来源：《教育科学》2019年第3期 作者：李鹏
摘 要：教育评价制度正经历着严重的“价值悖论”与“身份危机”。在当代中国，由于教育评价的价值判断属性和高利害关系的社会属性，教育评价指挥棒的作用愈演愈烈，引发了“社会达尔文主义”的恶性竞争和各种各样的教育问题。虽然教育评价的“指挥棒”效应引发了诸多的教育问题，但是教育问题诞生的深层原因是在于人们对教育评价“指挥棒”的不当使用，以及更深层次的社会因素。因此，教育的问题并不都是评价惹的祸，评价改革也只是解决中国教育问题的“钥匙”之一。要彻底解决教育问题，真正意义上实现“以评促改”，需要变革评价制度，督促评价后的改进，并在理念、制度、资源等多方面保障教育改革实施。
关键词：教育评价；评价改革；教育问题；教育改革；以评促改
教育评价是教育改革和教育研究的重要问题之一。2018年全国教育大会指出，“扭转不科学的教育评价导向，坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，从根本上解决教育评价指挥棒问题”[1]。事实上，正是由于教育评价的“指挥棒”效应，“教育评价制度才成为了教育改革的问题中心”[2]。特别是在中国，科举和高考制度更是评价制度问题的核心。人们既骄傲于科举制的光辉历史和世界影响，同时又经常责备科举考试阻碍了中国近代的教育、科技与社会进步[3]；相信高考是最公平的考试制度，也想通过高考“迈过独木桥”“鲤鱼跃龙门”，但又都“痛恨”高考，责备高考导致了“应试教育”。时至今日，中国教育评价和教育改革依旧深受科举考试的影响，而“高考已然成为关系到千家万户的利益，涉及学生、家长、教师、中学、大学等各个方面的国家教育评价制度”[4]。可以说，教育评价的“指挥棒”效应让一切教育的问题都与教育评价发生关联，也似乎所有的教育问题都是评价惹的祸①。因此，评价改革往往就成了教育改革的重要突破口，从科举的终结到反反复复的高考改革都是相似的实践尝试。但是，教育评价改革真的是解决教育问题的“钥匙”吗？教育评价为什么会成为教育问题的中心？要回答这些问题，就需要洞悉教育评价“指挥棒”效应的形成和本质，进而科学运用教育评价的“指挥棒”效应。
一、教育评价的“指挥棒”效应：双刃剑的“价值悖论”与“身份危机”
教育评价的“指挥棒”效应就是教育评价的导向和激励功能，也就是“以评促改”的价值逻辑。所以，理论上来说，教育评价“指挥棒”效应是通过评价监测教育发展的结果，并将其反馈给相应的教育主体，然后通过正向或者负向的刺激，实现“以评促改”的初衷。但是，在实践上，教育评价的价值判断属性[5]和高利害性（High-stakes）的社会属性[6]让教育评价演化成高竞争结构的评价（如图1所示，图略）。因此，教育评价的作用就陷入了双刃剑的“价值悖论”与“身份危机”，“指挥棒”效应逐渐异化，教育评价的正向、负向导向平衡被打破，负面导向的“指挥棒”效应成为了主导。
（一）正向激励：“以评价促改进”的教育逻辑起点
教育评价是人类重要的制度发现之一。评价制度很早就已经存在并发挥着作用，《学记》中“比年入学，中年考校”，以及“小成”“大成”的各种记载已经证明这个命题。[7]中国古代的“察举制”“九品中正制”为人才选拔做出了巨大贡献，“科举制更是世界教育历史上伟大创举”。[8]近代西方贺拉斯（Horace，M.）的大规模笔试测验、莱斯（Rice，J.M.）的拼字测验、泰勒（Tyler，R.W）的八年研究都为教育改革与发展做出了卓越的贡献。教育评价促进并服务教育发展，这就是教育评价的正向“指挥棒”效应。从根本上说，教育评价并不是教育实践的目的和终点，而是“以评价促改进”的教育管理手段之一。在各级各类教育实践中，为了有效掌握教育实践活动的结果与效果，就必须对教育活动进行相应的测评，通过测评结果的事实判断与价值判断衡量教育发展的相对水平与绝对水平，以此反馈给各类教育主体，进而更好地促进相应的教育改进，实现相应的教育目标。[9]所以，在正向的教育评价“指挥棒”中，教育评价只是一个工具性的管理手段，为教育活动与教育对象提供各类符号性、参照性的价值判断与事实判断，以此指挥和引导教育教学的正向改进、正向发展，这正是“以评促改”第一逻辑起点，也是实施教育评价的价值初衷。
