来源：《中国教育学刊微信公众号》2019年10月7日 作者：张旸，吴婷婷
摘 要：新中国成立以来，我国义务教育供给在变革与完善中不断前行，体现出五个方而的变迁逻辑，即供给理念从工具理性优先到兼顾工具理性与价值理性，供给主体关系从城乡分立的政府包办与集体集资到政府主导的城乡一体与主体多元，政府协调服务品质从绝对领导与管理到宏观指导与监督，实际供给能力从教育供给总体不足到资源优化配置，学校实践能力从外延被动式发展到内涵主动式发展。义务教育只有彰显价值理性和工具理性良性融通的供给理念，坚持以政府为主导构建多元主体协同发展的供给格局，并不断提升以资源优化配置为目标的实际供给能力，彰显以学生全而而有个性发展为核心的义务教育学校特色供给，才能更好地满足人民对更美好的义务教育的需求。
关键词：新中国成立70年；义务教育供给；变迁逻辑；供给格局；供给品质
教育的供求问题一直是影响我国教育发展的重要因素，义务教育阶段也是如此。回眸新中国成立70年来义务教育的发展历程，在新时代“办人民满意的教育”的要求下，义务教育的供给体系结构日趋完善，义务教育质量也已显著提高。这不仅与国家、社会以及个人对义务教育的迫切需求有关，更离不开各类主体对义务教育的有效供给。教育的供给与需求是义务教育得以发展相互依存又相互矛盾的两面，从长远角度看，供给与需求交替成为制约义务教育发展的主要矛盾，但从实际操作中看，供给需求矛盾往往相互交织、相互影响，共同推进义务教育不断发展。随着义务教育“有学上”需求的满足，人民期待更加公平而有质量的义务教育，对优质教育资源的需求更加强烈，对多样化、个性化学习和发展的需求更加凸显。然而，我国当下的义务教育在一定程度上仍然存在着优质资源总量相对不足、城乡差距有待进一步缩小、教育教学理念需要回归本真、教育教学效率和质量有待提高等问题。回顾和梳理新中国成立70年来我国义务教育供给的进程和逻辑，认为要解决人民日益增长的对美好义务教育的需求和义务教育发展不平衡不充分之间的矛盾，需要政府与学校进一步从供给侧发力，在满足人民美好合理义务教育需要的同时，激发和引导各类教育主体树立并坚守健康和谐的教育需求观和教育价值观，这也是办人民满意的教育的应有之义。为此，《中共中央国务院关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》（以下简称《意见》）的印发，作为新时代我国深化教育教学改革、全面提高义务教育质量的纲领性文件，其承载的使命不言而喻。
一、义务教育供给及其变迁逻辑的分析思路
“教育供给指在一定时空条件下，为了满足国家、社会和个人发展的需求，政府、社会和学校等主体在为教育的发展提供理念、制度、人财物等保障的同时，以学校教育为核心的各级各类教育机构愿意并能够提供的教育机会、过程和结果。”义务教育供给指在坚守义务教育纯公共服务性质的基础上，为了满足人民、社会和国家对义务教育的需要，以政府为主导的供给主体在理念、制度、经费、资源等方面提供保障的同时，义务教育阶段学校教育有意愿并能够提供的教育机会和服务。因此，义务教育供给不仅包括以政府为主导的主体投入、举办、调控和服务义务教育的供给过程，而且还包括义务教育阶段学校培育和引导学生发展的实践过程。梳理和分析义务教育供给的历史，将新中国成立70年来义务教育供给归纳为六个阶段，即以基本普及小学教育为要点的初步供给阶段、以否定前期普及成果为阻碍的畸形供给阶段、以普及初等教育为要求的恢复供给阶段、以基本普九为核心的差别化供给阶段、以全面普及为目标的扭转非均衡供给阶段以及以促进内涵发展为重点的供给品质不断提升阶段。
诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）认为，制度分析和发展的框架由作用和反馈的“内外”两部分组成，即外生变量和内生变量，“社会科学研究者可以去研究横跨各种不同领域场景的人类互动和相应的结果”。外生变量指作用于行动场景也受到互动及结果反馈影响的存在于群体外的变量，包括生态物理条件、群体属性和采用的规则等变量。内生变量是存在于群体内的行动场景中的运转部分，这个场景影响活动及其结果，且行动场景又受结果反馈的影响，包括各行动方、各方位置、可选行动集、关于联结关系的信息、针对联结关系能实施的控制等变量。义务教育作为经济学角度的一种公共品，不管是更多从事实层面所认为的准公共品，还是更多从价值层面被认为的纯公共品、有益品或是权益-伦理型公共品，其赋予了政府在整个供给过程（包括提供环节和生产环节）中的政治伦理和社会责任。因此，供给过程中所要满足的供给要件相应地可以分为四个：提供环节的“供给理念”与“提供能力”，生产环节的“生产能力”，以及链接环节的“管理协调机制”。因此，在按照历史发展顺序全面梳理新中国成立70年来义务教育供给过程的基础上，必须充分考虑影响各个阶段义务教育供给设计和实践的复杂且互动的内外部变量，从供给理念、供给主体关系、政府协调服务品质、实际提供能力、学校实践能力五方面分析义务教育供给各要件变迁的内外部逻辑，从而在彰显供给优势和把握供给困境的同时，为进一步提升和完善供给提供思路。
二、义务教育供给的变迁逻辑
（一）供给理念：从工具理性优先到兼顾工具理性与价值理性
供给理念是供给主体在供给选择和实践中所形成的、具有核心地位的关于供给的基本认识和观念。供给理念的产生、表达和实践表现为主客观性的统一，是供给主体在具有较强客观性的外部变量的影响下，在表达自身多方面需求并对其进行选择和排次的过程中，对存在于群体内供给行动场景中的内部变量互动的活动及其结果的判断和认识。供给理念在各供给要件中具有核心地位和统领作用，其以隐匿的方式支配和表征着各类主体的供给活动和行为。
新中国成立以后，历经多年战乱的中国千疮百孔、一穷二白，被孤立打压的新建政权需要在巩固中不断壮大。在实现富国强兵、快速实现工业化这一核心目标的过程中，面对大规模经济建设和社会发展对人才的迫切需求，受工具理性影响的教育供给的工具价值不得不也只能被很快凸显出来，虽然普及和提高、公平和效率之间的冲突若隐若现，但更为现实更具实效的导向效率的供给理念却愈演愈烈。在要求教育首先为工农兵服务的教育方针下，确定了以普及为主的教育目标，当时的小学教育成为教育发展的重心。后来，在“赶超战略”的推进和向苏联学习的过程中，面对教育资源稀缺这一现实困境，工具理性优先、注重效率的精英教育供给体制不断得到确定。教育供给的层次重心不断上移，以升学为目标的金字塔结构逐渐形成，义务教育阶段的“重点校”政策与城乡二元供给模式并存，导致义务教育的本体价值在资源配置处于劣势地位和内部供给差别化的境况下并没有被充分地展现出来。这种状态在改革开放以来再次被确认，其最主要的表征方式就是将“效率优先，兼顾公平”的经济学命题辐射到了教育领域，导致在应然层面属于纯公共品、有益品或是权益-伦理型公共品的义务教育在实现充分公平优质普及和发展的道路上艰难前行。
当然，虽然工具理性的僭越导致了价值理性的缺失，但并不是说工具理性一无是处，需要被完全抛弃。工具理性“以其目标和手段的双重性、以其对手段的可计算性、以其后果的可预测性、以其价值的中立性，而与人类理性之为理性的性质更为相符，代表了一种更为精致和更高层次的人类理性精神”。因此，工具理性是价值理性实现的基础和前提，而价值理性比工具理性更为根本。自20世纪90年代以来，取消重点校、重点班的意识和观念再次闪现出来。特别是21世纪以来，国家相继出台促进义务教育均衡发展的相关政策，加之近日《意见》的印发，着重强调了科学的教育质量观与教育理念的重要性，将转变教育理念放在了更为突出的位置，使义务教育供给理念本应具有的价值理性更加凸显，在此理念指导和要求下的义务教育供给的实践和努力也初见成效。
