来源：《全球教育展望》2020年第3期 作者：林小英 陆一
摘 要：从纵向看，中国基础教育事业需要区分教育、管理、行政、政治四者的层级，并在分层系统中给予教师、校长、局长、部长应有的尊重。从横向来看，重整教育事业的评价体系，需要还原四种被评价主体的自主性，让他们真正处于自己应有的话语体系之中，教师负责教书育人,校长负责学校管理，政府负责教育行政，国家负责意识形态。如何从深度嵌入到国家和社会之中的教育事业自身的内在本质和结构特征入手来重整分层和自主的教育评价的纵横逻辑，需要回归到“好的教育”应该指向的“美好生活”和“美好社会”两个根本的政治哲学的问题,教育评价也应当以此为自身最本质的内在质询。
关键词：分层；自主；基础教育；教育事业；教育评价
一、教育事业评价的迷思
一所好学校是什么样的？怎样才算是一个好校长？好教师应该怎么做？好学生该怎么评价？进而，什么才是好的教育？这些问题抽象地回答好像很容易，然而如果要落实到一个个具体的学校、校长、教师和学生身上去考查却并非易事。破除“唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子”的单一评价模式,直指教育评价指挥棒的问题。如何厘清指挥棒与指标之间的关系，关系到教育事业评价的问题性质、话语体系、逻辑框架和指标建构等问题。
关于教育评价，学者们指陈的问题大致可分为如下几个方面：
第一，在评价对象、评价主体、评价方法、评价内容、评价目的等方面存在错位甚至混乱，教育评价表面上做到了无比细化和浮华，而在内在价值取向、评价能力上则十分贫困，评价责任和伦理也相当缺乏，导致教育评价的公信力大打折扣。[1][2]
第二,对教育的认识和评判建立在一定的主体价值之上，而价值选择取决于价值主体对不同利益需要的认知、鉴别和取舍[3]，然而基于强势主体价值的教育评价难以适应多元价值的教育现实[4]。多年来的中国教育改革，都是在局部时段、局部领域解决局部问题，反而使得评价标准越来越单一。[5]当用同一个指标来衡量所有学校时，不可避免地会造成基础性弱势的学校在向优质学校看齐的时候更加弱势，而这种弱势典型的外在表现就是教育资源在城乡差异上的又一重叠加。有研究者关注到，这种差异会自然而然地呈现在学生身上，等到他们上大学时这种地理距离上分散的差异就会集中表现出来，成为大学需要直面的问题。[6][7]可人们对教育的价值多元化更多地停留在信奉理论的层面,在使用理论上依然强势地维持着相当单一的行动取向。教育评价的开展是其应然性与实然性之间相互博弈的过程，弱势的应然性与强势的实然性导致了教育评价的目的性追求被固化、教育的目的性价值被异化以及教育改革的理念与实践被分化的困境。[8]
第三，评价是一种权力，而评价权的集中导致整个教育评价体系的不合理。这与基础教育行政管理权不断下移、权力分工关系不清、运行缺少法律保障等问题相关。[9]我国教育评价自古以来就以外部的总结性评价为主，随着近年来课程与教学评价政策的变革大力倡导发展性评价,通过发展性评价促进学生发展成为评价领域的一大趋势。[10]从总结性评价转向发展性评价,催生出许多在教育教学活动中盛行的过程性的花样，再加上评价权主要集中在行政部门，使得教育事业评价越来越注重外在形式而缺乏专业内涵的提升，也与普通公众对教育结果的期待和评价相去甚远。
第四，市场力量的加入使得教育评价的现实更为复杂，矛盾冲突也更为激烈。教育行政的问责文化和市场力量的逐利取向，加上公共管理上的浪漫主义，阻碍了本土教育管理经验的提炼总结，强化了教育行政组织的主导[11]，增强了市场力量的舆论效应。当人们回头寻找原因和对策时，重新回到了对不同地区、不同类型和不同资源禀赋的师生如何进行评价的问题上。[12]
第五,大数据给教育评价带来新的技术专业主义，但也有研究者对此持批判态度。有研究者认为，大数据技术使教育评价可以进行全景式数据记录、跟踪和捕捉,提升教育评价依据的可靠性，使评价结果得以高效交付，保证评价互动反馈机制的实时性。[13][14]然而，也有研究者认识到，现代教育评价的核心逻辑是技治主义，通过发展材料收集和处理技术使得现代教育评价更加信息化和数量化，从而进行质量控制并占有规训权力；虽然增添了算法权力的新形式,但也陷入了伪科学化、价值观独断和结构僵化的整体性风险。[15]
第六，与第一个方面的评价问题相呼应，研究者从各个方面对教育评价的改进提出对策和建议。有研究者从立德树人的高度要求扭转教育评价的指挥棒,改变“唯分数论”的教育评价导向[16]，倡导教育评价应引领人们关注教育的内在品质，应基于一种弱功利的教育评价哲学对教育自身进行评价[17]；也有研究者从教育的内部和外部提出了一揽子改革建议[18]；还有研究者从某一个环节建议完善质量监测体系，发挥基础教育质量监测督导和问责的作用，加强社会公众对政府部门的监督[19]以及建立健全的第三方教育评价机制[20]。
从上述梳理中我们可以看到，一方面,基础教育的管理体制尊重了地方特征和办学自主性，因此评价也应该做到因地制宜；另一方面，在对基础教育的观念认知和优质教育的数量化评价中却又做到了全国一盘棋，特别是生源的跨区域流动和资本市场的重磅加持，更是让“以县为主”的基础教育管理体制在以学生升学率为代表的单一的绩效评价中遭到极大的挑战。而当前教育评价的改革建议，一般都缺乏作为施为者的主语，这是中国教育政策文本行文措辞的典型特征。我们很难看出这种改革建议应该由谁去实施，发力点在哪里,出了问题谁负责，因此很多建议只是流于知识要点上的全面，而无法在有着矛盾冲突的复杂情境中解决真实的问题。
本研究认为，基础教育事业评价的以下问题还需要在观念和逻辑框架上继续深入研究和讨论：
第一，在教育事业的大系统中，如何区分纵向体系中不同层级的教育事业主体在评价中的职责范畴和评价权力？教育行政部门与学校分属行政管理和教书育人的范畴，是否应该有分层的评价体系？
第二，就横向的每个层级的主体来说,其主要的评价指标和评价问题应当如何界定？各个层级的评价主体的自主性如何得到确认？
第三,不同层级的评价主体如何相互呼应，即便分属不同的话语体系，依然能够共同为达致更好的教育齐心协力而不是相互掣肘？
根据我国现有的基础教育管理体制，教育事业所涉及的主体可以分为：教育局长、校长、教师、学生及其家长和背后庞大的公众。从中央教育行政部门到基层学校的学生，各个主体处于纵向教育系统的不同层级之中。每个层级主体的关注点不同，对教育的理解不同，所持有的视角也不同，对教育事业评价所选用的指标也不同。这就是教育评价的主体需要分层的原因。对于处于不同层级的评价主体来说，我们从前述的问题梳理中已经可以透视出其焦点问题所在，即某一层级的主体被其上级的主体用一套方式评价后，也如此同样往下一层级输送同构式的评价方式，使得每一类评价主体都背离了自己应有的使命，简言之就是评价主体的自主性丧失。
本文意欲厘清教育事业评价的主体、话语、原理和指标，在借鉴其他国家有关教育评价的经验的同时，珍视中国教育独有的优良传统和积累的丰富经验,直面中国公众对教育的需求和期待，承认中国政府运行机制中行政系统的基本逻辑，让每一个层级的被评价主体都回归自身独有的自主性，重整中国基础教育事业评价分层和自主兼具的逻辑框架。
二、教育事业评价体系诸要素：主体、原理、话语和指标
“教育事业”是一个具有中国特色的概念，相对于当下国际教育界对“教育”所界定的“虚构性”和“跨界性”而言，教育事业的称谓更具实在性和确定性，同时蕴含着国家和政府对于教育的价值担当和使命。中国的教育事业扎根于本国的国体、政体和民情、民心之中，如何对其进行评价，是关涉到教育体系中各个层次的、距离各有远近的利益相关者的综合问题。“五唯”现象的出现及其经久不衰说明我们的评价逻辑简单而又好操作，是按照同质化、同一化的标准来评价不同层次范围、不同责任区间以及不同利益诉求的教育体系的参与者。这种“一刀切”的标准与程序正义的执行要求组合在一起，让诸多评价主体失去自主性，被错误地置于不适宜甚至不相干的情境之中去解决问题。如果不区分教育事业体系中的层级和应该遵从的话语体系，那么评价方案执行得越好，就越体现为“有程序，没正义”。