（二）负面引导：“社会达尔文主义”的教育锦标赛
“任何事物都有两面性”的哲理是永恒的，教育评价制度在推动教育改革、教育发展的同时，也客观上带来了相应的消极作用。近代中国，从民族独立走向人民解放，经济、社会、教育都从积贫积弱逐渐走向复苏和繁荣。相比于经济的飞速发展，中国教育的发展轨道在人口多、资源少、竞争大、机会少的大环境中产生了某些偏离，“教育日益背离求真、向善、尚美的核心价值”[10]。特别是受高竞争结构评价的“指挥棒”效应影响，教育评价的负面导向问题日益凸显。“分数至上”“就业为本”“名校情节”“高考总动员”等各种“社会达尔文主义”的教育行为在当今教育中百花齐放，“不要输在起跑线上”“赢在起点”“只要学不死，就往死里学”等各种“社会达尔文”式口号催生了从胎教到出国的学业竞争，也催生了衡水中学、毛坦厂中学等高考工厂。由于高考制度的存在和引导，人们总愿意投入更多时间和精力去改善或提升教育评价的结果，特别是考试分数，由此，逐渐形成了评价的“剧场效应”[11]，考试竞争、升学竞争、择校竞争等各种学业锦标赛如火如荼。这些负面的评价导向和结果也让教育评价成了教育问题的挡箭牌，“高考不改，中国的教育永远没有希望”等舆论更是把教育评价的“指挥棒”推向了问题深渊。
（三）效应异化：“高竞争性结构”的教育评价实践
制度的两面性是制度设计者永远无法避免的陷阱，教育评价制度能够正面引导和激励教育教学改革，也有可能从反面阻碍教育教学改革。事实上，从生态哲学或者系统哲学来看，正负平衡才是事物存在的最稳定、最根本状态。因此，理想中的制度至少应该是在正面导向和负面导向上保持平衡的，理想的教育评价“指挥棒”效应也应该是正面引导和负面激励相平衡的，负面作用可以控制在安全的范围之内。所以，在正反“指挥棒”效应的博弈中，教育评价陷入了“价值悖论”与“身份危机”[12]:一方面，教育评价推动并引领着中国教育的改革与发展；另一方面，由于教育评价指挥棒作用惯性过于强大，评价制度往往又桎梏中国教育的改革与发展。而且，由于认知的局限、信息的不对称以及多方面因素的交互作用，在教育评价的实践中，往往由于教育评价的价值判断属性和高利害关系的社会属性，教育评价的实践被异化成了“高竞争结构”[13]的评价实践。教育评价“指挥棒”效应的正反平衡被打破，负面“指挥棒”效应不断强化和张扬，正向引导效应却越来越弱小甚至遭到忽视。教育评价“指挥棒”效应的“双刃剑”变成了“单向度”的负面引导与破坏。从科举制到高考，教育的各种问题和责难都指向了教育评价，教育的困境貌似是评价“惹的祸”。
二、教育评价“指挥棒”的作用机制：教育评价在教育问题中的责任
教育评价“指挥棒”效应的异化造成了教育评价的“价值悖论”与“身份危机”，也引发了各种各样的教育问题，特别是“社会达尔文主义”的教育锦标赛困局和“高竞争结构”的教育活动关系。所以，直观看来，教育陷入困境就是评价“惹的祸”。但是，教育是复杂的，教育问题的形成原因更是复杂的（如图2所示，图略）。
在教育评价和教育问题之间和之外，还有政治、经济、文化、社会等多方面的因素掺杂其中。很多的教育的问题，“问题出在教育，答案却在教育之外”。因此，求解教育问题的“钥匙”，不能仅仅怪罪于教育评价，而应该从更深刻的社会原因分析教育问题的“答案”。
（—）问题的诞生：教育评价“指挥棒”引发的教育困境
教育评价的“指挥棒”作用引发教育问题是直观经验演绎的结果。追问“李约瑟之谜”就可以发现，中国科举制度的“指挥棒”效应影响了古代教育的变革与发展。在古代中国，技术发明在很大程度上依赖于中国劳动人口众多的优势，“反复试错”的机会也很多，重大的技术发明自然领先于西方[14]。火药、指南针、造纸术、活字印刷术等，无不是在生产实践中诞生的技术发明。然而，到了科举考试时代，技术教育逐渐为科举考试让位，“经、史、子、集”成了学子们的必修课程，潜在的蔡伦、毕昇也消失在科举考试的浪潮中。而与此相反的是，近代西方却开启了“为了发明而发明”的实验研究风潮，也形成了“重实验、重理性、重动手的教育传统”[15]。