（二）供给主体关系：从城乡分立的政府包办与集体集资到政府主导的城乡一体与主体多元
对于义务教育公共服务的性质存在着一定的分歧：事实层面的准公共品，价值层面的纯公共品、有益品或权益-伦理型公共品，其分歧的必然后果之一是不同的产品性质规定了其供给主体的差异。但不管义务教育的性质如何，其强烈的正外部效应决定了政府在供给义务教育中的主导和核心地位及其所应该肩负的使命和承担的责任。但是，这并不是说义务教育的供给主体仅仅只能由政府来提供，因为政府单一供给会陷入政府失灵等困境。
新中国成立以后，严格的城乡二元户籍制度和优先发展城市的策略取向，加之“统收统支、分级管理”的财政框架使中央政府没有足够的能力同时承担城市和农村的义务教育供给。因此，形成了城乡分立的供给机制，城市义务教育供给多由政府包办，农村义务教育供给则靠农民和社队集资。长此以往，这种“低重心”的财政供给使乡镇政府和农民经济负担过重，义务教育正常供给难以为继。改革开放的伟大决策打破了这一僵化局面，市场机制的引入、家庭联产承包责任制的实施、乡镇企业的兴起促成了城乡兼顾的义务教育供给格局的形成，通过中心城市发展带动周边农村发展成为重点，农村教育、城市教育的综合改革成为可能，一系列相关政策和贫困地区帮扶项目的出台，使这一时期的义务教育供给开始从政策层面强调县级政府对农村义务教育的供给责任。
2000年以后，财税改革以及各级政府间的关系调整，在注重利益的同时开始关注财政收支的公平问题，各级政府开始加大对农村义务教育的财政投入，其供给主体随之上移至县级政府。2005年“新机制”的出台，真正免费义务教育的实现，使农村义务教育由“人民教育人民办”真正转向了“人民教育政府办”，政府、市场以及各社会组织等供给主体协同合作共同完成对义务教育的供给。加之2019年《意见》的印发，明确规定了要“全面加强党的领导，切实履行省级和市级政府统筹实施、县级政府为主管责任”，细化了各部门的主要职责，将家庭教育职责纳入其中，强化了监护主体责任。新中国成立70年来，在各级政府的政策和财政支持下，义务教育供给逐渐从“城乡分立”走向“城乡一体化”，但其制度的路径依赖以及城乡义务教育发展的巨大差距表明，我国义务教育供给城乡一体化发展目标的实现还有很长的路要走。
（三）政府协调服务品质：从绝对领导与管理到宏观指导与监督
政府协调服务品质是在一定的政府职能理念支配下，政府在义务教育阶段所应承担的管理职责和功能作用。作为连接供给和生产过程的关键环节，政府协调服务品质的优质与否直接关乎政府实际供给能力的强弱以及学校生产能力的好坏。一直以来，政府的角色定位一直在自由和保守中摇摆：其一是将政府限定在“守夜人”的角色里，认为好的政府就是管得少的政府；其二是将政府比作巨大的怪兽“利维坦”，强调国家的绝对领导。
新中国成立以后，与计划经济体制相适应，为解决旧中国教育事业的遗留问题，这一时期出台的一系列文件体现出了明显的中央集权的价值取向。1952年《小学暂行规程（草案）》规定“所有小学，都要由市、县人民政府教育部门统一领导”，是典型中央集权领导制的体现。在对学校的管理方面，新中国成立初期，我国实行了校务委员会制度，之后相继实行了校长负责制、党委领导下的校长负责制、当地党委和主管教育行政部门领导下的校长负责制。