与其他领域有相对稳定的评价者和评价方式不同，对教育事业的评价向来众说纷纭,不同的评价者带来了大量截然不同甚至南辕北辙的评价逻辑。不仅教育的外部因果关系被人怀疑（如读书无用论），教育工作的内部手段也被人怀疑（如把孩子当做学校的人质而不信任学校和教师）。今天，教育的评判者更加坚强，更有知识，掌握更多的信息，经常推出吸引公众眼球的结论。评判者既包括各级政府部门和社会学、管理学、经济学等领域的“外部专家”，也包括家长和学生这些教育的“消费者”。这些评判者的参与提高了全社会对教育的关注度，但也带来了混杂的、模糊的甚至冲突的意见、方法和因果推断,一不小心就能制造一波教育舆情危机。
教育涉及的是普通百姓都关心的简单却至关重要的问题，其中首要的是教学问题——怎样教孩子和谁来教他们。[21]课堂教学是教师的职责所在，也是教育事业的根本和核心。然而，教育事业近乎天然的政治性决定了另一个问题也同样重要，即在教育体系内部如何分配权力。教学的核心性与教育管理的权力分配意味着教育事业评价体系必须重构学校与教育行政体制相宜的框架。本文借用弗兰克·费希尔（Frank Fischer）的公共政策评估模型[22]，分层次展开对教育事业评价体系的被评价主体、话语体系、评价原理以及评价指标的探讨。在教育事业的大系统中，从纵向来看，每个层次都有自成一套的相对独立的子系统，自下而上可分为教师、学校/校长、地方教育行政部门/局长、中央教育行政部门/部长、国家。其中，教师和校长同处于学校之中，但分属教书育人和管理技术的话语体系；地方教育行政部门和中央教育行政部门都处于政府的科层制官僚体系之中，在同级政府职能部门中优先遵循政府条块分割系统内部的行政理性,是存在上下级关系的内部同构主体，其评价原理和评价指标体系也更为一致；国家也是教育评价体系中的被评价对象,公众透过教育事业对国家形象形成整体感知，适用的是意识形态的话语体系（如图1所示，图略）。
第一，（被）评价主体①。在教育事业评价中，评价主体的第一层次就是“教师”，并区分为个体意义上的教师和集体意义上的教师团队。教师的投入和产出指标都需要考虑个体和集体的投入水平和产出水平。评价主体的第二层次是“学校”或“校长”,学校是组织层面的，校长是组织的代理人，二者可以混同评价。校长是教师教书育人活动的组织者和管理者，尽管与教师最为接近，很多校长也是从教师队伍中脱颖而出的，但一旦他们当上校长，就意味着在教育事业评价体系中处于不同的层次和话语体系，成为第二层次的评价主体。第三个层次的评价主体是“地方教育行政部门”或“教育局长”。地方教育行政部门直接面向基层学校但又居于地方行政系统之中，它们经常需要在双重逻辑中交替：学校的教育逻辑和政府的行政逻辑。教育局长是地方教育行政部门的代理人，也是最容易发生角色混乱和职责混乱的评价主体。第四层次的评价主体是“中央教育行政部门”或“教育部长”。与地方教育行政部门的角色类似，其既居于一级政府部门之中，又是上下贯通、条块分割的行政系统中下级教育行政部门的上级。第五层次的“国家”与其说是被评价主体，不如说是普通公众对美好教育的整体性诉求对象，代表的是国家对教育事业评价体系所持有的总的价值立场，是拟人化的教育事业的主体。
第二，评价原理。要超越传统的政策评估狭隘的专家治国论倾向，就必须提出一种力求克服甚至解决经验主义与规范分析之间长期存在的僵局的方法论框架。根据上述教育事业体系中被评价主体的分类，本文在费希尔的政策评估框架的基础上，将各被评价主体所适用的评价原理分为志业承诺、项目验证、情境确认、系统论证和社会选择五种类型，并对应各自不同的核心问题（如表1第1、2、3列所示，表略）。被评价主体之间的相互联结的紧密程度各有不同，这种联结的紧密程度反映的是支配权力的优先性和强弱程度。层次的划分考虑到被评价主体既是作为一个自然人意义上的个体②，也是该层级教育行政机构的主要代理人。因此，对其评价兼具个体和组织的两种特征。
第三，评价所适用的话语体系。被评价主体在教育事业中的职责不同，采用的评价原理不同，决定了五个评价层次所适用的话语体系也不同（如表1第6列所示，表略）。当下的问题在于，对不同的被评价主体采用同一化的评价方法和指标，使得各自的职责边界模糊不清，也制造了大量的责任真空，一旦出现问题便难以问责。因此，需要让各个被评价主体适用不同的话语体系，各归其位、各负其责，而不是相互掣肘，甚至相互指责。
教师的“志业承诺”适用的话语体系是“教书育人”，国家的“社会选择”适用的话语体系是“意识形态”；校长与教师同处于学校之中，但校长是专门的教育管理者，一所学校类似于一个项目，适用“管理技术”话语，以免校长随时干预教师的专业自主；局长的“情境确认”与部长的“系统论证”都适用行政系统的“协商民主”话语，因为局长和部长首先是一级政府职能部门的负责人，首先要遵守政府内部的行政逻辑。在我国群策民主的政治实践中，协商民主是政府职能部门之间的沟通原则。然而，教育局长还要直接与学校和校长打交道,他们毕竟是专门的“教育”行政管理人员，因此也部分适用“管理技术”话语；教育部长统领全国教育事业，需要做方向性、价值性的决策，由此也部分适用“意识形态”话语。
第四，评价指标。评价指标沿用“成本效益”的基本逻辑，但不能仅看“绩效”的结果性指标，而是也要同时考虑投入性指标，避免“想要马儿跑，又想马儿不吃草”的矛盾现象（如表1第4、5列所示，表略）。
三、教书育人话语中教师的志业承诺
（一）教师职业的自主性
教师是教育事业的基点、核心和关键，如果我们将教育事业放在行政逻辑中考查就会发现，与此地位不相匹配的是，教师处于教育行政系统的最下层、最末端。为了提高教师的工资待遇，呼吁将教师等同于公务员，这是将教师放在政府的行政系统的范畴；为了提高教师的社会地位，呼吁全社会尊师重教,这是将教师放在社会的德性系统的范畴。这些措施可能都有一定的作用，但这不是教育系统可以单独解决的问题，更不是首要的问题。教师当然是集体概念,但首先是个体概念。教师必须被理解为一个个独立的个体，他们进入教育领域，首先是个人的职业选择，意味着接受了“教师”作为一个普通职业的要求。他们是教育事业体系中唯一每天与学生直接接触的主体，是所有教书育人活动的担纲者。
在基础教育领域推行“中国学生的核心素养”后，教师的工作更加指向学科教育，有研究者认为教师为此需要做到以下六个方面：建立学科素养目标体系；把深度学习设计出来，让真实学习真正发生；采用大单元备课，提升教学设计的站位；将教材内容进行教学化处理，以实现教学内容的有趣、有用、有意义；探索与新目标匹配的学科典型学习方式；实施教学评一致的教学，让核心素养“落地”。[23]可见，教师的工作性质与教育行政和管理部门的工作性质完全不同，他们应该享有一套独立的评价体系。只有理解核心素养的实质内涵，厘清教育评价的价值逻辑，才能有效地发挥评价的本体功能。[24]
当前，不论学术理论还是决策过程都注重教师专业发展问题，而真正意义上的教师专业化不仅需要教师专精于他们的教材、谙熟教学方法，还要求他们有专业自主权，可以在他们的工作中自主决策,应对个别的和多变的环境。学校要考虑的是装备实现素质教育的要素，教师需要的是获得充分运用这些要素的权力。在教育评价纠结于用哪些细化指标可以甄别出孰优孰劣时，实际上在每一所学校里，人们对于谁是优秀教师的评价自有公论。他们从教师的实际教学经验和自己的判断，而不是通过教师年度绩效考核分数来判断一名教师。没有哪种正式的考试可以完全测评一个教师是否具备胜任其工作的潜力。同样的道理，不可能有哪种从上至下的纪律规范可以将质量低下的教师改造成优秀的教师。如果在此基础上施以奖惩措施，则会起到相反的作用。处于科层制底端的教师其实无需考虑测评问题，他们在学校日常工作、生活中就可以解决遇到的困难。[25]
当然，高层管理人员必须考虑如何测评，这也是整个科层制组织结构都面临的问题，因为高层管理人员总是要尽力控制那些处于低层的人。有研究者在我国各类对教师考评的研究描述和资料中找到一些共同的关键词，梳理和归纳出六类带有共性的考评观，其中第一类是“管控型考评观”，考评的内容包括学生的行为和纪律、教师和学校的绩效，考评的方法主要是学生表现的量化记录和终结测验，认为考评的目的就是要对学生、教师和学校进行管理和控制。这种“外在管治”式的评价问题在于“社会公众和相当一部分行政领导还在照搬工业生产的管理模式，即将学校当成工厂，学生当成原材料和产品，把教育的过程等同于物质生产的过程。把生产上的质量管理、绩效管理、目标责任、末位淘汰等，都照搬到教育管理上来，违反了教育和人的培养规律，也给学校、教师和学生带来了巨大的压力。在这样的情况下，许多学校和教师只好违背自己的良知，做与自己的主观愿望相悖的事情”[26]。
