来源：《教育发展研究》2019年Z2期 来源：丁学森 邬志辉 许倩
摘 要：协调人口流动与城镇化发展、实现教育人口与资源问的“空问匹配”是提升大城市义务教育资源承载力的关键。当前，随着城市规模越来越大，流动人口规模也越来越大，教育人口近郊化程度也日益明显，市辖区开始面临教育资源承载力的挑战。对此，大城市内部制度性因素无法形成有效激励，从而导致教育资源供需关系不匹配，使城市义务教育资源扩容面临条件约束。对此，应加强教育资源供给侧结构性改革，依据“管理幅度”调整大城市人口净流入区域教育管理机制，加大省级统筹与财政转移支付力度，并大力支持民办学校发展，使之成为促进大城市义务教育资源承载力提升的有效路径。
关键词：大城市；义务教育；教育资源；承载力
在我国新型城镇化不断推进的过程中，城镇常住人口规模也在持续扩大。据“六普”数据显示，流动人口分布总体上表现为强烈的大城市偏好，约40%的流动人口居住在特大城市和超大城市（500万人以上）。[1]2017年我国常住人口城镇化率已达58.52%，大城市群地区是流动人口汇集的主要区域。在这一过程中，城镇出现了教育资源承载力受限问题，主要包括老城区学校建设用地资源紧张，新建、改扩建学校增加学位困难等。但针对这一问题却出现了两种截然不同的讨论：一方面认为，所谓教育资源承载力是一个伪命题，他们认为在城乡二元体制的背景下，城镇没有很好地解决自身发展过程中的公共服务均等化问题，将发展中的历史遗留问题变成一种排斥机制，把不符合自身需要的人口排除在外；另一方面，有学者认为，所谓教育资源承载力是客观存在的，存在前提要满足最小因子限制原理和部分补偿效应原理等条件。在特定区域内，如果不改变教育资源的配置方式，教育资源的承载能力将存在最大限制。[2]那么大城市为什么会出现义务教育资源承载力问题?问题的本质又是什么?针对这一问题，本文将综合利用国家城市流动人口与随迁子女相关数据进行分析。
一、城市辖区教育资源承载力面临的挑战
在快速城镇化的进程中，伴随农村劳动力的向城性转移，全国出现了大规模的人口流动。其中，大型城市作为吸引人口与资源要素的空间区域发挥着越来越重要的作用。随着人口流动逐渐进入以家庭化整体迁移的新阶段，随迁子女对流入地城市的义务教育提出了持续的刚性需求。
（一）超大特大城市的流动人口规模更为突出
我们以2012-2015年《中国城市统计年鉴》中288座地级及以上城市的统计资料为基础进行市辖区人口数据测算，以此观察各型城市的人口流动态势。所谓城市市辖区，是城市的主体（即市区）核心组成部分和区域发展中心，其城市化一般处于较高水平且人口密度大、流动人口相对集中。因此，选取市辖区人口数据可以较为客观地代表城市主城区+近郊区的人口分布态势。通过对比三年来288座城市的市辖区年平均人口数与市辖区人口自然增长率，得出相应的市辖区人口增加数与人口自然增长数，并将两者之差视为当年的人口净增加数，最后通过三年的人口净增加数平均值计算出该城市市辖区的年均人口净增加规模。我们可以将288座城市年均人口净增加规模作一个基本分类：第一类是人口净流入型城市，我们将其编为A型城市，共计90座；第二类是基本稳定型城市，我们将其编为B型城市，共计138座；第三类是人口净流出型城市，我们将其编为C型城市，共计60座（图表略）。
由上述分类可知，A型城市是本研究关注的重点，所以，我们以A型城市为样本对象，根据人口流动规模再进一步分类。将0.5万< 净流入人口<3万的城市划为a1型城市群，这类城市的特点是人口净流入压力较小，共计44座；将3万<净流入人口<10万的城市划为a2型城市群，这类城市的特点是人口净流入压力开始显现，最多10万的人口净流入量相对于城市人口增幅来说比较明显，共计24座；将净流入人口>10万的城市划为A3型城市群，这类城市的特点是人口净流入压力很明显，最多数十万乃至几十万的人口净流入量，相对于城市人口增幅来说非常突出，共计22座（图表略）.
