来源：《教育与经济》2019年第4期 作者：姚松 曹远航
摘 要：基于历史制度主义的分析视角，探究中国教育扶贫政策的历史变迁，为分析该政策的演进逻辑提供了新的视角。分析发现：70年来中国教育扶贫政策深受环境变迁与国家主导、观念认知与国家能力、行动者与关键节点等因素影响。教育扶贫政策变迁历经了1949年、1984年、2013年三个重要历史否决点。在全面深化改革、全面脱贫攻坚、全面建成小康社会的新背景下，把握好新的历史关键节点，加快完善多元主体协同体系，加强教育扶贫供给侧改革，促进正式与非正式制度的融合，突破原有路径依赖，实现新的制度均衡，是教育扶贫政策转型必由之路。
关键词：70周年；教育扶贫；政策变迁；历史制度主义
贫困是人类发展史上长期面临的重大挑战。自新中国成立以来，中国作为最大的发展中国家持续与贫困作斗争。可以说，新中国建设发展史，就是一部扶贫脱贫史。70年的上下求索，70年的砥砺前行，中国在扶贫方面取得举世瞩目的成就。截止到2018年，我国逾7亿贫困人口实现脱贫，占同期全球减贫总人口70%以上。[1]在这一过程中，教育扶贫作为消除贫困的治本之策，发挥着不可或缺的作用。在当前全面深化改革、全面脱贫攻坚、全面建成小康社会的决胜关头，教育扶贫更是被置于重中之中的位置。面对新形势、新问题、新任务，如何把握方向、激活动力、整合资源，是教育扶贫事业亟待探索的重要议题。历史是最好的教科书和营养剂，以经济、政治和社会变迁为基础，遵循历史、理论和实践逻辑，勾勒新中国以来教育扶贫政策变迁脉络，探索新时期教育扶贫转型路径，是一个有效的研究切入点。鉴于此，基于历史制度主义分析范式，对中国1949—2019年间教育扶贫政策历史变迁及未来展望进行解析，以期为政策制定者与实践者提供借鉴参考。
一、理论基础与分析框架
20世纪80年代以来，新制度主义思想在西方政治学研究中开始兴起。新制度主义聚焦制度的生成、发展与变迁逻辑，关注制度如何影响个体行动。作为新制度主义三大流派之一，历史制度主义既客观审视理性制度主义与社会学制度主义的不足，又充分借鉴两者的有益观点。通过制度这一载体，历史制度主义将理性制度主义的“行动者”与社会学制度主义的“深层结构”有机联结，构建极具特色的“中观型”理论体系，形成“宏观结构—中观制度—微观行动者”的分析框架。[2]历史制度主义的这种内在融合性，使其更富有解释力。它的分析框架包括三个关键步骤，第一步是对影响制度的宏观因素进行分析。通过分析制度背后的深层结构，将各类影响制度的背景因素概念化为政治、经济与文化结构。第二步是制度演进的路径依赖分析。制度演变中往往会遇到“锁定”现象，即制度被囿于无效率路径中难以自拔。究其原因，在于回报递增效应使原有制度呈现自我强化的趋势。这种趋势形成机理可运用博弈论从行动者理性选择加以分析。受学习效应、适应预期、同构学习等因素影响，理性行动者更易维持原有制度。[3]第三步是制度变迁的动力机制分析。要改变低效或无效的制度，需要敏锐捕捉制度变迁否决点。一旦外部环境出现重大变化导致现有制度复制受阻时，新的制度变迁便迎来契机。
运用历史制度主义方法研究教育扶贫政策变迁，有助于超越单一的政策文本分析法，基于历史回顾的俯瞰与深究，把握教育扶贫政策内在蕴含和演变机理。在运用这一方法研究教育扶贫政策变迁时，充分借鉴政策发展阶段、正反馈机制、复制机制以及自我强化过程的断裂四个要点展开分析。首先，对教育扶贫政策变迁进行勾勒，归纳各阶段特征。接下来，从关键节点、路径依赖以及制度断裂三方面展开制度阐释，探究教育扶贫政策变迁的阻力与动力。最后，展望未来，对教育扶贫政策转型方向与策略进行前瞻性分析。
二、制度勾勒：中国教育扶贫政策变迁历程描述
“历史最大特性是变，历史分期目的是找出‘变点’，观察历史的‘质变’与‘量变’，从而了解各时代特性。”[4]考察中国教育扶贫政策变迁，要在历史框架中把握政治、经济与文化的深层结构以及行动者观念与行为的互动影响。本研究将对教育扶贫政策变迁产生深刻影响的，诸如体制变革、政治生态变动、重要会议召开、核心政策颁布等重要背景或关键事件年份作为历史时间节点，将1949—2019年中国教育扶贫政策变迁历程分为四个时段，依次进行梳理和分析。
（一）制度变迁酝酿阶段（1949—1977）：中国教育扶贫政策处于空窗时期
