来源：《中国教育学刊》2020年第6期 作者：单大圣 杨银付
摘 要：“十三五”时期至今，我国教育服务的数量和质量有了更大的发展，教育在民生保障中的作用更加凸显。随着国情和发展阶段的变化，“十四五”时期，教育服务体系建设也面临着一些新的要求和挑战，主要包括：教育对象深刻变化，教育服务需求的变化，国家发展阶段变化对教育服务供给提出新要求，教育服务自身也需要不断改进。在此基础上提出“十四五”时期教育服务体系的发展目标：一是全民终身学习体系更加完善，二是公共教育服务体系更加均衡，三是教育服务质量更加改善，四是教育制度和治理体系更加成熟定型。为此，提出了“十四五”时期教育服务体系发展的建议：进一步扩大教育普及，树立公平发展的教育政策导向，持续改善教育服务的条件和保障，实施乡村教育振兴国家重大工程，改善教育服务过程，深化教育关键环节改革。
关键词：教育服务；社会公平；“十四五”时期
教育服务是民生保障体系的重要组成部分。“十三五”以来，中国继续优先发展教育，完善公共教育服务体系，教育服务在数量和质量上又有了很大的发展，教育服务的公平性也不断扩展，为保障人民受教育权利以及更好分享经济社会发展成果发挥了积极作用。展望“十四五”时期，随着国情和发展阶段的深刻变化，教育服务的对象和需求也将呈现新的特征，仍然需要进一步加大教育服务的资源投入，扩大教育服务的公平性和开放性，改善教育服务过程，深化教育体制改革，更好发挥教育服务在民生保障中的作用。
一、“十四五”时期教育服务面临的形势
展望“十四五”时期，中国教育面临的外部发展形势总体仍然是好的。尽管2020年遭遇了新冠肺炎疫情的冲击，但是中国经济长期向好的基本面并没有改变。如果持续保持发展的势头，中国民生保障的目标也将面临转折性变化，即从过去的基本生活保障向美好生活保障跃升。教育作为满足更高需求的社会服务，无疑将有很大的发展空间。同时，随着国情和发展阶段的变化，“十四五”时期，教育服务体系建设也面临着一些新的要求和挑战。
（一）教育对象深刻变化
中国已经建成的包括51.9万所学校、1670多万位专任教师、2.76亿名在校生的教育体系是世界上规模最大的教育体系，为近14亿人口提供教育服务。但是，教育服务的对象不是整齐划一、一成不变的，而总是多样化、动态变化的。预计“十四五”时期，中高收入学习者将进一步扩大，未来十年中等收入群体有可能从目前的4亿人增长到8亿或9亿人，占人口总数的60%以上，2025年，城镇人口规模将达到9亿以上，城镇化率将达三分之二左右，他们对教育服务的需求和期待更高；流动学习者进一步扩大，将会有2亿多进城务工人员以及1000多万名与他们随迁的子女，还有近1000万名留守儿童，需要获得公平有质量的教育服务。社会学习者持续增加，2025年60岁以上的老年人口将突破3亿，还有7亿多就业人员，他们接受继续教育、终身学习的愿望将逐步增强，企业、社会、家庭对教育的重视程度日益提高，也希望通过各种方式参与教育服务过程；在线学习者进一步扩大，越来越多的人在学校、课堂之外的网络上学习知识和技能；相对贫困的学习者将持续存在，即使2020年农村贫困人口按现行扶贫标准全部脱贫后，仍然有数以千万的相对贫困的人口需要通过接受教育提高自身发展能力、改变家庭命运。可以预见，教育对象的变化将给教育体系、结构和布局都提出严峻挑战。
（二）教育服务需求的变化
“十四五”时期社会经济发展水平的持续提升将进一步增强社会需求的多样性、全面性。全社会消费增长点将加快从生存性需求向教育、卫生保健、旅游、住房改善等发展性需求转移，消费方式从模仿型排浪式向个性化和多样化、定制化转变，[1]越来越呈现中产化社会、网络社会、汽车社会的特征，由此导致的巨大的学习教育需求，将构成教育服务体系扩张的强大动力。而且，中国逐步迈向高收入社会后，各类社会群体对高质量、多样化的教育需求也日益迫切，个性化学习越来越普遍，对学习途径和方式的自主性要求越来越高，对学校、教师、专业、课程的选择性也越来越强，教育服务的评价更趋多元、主观，评价导向从工具属性向价值属性延伸，评价的心理预期、目标参照从“水平高低”向“更加满意”“获得感更强”拓展。当然，我们也要看到，与不断升级的教育服务需求相比，中国仍然是世界上最大的发展中国家，仍然处于社会主义初级阶段，“穷国办最大教育”的国情没有根本改变，教育供给如何更好适应教育社会需求的变化，也面临着艰难的政策选择。