其次，根据2014年发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口数量为标准，将全国城市划分为五类七档。城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为I型小城市，20万以下的城市为II型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为I型大城市，100万以上300万以下的城市为II型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。我们以上述三大类四型城市为基准，结合前文城市人口净流动划分标准将288座地级及以上城市进一步筛选为173座大城市（图表略）。
由此可见，首先，超大城市群中A3与A2型城市占比超过8}%，说明超大城市群以人口净流入规模比较突出的城市为主，对流动人口具有很强的吸引力。其次，在特大城市群中，A型城市占比为75%，其中A3,A2型城市占比41.6%，说明相比于超大城市，特大城市人口净流入规模虽有所降低但仍具有相当程度的吸引力。最后，大城市群分为两类，一类是大城市I型中A型城市占比为68%，其中Al型城市为主占比36%，此外还有B型城市占比24%，说明大城市I型主要以人口小幅增长和稳定型为主，对流动人口吸引力较弱。另一类是大城市II型中B型城市占比43.8%,A型城市占比33.1%，此外还有C型城市占比23%，说明大城市II型主要以稳定型为主，同时还存在一定规模人口流失型城市，对流动人口吸引力较弱还兼有人口净流出现象。综上，在人口净流入方面呈现出超大城市>特大城市>大城市I型>大城市II型态势，说明城市规模越大，人口净流入趋势越明显，其中超大、特大城市更为突出。
受流动人口规模因素影响，超大城市、I型大城市随迁子女教育需求相对更多
据《中国流动人口发展报告2012》数据显示，流动人口家庭中携带子女一同流动的比例已达62.3%，[3]也就是说，随迁子女的总体流动趋势与流动人口基本一致，但这是总体趋势，在各型大城市之间随迁子女的流动态势也不尽相同。有关研究显示，农民工子女携带率在不同类型城市大致呈偏正态分布，其中超大城市26.32%、特大城市31.43%、大城市I型51.39%、大城市II型42.86%。[4]我们假设上述携带率即为各型大城市流动人口的子女携带率，将此携带率分别带入表3进行估算，其中A型、B型、C型城市划分标准各取中位数，通过最终指数的高低来估算各型大城市随迁子女规模的差异程度。
可以看出，超大城市随迁子女净流入规模指数明显高于其它城市，虽然这型城市一般存在严格的人口规模管控和就学、升学门槛，但也因存在同样规模庞大的流动人口基数，所以随迁子女净流入规模指数较高。相比之下，I型大城市则不同，由于其人口规模管控与就学、升学门槛低于超大、特大城市，所以在已有人口净流入规模的情况下，其最高的随迁子女携带率提升了整体的净流入规模指数。除此之外，特大城市随迁子女净流入规模指数次之，因其并不突出的随迁子女携带率使整体指数低于大城市I型；II型大城市排序垫底，虽然其随迁子女携带率较高，但人口净流动规模趋于稳定甚至还有流出趋势，所以整体指数最低。随着我国“二孩政策”的全面放开、农业转移人口市民化政策的加快实施以及随迁子女“两统一”政策的推进，在可预见的未来，上述各型大城市义务教育资源将面临更多的、潜在的需求挑战，其大城市义务教育资源承载力与教育公平问题也将更为突出。
（三）城市规模越大，教育人口近郊化程度越明显，市辖区面临教育资源承载力挑战更大
在上述数据分析的基础上，我们将中小学在校生近郊化程度视为市辖区普通中小学在校生数/全市普通中小学在校生数，并对2009-2014年近郊化程度数据分类，进一步分析各型大城市在校生在近郊化程度方面的异同（图表略）