1949年10月1日，中华人民共和国成立。面对百废待兴、积贫积弱的困境，如何解决温饱问题，拔除生存性贫困痼疾，成为新中国亟待解决的难题。为应对严峻挑战，国家通过救济式扶贫，为贫困人口提供生存资源以渡过难关。这一时期，教育扶贫以发展农村教育为依托，整体政策变迁上处于酝酿阶段。具体来看：
第一，中国共产党执政地位和社会主义制度确立为教育扶贫奠定坚实基础。党作为社会主义事业领导核心，其执政地位合法性及为人民服务的宗旨决定了在扶贫事业中的使命和担当。与之相衬，“集中力量办大事”的社会主义制度优势为扶贫事业构建制度屏障。反映在教育扶贫领域，新中国成立后首次召开的全国教育工作会议，将教育目的确定为“为工农兵服务，为当前革命斗争和建设服务”，这为教育扶贫确立了根本方向、宗旨和性质。以此为指针，教育领域的扶贫以“公平”为导向，充分发挥制度优势，普及工农教育。
第二，救济式扶贫为新中国初期教育扶贫事业指明方向。囿于人力、物力及财力短缺，该阶段我国主要采取救济式扶贫战略，以输血式扶贫为主，最大限度扩大贫困群众受教育机会。一方面，通过改造旧学校、兴办工农速成中学，在全国范围兴起扫盲运动；另一方面，建设全日制、半工半读、业余学校并行的“多轨制”学校。在政府大力推动下，工农学生入学比例直线上升，由1950年近乎为0%上升到1956年的34.1%。
第三，以发展农村教育为重心，为教育扶贫探索可行路径。尽管这一时期中央尚未形成专项教育扶贫政策，但在实践方面，全国农村形成生产大队办小学、公社办初中、区县办高中的教育格局，创造“政府补贴+公社经费分担”的全民办教育模式。[5]在我国财力严重不足情况下，迈出发展农村教育重要一步，取得显著成效。1962年至1978年全国学龄儿童平均入学率由56.1%上升到95.5%，农村小学毕业生的升学率增长54.1%。可以说，农村教育改革为我国教育扶贫事业开启先声，以“公平导向，兜底普及”为主的教育发展导向蕴含着丰富的扶贫意蕴。
（二）制度变迁启动阶段（1978—2000）：中国教育扶贫政策嵌入国家顶层设计
“文革”过后，随着国家拨乱反正和实施改革开放战略，各领域进入恢复重建新时期。面对严峻的经济形势，国家试图以体制改革释放红利，通过多维开发改善贫困人口不利处境。然而，对于当时全国人口平均文盲比重达到25%，个别贫困地区高达50%左右的现实来说，如何扫除青壮年文盲、培养经济社会发展所需人才成为迫在眉睫的问题。教育扶贫政策在此时纳入至总体扶贫战略中，逐步进入新时期的启动阶段。具体来看：
第一，教育扶贫政策内嵌于总体扶贫政策体系之中，由游离扶贫边缘向中心位序缓慢蠕动。1984年在教育扶贫发展史上具有里程碑意义，9月29日国家出台了具有划时代意义的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，该文件首次提出“教育扶贫”概念。至此，教育扶贫在顶层设计中由模糊走向清晰，获得明确的合法性依据和制度空间。随后《中共中央关于教育体制改革的决定》（1985）、《中国教育改革和发展纲要》（1993）等文件，一再重申教育扶贫的重要价值。《国家八七扶贫攻坚计划》（1994）更是明确将改变贫困地区落后的教育状况作为攻坚目标之一，从普及初等教育、扫盲识字、技术培训等勾勒教育扶贫路线图，为教育扶贫进入实质发展轨道提供操作和强化机制。
第二，教育扶贫的体制机制开始成型，逐渐走向系统化、规范化、多元化。1986年国务院成立贫困地区经济开发领导小组，后又更名为国务院扶贫领导小组。高规格扶贫领导机构的首次设立，标志着我国扶贫事业进入高定位、重协调、促落实阶段。《国家八七扶贫攻坚计划》将我国扶贫机制明确为“分级负责、以省为主”，与“分级管理、分级负责”的教育管理体制相契合。除各级政府协同推动外，这一时期教育扶贫相关社会组织得到长足发展。譬如中国青少年发展基金会、中国滋根乡村教育与发展促进会等为教育扶贫提供了人力、物力及财力支持。截止到1995年，中国青少年基金会组织的救助失学儿童活动，共筹集资金6.92亿元，救助125万名失学儿童。
第三，教育扶贫与发展农村教育、整体脱贫攻坚相结合，主要围绕普及初等教育、扫盲识字、科技推广等展开。1988年国务院出台《扫除文盲工作条例》，为扫盲事业提供指引。1990年我国总人口文盲率相较于1978年下降了6.9%，贫困地区教育状况得到明显改善。在普及初等教育方面，1995年推行的国家贫困地区义务教育工程（第一期），普惠全国852个贫困县。这是新中国以来中央财政投入最多、规模最大的教育扶贫工程，极大改善了贫困地区办学条件。此外，通过星火计划、燎原计划、丰收计划等，在贫困地区推广了科技知识，有效提高了贫困人口发展能力。