改革开放以后，我国义务教育管理秩序得到了恢复和进一步规范，各级政府开始建立“分级办学、分级管理”的义务教育分权化管理体制。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》提出基础教育坚持由“地方负责、分级管理”的原则，实现了基础教育管理权的逐步下放。1986年《中华人民共和国义务教育法》的出台让地方政府管理义务教育的权力有了法律上的支撑。1978年《全日制小学暂行工作条例（试行草案）》提出了“小学实行党支部领导下的校长分工负责制”。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》确立了校长负责制并沿用至今，让校长成为学校变革真正意义上的掌舵者，也为学校的自主变革提供了更多可能。
进入21世纪以后，政府与学校关系的变革更加明晰，学校争取自主权的意识也更加强烈。2001年《全国教育事业第十个五年计划》和《基础教育课程改革纲要（试行）》的颁布进一步理顺了政府与学校的关系，政府在向学校放权的同时，并不放弃对学校的指导和监督。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》就中小学校管理方面提出要“推进政校分开、管办分离，构建政府、学校、社会间的新型关系，落实和扩大学校办学自主权”等。2019年《意见》再次强调要激发学校的办学活力，“落实学校办学自主权，保障学校自主设立内设机构”，进而促进新优质学校的成长。义务教育阶段政府协调服务品质是基于传统与现代、教育内部与外部、政府与学校间变革发展的结果，其中虽夹杂着诸多困难与缺憾，但依旧体现着我国义务教育探索的历史和方向。
（四）实际供给能力：从教育供给总体不足到资源优化配置
不同于供给理念的非专有性，义务教育的实际供给能力主要是就供给主体而言的。各类主体实际供给能力的强弱不仅受资源禀赋和资源配置能力的制约，而且与主体良好的供给意愿和合理的目标政策紧密相关。义务教育不管是作为事实层面的准公共品，还是价值层面的纯公共品、有益品或权益-伦理型公共品，其供给方式的选择都与供给主体的实际供给能力密不可分。
从整体上看，各类供给主体对义务教育实际供给能力的强弱与国家经济发展、政策法规的制定、学习者的现实需求紧密相关，间接体现了不同阶段政治经济发展对义务教育供给的强大制约性。新中国成立到改革开放初期，我国经济发展在跌宕起伏的困境中艰难前行，基于经济落后、基础薄弱境况下的社会主义建设虽取得了巨大成就，但就其教育投入总量来说依旧不足。据统计，1952年小学生年平均开支经费数为7.40元，1965年增长为19.96元，虽有所增长但涨幅甚微。在义务教育经费总体不足的情况下，区域间教育经费投入差距越拉越大，1998年东西部地区义务教育平均教育经费额度分别为157.4亿元和50.76亿元，差距明显。为此，中央政府开始采取措施缩小区域发展差距，提出在1998—2002年将教育经费占财政支出的比例逐年增加一个百分点的目标。此后，2006年“新机制”改革的顺利进行，2007年底“全国368个攻坚县‘两基’目标以及2008年全部免除城乡义务教育学杂费目标的实现”，2012年财政性教育经费占GDP4%的突破为义务教育的均衡发展奠定了财政基础。此外，师资队伍的均衡配置和办学条件的不断改善也是义务教育供给能力提升的重要体现。我国东中部义务教育师生比由2010年的1.68缩小到2016年的0.02，东西部义务教育师生比由2010年的1.05缩小到2016年的0.78。1995年起，国家投入专款39亿元实施“国家贫困地区义务教育工程”，西部贫困地区办学条件虽有所改善，但区域差距依然存在。据统计，1999年东西部地区义务教育阶段理科教学仪器达标的学校比例分别为45.35%和34.47%，东部高出西部10.88%。2001年全国小学危房面积达3803.3万平方米，其中农村小学占81.97%。随着第二期“国家贫困地区义务教育工程”的开展，校舍改造成为“工程”的重点。2019年政府再度发力，《意见》进一步提出要保障义务教育财政经费投入，推进义务教育薄弱环节和落后地区教育教学环境的改善，进而促进县域义务教育向优质均衡发展。但是，在义务教育的实际供给能力不断提升的同时，仍然存在农村义务教育经费投入总体不足且“中部坍塌”，优质教师“难招难留”，农村小学“大班额”凸显，学校占地面积、校舍面积不足等问题，使得义务教育均衡发展之路仍然任重道远。