由上图可以看出，超大城市主要集中在80%一100%的水平，其中深圳市、上海市、北京市更是接近100%的极值水平，这说明超大城市中小学在校生规模高度集中在城市核心区域，这种高压缩的学龄人口分布态势，既体现出这些城市主城区与近郊区之间的高度融合，也反映了城市空间区域内普遍存在的教育资源需求。其次，特大城市主要集中在60% -90%的水平，一方面，这与其中一些城市的市辖区划分方式有关，另一方面与这些城市地处沿海经济发达区域的地理位置有关，也体现出学龄人口与教育资源分布的空间集中态势。最后，大城市主要集中在40%一60%的水平，说明仍有相当一部分在校生分布在城市远郊区或乡镇，与前两型城市相比差距明显。总体来看，各型大城市教育人口的近郊化程度呈现出超大城市>特大城市>大城市的趋势。一方面，这说明教育人口的空间集聚程度随城市规模扩大而上升；另一方面也可看出在城市教育资源扩容的过程中，改革与管控的重难点将集中在超大、特大两型城市。由于我国“以县为主”的基础教育管理体制落实在大城市是区级政府，因此其既要独立面临征土地、建学校、配教师、买设备、保运转等人财物资源的压力，又要切实保证校际间、学区间的教育均衡，防止空间权益分配不平等基础上的教育格局“碎片化”与教育资源供需关系不平衡，这对城市市辖区教育资源布局来说也是一种挑战。
二、大城市内部制度性因素引发教育资源供需关系失衡，使城市义务教育资源扩容受限
（一）属地化管理藩篱使城市原有教育资源配置模式面临挑战
随着流动人口规模不断扩大，众多随迁子女的家庭教育需求也由原先有学上逐渐变为上好学与能在当地升学。然而，由于我国户籍制度改革的滞后，地方义务教育资源配置模式仍强调以户籍人口基数为准，这直接导致现有教育资源无法及时满足增加的学龄人口需求，在教育利益博弈中逐渐形成了属地化管理藩篱。纵观近二十年的随迁子女义务教育政策可以看出，我国随迁子女义务教育政策已由“两为主”（以公办学校为主，以流入地政府为勿向“两纳入”（纳入城镇发展规划，纳入财政保障范围），再向“两统一”方向发展（统一以居住证为主要依据向随迁子女提供义务教育服务，统一随学生流动携带“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金）[5]随迁子女义务教育工作已取得巨大进展，截止到2014年底，全国随迁子女在公办学校就学比例保持在80%。但值得注意的是，这80%的覆盖率并不是均质的覆盖率，其中在经济发达、人口聚集的大城市往往因更多的管控与制约因素而不能达到如此高的比例，再加上另外20%没有进入公办校的流动随迁子女分布不均，就使得原有以户籍人口为基数的教育资源配置模式面临着结构性的供需矛盾，而属地化管理改革的滞后又加剧了当地教育承载力问题的出现。
（二）内部制度性因素使大城市无法形成有效激励，导致教育资源供需关系不匹配
1.城市发展政策偏好、财权事权不匹配没有对教育资源均等化供给形成有效激励。首先，以往城市政府政绩考核重经济而轻服务。在过去更多强调经济增长的时间里，城市尤其是大型城市往往被寄予经济发展和财政增收的厚望，地方政府形成了以经济总量和指标增长为主的政绩考核倾向，[6]而忽视了对公共服务与福利系统的改善。因此，几乎所有大城市都发展起大型工商业、房地产业，吸引大型项目，进而不可避免地造成城市自然环境的恶化、基础设施的重载、大量流动人口和低附加值产业的集聚。而不合理的政绩考核也弱化了城市公共服务资源对常住人口增长需求的有效供给。其次，财权事权不匹配对地方政府教育服务供给无法形成有效激励。其中的原因主要有两点：一是地方政府财权较小而事权过大，二是央地税制结构决定地方财政更倚重经济发展。首先，通过央地两级财政数据可以发现（图表略）：（1）央地两级财政支出差距明显拉大，由2008年的中央支出21.4、地方支出78.6，扩大到2015年的中央支出14.5、地方支出85.5，地方财政承担的事权比例进一步上升。（2）中央财政呈现收入性增长，地方财政呈现支出性增长。一方面，中央财政收入增速快于支出，属于收入性增长；另一方面，地方财政支出增速明显快于收入，属于支出性增长。由此可见，地方财政的财权与事权不匹配程度在加深，这无疑不利于激励地方财政进一步加强公共服务的配置与改善。