（二）教师评价的话语体系：教书育人的志业承诺
教师作为众多职业中的一种，往往被赋予了崇高的道德色彩，因其直接教化未成年人而被公众寄予厚望，世间很少有其他任何一种职业可以与之相提并论。教师队伍的整体质量如何，往往与国家的希望密切相关。然而,在现实中教师却经常被比拟成公司职员，将绩效工资作为经济性的工具主义刺激，试图调整教师对教书育人工作的投入程度和情绪状态。实施绩效工资的初衷是通过对工作业绩好的教师给予更高的报酬来激励全体教师的工作效率，从而实现学校工作效率的提高。然而，在具体实施过程中，却遭到大多数老师的质疑，因其实际效果和其设计出发点大相径庭，不但没有起到激励教师积极性的作用，反而加剧了教师和管理人员的矛盾，影响了一线教师的工作积极性。因此评价教师的话语体系就不应该是行政的、市场的那一套，而应当是一套自主的教书育人的话语体系。我们经常看到，当政府对教师许以金钱奖励时并未起到预期的作用，而教师们也从不承认自己是冲着经济激励而投入教书育人工作的，更不用说学校时常简单粗暴地采用市场逻辑，把教师当销售员而许下的“销售奖励”了。
在当下的消费主义时代，不少学生家长自比为消费者，手握客户投诉权,将教师视为公司的销售代表，更是恶化了师生关系，加剧了学校与家长之间的不信任感。家校之间如何良性互动？直至教育行政部门提出要开展家长教育,开设家长学校，开发家长课程,才将学校与家长之间的关系难题彻底公开化并意图制度性地解决之。为了解决学校教育的问题，公共教育的衍生面越来越大。动用行政权威手段解决问题成为政府惯常的政策工具。然而，最了解学生和家长状态的教师，其教学自主权和专长却被忽略，既不被承认为一种特殊的评价要素，也不被当做一种能切实解决教育问题的工具，而是被当做问题本身。
过去十多年来，从中央到地方都推出过免费师范生政策、农村教师补偿计划以及各种提升教师质量的政策，希望全社会有更多的人愿意从教、终身从教,然而教师的整体素质和教育教学工作质量并不被广大公众认可，也缺乏坚实的数据来支持政策的积极效果。经常有人重提将教师纳入公务员轨道、推行教育公务员制的政策建议，这是组织制度管理层面上的话题，但不论将教师归属为何种制度范畴，教师，首先是一个专业范畴或者志业召唤。尊重职业的本质特征,是评价教师的基本前提。
因此，我们需要重新确认教师这个职业的性质和教师工作场域的特征。首先，一个人选择做教师，是一种个人的职业选择。职业不仅仅是谋生的饭碗,还是一个人对自身价值的确认。其次，当一个人选择去当一个教师的时候，就应该被给予这样一种信任：他/她对做教师这一行有着价值追求，他/她认同教师工作的基本价值和伦理要求，金钱的刺激不是他/她选择做教师的全部理由。因此，教师的劳动就不仅仅是体力劳动和脑力劳动的结合，更是一种非常特殊的劳动类型：情感劳动。这就意味着在评价教师时，需要考虑教师的个人投入的两项指标：一是人力资源意义上的知识和技能投入，一是伦理价值意义上的德行和情感投入。
（三）教师评价的投入和产出指标
按照《教师法》和国家课程方案的要求，一个合格的教师必须是一个全面发展的工作者，既能做好教学工作，又能做好教育工作；既能教好国家课程，又能开发校本课程；既能做好教育教学工作，也能做好与教育教学相关的研究工作；既能通过不断总结教育教学经验实现自身的发展，也能与同伴交流与分享经验，实现共同发展；既能做好研究性学习的指导，也能做好学生社团活动的指导等。有研究者给出某学年度某学校教师考核评价的赋分标准：思想品德20分，教学工作30分，教育工作20分，教科研工作15分，工作量15分，总共100分。[27］但是现实中的很多教师往往只停留在教好国家课程、做好班主任的层面，鲜少关注甚至完全屏蔽其他工作要求。这种不符合现实的产出指标逼着一线教师绞尽脑汁地填写假数据。
教师工作除了是个人的独立劳动，也是集体的团队劳动。任何学生的成长都不是某一个教师独立支撑起来的。现行的职称晋升制度和评优评先活动，尤其是特级教师的示范效应和榜样力量，确实对整体的教师队伍发挥了普遍的激励作用。然而,如果我们认同教师工作的团队性质，那么也一定能看到这些制度对教师团队的凝聚力所起的反向离散作用。现行的以个人为单位的绩效考核和绩效工资制，使得每个教师越来越像一座孤岛，需要独立去面对一群差异化、多元化的学生，这就制造了一对稳定的矛盾关系。有些国家，如日本，禁止教师以个人名义参加社会活动或出席学术会议,这种规定的内在理由就在于，任何一个学生的成功都是前后相继的教育中诸多老师共同合力的结果，相比个别教师在社会上的盛誉，团队在学校内的日常合作更为重要，也更需要制度的精心维护。因此，教师需要回到团队中去，在大教学论时代的班级授课制中找到真正的归属感，涵养合宜的团队精神，这样才能代表国家教化的终端力量，用统整的、正面的能量对下一代施加良好的影响。这就要求在评价教师时，除了个人投入的指标，还需要纳入团队维度上的两项指标：在团队中的教龄等级（可以用“资历”来指代）和支持他人的水平（如在教研组或年级组中的付出）。教师不仅要“学会劳动”,更要“学会忠诚”,忠诚于自己所教授的学科、学生，忠诚于自己所在的教研团队和学校，这都是教师对教育事业忠诚度的基本指标。
教师是直接与学生——教育事业体系中最核心的利益相关者——接触的，学生的成就和素养是教师工作乃至教育事业产出的最重要、最明显的指标，也是最不同于其他职业的从业人员的产出指标。在这方面，我国已有成熟而丰富的经验，即将学生的学业成就作为评价指标。但在取消小升初考试、禁止对学生成绩公开排名等举措施行以后，学生的学业成就指标只是不面向学生和家长公布，实际上隐而不彰，变为地下操作。这一方面说明这种指标的指示作用依然强劲，另一方面迫使对教师产出的测量偏向其他更具“表演性”的指标。因此，接纳学生学业成就指标的合理性及其长久被应用的本土民情诉求，是教育事业评价中非常重要的基本指标。有研究者提出，教师的非教学任务非常繁重，要完成各级各类检查，参与临时交办的非教学类任务，完成各类网上学习，参与各级各类会议培训。这些非教学任务成为占用教师时间的四大因素，而其根源在于行政部门权力的过度使用[28]，这也是在弃用或暗藏学生学业成就指标后，将各种与教学不相关的行为表现纳入考核范围的黔驴技穷的表现。
虽然学生成就可以表示为学生能力、家庭背景、同学影响、学校资源和学校组织的因变量[29]，但教育主要发生在课堂上，一所优质学校要获得最终的成功也需要在课堂上实现。每个教师在课堂教学上的努力，首先要面对两个前提：学生的家庭背景和学生的起始成就。这两点会影响教师的课堂教学效果，但后者却不可能反过来影响前者。这些都是教师在所有教学环节中需要细致处理的问题，而这决不是学校管理者和政府行政官员从外部可以考查到的。
我国第八次课程改革（简称“新课改”）引入了很多建构主义的课堂表现指标，如小组合作学习、探究式教学法、参与式教学等，使教师的课堂“表演”得很好看,但这些表现既不是教师的投入指标，也不是产出指标，只是教学过程中的过程性变量，成为教师面向外来专家、评估者、检查者的表现形式。其实，当我们把教师的教学过程分为投入和产出两端时，就可以清晰地区分何为教师的真正投入，何为教师的真正产出。而在这两端之间，则是教师的教学自主。教师的专业发展，应该从这个过程中自然而然地孕育和涵养出来。
为了减缓个体教师在追赶学生分数中的竞争效应，学业成就指标也需要考虑学生群体维度：拔尖和托底。当前对教师的考核一般注重学生的卓越数量，强调创新拔尖人才的培养，比拼考上优质的、重点的更高一级学校的学生数量，这也是在公众中相当有说服力的指标。然而，基础教育是一个国家才智资源最重要的养育阶段，它要负责托起整个国家的基本人力资源的底部。大量学生在接受完基础教育后就结束了一生中所有的正式教育。因此，教师的产出考核指标还应该包括对处于学业成就末端层次的学生的负责，为所有学生都成为合格的公民和劳动者打下必要的基础。可以推测，如果教师及其群体能够同时关注“拔尖”和“托底”指标，会在某种程度上为“黄庄现象”③降温。