这种教育理念和教育评价制度的差异发展到明清就成了中国科学技术落后的“重症顽疾”，也间接导致了中国近代的“落后挨打”。所以，黄宗羲甚至认为“八股之害等于焚书，而败坏人才有甚于咸阳之郊所坑者”[16]。陶行知也认为，古代的“教育等于读书，读书等于赶考……把有意义的人生赶跑了……把中华民族的前途赶跑了”[17]。基于同样的经验主义判断，中国近代的“应试教育”、“考试工场”也是在高考制度的“指挥棒”效应下产生的教育问题。基于同样的经验与逻辑我们可以推断，由评价考试而引发的过重学业负担，由升学评价引发的“择校热”，由职称评定引发的论文造假、学历高消费，由大学排名引发的大学趋同化竞争、恶性人才流动等现象的产生，原因都在于教育评价“指挥棒”发挥了作用。因此，从经验演绎来看，教育评价的“指挥棒”效应确实能够引发教育的困境，教育评价改革似乎可以作为解决教育问题的“钥匙”。
（二）评价的责任：教育评价“指挥棒”使用不当的结果
教育问题真的是评价“惹的祸”吗？事实上，斯塔弗尔比姆早就断言：“评价本身并无好坏，只是我们没有把评价用好”[18]。教育评价是对教育结果进行测量分析的事实判断与价值判断，这种结果并不会直接引发各种教育问题。教育评价之所以能够引发教育问题，最根本的原因在于使用评价的人。可以肯定地说，正是由于对评价结果的不正确使用，才造成了评价引发的各类教育问题。一方面，人们盲目地相信和依赖于教育评价，对教育评价的“指挥棒”效用趋之若鹜。特别是工业化社会以来，标准化生产和选择的哲学深刻影响了教育评价的标准，人们对于教育的结果也开始用评价的标准“一刀切”，符合或者达到评价标准的就是好的教育结果；没有达标的教育结果就是不合格的、不好的教育结果。因此，也就产生了“唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子”等各种乱象，进而引发了恶性的择校竞争、补习加码和学术造假等问题。另一极端则是人们对评价结果的置若罔闻，不充分利用评价发现问题和改进现状。“教育评价最重要的目的不在于区分，而是在于通过评价促进改进”[19]。但是，人们在盲从屈服于教育评价的筛选“指挥棒”效用之际，已经忘了利用教育评价的反馈与结论进行改进。学习评价中，教师、家长和学生都只关心评价结果的分数，往往忽视了分数背后，学生学习现状的反馈和未来改进。项目评估中，各利益相关者往往只关心结果与等级，对评估结果满意的相关者不再总结成功经验并谋求更好发展，而对评估结果不满意的相关者则会找各种理由推脱，很少有人会根据评估结果来改进工作。可以说，正是由于各方相关者对评价结果的不正确使用，才引发了各类教育问题。因此，在评价之外，人类自身的非理性和功利性等才是教育问题生成的根源。
（三）真实的答案：教育评价“指挥棒”异化使用的根源
人的行为和决策并不是偶然的，而是在特定的社会情境中做出的选择。[20]人们选择盲目相信教育评价的结论或者不根据教育评价的结论进行改进都是人们在特定社会情境中的行为选择。因此，社会因素才是影响人的行为决定，促成教育评价“指挥棒”效应异化的根源。不仅是教育问题，中国社会公平与发展的问题都是多重制度因素交互作用的结果，这些制度彼此关联、相互交错，结成了无形的“制度丛”共同影响着行动者的观念与行为[21]。而在“制度丛”的内部，教育制度连接着政治制度、经济制度、文化制度等关键要素。古往今来，教育都是社会系统中一个枢纽性质的存在，始终与政治、经济、文化、技术等保持着千丝万缕的关系，几乎所有的社会问题，都能从教育中找到一种可能的解答。也正因为如此，教育的问题往往是政治、经济、文化等“制度丛”影响人们行为选择之后而产生的结果。在本质上，中国教育评价引发的问题，特别是“唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子”的顽瘴痼疾反映了我国优质教育资源相对稀缺的背景下，教育恶性竞争的残酷现实。特别是当优质教育资源相对稀缺的背景下，要想获得相应的教育资源，最有效和快捷的分配方式往往就是“唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子”而因为教育评价的“五唯”又衍生了更多的教育问题。[22]所以，“五唯”并不是教育评价引发的教育问题，而是在特殊的社会情境下，人们不自觉的共同行为选择。教育评价并不是引发教育问题的根本原因，更深层次的社会因素才是教育问题的根源。可以说，教育的问题，问题出在教育，答案却在社会。因此，真正要解决教育的问题依旧需要社会系统的深度改革。