同时，税制结构也决定着地方财政更倚重经济发展。由数据可见，前三项税收总额占全部税收收入的62.1%，占全部财政收入的51%。与企业缴纳性税收相比，由居民产生的税收收入占比很低，这说明我国税收主体是企业盈利性税收，而财政收入主要是依靠各类大型企业和制造类产业。此外，大型企业与制造业不仅创造了大量税收，同时也吸引了大量人口劳动力。但在政绩考核与扩大财政收入政策的刺激下，城市往往“只要人手、不要人口”，这导致了对大量常住人口的公共服务需求重视不足。由此可见，财权与事权不匹配不仅加大了地方政府的财政性负担，也不利于进一步激励地方政府加大公共服务供给的规模和质量。再次，城市土地规划中教育发展的相对弱势。城市土地规划的制约性因素在于城市存在扩大土地规划的冲动，由于各地国民经济和社会发展规划是由同级人民政府制定并由同级人大批准实施，因此地方政府普遍存在把相关指标做大，然后再以此为依据制定符合地方政府意愿的城乡规划和土地利用规划。日在这种情况下，城市的城乡土地规划在很大程度上就为政府发展期望让位，造成城市公共服务功能的相对减少和缺失。此外，不合理的城市规划还存在决策过程“短平快”、公众参与机制不完善和规划时效拖延等问题，这些问题形成了教育规划在城市规划中的弱势地位，直接影响了教育资源在城市空间区域内的配置布局和数量多寡。
2.义务教育资源承载力实质是“碎片化”下的教育资源供需关系不匹配。所谓大城市教育资源承载力，是大城市教育资源调整与配置不能充分满足教育需求的一种矛盾。当今我国经济社会结构中表现出的问题矛盾，已不同于以往单纯基于利益得失和价值认同而形成的博弈局面，更多表现为复杂多样的“碎片化”态势。四一方面，大城市在社会资源供给侧改革与转型过程中出现了发展瓶颈，越来越多的资源、环境、人口与经济因素受到约束。另一方面，社会群体利益格局更多地呈现为非线性式发展，在非线性发展的多维社会利益格局下，“碎片化”态势的出现使人与社会间的利益关系受到多维挑战。因此，所谓大城市教育资源承载力其实是在以上背景变化下的一类矛盾，其问题实质是我国社会结构发展中“碎片化”态势的出现，在公共场域内产生了公共产品与服务的供给不足，并对政府、个人与社会三者关系在利益诉求与协调方面提出了挑战，而大城市义务教育资源承载力就是嵌入在大城市人口、资源、社会诸多要素不合理发展中的一种结构性矛盾，其本质是义务教育资源配置在城市空间内的供需关系不匹配。在此基础上，我们可以通过一个大城市发展模式与人口集聚矛盾关系图，更为直观地展现上述诸多原因分析间的关系结构（图表略）。
（三）大城市义务教育资源扩容面临资源性条件约束
为应对大量增加的城市学龄人口教育需求，地方政府尤其是城市区级教育主管部门一般要面临教育、经费以及土地三方面资源的条件约束。我们以实地调研的东莞市为例，来说明大城市在教育资源扩容过程中面临的资源性条件约束。②
1.公办教育资源承载力有限。东莞市2015年义务教育阶段公办学校252所，可提供公办学位约32万个，但同年随迁子女规模已达75.65万人，远超出公办教育资源所能承载的能力。据了解，东莞市近年来随迁子女规模以每年至少3-4万人快速增长，其中小学四年来增长了20%，初中增长了50%。从随迁子女义务教育“两为主”的政策出发，如果把公办校在校生数的增长看作是学位供给，把随迁子女在校生数的增长看作是学位需求的话，那么东莞市近年来公办义务教育资源扩容速度远低于随迁子女教育需求的增长速度。
2.地方财政承载力有限。实施市镇两级办学以来，一方面，东莞市教育支出占比高、市镇财政压力大。2015年全市义务阶段共有92.8万名中小学生，按东莞市中小学培养成本，小学每生每年14235.08元（包含教师工资、基建、经费支出、投入专项等，下同）、初中每生每年21939.67元测算，合计教育支出占市财政经常性收入的约31.7%，如此庞大的支出对于东莞市财政是难以承担的。另一方面，中央与省财政转移支付乏力。据统计，2013-2015年中央和广东省对东莞市分别补助了36972万元、47463万元、61820万元，平均每年补助48752万元，中央和省补助分别仅占东莞市三年教育投入的3.59% ,4.49% , 5.37%。显然，中央和省给予的教育补助比例偏低。此外，东莞市在改扩建学校方面的财政压力也较大。2014年，东莞市义务教育段民办校在校生规模579261人，如果按教育部、建设部2002年颁布的《城市普通中小学校校舍建设标准的通知》（建标[2002 ] 102号）的标准，完全小学最大规模30个班、每班45人共计1350人；初级中学最大规模30个班、每班50人共计1500人计算，小学应再配置公办校342所、初中应再配置公办校79所，共需建设421所公办学校。再按当地一所学校建设费用约1.5 - 2亿元（不包括征用土地、拆迁费用）计算，最少还需准备631.5亿元资金。此外，按当地一名教师年均工资10万元计算，解决所有新增教师工资每年还需40.1亿元，而东莞市2014年市财政可支配财力才760.8亿元，这无疑是一笔天价费用。