（四）教师评价的核心问题
今天层出不穷的各种名师工作室在凸显其示范和辐射效应的同时，也使得教师团队分化，一些教师扬名立万，而另一些教师冷眼旁观；表扬了一个人的同时，也羞辱了大多数人。在绩效考核的措施之下，每个教师的责任田越来越清晰，一个完整的学生所需要的完整的教育，被碎片化地分散在不同年级、不同科目、不同时间段的教师身上，没有人能用整全的眼光真正去了解每一个学生。一个班级的学生应该被一群教师精心地、协作式地进行教育，而不是“各人自扫门前雪，哪管他人瓦上霜”。举个典型的例子，“减负三十条”规定，三至六年级家庭作业不超过60分钟，初中家庭作业不超过90分钟……这种量化规定，如何执行？每个教师只负责教授一门科目，只负责布置一科作业，作业的总量谁来掌握、谁来控制？各科作业的总量，只有汇总到学生头上才清楚。现行的分科教学、绩效考核、奖优罚劣的措施组合到一起，都是以教师个体作为评量单位，没有人能对学生作业总量进行控制就是必然的了。
一个人选择当教师，当然是一种普通的职业选择，然而进一步的必然要求就是：教师职业也是一种志业承诺，是一种类似天命的感召。只有这样，基础教育阶段的教师才能真正有资格作为一个国家的教化力量的代表，在集体协作的团队中对未成年人施加正面影响。这就是教师职业独特的内在要求。由此,教师面对的评价问题④是：
第一，教师及其群体在与“教书”相关的知识技能上的投入如何？
第二,教师及其群体在“育人”方面的德行和情感表现如何？
第三，教师及其群体对学生的学业成就的支持效果如何？
在教育事业评价的纵向体系中，教师评价是分层评价中最基础性的一环。从横向来看，应该将教师职业作为每一个教师个人的自主性的职业选择，德才兼备是其必不可少的投入指标；教书育人工作的特殊性还要求我们把教师的工作投入和产出放在团队中考查，教师在群体中的教龄和年资水平是其对教育事业忠诚度的重要表现；教师是整个教育事业中唯一每天直接与学生接触的人，他们的工作产出最重要的指标就是学生的学业成就。考虑到学生群体的多样化和教育资源的不均衡现状，学生的学业成就指标必须同时关注拔尖和托底这一连续统一体的两端。这并不是简单的“唯分数论”，而是在认可分数对于教学效果具有重要指针作用的前提下进行的系统性纠偏，从而维持教育教学系统必要的均衡。破除“唯分数”论，不能走向另一个极端：不谈分数。学生应该在一所学校的教师团体的持久关注中得到与所处情境相宜的成长。
四、管理技术话语中学校的项目验证
（一）学校/校长的自主性
公共教育事业的多重组织特点，构成了一种特殊的结构形式：学校与政府之间以财政拨款和意识形态双重桥梁联结起来的将未成年人培育成专业人才的复杂系统。出于技术上的需要，学校和教职员工必须拥有一定的自主权，但是学校工作的各个方面都受到细化的法律规定和管理调控制度的干预，所以学校的自主权大大缩减。[30]学校是独立的教育机构，但是它们实际上没有“自主决策权（discretion），政府经常从行政领域跳出来，以教育改革的名义直接插手学校的教学和管理问题，从而将学校实际上变成政府的行政附属机构，带来了一系列积重难返的问题。
我国在21世纪初“新课改”开始就出台了一系列针对学生学习、教师教育、学校变革的改革措施,这些任务一层层下派，最后统统都堆到了校长头上。时间永远是有限的，教育改革永远不会停止，但一个学校的校长，最应该干的事情到底是什么？学校既是科层制的，又是政治化的。同其他几乎所有的大大小小的科层制组织一样，它们依靠层级化、劳动分工、专业化、正式规范等方式协调控制教师们以达到共同的目标，而且这些手段常常也是实施有效集体行动的必要途径。在学校中强调科层制，直接照搬政府的行政模式，将学校与政府部门同构，带来了学校内部层级高度分化、规则繁琐、过于形式化等问题,学校健康发展所需的自主性(autonomy)和专业化(professionalism)消失殆尽。[31]校长不是政府科层制官僚体系的领导者，也不是应该获得专业自主的教师，那么校长的自主性何在？应该被如何评价？
（二）学校/校长评价的话语体系：项目验证的管理技术
校长对学校的管理存在一个管理学和教育学的内在冲突。教师的教书育人是有一定的技术要求的。因为教育的发生是基于师生个人之间的关系、交往和不断的反馈，成功与否都基于教师的知识、技巧和经验。而学校所需的大部分技术和资源都外显于学校自身，且为学校的组织层级结构奠定基础。如此说来，学校高级管理层的作用就甚为微小，学校的教育质量主要还是靠教师个人以及作为整体的教师群体的团队动力学。然而团队并不是自动形成的，校长的作用就在于此：将学校当做一个项目去运营，在团队建设中提高领导力，从而实现学校的办学目标。
如果将学校和校长置于管理技术的话语体系之中，让校长专心致力于学校环境、组织和办学效率等方面的问题，我们可以做出这样的推断[32]：第一,如果学校确实具备一些高效率组织的特性，其运作显然就会更好，表现为具有目标明确、要求严格、管理有力和教师质量优良等特征。第二，促使学校形成有助于高效运作特点的首要前提是学校的自主权，特别是促使其摆脱外部科层制影响的自主性。第三，现行的教育行政体系抑制了高效率的学校组织形式的产生，因为其自上而下的行政优先导向限制并削弱了学校的自主权。这三个推断意味着校长在把学校当做一个项目精心运营时，需要把学校和教师庇护在教书育人的话语体系之内，而把自己放置在管理技术的话语体系之中。校长自然需要承接基层教育行政部门的指令,完成政府的规定动作，然而这绝不意味着校长只是简单地充当政府政策的转发人或政策掮客。
如果把学校当做项目，那么各所学校一定各具特点，也会诞生不同的办学模式。每所学校应该被允许自行界定其所处的环境和具备的组织特点，从而切实提高学校的办学效率。在当前以中心城市为核心向外围地区逐层虹吸资源的社会环境下，地方教育行政部门不再能够直接为辖区内的每所学校指定具体的办学模式。校长如何把自己的学校当做一个具备情境特征的项目去管理,就更是一个组织管理的问题，而不是政府的下属行政机构的问题，也不是教师的教书育人的问题。
校长作为管理者,还需要处理与市场的关系。过去二十年来，在推进教育均衡化过程中衍生出来的一些学校类型，如民办公助学校或公办民助学校，在特定的时期因其能减轻地方教育财政支出的负担而备受地方政府欢迎。而在公众心目中，其既要钱、又要分的做法，确实加剧了家长在孩子教育方面的财力支出和课外补习负担。中小学本不应该有财政支出上的巨大差异，政府更不应该充当拉大校际之间差异的推手，让先天禀赋有差异的学生再经历第二重差异叠加。尤其是在义务教育阶段，学校应该是政府的全额财政拨款单位,学校不应该搞创收,校长应该只是学校教书育人活动和教师人力资源配置的管理者与组织者。学校自古以来都有围墙或篱笆的设置，为的就是与社会隔离开来，创造一种完全不同于社会组织的“虚拟”环境，让学生在教师们的陪伴下，自然成长节奏被尊重的前提下，安静而合宜地长大。校长不应该是社会要求的直接传感器,他们应该在学校范围内行事，按照教学管理的技术话语来组织学校的运行，维护学校教育学生的本色和本质，而不是向社会兜售某种时髦的教育产品。
在学校内部,校长可能重视教职员工的教学专长、工作热情、沟通能力和创造性，分析学生的特殊问题，要求教师具备有助于学校达成目标的种种能力和素质，然而几乎每个教师都能在日常工作中体会到的忠诚、工作热情和工作灵敏度却不是校长能够设计出一个正式的考试来加以测试的。在科层制体系下，校长的自主权与教师的自主权根本就不是一个范畴。如果不把学校当做迥异于政府的组织,校长就倾向于在学校强化科层制。学校越远离外在控制就越独立自主，越减少科层制的调控就越能提高组织的效率。
（三）校长/学校评价的投入和产出指标
强有力的管理机制、明确的长远目标、优良的学习项目、教师专业化、共同的影响和教职员工的和谐相处，这是优质学校具备的一般特征。这也是一个学校“团队”所具有的精神内核——管理人员和教师共同工作，为实现共同目标而通力合作。[33]这就是校长的领导力，也是校长评价的投入指标。校长必须解放教师本身内在的生产潜力，要做到这一点就必须给予他们足够的独立性去选择他们最出色的工作。