三、教育评价“指挥棒”的科学运用：以评促改助推实现教育“中国梦”
在复杂的中国教育问题困局中，教育的问题并不都是评价惹的祸，评价也不是解决教育问题的唯—救命稻草，但是，评价改革可以成为解决中国教育问题的“钥匙”之一。历史已经证明，用得好的评价制度都给国家和社会带来了有益的帮助。因此，新时代的教育改革不仅需要变革教育评价制度，更需要用好教育评价的“指挥棒”效应，保障教育评价“指挥棒”效应的功能发挥。
（一）变革评价制度体系：用科学的评价引领教育发展
教育评价与很多教育的问题都有关联，因此，教育评价的改革可以成为破解教育问题的“钥匙”之一。然而，受制于教育评价“指挥棒”效应的影响，教育评价的改革也成了一个“两难问题”一方面，人们非常希望借助评价的指挥棒作用引领教育变革；另一方面，又经常因为评价的高度敏感而有所顾忌。因此，破解教育评价改革“两难问题”的关键在于正确认识教育评价的“指挥棒”效应，用科学的评价价值观引领教育评价制度体系变革，进而用科学的评价导向引领教育发展[23]。
首先，国家在宏观层面做好顶层设计和舆论指导，引导教育评价改革的方向。一方面，国家要从政策制定、制度改革的高度力主评价体制改革。如2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》将综合素质评价纳入我国考试招生制度改革的范畴，力图解决“唯分数”单一的评价机制；2016年《关于深化高校教师考核评价制度改革的指导意见》将克服“唯学历、唯职称、唯论文”等倾向；2018年全国教育大会明确反对“五唯”伟大论断，这些措施都可以在宏观制度上起到渐进式的领航效果。另一方面，还要强化评价制度改革的落实与落地，不仅强化“自上而下”的政策执行，更要强化评价制度执行中的问责与激励，通过行政的手段强化评价指挥棒的科学运用。
其次，各级院校、教育机构要树立“以评价促进发展”的理念，“自下而上”地开展教育评价改革试验。教育评价在实践中表现为多元化的样态，既包括学业考试、等级考试等正式评价，也包含了口头表扬、作品分析等非正式评价。尽管教育评价的形式和内容各异，但所有的评价都不是目标，只是教育管理的方式或者手段，而且各类教育评价的终点都指向了学生的发展，因此“以评价促进发展”是教育评价最根本的制度逻辑。因此，各级各类学校、教育机构要树立“以评价促进发展”的观念，在评价为发展服务的前提下，尝试院校评价、教师评价和学生评价的改革，例如院校的特色评估、合格性评价；教师的分类评价、周期性评价；学生的综合素质评价、核心素养评价和合格性学业成就评价等。
再次，家长、社会、用人单位等利益相关者要破除“评价迷信”，消解教育评价的“候鸟式信任”[24]。中国的教育评价具有三个独特属性：历史最悠久、受众最庞大、要求最严苛。因为这种历史文化的惯性和现实国情的影响，无论是学生升学、就业，教师升职，还是企业招聘用人，无一不用评价考试来测度。因而，“分分分，学生的命根”已经变成了“分分分，全社会的命根”，家长、社会、用人单位都陷入了“评价迷信”，尽管也有人明知完全迷信评价是不合理的，但是在大多数人都迷信评价的时候，全社会就形成了对评价的“候鸟式信任”。因此，在国家政策和院校评价改革之外，家长、社会还要破除“评价迷信”，理性看待评价的作用和价值。
（二）激活多元评价功能：用有效的改进助推教育改革
教育评价“指挥棒”效应是一把“双刃剑”，用好了教育评价的“指挥棒”效应，教育评价改革就成为解决教育问题的“钥匙”之一。历史的经验已经表明，教育评价在推动教育改革和发展中功不可没，但是近代教育评价的问题突出，最重要的问题是教育评价的多元化功能被简化成了排名、筛选和淘汰工具，教育评价的结论指导性不强，基于教育评价的改进基本没有得到实现。因此，新时代的教育评价改革需要做到激活教育评价的多样化功能，用科学可行的评价结论督促教育评价后的改进。
