来源：《中国教育学刊》2020年第5期 作者：白洁 王静

摘 要：新冠肺炎重大疫情对我国教育发展提出了巨大挑战，对地方教育治理也是一次严峻的考验。通过对全国东中西部8个省份进行问卷调查，发现重大疫情下的地方教育治理主要存在以下问题：多元主体参与的认识不足、民主互动治理方式的有效性欠缺、对治理内容的形式化解读。对此，应建构重大疫情下的多元主体协同治理、健全重大疫情下民主互动治理方式的有效运用、提高重大疫情下对治理内容的科学认知。

关键词：重大疫情；地方教育治理；协同治理；民主互动

突然爆发的新冠肺炎，传染性极强，对人体危害性大，根据当前疫情的发展情况和中央的有关部署，教育部作出了2020年春季学期延期开学的决定。这一部署是为了阻断疫情向校园蔓延，确保师生生命安全和身体健康。同时，要求各地在延迟开学期间，“利用网络平台，做到停课不停学、不停教”。重大疫情下的“停课不停学、不停教”，是为将疫情对正常教学秩序的负面影响降至最低，并为顺利开学做好准备的应急之举。在此之前，我国从未如此大规模地实施网络教学，在网络技术、课程资源、教学能力等方面都对地方教育治理提出巨大挑战。教育治理能力是实现国家治理能力现代化的重要内容，在此次全球疫情爆发的背景下，充分体现了党和国家对教育集中领导的优势，遵循了国家对教育发展的现实要求。近几年，随着国家教育治理能力建设的不断加强，我国地方教育治理能力取得了重大进展，迈上了新的台阶，但调查发现，地方在教育治理中仍然存在一些问题。本文结合调查数据将从重大疫情下地方教育治理的内涵与意义、存在问题、对策建议三个方面进行探究。

一、重大疫情下地方教育治理的内涵与意义

按照突发公共卫生事件的影响范围、危害程度等，突发公共卫生事件应急响应分为I级、Ⅱ级、Ⅲ级、Ⅳ级四个等级。其中，一级响应属于最高级别的响应。自1月25日开始，全国30个省份先后启动了针对此次疫情的重大突发公共卫生事件I级响应。依据“基础教育由地方负责，分级负责”的宏观政策，^[1]本文中的“地方”是指市、县两级地方政府。市、县两级地方政府有着能够直接面对区域内具体教育问题的特点，在执行国家、省级政策和标准上具有一定的自主权。

基于对治理及教育治理的已有研究，本文对地方教育治理的理解主要是指在市、县级区域范围内，基于教育发展目标所支持的，通过多元主体的民主参与和互动合作，共同实现对教育公共事务管理的过程。关于地方教育治理的研究，目前没有关于在重大疫情语境下的相关论述。因此，本文对重大疫情下地方教育治理内涵的界定，主要是指在确保师生生命安全的情况下，通过地方政府与教师、学生、家长等多元参与主体的民主互动合作，实现有序有效教学的过程。

重大疫情期间“利用网络平台，做到停课不停学、不停教”，因其实施背景复杂、范围广泛、涉及师生人数众多，使地方治理面临巨大考验。在无已有经验可供借鉴的背景下，对重大疫情下地方教育治理内涵的阐释，可为地方治理的具体实施提供一定的现实参考。首先，针对重大疫情对正常教学秩序带来的影响，地方政府必须关注教师、学生、家长等多元治理主体的需求，实现对治理目标的归属，提高重大疫情下地方教育决策的科学性。其次，重大疫情下的各利益相关者形成了密切相连的责任主体，以往方向单一、自上而下的垂直型管理模式显然难以应对重大疫情等突发公共事件带来的挑战。只有充分运用群体动力效应，形成地方政府与其他主体之间的民主合作互动，才能不断提升决策实施的可行性。最后，根据重大疫情的危害程度，地方教育治理需要在最短时间内取得最佳效果。需要通过及时有力地化解矛盾，降低治理成本与风险，从而实现社会环境的稳定，增强治理成效。