总体而言，这一时期教育扶贫政策处于启动阶段，在国家政策推动下，教育扶贫获得强有力的合法性支撑和空前的发展动力。但受地区差异、教育经费等因素影响，相关政策对教育扶贫的阐释仍相对模糊，多聚焦于扫盲识字、义务教育等方面，对学前教育、乡村教师等方面重视不足。
（三）渐进性制度变迁阶段（2001—2012）：中国教育扶贫体系化与规模化发展
进入21世纪后，我国教育扶贫政策发展力度呈时序性递增，制度之间更加紧密连贯，基本完成渐进性制度变迁，整体政策走向系统化与规模化。
一方面，我国教育扶贫政策内容不断丰富，更加注重内涵性、连贯性发展。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》对教育扶贫的总体目标、行动方略及责任体系进行勾勒，吹响了21世纪伊始扶贫工作的“总号角”。2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》对西部地区教育扶贫工作进一步加以明确。以此为方向，2004年教育部制订《国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）》。同年，《关于大力培养少数民族高层次骨干人才的意见》出台，将教育扶贫拓延至少数民族地区。随后，2010年开始，国家陆续出台中职学生免费就读及补助生活费、普通高中贫困生享受国家资助、贫困地区学前教育发展等一系列利好政策。由此，教育扶贫已经由“两基”工程扩展到学前教育、高等教育、职业教育及民族教育等各阶段。
另一方面，与渐进性变迁相呼应，教育扶贫实践探索进入规模化、系统化发展阶段。首先，在贫困地区实施的义务教育工程持续推进，老、少、边、穷、岛等地区教育帮扶力度逐渐增强。其次，随着2001年“两免一补”政策的出台及后续覆盖区域的拓展，农村贫困地区家庭教育负担进一步减轻。再次，2004年起以“职业教育帮扶农村劳动力转移”“雨露计划”等为代表的职业教育扶贫实践不断推进，为社会培养了一批高质量技能人才。此外，2000年起内地民族班（新疆）、少数民族预科、少数民族骨干计划以及新疆、西藏等地区免费教育计划的推行，极大消解了这些地区的文化贫困。与此同时，围绕贫困地区办学条件提升、学生营养供给改善、现代远程教育建设等基础性扶贫工程有序进行。最后，2011年起启动了“学前教育三年行动计划”（第一期），从学前阶段阻断贫困代际传递的理念开始付诸实践。
总体来看，这一时期教育扶贫政策前后衔接，呈现出在既定框架下兼顾公平与效率、趋向系统与全面的态势。但整体仍存在“大水漫灌”式注入的弊端，针对深度贫困地区及边缘弱势群体的精准帮扶仍存在缺憾。
（四）断裂性制度变迁阶段（2013—2019）：中国教育扶贫内涵提升与行动启动
2013年是新时期我国教育扶贫的全新起点，教育扶贫被纳入国家扶贫战略核心位序，并与全面建成小康社会紧密相联。至此，教育扶贫步入制度转型与内涵提升全新阶段。
一方面，教育扶贫被列为国家扶贫工程核心内容之一，合法性地位极大增强，战略作用显著提升。经过不懈努力，中国扶贫事业进入攻坚阶段，贫困形势发生彻底改变。贫困空间由区域向个体过渡，贫困人口以贫困程度深、扶贫难度大的边缘群体为主，致贫原因复杂多样。面对新形势，国家适时进行调整。2013年11月，习近平总书记在湘西考察时，首次提出“精准扶贫”的思想。2015年《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》对脱贫工作做出总体部署，进一步落实精准扶贫思想。在这一过程中，教育扶贫的治本价值引起国家高层的重视。2013年，习近平总书记在河北阜平考察时指出，扶贫的根本之策，在于将贫困地区孩子培育成才，通过治愚才能根治贫困。2015年9月，习近平总书记在给北京师范大学贵州教师研修班回信时，提到扶贫必扶智，让贫困地区的孩子们接受良好教育，是扶贫开发的重要任务，也是阻断贫困代际传递的重要途径。十九大报告中再次重申扶贫要与扶智有机结合，重视教育的长效价值。2019年的政府工作报告要求深入推进教育扶贫，发挥其消除贫困的治本之效。由此，教育扶贫在扶贫体系的核心地位得以充分夯实。