一是激活教育评价的多样化功能，扭转教育评价“排名”“筛选”“淘汰”的功能取向。教育评价是教育治理体系的重要内容之一，既可以监测教育发展过程和质量，又能为未来教育的发展提供指导和服务。传统的教育评价具有反馈、鉴定、导向、激励等功能，现代性的教育评价则更是兼具了“诊”“咨”“督”“促”“导”等多方面的功能，在全面诊断、决策咨询、客观监督、促进提升和舆论引导等方面都可以发挥作用[25]。因此，新时代教育评价要在“立德树人”根本任务和“以评价促进发展”的核心思想下，逐渐弱化“排名”“筛选”“淘汰”的功能取向，激活“诊”“咨”“督”“促”“导”的多方面功能，强化教育评价“指挥棒”效应的正向价值。
二是优化教育评价的技术性过程，提升教育评价结论的可信度和指导力。教育评价“指挥棒”效应的异化，还在于评价结果的形式和质量存在问题，评价结论的可信度不高与指导力欠缺，让教育评价的“排名”“筛选”“淘汰”功能成了主导功能。因此，需要在教育评价的技术流程上，强化基础研究和关键技术的更新升级，特别是教育评价标准与工具的研发，要着眼于学生的全面发展与教师的专业成长。此外，也应该在教育评价的数据采集与分析技术上，实施时间维度、空间维度和价值维度的多维监测分析[26]，基于多维度的分析判断，形成可信度高、指导性强的评价结论与意见，合理扩大评价结论的传播，为教育决策咨询、教育质量提升、社会组织发展提供相应的支撑。
三是督促教育评价后的改进措施，确保“以评价促进发展”落地生根。中国教育评价的问题除了“指挥棒”效应的异化之外，更重要的是教育评价陷入了工具主义、功利主义和空想主义的歧误之中[27]，评价活动更多是“为了评价而评价”，但是评价之后的改革、改进往往都是“空头支票”。因此，要想让教育评价成为解决教育问题的“钥匙”，不仅要在教育评价的制度、观念上进行优化升级，更需要督促教育评价之后的改进，让“以评价促进发展”不再是空喊口号，而要让其落地生根。通过教育评价得出相应的结论和建议，同时也督促学校进行整改，教师进行教学改进，学生启动学习上的改进。通过对评价“指挥棒”效应的科学利用，基于评价后的改进，让教育评价结论开花结果。
（三）夯实改进中的保障：用充分的支持促进评价改革
教育评价改革是解决教育问题的“钥匙”之一,但教育评价的制度改革和教育评价后的改进都未必能彻底解决各种各样的教育问题。一方面，教育评价制度改革能否成功，教育评价后的改进能否完成，都需要评价之外的保障，特别是教育理念、制度、文化、资源等条件的保障，它们也是影响教育评价改革是否成功的关键。另一方面，教育问题产生的根本原因，也是教育系统之外，社会的理念、制度、文化、资源等因素困囿了教育的改革与发展。因此，教育评价改革驱动教育问题的解决在本质上是可以合二为一的，新时代教育评价改革和教育问题的彻底解决都需要整个社会系统在理念、制度、资源等方面进行深度保障。
首先，在理念上，要辩证地看待教育评价与教育问题，在问题意识与方法意识上找到新的突破口。具体来说，一是跳出问题认知的“绝对主义”，树立正确的教育评价观和教育问题观，不再绝对地把教育的一切问题归咎于教育评价，也不再“迷信”教育评价改革能够解决所有的问题；二是走出问题思考的“洞穴视角”，从教育评价“指挥棒”效应的背后，站在社会系统的角度思考教育问题形成与问题解决；三是摒弃问题解决的“速成思维”，树立教育评价改革和教育问题解决的长久性、系统性思想准备。通过式微方式、经验认识和理念的转向，为新时代教育评价改革和教育问题解决实践夯实基础。
其次，在制度上，有序地变革教育评价制度和保障机制，在改革方向和改革依据上找到指南针。教育评价制度改革和教育问题解决不是一朝一夕之功，需要循序渐进、有条不紊地进行。在中国人口多、资源少的基本国情下，“教育评价改革首先必须坚持公平的底线尺度”[28]。在保障公平的基础上，实施教育评价的分层分类立体化改革，选拔性评价、综合素养评价与认证性评价多种方式相结合，在公平的基础上逐渐提升教育评价的效率[29]。因此，各级各类教育评价的制度要为评价的公平性和渐进式改革提供制度支撑，在稳定性的前进中实现教育评价改革与教育问题化解。