二、重大疫情下地方教育治理存在的问题

为尽可能减少疫情对正常教学带来的影响，破解在利用网络平台开展教学的过程中出现的“水土不服”“重复打卡”“反复下载各种视频直播平台”“直播时反复掉线”、“孩子反复走神，教师无法兼顾”“互动性不强”等问题，为地方教育治理提供参考和指引。本研究基于实证的方式，在重大疫情背景下，开展了“重大疫情下地方教育治理”的样本调查研究，以期深入了解在重大疫情背景下，地方教育治理的真实情况和存在的问题。调查问卷基于教育治理主体、治理内容和治理路径三种要素而自行编制设计。^[2]样本分别来自广东、江苏、河南、湖北、黑龙江、内蒙古、广西、云南中东西部8个省份，此次调查共发放问卷4500份，回收有效问卷4052份，总体有效问卷率94.3%。本研究对问卷进行了信度分析，问卷的Cronbachａ系数为0.7，问卷信度较高。基于问卷调查，同时也结合访谈，发现在重大疫情背景下地方教育治理主要存在以下几个方面的问题。

（一）重大疫情下对地方教育治理多元主体参与的认识不足

根据教育部2018年全国教育事业发展统计公报，我国有2.76亿名在校学生、1600多万名教师。^[3]根据对重大疫情下地方教育治理内涵的理解，治理主体除了地方政府外，教师、学生和家长都是参与治理中不可或缺的多元主体。根据问卷调查的数据统计显示，通过网络平台参与“停课不停学、不停教”的教师占比为96.18%。其中，31.34%的网络教学采取以班为单位各学科教师参与直播课，14.55%釆取以班为单位各学科教师参与录播课；29.25%的网络教学采取以学科组为单位的个人轮流直播课，25.06%的网络教学采取以学科组为单位的个人轮流录播课。针对网络教学中如何开展教研的调查中，11.29%的教师在没有开展网络教研的情况下就实施了网络教学；15.94%的教师通过自己查资料的方式开展教研；16.66%的教师因为需要开展网络教学参与了在线教研；56.11%的教师参与了学科组的在线教研。针对在线教研对教学效果的调查显示，49.62%的教师表示无效或不太有效；50.38%的教师表示有效。常态教学模式下对教师作为教育主体的认知早已是普遍的共识，但是在重大疫情下的非常态教学模式中显然没有得到充分认识。从调查问卷的数据统计可以看出，教师参与网络教学的人数众多，但是教学效果不尽人意。造成了地方在教育治理过程中，将教师仅仅视为执行行政指令的对象，而非参与治理的主体。根据法国学者皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）对场域的界定，它是一种以习得与占有为中心的多元位置之间的多元关系网络，是有形与无形的整体集合与各种力量的不断重组。^[4]因重大疫情影响，教师实施教学的场域发生了深刻变化，体现为有形的教学环境、教学条件的集合以及无形的教学经验、教学能力的重组，由于这种新的集合与重组在短时间内无法使教师产生适应性改变，加之受原有经验与运用能力的限制，多数教师在网络教学课件的制作、网络平台交互作用的发挥、学生网络学习的积极性等方面都存在较多问题。

问卷调查数据显示，19.92%的家长能够全程陪同并辅导学生开展学习；7.56%的家长能够全程陪同但是无法辅导学生学习；65.30%的家长不能全程陪同只能偶尔辅导；7.12%的家长无法陪同。调查问卷设计了关于学生在网络教学中面临的最大问题的多项选择题，统计结果显示分别是学生自制能力和家长协同管理，占比达到86.34%和75.96%。从统计结果可以看出，在延期开学期间，家长在学生居家开展“停课不停学”上的参与不足，一定程度上忽视了家庭场域中家长作为学生学习活动主要引导者的责任。家庭场域内的学习和学校场域内的学习有着明显的不同，对于中小学生而言，在其认知水平还不成熟的情况下，需要有专门的教师或“教师”身份的引导者对他们的学习活动给予监督、引导和支持。尤其是在重大疫情背景下，学生通过网络平台开展学习，无论是在学习时间上，还是学习体验上，都与以往有着巨大的不同。一方面，在学习设备、学习平台的使用和管理上需要家长给予技术支持，在有效的时间内完成线上学习任务；另一方面，在学习效果、学习投入度、学习自制力、任务的完成情况、设备的使用去向等方面需要家长进行适度的监督，保障学生的学习是真实有效的。而调查显示，学生的线上学习自制力以及家长的协同参与度都明显存在问题。