另一方面，教育扶贫政策全覆盖计划启动，针对贫困地区分阶段、分层次、分对象的精准政策供给加速实施。2016年，我国首个教育脱贫规划《教育脱贫攻坚“十三五”规划》出台，对教育扶贫进行总体设计。随后，《深度贫困地区教育脱贫攻坚实施方案（2018—2020年）》进一步明确教育扶贫重点区域，对打赢教育扶贫攻坚战进行统筹部署。随后二十余项教育扶贫专项政策在短期内密集出台，构建起从学前教育发展、义务教育普及、职业教育协作、特殊教育提升、民族教育开展、教师队伍支持、薄弱学校建设等全方位的政策支持体系。通过超常规的政策措施，实现了教育扶贫全覆盖的诉求。其中既有总体规划，也有具体教育领域的帮扶措施；既有民族地区教育支援行动，也有深度贫困地区教育扶贫攻坚计划。
在新的阶段，我国教育扶贫得到质的提升，制度结构、内容体系及能力建设得到全方位的调整与优化。教育扶贫迎来了制度变迁的全新战略契机。如何优化制度供给，实现新的制度均衡，将是未来教育扶贫政策面临的重大课题与挑战。
三、制度阐释：教育扶贫政策路径依赖与制度变迁
（一）环境变迁与国家主导：中国教育扶贫政策的制度模板与制度生成
历史制度主义侧重从中观层面解析行动者与制度的互动关系。通过审视经济、政治及社会固有结构及变迁历程，能够从历史流变与环境变迁的视角，更深入把握影响制度变迁的因素。教育扶贫作为面向特定区域与目标群体的特殊政策，主要由国家主导并基于社会变迁而动态调整。回顾教育扶贫的70年嬗变可发现，它始终面临复杂多变的外部环境。新中国成立伊始及后续较长时间里，长期面对的是基础教育发展极端落后的困境。小学入学率仅有20%左右，80%以上的成年人口是文盲，农村文盲人口比例更重。改革开放后，随着国家工作重心转移，通过体制改革带动各领域突破，教育扶贫被寓于经济开发为主导的全国扶贫行动中。到20世纪90年代中期，经济快速增长带来丰厚红利，为教育扶贫奠定坚实的物质基础。但同时“效率优先”的发展模式诱发区域间发展失衡，社会结构断裂问题，这给教育扶贫带来新挑战。进入21世纪后，在追求经济稳步发展的同时，国家更加注重民生改善，通过增加公共服务投入补齐短板。中西部贫困地区教育事业优先纳入政策体系内。步入2010年之后，全面深化改革成为主旋律。以“十二五”“十三五”规划纲要和中长期发展纲要出台为契机，教育扶贫事业驶入快车道。然而，随着近年来贫困空间由区域化、整体性逐渐过渡到个体化贫困人口，反贫困形势发生质的变化。与此同时，当前已进入2020年全面建设小康社会的决胜关头。面临着全新的贫困形势和战略任务，教育扶贫亟待更深入的转型与创新。
纵观70年来教育扶贫的外部环境变迁，其发展轨迹之变清晰可见。但变动不居背后，却终始暗含一条稳固的主线，即教育扶贫事业始终由国家主导。无论是新中国成立之后开展的普及化、全民化教育，还是后来的《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要（2000—2010年）》《教育脱贫攻坚“十三五”规划》等各项重要文件，均始终强调政府主导、分级负责、合力攻坚的根本原则。中央政府通过树立坚定的扶贫政治决心、形成高位协调机制，将“层级动员、责任分担、重点主抓”的压力型执行体制与“锦标赛式”激励机制相结合，形成上下齐心、行动高效的共同体。在此基础上，通过政策引导和制度建设，引入市场、社会组织等外部力量，共汇磅礴之力，共同攻坚克难。政府作为制度变迁主导者，从理论上讲，对于贫困作为社会建构问题，根源是国家供给制度的缺失，因而校正偏差理应由政府这一主体承担。但从根本讲，新中国成立后所确立的政治制度和教育宗旨，始终决定着党和政府要以“坚持人民当家作主，全心全意服务人民”作为根本指针。无论风云如何变幻，这种责任担当和历史使命贯彻教育扶贫事业始终。另一方面，面对复杂的外部环境，在国家主导下，根据不同阶段特征及战略定位，实事求是地制定教育扶贫政策。教育扶贫从扫盲教育、义务教育及职业教育逐渐向其他各学段教育逐次拓展，扶贫对象由整体扶持逐渐转向重点薄弱地区特殊贫困人群。扶贫方式日趋多元，扶贫手段不断精准。“变”与“不变”达到辩证统一，同时也充分反映了党和政府在推进教育扶贫过程中，始终坚持实事求是、与时俱进、开拓创新的突出特点和鲜明特征。
（二）观念认知与国家能力：中国教育扶贫政策的路径依赖与动力机制