3.教育用地资源不足。如果按县一级小学标准建设占地30亩计算，把民办校在校生全部转移到新的公办校中还需12630亩土地，这是东莞市目前无法提供的。在土地规划与具体使用方面也是困难重重，从土地规划角度看，教育用地一般是包含在城市土地规划之中，但其中涉及拆迁、赔偿、建设的费用往往是一个成本高昂的过程。所以，城市中心区的土地制约往往是限制其教育资源扩容的主要因素。此外，不同区域内的土地资源供给和审批途径也不一样，一些像东莞一样的大城市的个别中心城区用地往往需要报备国务院审核，这个过程由区到市、到省、再到国务院，一年报批一两次但往往手续繁琐耗时很长。
另外，大城市本身的主观能动性在解决问题过程中是否积极，这也是教育资源承载力是否存伪的核心。通过调研发现，像东莞、广州、深圳等特大超大城市，都存在非本地户籍学龄人口“倒挂”现象，已有公办教育资源及其扩容速度无法满足教育需求；而像苏州、宁波、杭州等城市，则多存在局部性教育资源承载压力，即某些城区范围内的优质资源与学龄人口的高度聚集出现了资源供需矛盾，因此解决的重点应是教育资源的合理分布与综合统筹；但像沈阳、长春、哈尔滨等城市，由于人口净流入趋势并不十分明显，所以大多不存在承载压力问题；但问题是像北京这样的超大型人口净流入城市则不同，一方面是逐年增长的在校生规模，一方面却是逐年减少的学校数量，这种明显不协调的教育资源供需关系让人不得不质疑当地教育承载力的真实性，如北京市2006- 2016年十年间小学在校生规模就从47.33万人增长86.84万人，近乎翻了一番；而小学数量却从1310所减少到984所卢对此是否可以这样看，一方面可以怀疑当地所谓教育承载力的真实性，但另一方面也不可否认像北京这样的超大城市在人口严格管控的制度约束下，教育在城市整体规划中也被严格规约在行政管辖之下。因此，制度主观性约束也应是我们思考为什么大城市教育资源承载力问题的另一个方面。
三、提升大城市义务教育资源承载力的政策建议
公平包容的学龄人口容纳、义务教育资源的及时补充、积极的教育性财政经费投入与科学合理的教育用地规划等决定着大城市义务教育资源承载力的提升质量。基于此，有必要从实践层面协调大城市义务教育学龄人口与资源间的供需关系，实现教育资源供给侧结构性改革下的“空间合理匹配”，并依据“管理幅度”及时调整教育管理机制，加强义务教育资源的及时补充与内生性发展的持续动力。具体建议包括：
1.加强教育资源供给侧改革，实现教育人口与资源间的“空间匹配”。要用结构改革的方式推进教育资源供给结构调整，矫正要素间的配置扭曲，提高教育资源供给结构对教育需求变化的适应性与灵活性。其中，供给方式重在改革公共教育政策的制定、输出、执行以及调整方式，使其更好地与教育需求变化相协调。供给结构重在协调资源供给的规模与质量，所谓规模重在以常住人口为基数配置义务教育资源；所谓质量重在不突破国家办学标准的班额、校额的前提下，加强教育资源质量均衡与供给结构多元，实现城市范围内义务教育发展质量的基本均衡。
2.依据“管理幅度”调整大城市人口净流入区域
教育管理机制。破除仅以行政级别为依据的管理体制局限，在考虑政府层级之间的管理权限之外，及时调整管理跨度大小与管理任务数量变化。依据管理幅度来选择教育管理体制，考虑管理主体的能力限度并根据这个限度来确定管理体制。实施基于教育、财政、人事、规划、发改、土地等部门机构的联席会议制度，共同解决彼此间的教育人口管理、教育用地置换、教师编制管理、财政经费投入等议题，依托更高层级管理主体综合统筹、多部门积极参与、定期与不定期的沟通联系机制。[10] 政府经费统筹力度，并将随迁子女义务教育经费投入比例提升至不低50%。此外，加强公用经费中对随迁子女义务教育单列的专项经费补贴，用于补偿学校由于吸纳随迁子女带来的额外工作开支。对于教师薪资与学校设施建设经费，建议鼓励地方政府加大对学校建设及相应商业贷款、利息偿付、税收减免等方面政策的优惠力度，以此换取相关企业、公司积极参与教育融资与建校服务。
4.支持并规范民办学校发展，为随迁子女提供