在学校里，校长可以采取很多诸如项目验证的方法来检测教师的教学效果，使用实验研究和成本—收益分析的方法也很常见。与现实中的校长常规事务不同，这种评价问题把校长的投入和产出指标都框定在与教学相关的管理行为之中。与单一的成本—收益分析方法相比，下文的三个核心评价问题纳入了评价者和被评价者的经验判断，而经验性的眼光在教育领域是相当重要的。因此，学校的投入指标就被限定在与教学相关的行为和资源上,如校长的领导力、教师的有效教学时间与在校时间、教学资源在不同学生之间的分配正义（即“教学公正”）。在产出指标上，与教师的教书育人活动的产出相对应,学校及校长的产出就是整个学校的“教学效能”。对于不同层次、不同区域、不同外部资源获得水平的学校而言，其教学效能的具体次级指标是不同的。
（四）学校/校长评价的核心问题
将校长置于教育管理者的角色和位置，而不是一个可以随意进入教室指挥教师上课的“高级教师”，可以在学校创建更尊重教师的教学自主的氛围，也让校长和教师之间的责任边界清楚，职责分工明晰。对于校长来说，学校就像他自己承包的一个项目，要从总体上把控学校的“教学效能”。学校教育需要教师们之间精诚合作，校长的作用就是塑造并且维持教师团队的价值观、知识、学术背景和性格特征能够聚合，并且相互协调，为追求组织的集体目标而努力。[34]这些都可以用管理技术的分析方法加以评价。
校长/学校评价的主要问题是：
第一，从经验主义的角度来说，学校达到了与情境相宜的既定教学效能了吗？
第二，是否有抵消教学效能的副作用或意料之外的后果？
第三，当前的办学模式使得学校更有效率地达到教学效能的预期水平了吗？
一般而言，有效的科层制管理建立在明确正确行为、奖罚分明的纪律规范的基础上，而且不断检验目标的实现情况，如纪律是否坚强、奖罚是否分明、整个规范激励机制是否有必要重新调整。但是，在教育系统中这些都很成问题,因为高质量的教育和与之相应的行为很难以客观的、量化的和正式的方式加以衡量。衡量机制上存在的不确定性使教育管理者难以了解自己的具体工作进程和效果，结果使得他们对于整个工作进程的控制很难与其工作目标契合。[35]然而，校长在教育事业体系中的独特性就体现在这里：他们是行政系统与学校系统这两个完全不同逻辑和话语体系之间进行交互和联结的通道和桥梁。校长角色往往兼具行政管理者与教学引领者的双重特征。学校是教师和学生开展教育活动的场所，一所优质的学校是一个包含多样性的整体，既能容纳不同学生个体的多样性，又能塑造个体形成群体性的特征，在合宜的群体中呵护个性、涵养群性。这种内在性质决定了对学校的评价标准与任何其他机构,特别是公司化的组织是不一样的。学校是教育教学活动的专门场所，不应该用任何其他组织来比拟；学校里住着的特殊人群要求人们必须用不同的方法来评价和考核。对学校和校长的评价和考核，应该放在管理系统的范畴中，来核准学校的教书育人功能。
五、管理和行政话语中地方教育行政部门的情境确认
20世纪90年代以来，以县为主的政策安排使得基础教育的发展几乎完全成为地方政府的责任，而以教育局为代表的地方教育行政部门则成为区域内教育的实际管理者。县域内的教育行政组织能够直接面对区域内具体的教育问题，拥有很大的自由度和酌处权来决定如何执行国家和省级的政策和标准,可以因地制宜地进行教育行政管理和制度创新。[36］这种基础教育体制改革重构了政府、学校与市场之间的关系，地方教育行政部门成为异常活跃的办学主体，不论在概念上如何否定“教育市场”已经在事实上成型。地方政府将市场的自由竞争机制逐渐引入教育体制，放宽对教育的统一管理与控制，通过民办公助、公办民助、公校私营等混合所有制的办学模式推行“教育市场化”；强调提供者和消费者在教育领域中双方的义务和责任，尤其是包括学生、家长和社会公众在内的教育消费者的选择，让个人选择在教育市场中具有更大的实现机会；希望把公立教育机构转变为自主管理的中小型企业，参与市场竞争，促进教育资源配置的最优化，促使学校为教育消费者提供最好的服务。这种全面将市场机制引入教育系统的做法，甚至将学校之间的关系等于市场的企业主体之间的竞争关系，罔顾教育事业的公共性质，带来的并不是基础教育的整体性的成功,而是系统性的失败。正如帕特南(Putnam)在《我们的孩子：危机中的美国梦》中对比了相邻两个社区的两所公立高中后发现，政府只是着眼于如何在财政分配上对不同的学校下均衡的功夫，并不能一定保证教育具有均衡的质量。[37]地方政府必须知道如何应对家长和社会公众所带来的市场刺激和诱惑。
地方教育行政部门必须处理公众对教育事业和学校管理的参与。公众所拥有的市场权力与学校所拥有的管理权力二者之间的调适，恰好是地方教育行政部门的职权范围。中国在20世纪末开始的教育改革借鉴了美国过去30年来相似的改革思路，将教育领域的大量权力开放给了社会公众和市场，也亦步亦趋地重蹈了其覆辙。实际上，市场内部的有效权力是去中心化(decentralized)的。学校管理者决定教学内容、教学方式、选择教师、教师工资和一切教学组织方面的事务，而学生和家长则对不同学校的办学条件、声誉和学费进行评估、比较，然后选择去哪一所学校就读。没有人会为整个社会做出决策，所有人只为自己做出的决定负责。[38]
学校的目的是向学生提供学术训练，向他们讲授关于社会和世界的基本知识，以及理解作为一国公民身份的含义等。但是学校的目的并不是一成不变的,要达到什么目标全得看谁掌管学校，学校管理者的意愿又是什么。因此，地方教育行政部门对辖区内的学校行使行政权力就具有了明确的范畴和内容。地方政府使用的权力是由国家赋予的，它们有合法的权力给学校以财政拨款，设立标准，并且将其教育政策和组织结构强加给学校。在这一层意义上，地方教育行政部门有权力也有义务管理好每一所当地的学校，他们才是真正的“管理者”。
对于公立教育事业而言，教育行政的基本理念就是把政府高层的价值观强加到学校并且限制学校的自主权。尽管今天很多学校认为教育目的就是为了学生的发展，但实际上学校并不是一个只为学生和家长服务的事业，因为学校不能设立自己的工作目标和计划，其工作目标由政治家、行政管理人员和各种专业组织设定,是这些人和机构控制并掌握了政治权力。公共学校制度的建立只是为了完成统治阶层希望他们完成的任务，所以他们必须与这些统治阶层的价值观保持一致。[39]这么说来，地方政府就不应该给教育行政部门和学校下达升学指标，不应该将升学情况与考核、绩效和奖励挂钩，而应该扭转升学政绩观，促使基础教育走出升学教育模式。行政的归行政，学校的归学校。然而，地方教育行政部门恰好处在行政逻辑与教育逻辑交叠的区域，行政逻辑覆盖教育逻辑，将学校混同为行政机构的附属物而对其随意发布行政指令，成为常态。这意味着,地方教育行政部门也得考虑自身在教育事业体系中的自主性问题，进而，这类教育行政部门及其代表——教育局长适用的话语体系又是什么呢？
本文的纵向分析层次在此跳出学校的范畴，进入到了政府的科层制官僚体系之中。教育局长在做出决策以决定学校究竟应该完成哪些工作、谁来完成这些工作和如何完成这些工作的时候，必须依赖科层制管理的模式来运行所有的过程。令人感到无奈的是，就算是那些对科层制管理表示不满的人也不得不承认,这种体制仍然是他们解决科层制给学校教育造成的问题的主要行政策略。地方教育行政组织在具体的日常教育管理行为中也受到同级行政单位的制约。在财政投入与人事制度改革的大背景下，地方教育的财政权与人事权逐渐收归至同级财政部门与人事部门手中。这就使得学校隶属于众多所有者和上级机构，上至中央教育行政部门，下至各个地方的政府阶层，它们都拥有管理和控制学校的权力。同时，学校在使用自己的权限时，又不可避免地受到上级的压力，这带来了一些与学校管理和教书育人不相适应的行政体系的表演。例如,把与升学无关的教育边缘化、与分数无关的教学表演化，纵容甚至诱惑学校为提升升学率而不重视学生身心健康，对违规办学但能减轻政府财政支出负担的行为睁只眼闭只眼。