重大疫情期间的地方教育治理，目的在于由于在治理主体认知层面上仍然停留在管制模式下的角色意识，对治理主体的多元化认识不足，没有将教师、家长和学生的情景现实和条件纳入决策依据，充分暴露出在教学硬件、教学能力、家校协同等方面存在的较多问题，造成了教师、学生、家长的“焦虑”。

（二）重大疫情下民主互动治理方式的有效性欠缺

互动，是人类社会普遍而永恒的现象，随着现代化、信息化程度的不断提高，人们交往的范围、手段等都发生了深刻的变革，以网络信息为媒介的人与人、人与事件之间的关系与影响在广度和深度上都步入了一个新的时期。重大疫情下民主互动治理方式的有效性，不仅体现在多种互动路径的建构及互动内容的及时回应等方面，也体现在对情感认知的共同生成中。

在参与问卷调查的对象中，15.76%的教师反映地方未设置任何互动平台，自己就在网上发发牢骚；16.45%的教师知道地方反映问题的途径，但是觉得没有多少用；50.66%的教师认为地方对出现的问题没有做到多途径的及时回应；17.13%的教师认为没什么要反映的。“停课不停学、不停教”，具有影响群体广泛、教学模式非常规等特点。各地开展网络教学后，社会公共网络平台一时出现了众多有关教师、家长、学生的热议。重大疫情期间，民众对权威信息的关注与跟踪会比以往更为敏感和迅速，信息互动的缺乏是对教师、家长作为治理主体参与互动合作的“忽视”，也使多数教师和家长只能在公共网络平台进行意见反映和诉求表达。教育治理过程中对信息收集的不及时，降低了信息的传播价值，给疫情中的地方教育治理造成滞后和拖延。随着公共网络平台诉求的不断发酵演变成负面舆情，进而影响重大疫情期间的社会稳定。

针对情感层面互动现状的调查，问卷数据显示：只有8.49%的教师反映地方网络教学开展了与疫情相关的教学内容。此次疫情中挺身而出的专家、志愿者、医护人员及为抗击疫情而默默坚守的无名英雄们，是对学生进行理想信念教育的一部“活教材”。然而，地方在教育治理过程中，未能将疫情内在的教育意义与教师、学生、家长形成价值共鸣与情感互动，暴露出民主互动治理方式的有效性不足。

（三）重大疫情下对地方教育治理内容的形式化解读

此次疫情的突发性与危害性是前所未有的，地方教育治理毫无经验可以借鉴，极易导致只重视“管理形式”的到位，而忽视对“治理内容”的深刻把握。对治理内容的形式化解读，主要表现在对上级部门文件的“二传手”“只提要求，不看实效”“无视现实，一刀切”等方面。问卷调查数据显示：15.43%的教师认为当地开展的“停课不停学、不停教”只是转发了上级文件要求；18.59%的教师表示不清楚当地是如何制定关于“停课不停学、不停教”的实施方案的；7.49%的教师表示地方治理决策的制定并未开展相关的意见征求。在对网络教学实施效果的问卷调查中，44.03%的教师认为工作安排到位，效果不好；4.86%的教师认为是迫于压力不得不做的；4.56%的教师认为工作安排忙乱，效果差。从上述数据可以看出，教师对“停课不停学”的看法和接受情况并不理想。地方政府在做决策的过程中并未与学校达成良好的沟通，而只是很好地传达了上级的文件指示，对教师教学提出了工作要求，而较少为如何有效开展网络教学提供有力的支持。因此存在“教师不了解网络教学方案”“工作效果不佳”，甚至有部分教师只是被动地接受任务开展线上教学的情况。