再次，在资源上，要有效地匹配教育评价和教育改革的需求，为评价后的改进与教育问题解决提供足够的资源支撑。事实上，中国教育最根本的问题依旧是教育需求巨大，而优质的教育资源相对稀缺[30]。一方面，因为教育资源的相对稀缺而导致了教育评价“指挥棒”效应的异化，另一方面，也因为教育资源的相对稀缺，教育评价之后的改进与教育问题的需求没有得到应有的供给。因此，新时代的教育评价改革和教育发展依旧要以做大做强教育的资源蛋糕为基础性任务，在此基础上合理匹配教育改革与发展的需求，提高教育资源的使用效率。通过资源的优化配置，为教育评价改革和教育问题解决提供支撑。
注释：
①教育困境是教育评价惹的祸是一种倾向性的判断，而非某一个人的观点。刘尧教授在《教育困境是教育评价惹的祸吗？》一书中通过对中国教育评价的总结反思，提出了“教育困境是教育评价惹的祸吗？”的追问和解释。
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Is Evaluation Reform the Key to Solving Education Problems?
Li Peng
Abstract:The education evaluation system is experiencing serious “value paradox” and “identity crisis”. In contemporary China due to the value judgment attribute of educational evaluation and the social attributes of high interest, the role of educational evaluation baton has intensified, triggering the vicious competition of “social Darwinism” and various educational problems. Although the “baton” effect of educational evaluation has caused many educational problems, the root cause of the education problem is the improper use of the “baton” of education evaluation and the social factors. Therefore, the issue of education is not all the fault of evaluation. Evaluation reform is only one of the keys to solve China’s education problems. To completely solve the education problem, to realize the “promotion of improve by evaluation” in the true sense, we need to change the evalution system, supervise the improvement after evaluation, and guarantee the implementation of education reform in many aspects such as concept, system, culture and resources.
Key words:education evaluation; evaluation reform; education issues; education reform; promotion of improve by evaluation
责任编辑：李睿