对教育局长的评价还要关注他们是否监督学校和校长是不是干了该干的事情，以及没干不该干的事情。政府部门在给出该给学校的人、财、物资源以后，还有督学的责任。前几年有河北某县教育局长开大会小会甚至直接到学校督导检查每个教师是否按照他所倡导的“三疑三探”的教学法开展教学，让一线教师苦不堪言。[40]校长要“推门听课”这无可厚非，但如果局长也去“推门听课”，就是搞错了层级和范畴,混淆了职责。
地方教育行政部门需要将上级部门的指令与当地情况向结合，同时需要面向辖区内的诸多学校进行分散性的政策再制定和政策执行。这就意味着教育局长也得具有经验主义的视角，对当地的教育资源、条件、问题、机会、风险等都要有相当的了解。对于这一层次的评价来说，其核心问题是确认特定的与教育相关的目标是否与当地情境相关。例如，前些年全国很多县域高中风行学习衡水中学、杜郎口中学的教学模式和学校管理模式，不少地区的县中由局长带领去异地取经学习。考上北大、清华的学生比例一定是本辖区内基础教育成效最重要的标准吗，还是其他更重要的学业成就标准？有些县域在流失了大量优质生源后，依然把高考升学率及“清北率”当做县里高中教育的办学目标，这与当地的情境相关吗？公众对学校教育的真实期待是什么？如何确定办学目标、如何分配有限的财政资源？这些评价的是地方教育行政部门和教育局长对具有本土情境特征的教育的基本理念和价值倡导。
因此，这个层次要评价的不是学校本身的目标，而是地方教育行政部门/局长对相关教育问题情境背后的认知和设想。这一层次的评价的核心问题是：
第一，教育目标与本地教育问题情境相关吗？
第二，学校教育中是否出现大量的例外情况？
第三，与本地教育问题情境相关的评价标准是什么？
这种评价问题既蕴含了定量的指标，也包含定性的指标。不仅要考查局长所领导的地方教育行政部门在教育领域的人、财、物的投入总量及所占比例，还要考虑到每种投入在进行两两比较时校际之间的公平程度，即分配正义。众所周知,我国由于特定历史时期的特定需要，办了一批重点中小学和重点大学，政府部门按照重点程度的不同而等差有别地进行财政投入，以期达到集中优质资源于少数学校和个体身上，从而让优秀人才脱颖而出的目的。然而，随着20世纪90年代末以来义务教育办学条件均衡化的诉求逐渐加强，政府在不断推进均衡化的过程中，居然还是继续有重点地对按照一定的标准筛选出来的学校进行额外投入。随着免费义务教育的全面推开，重点学校的存在和全面的免费义务教育两者之间形成了一对显而易见的矛盾。重点学校得以存在的历史理由在当下再也难以被公众认同，这对地方教育行政部门来说,早就是一个摆在桌面上需要真诚地进行权衡的问题。如果局长不考虑当地的现实情况,一味地用所谓的“外来”标准来看待本地的教育，失去了情境确认的视角，那么层出不穷地出现“例外情况”就是必然的。其实，很多“例外”在当地实属正常。
六、行政和政治话语中中央教育行政部门的系统论证
当基础教育领域推出的各种“减负”措施演变为减少学生在校时间时，教育系统作为社会大系统中的一个小系统的改革，对其他系统的影响显而易见：家长无法安心于自己的劳动和专业工作，必须分出一部分时间来完成原来由学校教师做的工作；祖父母辈需要牺牲自己家庭的完整性，在教育系统单方面“减负”留下的空间中填补进人生的余烬；更为严重的是，大量的家长为此还需要在市场中寻求购买服务，于是这种“减负”与校外培训机构的“增负”和“火热”遥相呼应，此消彼长。
近两年教育改革的新措施瞄准了家长教育、家庭教育和家校合作,希望把家长作为教育的对象纳入教育改革的大盘子中。然而，决策者有没有考虑过家长及其家庭属于私人领域的范畴，用公共领域的改革逻辑直接插手家庭的事务安排，是不是具备合理性、合法性和可行性？二战以后的社会发展使得人们总算是区分出了公共领域和私人领域，公共领域的结构转型要求将公共权力约束在特定的系统之内，还私人领域以应有的位置和空间。今天的教育改革如果无视这种结构性划分，则2018年秋季学期开学之初中央电视台推出一档掺杂大量商业利益的节目，而教育部竟对全国家长和孩子统一发布通知要求必须在同一时刻收看该节目的做法及其所带来的恶果，还会一而再、再而三地上演。⑤
家庭天然地具有养育和教育孩子的责任和功能，但家庭首先不是一个教育机构，而是一个人存于人世间的基本立足点和出发点，是一个自然人的成长场所。世界上极少见到哪个国家会这样气势汹汹地指责自己的国民当不好家长、教育不好自己的孩子。这是传统、文化、惯习和风俗应该出场的地方，教育改革的发力点和落脚点不能如此错乱了自己的场域。
根据人类实践领域,社会可以划分为政治、经济、文化、宗教、教育等领域,而只有教育才能为其他所有系统提供几乎全部的智力支持，这决定了教育系统与其他子系统之间的关系：教育系统对其他系统具有奠基性的作用。因此,当教育系统进行改革时，其他系统的实践者都会迫不及待地表达自己的看法。改革开放以来，我们国家实行“以经济建设为中心”的方针，前20年是“效率优先，兼顾公平”，后20年则恰好调转过来，以回应不断拉大的贫富差距和地域差距。教育系统在此总体性的号召之下，也将经济领域的指标直接作为教育甚至学校的发展指标，从而带来了一些系统性的问题，如借由初高中剥离而形成的民办公助学校政策、名校异地办学及教育集团化等。教育本应凭借培育的智力资源，间接地支持经济发展；然而，当教育和学校直接具备经济性的生产功能时,教育系统自身的溃败便在所难免。
在这一层级，我们需要将教育事业评价从具体的情景转向作为一个整体的社会系统。中央教育行政部门及其代表——教育部长的引领作用就在于,认知到教育作为一个社会的子系统，对其他子系统及社会整体系统的作用何在，从而决定何种教育改革能为现存的社会安排提供有价值的功能。评价应该围绕以下问题展开：
第一,教育目标的设定对社会整体有方法性的价值或贡献吗？
第二,教育目标的设定会导致意想不到的、具有重要的政治、经济和社会后果的问题吗？
第三，教育目标的达成，可被视为公正分配的后果吗？
对这种性质的问题的回答，往往触及更抽象意义上的公平和正义等价值问题。例如2016年爆发的关于湖北、江苏高考招生名额减少所引发的舆情，体现的就是教育领域的政策调整给整个社会系统带来的影响。教育领域任何单一价值的考量，都会引发其他系统多元价值的质疑。中央教育行政部门及其代理人需要努力应付意想不到的后果，因为这常常涉及从国家的意识形态的角度对教育政策或教育改革背后关于整个社会系统功能和价值假定的检验。
七、意识形态话语中国家的社会制度选择
国家能力一般有两个指标，一个是对国内事务而言，政府对利益集团的超越能力，这就是国家的自主性或超越性；一个是对国际事务而言，政府在国际上对自己国家国民利益的代表性。对教育来说，国家能力就体现在政府如何超越某个或某些利益集团，代表最广大人民群众的根本利益的能力，即政府不代表任何一种利益集团或任何单一的主张和派别。
在过去二十年来的自主招生政策、新高考改革、独立学院政策中，公众能够感知到,政府在推进具体的政策措施时自主性和超越性不够，而对某一或某类利益集团的代表性过强。近十年来创新拔尖人才培养的种种尝试,将教育资源不假思索地投入到被提前认定的创新拔尖人才身上，这种决策代表了谁的利益？公众会从国家利益的角度来评价此类措施吗？某一主张迅速转变为某一实施到全国的政策措施时，常常满足了一部分人而伤害了另一部分人。在这种思维之下，改革措施总是表现为顾此失彼，按下葫芦又起瓢。而这种现象的反复出现并没有得到根本性地检讨，反而被当做理所当然的改革代价或者避不开的陷阱而被敷衍过去。
公众不见得有渠道直接正式参与对于教育事业的评价，但他们会综合所有的相关信息，结合自身的处境和需求，形成对我国教育事业整体质量的模糊评价，最终做出自己的选择。我国教育改革如火如荼的二十年，也是伴随着居民收入的增长、视野的开阔和接触国际教育机会的增多的二十年。我们可以看到，不少家庭选择让孩子出国完成基础教育并入读国外的大学。他们以一个家庭的安身立命为考量和代价,表达出了自己对于中国教育事业评价的最高层次的答案：国家能不能提供满足自己理想要求的教育供给？作为一个中国人，坚持发展中国特色社会主义道路的教育是关于价值立场的选择，也是凝聚了全体中国人民意愿的意识形态的选择。这个层次的评价最终回应的是两个终极的政治哲学追问：何为个体的美好生活？何为共同体的美好社会？教育作为强国的基础系统，理当为政治、经济、社会等系统提供奠基性的支持，为这两个终极追问提供范式性的条件。