为实现多元途径的信息收集，研究还采用访谈来更加深入地了解疫情背景下的教学应对情况，通过访谈发现，主要存在网络学习条件欠缺、家长监管难度大、学习效果不好等方面问题。例如，59.18%的教师认为没有合适的教学环境；55.97%的教师认为对网络教学技术不熟悉；52.32%的教师认为网络信号不好；46.29%的教师认为硬件设备不足。

重大疫情下的地方教育治理，目的在于尽力减少对正常教学秩序的影响，最大限度地保障学生在家学习的效果。由于缺乏对治理内容的科学解读，将“停课不停学、不停教”片面地理解为“上网课”，将课堂教学模式生搬硬套在网络教学中。教育政策和教育问题的制定与解决，往往体现为“拍脑袋”决策，是管理者基于自己的有限理解、假设、推测等片面决策。^[5]教育部作出“延期开学”期间“停课不停学、不停教”的工作要求后，从时间、内容的准备上，地方具备开展调查与意见征求的条件。然而，在具体实施中，部分地方政府在不考虑条件是否具备、能力是否达到的情况下就盲目要求开展“网络教学”，遭受了教师、家长对其“形式化”的质疑，表现出其角色意识、行为方式、合作能力都尚未达到教育治理的应有形态，仍然表征出传统管制型政府模式下的角色身份、思想观念和行政文化。^[6]

三、重大疫情下提升地方教育治理的对策

重大疫情下的地方教育治理，需要允许不同教育利益诉求的充分表达和科学决策，通过充分讨论与论证，从政治生态上消除人治显性或者隐性存在的可能性。^[7]在决策的制定、执行过程中要将多元协同、有序互动、民主决策的美好价值真正移植其中，体现治理的科学性与灵活性，降低地方治理的成本与风险。

（一）建构重大疫情下多元主体的协同治理

重大疫情下的地方教育治理，不是地方国家机关、社会、公民之间的对立对抗，而是致力于共赢的联动合作，治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即“共治”。从治理的本质上来说，治理活动是由共同的目标支持的，治理活动的主体不只有政府。^[8]重大疫情下地方教育治理中的“多元主体”，不仅包括地方教育治理机构，也包括教师、学生、家长等，他们需要通过合理的制度安排、共同协作，减少因疫情带来的对正常教学的影响。

根据“协同论”原理，“人”的主体性是能够在整体行动中产生协同作用的，并随着系统环境整体演化实现新的协同。构建重大疫情下多元主体的协同治理，首先需要寻找让一切变得有条不紊的“序参量”，即降低疫情影响，将实现有序有效教学作为共同治理目标，这就需要教育行政部门、学校领导、教师、学生、家长、相关技术部门等共同参与到应对重大疫情的教育挑战当中。例如，为教师的“停课不停学”在线教学提供支持，为学生的在线学习提供合理监督和引导，发挥共同体成员主体的责任，为教育治理献力献策。其次，伴随疫情发展变化的现实情境，不断迎合参与主体的舆论需要，激发正确导向的参与热情，使重大疫情下的地方教育治理化“危”为“机”。这就需要多元参与主体营造一种客观的、积极的、良好的舆论氛围，鼓励更多的社会力量自觉遵守和承担社会责任，正向引导事态的发展，为教育治理提供支持。最后，形成具有自组织状态的整体效应，实现各治理主体在认知方式和行为方式上的高度统一。言下之意，需要多方治理主体对自身的角色认知产生认同感，在充分履行自身职责的同时，也要顾及其他利益相关者的多元需求，实现治理主体由“我”到“我们”的转变。

