩，学校校园的建设、教室环境以及电脑投影仪等教学工具的质量都有明显提升。相比之下，在教师队伍的软件建设上成效还未能尽如人意。从我国当前教师队伍发展情况来看，学前教师和乡村教师队伍仍有很大的师资缺口。陈宝生部长曾表示，如果按照国际经验每个班“30个学生、两教一保”的比例、4600万在园幼儿来推算，我国现阶段仍缺少71万幼儿教师和76万保育员。^[9]随着“二孩政策”的全面放开，未来幼师师资的缺口会越来越大。此外，尽管农村特岗教师政策的出台为农村学校的教师补充提供了有效途径，但仍然无法满足乡村地区的师资缺口。由于当前农村教师的学科结构性短缺现象严重^[10]，很多农村教师所教非所学，更有农村学校采取包班的方式进行教学，这意味着农村学生的语、数、英、音、体、美等各科课程均由一位老师来完成教学工作，这严重增加了农村教师的备课和教学负担，更影响着农村中小学的教育质量。

教育内涵发展不充分。我国教育发展在由追求规模和数量向追求质量和效益的内涵发展道路上的转变还不够充分，即我国现阶段教育发展对于先进教育思想的转变与实践还不充分。以考试为核心的升学体系、激烈的高考升学竞争环境与社会普遍的学历至上的价值观相互关联，使得教育者、受教育者及家长在教育思想上的转变还不够充分。进而导致整体的教育发展偏离素质教育的改革目标。更重要的是，在应试教育思想影响下，以学生考试成绩和升学率为核心的学校质量评估标准容易导致教育发展忽略学生整体发展，对学生个体间天赋、能力、个性的差异性未能给予充分尊重，对学生的实践与创新能力的培养未能给予充分重视。

教育发展与新时代特征结合不充分。面对新时代社会转型发展对教育的新需求，教育自身的发展与时代特征结合不充分，主要体现在两点。

教育发展与新科技结合程度不充分。新时代是人工智能的时代。人工智能技术的快速发展不仅引领社会经济发展与人类生活方式的变革，同时也对教育领域产生了巨大的影响，对教育发展提出了更多新要求和新挑战。面对人工智能时代，不仅是教学途径、教育技术发生变化，更重要的是人的知识和能力也必将发生变化。这一系列变化在当前教育领域中体现得还不充分。2017年国务院发布的《新一代人工智能发展规划》中明确提出，要在中小学设置人工智能相关课程，逐步推广编程教育。如何切实有效地落实这一政策，为国家未来智能科技发展培养生力军，这是未来教育领域改革应该重点思考的问题。

教育发展适应经济产业结构调整升级的人力需求不充分。随着国家“一带一路”、“中国制造2025”、“互联网+”行动计划等战略的加快推进，高新技术制造业、互联网与制造业的融合产业将成为我国未来经济增长的关键动力，支撑我国产业优化与升级。新时代国家产业结构优化升级对我国高等教育和职业教育的专业设置和人才培养模式都提出了更高的要求。然而，我国高等教育发展与经济社会发展之间存在一个不可忽视的结构性矛盾点。那就是高校毕业生就业难，与国家经济社会发展所急需的技能型、应用型、复合型、创新型人才的紧缺之间的矛盾。一项基于2015年我国17个省份28所高校毕业生就业状况的调查研究显示，有超过3成半的毕业生的工作与专业不对口;根据高校学生在校期间个人能力增值评价结果显示，学生在外语能力、对复杂系统的了解、计算机能力、国际视野、创新能力5项指标上得分最低，而新时代社会经济发展对这几方面的要求却越来越高。^[11]这恰恰反映了当前高等教育人才培养与劳动力市场需求变化之间的结构性错位。

教育发展对社会经济发展的适应不足也体现在职业教育阶段。职业教育专业结构设置不尽合理，低水平重复建设现象仍严重，教师数量和资源投入还无法满足其教育质量大幅度提升的需要，在培养大量高素质技能型人才的能力上还有待提高。^[12]

最后，“不平衡”与“不充分”是两个互相紧密联系的概念。只要某一事物或者要素的发展没有得到充分发展，当与其他获得了充分发展的事物要素放在一起相比较时，就呈现一种不平衡的发展状态;而一旦不同事物或要素的发展处于不平衡的状态下，那么必定存在某一种事物或者要素的发展是不充分的，且这种不充分发展会持续下去。换句话说，教育发展的不充分是教育发展不平衡的客观基础，而教育发展不平衡会加剧教育发展的不充分。要全面实现教育领域的小康发展，需要明确并把握教育发展的不平衡性与不充分性之间的内在关系，在关注教育平衡发展的同时，重视教育各个领域、各个阶段的充分发展;需要站在高位均衡的视角来判断当前教育发展的不足之处，以教育的充分发展为手段来达成深化教育的均衡发展的目的，最终实现国家教育建设的全面小康。

参考文献：

[1][2]邬志辉.中国农村教育发展报告2017[R].沈阳：东北师范大学中国农村教育发展研究院，2017.

[3]邬志辉.若不提高乡村教师素质教育公平难实现[N].中国青年报，2015-06-15.

[4]教育部.2016年全国教育事业发展统计公报[Z].北京：中华人民共和国教育部，2017.

[5]丁雅诵.普及高中教育，是时候了[N].人民日报，2017-04-20.

[6]邬志辉.中国农村教育发展报告2017[R].沈阳：东北师范大学中国农村教育发展研究院，2017.

[7]邬志辉.中国农村教育发展报告2017[R].沈阳：东北师范大学中国农村教育发展研究院，2017.

[8]教育部等.2016年全国教育经费执行情况统计公告（教财[2017]6号）[Z].2017.

[9]陈宝生.努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育[EB/OL].

[10]纪秀君.求解农村教师结构性缺编难题[N].中国教育报，2014-11-19（1）.

[11]岳昌君.高等教育结构与产业结构的关系研究[J].中国高教研究，2017（7）.

[12]国务院.关于加快发展现代职业教育的决定（国发[2014]19号）[Z].2014；刘宝民，等.经济新常态下职业教育的改革与发展[J].中国职业技术教育，2017（1）.

责任编辑：毛启宏