由于大量借助经济学的方法，特别是成本效益分析方法，政策评估首先强调一个特定的行动是否能由特殊的项目标准来成功地进行判断。政策本身得以清楚或者并未清楚地说明的标准，被认为是用来决定一个项目是否完成了政策目标的合法的甚至是惟一的依据。[41]对于国家而言，教育事业绝不是一个项目，更不是一个个项目组成的庞大工程,而是关乎一个国家的领导人带领全体国民选择何种教育道路，实现中国梦的组成部分。教育事业如何能够真正地做到“制度自信”“理论自信”“道路自信”，让全体国民对教育存有信心和希望，是价值导向问题，也是意识形态问题。因此，对教育事业评价的最高层次而言，就不能再应用项目评估的思路，而应该转变成一个原则性的问题，只能通过竞争性的价值取向和意识形态的讨论和质询来进行评价。
由此，教育事业评价的最高层次就再也不是成本—收益的基本逻辑，而应该转向意识形态和价值的讨论。国家作为全体国民想象的共同体，需要作出社会道路的选择。这一层次的评价，即“国家的社会道路选择”，寻求的是建立并检验作为批评基础的理念，需要对社会系统及其支持的生活方式做出理智的、得到充分信息的评价。这一层次的评价应围绕如下核心问题展开：
第一，教育的基本理念为意识形态的冲突解决提供了合理的基础吗？
第二，如果社会制度无法解决基本的教育供求矛盾，规范思考和经验主义的证据支持表明有无其他意识形态和社会制度的选择？
这些问题直接叩问的是一个国家能不能提供和办好“人民满意的教育”，这是国家层次的价值追求，回应的是人们如何通过教育去追求个体的美好生活和共同体的美好社会。要注意的是，这并不意味着应该将其直接转化为对其下任何一个层次的教育行政部门、代理人甚至基层学校及至对教师个体的要求。
这些涉及宏大意识形态的话题其实与基础教育的基础性和基层性是相互呼应的。意识形态的检测并不难，每个公民都享有对意识形态的评价权，也会对与意识形态密切相关的终极价值有着出自本能似的关怀心和感受力。这如同对教育的评价一样，我们可以用非常复杂的数据和技术来说明教育事业做得怎样，也可以“更重视道法自然、返璞归真，更重视回归教育的原点，回到常识”；很简单，理想的学生就是“学习好、身体好、性格好”，理想的学校就是“讲科学、讲民主、讲和谐”。［42］这种朴素的理想与意识形态层面、政治哲学层面的美好生活的追求是根本一致的。
八、结语
我们并不天真地认为，教育事业评价体系能被一次性运用到所有层级的被评价主体。本文提供的只是一个理念设计上的教育事业评价的纵横框架。这个框架指向了很多现实的教育问题，但我们并不是要指责迄今为止所进行的教育改革，也不要求教育部门的官员改变他们的工作方式——行政管理体制有它自己的工作方式，也取得了显而易见的教育改革成就。本文的目的在于，在学校和政府之间建立一种因果联系，分析各种教育制度的日常运作对于学校的组织和工作业绩有何影响。国家的作用在公共教育领域里正面临危机，这并不是因为现行的教育行政管理体制发挥着不好的作用，而是因为它们的运作过于格式化，产生了目标模糊、缺乏情境意识从而显得对学生不负责任的学校，以及专业自主受到损害的教师。而教师和学生才是教育事业体系中首要的利益相关者。重构中国教育事业评价体系，必须首先考虑他们的诉求和期待。
从纵向来看，以往的教育改革者忽视了公共领域的结构性区分，教育、管理、行政、政治四者相互交织，混为一谈，缺乏分层。教师、校长、局长、部长在四个领域中都要承担职责，难以各司其职、互相配合。近年来的教育改革表明制度变革甚至顶层设计是重要的，但是针对这个问题所采取实际行动作用却又很有限。政府关注学校内部的教学生活，以及如何建立优质高效的学校组织，但是对于制度性的评价问题却避而不谈。在家长至上的消费主义时代，政府往往还被当做社会意见的代言人和仲裁者，直接调解教师与学生之间的纠纷。学校与政府之间的本质差异在评价体系中没有得到应有的尊重。从横向来看，重建对教育事业的评价体系，需要还原四种被评价主体的自主性，让他们真正处于自己应有的话语体系之中，教师负责教书育人，校长负责学校管理，政府负责教育行政，国家负责教育的意识形态。
当前教育改革的理念经过各方利益相关者的充分参与和讨论基本上是正确的，只是还有待进一步完善。当我们发现大量的政策倡导表述只有谓语和宾语，主语时常缺失，就说明教育事业体系中的主体性缺失是一个司空见惯的问题。教育行政和管理者习惯于发号施令，强调动作的整齐划一，强调绩效考核的结果导向，但对自身主体性的责任和使命却少有触及。尽管本文厘清了五个层级的被评价主体的自主性地位及其所归属的话语体系，然而评价主体之间并不是平行并列关系，而是处于一个上令下行的国家教育事业的框架之中的纵向层级关系。国家的教育意识形态、政府的教育行政、校长的学校管理和教师的教育教学，自上而下，层层决定。然而学校并不完全是政府行政的附属机构，教师在学校的围墙之内保有专业自主权。这就是我国教育事业体系的基本结构。
复杂的教育系统之中的上述稳定结构面对变动的社会需求和发展态势，采取了以简单套用市场逻辑的方式来应对复杂的对教育系统不同层次主体的评价问题，“唯论文、唯帽子、唯职称、唯学历、唯奖项”的“五唯”就是这种复杂问题被简单化处理的表现。于是问题接踵而来，“破五唯”就成了一个涉及思想观念、因果逻辑、话语体系、评价指标的中国教育事业的根本性问题。
也许我们的观点会遭到大多数教育官员的反对，但是不论本文的论点是否站得住脚，如果本文所提供的框架可以促使人们关注教育事业评价体系的深层次问题，引起广泛的讨论，也就达到了我们的目的。问题并不能得到一劳永逸的解决，一揽子的解决方案也是没有的。在过去将近四分之一的世纪里，中国的教育经历了大大小小、上上下下的诸多方面的改革，也付出了沉重的代价。当教育被当做民生工程的时候，教育事业就再也不是教育部门一家的事情，而是关涉国家的导向、社会的健康发展、每一个家庭对教育所承载的未来期望。对教育事业的评价固然要纳入多元利益相关者的视角，但如何从深度嵌入到国家和社会之中的教育事业自身的内在本质和结构特征入手来重整分层和自主的教育评价的纵横逻辑，就不是一个承认和提高社会参与度的问题，而是一个价值取向、理想导向和实践理性的问题。
各种相互纠缠的灵魂需要各自归位，破除“五唯”，让各个层次的被评价主体遵循各自领域的逻辑，围绕不同的核心问题，采用不同的评价方法，回到各自的话语体系之中。这是教育事业评价体系需要从“离魂”到“还魂”的操作方式和精神修炼。
需要说明的是，在教育评价几乎都倡导用定量化的指标去搜索事实表征的当下，本研究并没有将其定位为一个实证研究，而是作为一个重整教育事业评价体系的政策质询和建构。当我们都着眼于教育的所有细节评价时，往往容易迷失方向，并且纠缠在行政评估和绩效评价的环节中难以看到更高远的、值得追求的永恒价值。其实，当每个教育评价的参与者都对教育事业的总体价值保有一种共同的认同和追求时，也许会给评价的细节和指标以应有的弹性和自由裁量。所有细化的追问最终都要回归到“好的教育”要指向的两个根本的政治哲学的问题，教育评价也应当以此为自身最本质的内在质询。
注释：
①在教育事业评价体系中，被评价主体同时也是评价主体，处于某一个层级的被评价主体，也是其他层级的评价者。例如，教师可以评价校长和教育局长，校长可以评价教师，也可以评价教育局长，每个主体之间都是多对多的映射。由此，教育事业的主体“参与角色由客体转向主体间性、参与过程由独白转向开放、参与愿景由趋同转向多态、参与范式由管理转向协商”。（参见：熊杨敬.教育评价多元主体的共同建构——基于对话哲学的视域［J］.教育研究与实验,2018（5）.）
②有研究者认为，外在结果的考量或外在行为的变化检测是目前教育评价的主流“意识形态”，但真正好的教育评价应该是对人的内在性与外在性都有所兼顾的全方位的整体评价，而不是像目前这样只有外在性的表现性、形成性或结果性的一切可视化的外显性评价，而忽略了对人的内在性的观照。参见：韦永琼.教育评价能否关照人的内在性？——巴塔耶内在体验哲学的视角[J].山西大学学报（哲学社会科学版），2019（5）：100-106.