多元化教育选择。建议外来随迁子女规模占比超过30%以上的特大、超大城市，应加大对义务教育阶段民办教育发展的支持与规范力度，这样既可避免教育部门或公办学校直接面对大量经费、人员与土地资源协调配置的难题，也为当地随迁子女入学并享受均等化教育服务提供多元选择。措施可以包括：加强大城市义务教育阶段民办教育发展制度建设与政策保障；推进民办学校标准化建设，包括办学条件标准、教师人员配置、学校管理内部制度、教育教学课程国家标准等；建立民办教育专项资金加大对民办学校财政扶持，并实施专项资金支出完成项目的绩效评价；开展优质公办学校委托管理民办学校工作机制与公办民办学校结对帮扶工作，推进城市义务教育公民办学校共同优质均衡发展等。
参考文献：
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Why do Big Cities Have the Problem of the Carrying Capacity of Compulsory Education Resources?
Ding Xuesen Wu Zhihui&Xu Qian
Abstract：Coordinating population mobility and urbanization development and realizing the "spatial matching" between educational population and resources are the key to improving the carrying capacity of compulsory education resources in big cities. At present, the larger the city scale, the larger the floating population scale, the more obvious the suburbanization of the educational population, and the municipal districts are facing the challenge of carrying capacity of educational resources. Institutional factors in big cities cannot form effective incentives, which leads to the mismatch between supply and demand of education resources, and makes the expansion of urban compulsory education resources face conditional constraints. Therefore, we should strengthen the structural reform of the supply side of education resources, adjust the regional education management mechanism of net population inflow in big cities according to the scope of management, intensify the efforts of provincial overall planning and financial transfer payment, and vigorously support the development of private schools, so as to make it an effective way to promote the carrying capacity of compulsory education resources in big cities.
Keywords：big city；compulsory education；educational resources；carrying capacity
责任编辑：王五