根据问卷调查中对地方政府教育治理工作建议的征求，58.90%的教师反映决策制定应考虑教师、家长、学生的立场与需求，这一数据体现了多元主体对参与治理的需求表达。

（二）健全重大疫情下民主互动治理方式的有效运用

20世纪初，欧洲和美国的理论家们才开始意识到社会结构最终是由个体的行为和互动构成并保持的，于是，他们开始致力于发现人际互动的基本过程。^[9]治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。^[10]重大疫情下民主互动治理方式的有效运用，是通过科学治理理念和现代技术手段来解决出现的重点问题。科学治理理念主要体现在不同时代背景下，参与主体的觉醒与认知水平。在当下的“自媒体时代”，普通公众包括弱势群体、边缘群体也拥有了某种话语权，网络媒体具备了强大的交互性，随着热点事件的发展以及有关信息的不断增加，会使越来越多的民众参与到事件的讨论中来，根据自己的理解和处境对事件发表意见，形成不同的态度和认知。

有效的民主互动治理方式可从以下两个方面来实现。其一，提升现代化技术在互动中的角色与融入，拓宽互动的外在条件基础。现代技术手段的充分运用是重大疫情下民主互动治理方式有效性的重要体现。除了常规互动途径的建立，如热线、信箱、新闻发布会等外，借助大数据分析技术，及时对公共热点信息进行收集和分析，为不同利益相关者提供有效互动的途径和平台，确保互动渠道的多样性和有效性。其二，关切和满足多元治理主体的需求，提升互动的内在品质。在民主治理互动中，要认真关切不同主体的真实诉求，一方面，尽可能地听取和分析参与主体的利益主张，允许不同意见、不同想法、不同声音能够得到有效表达，另一方面，最大限度地满足和实现多元主体的真实诉求，通过及时回应不同主题所紧密关注的问题，促进有效互动的发展。例如，在重大疫情下，要及时回应、密切关注教师、学生、家长等各教育利益相关者的诉求，并为他们之间的对话互动提供有效渠道，确保互动能够真实发生，从而实现地方教育治理目的。

（三）提高重大疫情下对教育治理内容的科学认知

根据对重大疫情下地方教育治理内涵的界定，尽力减少疫情对正常教学秩序的影响，保障教学效果是治理的目标。在教学模式发生深刻变革的条件下，如何实现对教育治理内容的科学认知，是保障教育治理效果实现的关键所在。常态社会背景下的地方教育治理内容，主要关注的是怎样通过一定的规则和程序，实现对教育公共事务的管理或如何解决其中某一方面的问题。重大疫情下的地方教育治理内容，是对教学条件、教学能力、教学效果之间关系的厘清。基于特殊背景，必须关注因条件差异、能力差异对教学效果带来的影响，通过制度、机制的保障消除差距，在新的教学模式下努力实现有序有效的教学效果。从本质上来说，这种条件、能力、效果之间的客观因素分析需要更多的沟通、协商，这个过程需要有一定的时间投入，没有政府一元管理模式下的决策来得快，却能够有效保障治理效果与治理目的实现，提高社会对政府公信力的认同。延期开学期间实施“通过网络平台，开展停课不停学、不停教”，是地方教育治理的方式和途径，而非治理内容。在对地方教育治理建议的问卷收集调查中，60.42%的教师反映在决策制定中要多开展基层调研，科学合理制定决策内容。

伴随社会政治意识与经济生活水平的不断提高，现代教育治理的重要理念、价值追求都体现着社会变迁的基本特征。重大疫情下的地方教育治理，更加强调决策制定、目的贯彻、策略落实、内容选定过程中多元主体的现实诉求，更需要尊重“人性”的发展需求。重大疫情下的地方教育治理，不仅强调多元主体的参与，畅通信息互动和情感互通，实现平等协商、共同决策，更需要提高在特殊环境背景下对治理主体、治理方式、治理内容的科学认知，避免形式化，注重实质，实现治理的长期效率。淡化形式，注重实质是要在研讨问题、解决问题时从实际出发，根据实际灵活地、创造性地运用这些原则和模式。^[11]此次疫情下的地方教育治理会随着各地“复学”的开始成为阶段性的历史过往，但如同重大突发公共事件不会就此画上句号一样，如何通过地方教育治理能力的不断提升，充分发挥党和国家在教育治理中的优势，是摆在地方政府面前的一个重要课题。

参考文献：

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责任编辑：王雪婷