历史制度主义认为，制度变迁受制于行动者的理性“算计”与观念认知。回溯变迁历程可发现，教育扶贫政策历经“公平优先—效率优先—兼顾效率与公平—以人为本”曲折变化过程。这背后深刻蕴含着政府作为关键行动者所进行的理性选择逻辑。从历史演变过程来看，开展教育扶贫的动因固然不乏“为了教育本身”，但更多闪烁的是教育扶贫与政治、经济关联逻辑。换言之，教育扶贫作为服务经济发展或政治改革的重要手段，体现着鲜明的政治—经济关联逻辑。特别是改革开放以来，随着“发展主义”政策取向的逐渐确立，教育扶贫的发展导向逐渐由追求公民基本人权实现转为提升人力资本，拉动经济发展诉求。例如，首次提出“教育扶贫”的《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》文件中指出，要加大对贫困落后地区的教育投入，提升人力资源积累，增加贫困户收入。《国家八七扶贫攻坚计划》将教育扶贫定位在开展职业及技术培训，普及初等教育，提升贫困地区农民素养，推动贫困地区经济发展。这种“工具理性”的僭越易导致教育扶贫侧重追求经济效益而忽视文化与社会价值。只见森林不见树木，催生对人性与个体的淡漠与忽视。实际上，这种理念偏移是诱导政府部门，特别是地方政府采取“策略主义”，以具体化、权宜化和随意化策略为原则，通过“共谋”“形式主义”“弄虚作假”等非正式权力技术，采取短期化、形式化、政绩化的教育扶贫行动，客观上阻滞政策变迁的深层诱因。此外，扶贫对象作为另一关键行动者，普遍面临经济、生理及社会性多重困境。贫困程度深，发展能力弱，扶贫难度大。这类群体更易产生横向比较的剥夺感、生计压迫的无力感、文化否定的隔阂感以及“读书无用”的焦虑感。[6]受此影响，扶贫对象摆脱贫困的主观能力匮乏，易陷入代际贫困泥沼中难以自拔。扶贫主体与帮扶对象的认知、期望及惯习相互交织与影响，形成强大的内隐性阻滞力量，从根本上影响教育扶贫的政策变迁。
就国家能力而言，教育扶贫深受经济及社会发展影响，在不同阶段所获资源显著不同。就显性制度而言，教育扶贫政策变迁深度依赖国家经济发展和制度安排。长期以来，在经济政策优先社会政策、普通教育政策优先特殊教育政策的情况下，教育扶贫在整个教育及扶贫体系中所获空间和资源相对有限，因而长期呈现渐进式发展特征。囿于基础薄弱、贫困人口众多，在新中国成立之后较长时间里，教育扶贫重心主要放在贫困地区普及义务教育、扫盲教育及发展职业教育之上，在此基础上根据国力逐次拓展。改革开放之后，经过戮力改革，我国经济发展取得重大成就。自2010年起，中国进入中等偏上收入国家行列。到2018年，我国GDP总量更是达到13.6万亿美元，稳居世界第二位。[7]随着国力不断增强，教育扶贫逐渐由补缺性制度供给向普惠式制度供给转型。“两免一补”政策着力推进，农村薄弱校办学条件得到改善，营养改善计划在农村地区广泛覆盖，各级教育资助体系日臻完善。纵观70年来教育扶贫发展历程，可以清晰看到教育扶贫由义务教育和职业教育向学前教育、高中及以上教育两端扩展，推进重点由促进中西部农村贫困地区教育发展，转化为强调整体提升与内涵建设全新阶段。这背后深层动力源于国家经济社会发展能力质的飞跃。有数据显示，2012年起，国家财政性教育投入占GDP比重连续六年超过4%，中央财政的教育投入重点向中西部农村及贫困地区转移。2010—2014年，全国累计资助各学段学生达4.1亿人次，年均资助8201.26万人次。[8]
（三）行动者与关键节点：中国教育扶贫政策的历史否决点与制度断裂
历史制度主义认为，制度变迁总体分为制度沿续期和制度断裂期。[9]受回报递增效应影响，制度具有运行惯性。但在特定时间节点上，受重大事件影响，会出现历史“否决点”上的制度断裂现象，导致行动者调整或革新原有制度。纵览70年来的教育扶贫历程，曾先后出现三次历史“否决点”。