（五）学校实践能力：从外延被动式发展到内涵主动式发展
义务教育阶段的学校实践能力指义务教育阶段的学校在接受以政府为主导的主体所提供的理念、制度、人财物等方面供给的同时，自身在满足家长、社会和国家等各方需要的过程中所表现出的综合素质。义务教育阶段的学校供给是义务教育供给实施和实现的主阵地，义务教育阶段的学校实践能力是展现生产环节供给过程及其效益的核心要素，也是研究义务教育供给所必须考察的要件之一，其直接决定着义务教育供给的有效性。
我国义务教育阶段的学校实践能力不仅深受政府的供给理念和供给方式、政府和学校关系、各时期经济发展状况与地区差异等外生变量的影响，而且与学校内部的校长治理能力、教师的课程教学实施能力等内生变量紧密相关。新中国成立以后，伴随着对旧教育的接管和教育主权的收回，强调教科书要由国家统一出版，在教学制度上主张学习苏联的经验，制定了统一的教学计划，这种国家动员和集中部署的方式，无疑促进了社会主义基础教育初创工作的开展，对于稳定学校教育教学秩序和改变学校供给方向具有深远的意义。然而，由于当时“我们在评价外国教育经验时更多地以政治和社会制度作为判别是非的标准”，加之高度集中统一的教育行政体制和计划管理体制，使在全盘引进和应用凯洛夫的教育思想的同时，以教师讲授为主的五步教学模式，成为当时中小学普遍采用的教学方式，从而导致学校供给在一定程度上带有较为强烈的外部控制性和被动接受性。1958年开始的教学改革试图纠正学习苏联过程中的教条主义，然而，由于受“大跃进”的影响，学校教育供给出现了过分强调人的主观性而忽视教育客观规律的失误，严重冲击了学校教育的供给质量。改革开放以来，随着政府内部以及与学校之间关系的逐渐厘清，随着义务教育公共服务品性的进一步被确认，学校供给的主动性和自觉性得到一定程度的激发，学校供给能力从整体上看在不断提升。义务教育学校的办学条件发生了翻天覆地的改变，课程内容和结构的科学性以及合理性不断加强，教学理念和方式的先进性以及创新性也在逐渐提高。从供给的结果来看，义务教育供给高中阶段的学生数量在逐年攀升，初中升高中的学生人数比例从1990年的40.6%提高到2017年的94.9%。但是，义务教育阶段学校供给依然存在减负增效不尽人意、教学质量有待提升、学校自主变革的魄力和能力需要加强等问题。
三、反思与展望
新中国成立70年来，我国义务教育在国家政策的推动下，其均衡发展的政策理念和举措框架已基本成型，但并不意味着这一系统就此固化。在全面建成小康社会和社会主义现代化强国的新时代，其供给的变迁逻辑仍然存在着供给理念模糊、供给有效性有待加强、供给结构有待完善等问题。从供给侧出发，不断完善义务教育供给的价值取向、供给格局和供给模式，才能更好地满足人民日益增长的对义务教育的美好需求。
（一）彰显价值理性和工具理性良性融通的供给理念
供给理念是供给实践和过程的意识观念前提，供给理念的合理程度直接影响甚至决定着供给主体的实践方式、供给制度设计的境界、供给过程和结果的效率和质量。供给理念的更新和创新体现在客观条件和主观需要发生关联的复杂过程之中，从应然层面上，应该具有本真性、超越性和前瞻性。因此，继续从实质上确认和强化义务教育作为基础中的基础之地位，在教育供给中不断强化“固低层”是“强高层”之根本和先导的理念，在教育发展战略和宏观资源配置上继续遵循“教育阶段越低，其社会效益越高”的一般规律，智慧地调整和化解不同利益集团之间的芥蒂和矛盾，将义务教育的普及与提高、平等和效率、工具价值和本体价值兼顾起来，在力求提升义务教育公共服务品性的基础上，以真正实现义务教育机会、过程和结果的优质均衡和公正为供给目标，并依靠相应的合理完备的制度供给、体制创新以及严格监督其全面落实加以保障。