③北京市海淀区的黄庄是所谓的“学霸中心”，在方圆几公里之内汇聚了人大附、北大附、清华附、八一学校、101中学、中关村一二三小等各路名校以及数不清的校外培训机构。2018年12月，一篇名为“疯狂的黄庄，分秒必争的妈妈和孩子’总有人要赢，为什么赢的人不能是我？的文章在网上广泛传播，引发大众对中小学生校外补习的热烈讨论。有些人认为，为了更好的未来，此时的“疯狂”都是必要的，也有反对的观点认为，孩子们在各种各样的辅导班中消耗了自己的童年，而且这样也不必然能教出更优秀的孩子,反倒让大人和孩子都活得太苦了。这种现象及其讨论经久不衰，是为“黄庄现象”。
④本文所列的每个层级的（被）评价主体所面对的评价问题，只是该层次评价的核心问题，经由这些问题可以串联出一系列的子问题。任何一个层级的评价都是非常复杂的，其中的责任、权力、资源及其分配、约束条件都各有不同（图1和表1指出来了一些，但并未穷尽），无法由这么几个简单的提问而得到回答和展现。这些理念上的核心问题并不适合直接用在真实的评价活动之中，而是应该细化为一系列的投入指标、产出指标以及对这些指标的逻辑关系和解释。这些核心问题更多的是指出该层次评价的主旨所在。
⑤《开学第一课》是2008年开始由教育部和中央电视台合作于每年新学年开学之际推出的一档大型公益节目。2018年8月22日，教育部为此专门印发了《关于组织中小学生上好2018年〈开学第一课〉的通知》，要求各地及时把《开学第一课》的播出时间及频道通知到各中小学校，并要求学校通知到每一位学生及其家长，让其在家与家长共同观看。然而9月1日晚8点至8点13分，原定节目播出时间一直在播放广告，其中还包括“一对一在线辅导”“作业帮”等课外培训广告，遭到全国学生和家长的抗议。一个教育部发文要求组织观看并写观后感的全国青少年公益节目，如今带上了商业利益色彩，酿成一起“公共事件”，事后中央电视台为此公开道歉。
参考文献：
[1]叶赋桂．教育评价的浮华与贫困［J］．清华大学教育研究，2019(2)．
[2]光明日报评论员．从根本上解决教育评价指挥棒问题［N］．光明日报，2018-9-17(1) ．
[3]陈玉琨．教育评价学［M］．北京： 人民教育出版社，1999： 7．
[4]戚业国，杜瑛． 教育价值的多元与教育评价范式的转变［J］．华东师范大学学报( 教育科学版),2011( 2)．
[5]罗燕，郑智维．建立多元教育评价体系是根本——专访中国教育科学研究院研究员储朝晖［EB /OL］.民生周刊．http：// www．msweekly．com / show．html?id = 104156，2018-10-30．
[6]卢晓东，于晓磊，陈虎，黄晓婷．基础教育中的城乡差异是否在大学延续［J］．高校教育管理，2016( 1) .
[7]黄晓婷，关可心，熊光辉，陈虎，卢晓东．“超级中学”公平与效率的实证研究［J］．教育学术月刊，2016(5)．
[8]刘志军，徐彬．教育评价： 应然性与实然性的博弈与超越［J］.教育研究，2019(5)．
[9]骆增翼．基础教育管理体制改革进展及对城区教育改革的启示［J］．江苏教育研究，2016(12)．
[10]陶含怡．从测验到评——教育评价发展百年变迁［J］．基础教育论坛( 下旬刊) ，2019(2)．
[11][36]张冉，张新平．地方基础教育治理的本土化研究： 现状与路径选择［J］．教育理论与实践，2018(16)．
[12]朱伟强，叶珏．论美国教育评价改革的新取向——以《让每个学生成功法案》为例［J］．当代教育科学，2018(11)．
[13]朱成晨，闫广芬．现代化与专业化：大数据时代教育评价的新技术推进逻辑［J］．清华大学教育研究，2018( 10)．
[14]朱德全，马新星．新技术推动专业化： 大数据时代教育评价变革的逻辑理路［J］．清华大学教育研究，2019(2)．
[15]余清臣．现代教育评价的技治主义及其限度［J］．山西大学学报( 哲学社会科学版) ，2019(1).
[16]任友群，郅庭瑾．立德树人要扭转教育评价指挥棒［J］．人民论坛，2019(2)．
[17]徐冰鸥．教育评价与质量改进中的哲学问题——全国教育哲学第十九届学术年会综述［J］．教育研究，2018(9)．
[18]张志勇．改革八个教育评价指挥棒的政策建议［J］．人民教育，2019(5)．
[19]辛涛．深化教育评价改革 建立良性的教育评价制度［J］．清华大学教育研究，2019(2)．
[20]储朝晖．中国第三方教育评价发展的机遇和挑战——兼论第三方教育评价机构联谊会发展［J］．评价与管理，2018( 6)．
[21][25][29][30][31][32][33][34][35][38][39][美]丘伯,等．政治、市场和学校［M］．蒋衡，译．北京：教育科学出版社，2003．
[22][41][美]费希尔．公共政策评估［M］．吴爱明，译．北京： 中国人民大学出版社，2003．
[23]崔允漷．指向学科核心素养的教学即让学科教育“回家”［J］．基础教育课程，2019(2).
[24]陈坤，唐小为．核心素养视域下教育评价的困境与变革［J］．教学与管理，2017(9)．
[26]高凌飚．评价改革与观念的更新［J］．考试研究，2011(2)．
[27]孙新民．教育评价中存在的突出问题及对策建议［J］．基础教育参考，2018(10)．
[28]储朝晖．检查多、评比多、文件多，教师非教学任务为何繁重［EB /OL］． https： / /new．qq．com/rain/a/
20190301A0Z98C，2019-8-6．
[37][美]罗伯特·D．帕特南．我们的孩子： 危机中的美国梦［M］．田雷，宋昕，译．北京： 中国政法大学出版社，2017．
[40]河北涿鹿叫停“三疑三探”教学 辞职局长称可惜［EB /OL］．https：// news．sina.com．cn /c/2016-07-30/doc-ifxunzmt1849879．shtml，2016-7-30．
[42]刘良华．我心中的理想学校［J］．人民教育，2019(5)．
Stratification and Autonomy：Vertical and Horizontal Logic of Reforming theEvaluation System of China's Basic Education
LIN Xiaoying LU Yi
Abstract：From a vertical perspective, China's basic education needs to distinguish between four levels：education, management, administration and politics．Teachers，principals, directors, and ministers have not received due respect in the hierarchical system. From a horizontal perspective, to reform the evaluation system of education, it is necessary to restore the autonomy of the four evaluated subjects so that they are truly in their own discourse system. Teachers are responsible for teaching and educating people, principals are responsible for school management, governments are responsible for education administration, and the state is responsible for the ideology of education. In order to reorganize the vertical and horizontal logic of hierarchical and independent education evaluation, we need to start from the intrinsic nature and structural characteristics of the education itself deeply embedded in the country and society, and reflect two fundamental political and philosophical propositions：What is a good life and What is a good society. This is the ideal pursued by good education, and educational evaluation should also regard this as its most essential question．
Key words：stratification；autonomy；basic education；education evaluation
责任编辑：李睿