第一个关键节点，是在1949年12月23日首次召开的全国教育工作会议上，确立了“教育为工农服务”的教育方针，这是我国教育发展史上的历史性飞跃。全新的教育方针为教育扶贫事业确立了根本方向、性质与宗旨。无论外部环境如何变迁，教育扶贫始终秉承“社会主义教育为人民”的根本原则，将着力发展贫困地区最广大贫困群体的教育事业，作为中国特色社会主义教育始终不懈的价值追求。第二个关键节点，是1984年9月29日《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》的出台。这是我国扶贫历史上首次明确提及“教育扶贫”，作为关键性事件对教育扶贫发展具有里程碑意义。我国教育扶贫政策由此正式纳入国家顶层设计层面，开始步入制度化、体系化的轨道。第三个关键节点，是2013年习近平总书记在湖南湘西提出“精准扶贫”思想。习近平总书记作为中国全面深化改革的领导者，其扶贫思想必然深刻影响到教育扶贫转型。特别是其所提出的“扶贫先扶智”思想，更是将教育扶贫提升到前所未有的政治高度。据此，以“精准扶贫”为核心指针，教育部启动了教育扶贫全覆盖行动。特别是十八大以来，形成了“由点到面”一揽子支持计划，全面覆盖贫困地区义务教育普及、薄弱校改造、学生资助、教师队伍建设、民族地区教育发展、职业教育提升等各领域，基本实现帮扶贫困人口个体发展全过程的政策闭环。在这样高强度、高密度的制度供给下，我国教育扶贫政策形成了总体纲要、具体措施、支撑保障体系三大类内容。其中总体纲要规划了总方针和行动机制。具体措施勾勒了贫困地区从学前到高等教育各学段发展，以及特殊人群重点资助的具体策略。支撑保障体系包括了机制创新、配套政策以及保障措施等。据此，我国教育扶贫形成了既有高屋建瓴式的顶层规划和实施方略，又有配套保障落实的“四梁八柱”般的政策体系。这为打破路径依赖，推动新的制度变迁完成，提供了全新的战略契机。
四、制度趋势：中国教育扶贫政策的未来展望
2019年是新中国成立70周年。勾勒我国70年来教育扶贫政策变迁轨迹发现，其深受政治、经济与文化等因素影响，呈现出制度变迁酝酿（1949—1977年）、制度变迁启动（1978—2000年）、渐进性制度变迁（2001—2012年）以及断裂性制度变迁（2013—2019年）四个特征鲜明阶段。回溯发展历程，剖析变迁逻辑，可以清晰发现：面对复杂的外部环境，我国教育扶贫事业始终坚持党的领导这一根本原则。党和人民政府始终发挥核心领导作用，充分彰显中国特色社会主义制度优势。党和政府审时度势，在每一个历史关键节点，深刻把握经济社会发展规律，坚持实事求是、理论联系实际、与时俱进原则，根据贫困形势演变，合理制定政策方略，积极调动各方力量，使教育扶贫沿着正确方向推进。这些共同筑就着教育扶贫的中国底色，形成了富有中国特色的教育扶贫经验，同时也为世界教育扶贫提供重要启示，充分彰显我国所倡导共建消除贫困的人类命运共同体的大国担当。在新的时代背景下，宏观结构的深刻变化为教育扶贫转型提供了新的历史“否决点”。展望未来，把握好历史关键期，加快制度供给，重塑教育扶贫治理结构，协调不同制度因素，是教育扶贫政策转型的不二选择。具体来看，需从以下几点着手：
第一，加快构建多元主体协同体系，形成和完善教育扶贫治理大格局。长期以来，教育扶贫的推进多以自上而下的强制性变迁活动为主，政府发挥主导力量。面对更加复杂、更富有挑战性的新形势，亟待充分引入各方力量，形成强大合力，将国家主导和地方实践充分结合，探索出统一性与特色化相结合的教育扶贫新路径。为此，需要尽快完善社会多元力量的引导、保障与激励机制。构建常态化、制度化的参与渠道，充分发挥社会力量在教育精准扶贫中的能动性、创造性，构建起包括政府、第三方组织及学校等多元主体在内的“多足鼎力”新格局。
第二，充分把握制度变迁关键节点，加强教育扶贫制度供给，突破路径依赖。新时期教育扶贫是对以往扶贫理念及扶贫方式的根本变革。要突破原有制度的路径依赖，国家经济发展实力固然是基础，但统筹运用好扶贫资源的能力同样重要。着眼未来，需要深入推进教育扶贫供给侧改革。在国家层面尽快完善教育精准扶贫相关法律法规，加快建立以考评制度、激励制度、监督制度为核心的规范体系，明确扶贫各相关主体的权力清单和责任边限。加快完善教育精准扶贫监测体系，广泛吸纳社会专业组织参与监测体系的构建和评估工作的开展。通过完善管理架构，明确职责分工，确立考评内容，确保合理奖惩，着力调动各政策主体的参与性、积极性及创造性。
第三，加强正式制度与非正式制度的融合，消解政策变迁的隐性阻力。政策主体的价值观念及文化惯习等非正式制度因素制约着目标实现程度。因此，要加强正式与非正式制度的融合，以求形成合力。一方面，通过深入的宣传与教化，使政策主体充分把握教育扶贫政策的战略价值及内容精髓，引导其在思想上真正接受、认可并内化政策精神。在推进教育扶贫过程中，引导政策执行主体转变行为方式，强化责任意识、服务意识、法治意识，充分践行执政为公、服务为民的执政理念，确保教育精准扶贫公平、公正、公开落实，使扶贫对象真正获益，显著增强获得感。同时，针对贫困地区特殊情况，大力建设法治文化，培育公民意识，铸就贫困群体的权利意识、责任意识及参与意识，为促进各教育扶贫利益相关者充分明晰、内化及落实政策，打造出良好的文化环境。
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Historical Evolution and Future Prospects of China's Education Poverty Alleviation Policy over the Past 70 Years——Based on the Analytical Perspective of Historical Institutionalism
Song Yao Yuanhang Cao
Abstract:Using the analytical paradigm of historical institutionalism, it examines the historical changes of China's education poverty alleviation policy since the founding of the People's Republic of China, and provides a new perspective for analyzing the evolutionary logic of this policy. The analysis found that the development of China's education poverty alleviation policy in the 70years since the founding of the People's Republic of China was deeply affected by environmental changes and state – led, concept cognition and national capabilities, actors and key nodes. The change of education poverty alleviation policy has gone through three important historical veto points in 1949, 1984 and 2013. Under the background of the current deepening of the reform cause, the active implementation of the strategy of poverty alleviation and the building of a well – off society, we will grasp the key points of the new history, accelerate the construction and improvement of the multi – subject coordination system, strengthen the reform of the education and poverty alleviation supply side, and promote the formal system. The integration with the informal system, breaking through the original path dependence and realizing the new institutional equilibrium is the necessary way for the transformation of China's education poverty alleviation policy.
Key words:the 70th anniversary; education poverty alleviation; policy change; historical institutionalism
责任编辑：徐德欣