（二）以政府为主导构建多元主体协同发展的供给格局
义务教育的公共品性决定了政府作为义务教育主要供给主体所要承担的主要责任，但当政府的有限责任遇上民众对义务教育无限增加的需求时，其公共品性又为其他社会力量的有限参与提供了可能。因此，在实践操作中，政府、市场、学校和其他社会组织协同成为义务教育供给的主导力量，并以满足不同群体的个性化需求为目标，实现多元化群体更广泛有差异的均等化匹配，将“政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进义务教育格局”的改革目标落到实处。这就需要合理划分政府、社会、市场、学校等多元主体在义务教育供给过程中的责任边界：凸显政府在义务教育供给中的首要责任和主体地位，其主要负责宏观管理义务教育的各项事宜，包括政策制定、资源供给、布局调整、质量监督等；社会肩负义务教育质量和办学水平评估的重任；市场要以公益为旨归参与义务教育供给；学校要有充分的办学自主权来确定富有特色的办学理念和校本课程的开发等。进而构建民众对义务教育满意度的主观指标，建立有民众参与的义务教育供给机制，构建“学校、家庭、社会‘三位一体’的协同育人格局”。改变义务教育供给政府多重角色集于一身的状况，充分发挥和调动多元主体的优势和积极性。
（三）提升以资源优化配置为目标的实际供给能力
供给能力是义务教育运转发展的必要条件，实际供给能力的强弱一定程度上决定了义务教育的投入体量和效益，从而影响着我国义务教育发展的速度、规模与质量。因此，要提升以资源优化配置为目标的实际供给能力，就要调整资源配置结构，适度增加并统筹安排义务教育经费投入，保障教师工资和福利待遇，使义务教育在吸引人才的同时也能留住人才，优化义务教育阶段师生比例，逐渐推广小班化教学。持续扩大公用经费额度，确保城乡学校标准化建设所需资金。此外，要健全资源管理机制，提高义务教育资源的使用效率，动态调整义务教育学校布局，优化义务教育均衡发展的顶层设计，明确“责任清单”，打破“碎片化”的供给格局。依据木桶效应原理，将有限的教育资源最大化地投入薄弱学校，明确不同类型转移支付的目标定位，完善义务教育经费保障机制。以“充足投入”作为新时代义务教育供给的发展目标，规避“低水平公平”的发展误区，实现资源的优化配置，使来自不同地区、学校和家庭的具有不同需求的学生能在一个良好的学习环境中接受较高质量的义务教育。
（四）彰显以学生全面而有个性发展为核心的义务教育学校特色供给
学校作为教育活动的基本场所，是教育发展改革的中心和重点。因此，在资源配置基本均衡的状态下，学校应转变发展方式，谋求自主特色发展之路，发挥学校特色的战略功能和育人功能，促进学生综合能力的提升。树立“统一标准”+“特色发展”的均衡发展模式，在保证合格质量标准的基础上，尊重学生的个体发展差异，实施特色教育和分层教学，为每一个学生的全面发展提供充足而多样化的选择。健全义务教育学校的内部治理结构，强化课堂主阵地作用，克服唯分数、唯升学的功利化倾向，提升校长实施素质教育的能力，依法保障教师的权益和待遇，为新时代提高义务教育育人质量提供坚实保障。在此基础上，强化义务教育教学过程的质量监管，建立规范的教学质量监管体系，实行教学督导机制，辅之以学生评价机制，鼓励教师改革创新教学内容，灵活运用各种教学方式，最大限度地调动每一个学生的学习积极性，促进其全面而有个性的发展，“改革考试评价制度，减轻学生负担，结合实际积极破解义务教育阶段‘减负提质’的难题”。
责任编辑：廖敏