（三）国家发展阶段变化对教育服务供给提出新要求
教育服务供给不仅要尊重满足社会民生的需求，也要充分考虑国家整体发展的需要，增强适应性、协调性。[2]当前，中国经济仍然处在爬坡过坎的追赶阶段，能否沿着减速换挡、提质增效的“新常态”跨过中等收入阶段，向高收入社会稳步迈进，教育和人力资本的主动调整十分关键，“十四五”有可能是一个重要窗口期。首先，由于劳动年龄人口进一步不可逆地减少，可能从2020年的9亿人降低到2035年的8亿人，必须提供更高强度的人力资本投资，才能维持人力资源总量增长[3]，为经济持续发展提供基础条件。从微观上看，中国经济发展到今天，正面临着与经济起飞早期完全不同的约束条件，特别是随着资本边际收益逐渐降低以及不可避免的劳动力成本快速上涨，如果大量低人力资本水平的人口无法适应高工资、高效率的经济活动，特别是难以进入城市正规劳动力市场，[4]经济增长和城市化就会停滞，加上自动化和人工智能深入发展导致的技术技能需求的变化，对人口就业造成进一步的冲击，甚至会威胁社会稳定。对此，比较一致的认识是：必须以持续的教育投资提供强大的人力资本和智力资源，加快实现要素升级，并为现代社会努力培养有参与意愿、有参与能力的合格公民，才能顺利跨越中等收入发展阶段。[5]当然，教育服务的结构也要与发展阶段相适应，注重多种政策间的协调配套，将教育与人力资本优势转化为发展经济和改善民生的实效。
（四）教育服务自身也需要不断改进
教育服务作用的发挥不仅取决于数量，也取决于教育服务自身的实现形式。事实上，更加普及的教育虽然扩大了受教育人数，特别是提高了弱势群体的受教育机会，但是如果教育服务的公平性不足、质量不高，不但不能促进受教育者人力资本的提升，反而会使普及成果丧失，甚至产生副作用。例如，近年来的一些研究发现，许多地方学生辍学，既有交通不便导致的上学难、社会文化习俗等原因，更多的是因为学习困难或厌学。还有近年来由于劳动力需求结构变化产生的熟练劳动者和非熟练劳动者的工资趋同，可能导致对正规教育的负激励，这对于改善人力资本结构极为不利。[6]此外，在保持教育增长和提高质量的同时，教育资源与机会分配的公平性也同等重要，因为不平等的教育往往加剧社会分配结构的固化，既不利于形成完善的市场竞争机制，也不利于人力资本在全社会范围的整体提升。相反，改善教育资源配置不充分的地区、学校和学段的教育质量，有助于进一步挖掘教育发展潜力，使教育公平和教育质量同时得以提高。[7]
二、“十四五”时期教育服务体系的发展目标
应该说，对“十四五”以及中国迈向现代化的更长一个时期里教育发展面临的形势，国家决策层较早就有了比较准确的研判和系统的战略谋划。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》从普及、公平、优质、体系完备等方面初步勾勒出了教育现代化的特征；2018年召开的第五次全国教育大会以及随后颁布的《中国教育现代化2035》，进一步从质量、公平、结构、服务能力以及更具体的理念、内容、方法、体系、制度、治理等方面对2035年实现教育现代化的目标进行了新的概括，这也与国际社会的教育主张高度呼应。例如，2015年联合国教科文组织发布的《仁川宣言》和《教育2030行动框架》提出2030年全球教育的总体目标是“确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”（联合国17项可持续发展目标之一）。当然，实现这些目标需要分步实施、有序推进，兼顾需要和可能，既尽力而为，又量力而行，就“十四五”时期而言，笔者提出如下目标。
一是全民终身学习体系更加完善。适应全民学习、终身学习的要求，现有教育服务体系的短板进一步补齐，重点是向全人群和全生命周期拓展，特别是充分利用互联网、大数据手段，打破时空界限和教育对象的限制，创新教育服务业态，[8]教育供给更加充分，家庭教育指导服务体系、产教融合的现代职业教育体系、非学历的继续教育体系、老年教育体系、社区教育体系广泛发展，沟通各类教育学习成果的平台逐步完善，人人、时时、处处可学的教育服务体系初步建成。
二是公共教育服务体系更加均衡。教育优先保障地位更加牢固，公共教育投入向农村贫困地区以及基础教育、职业教育倾斜。教育资源配置更加精准，教育服务的可及性进一步提高，贫困学生、残疾学生、少数民族学生的受教育权利得到更好保障，基本公共教育服务对常住人口全覆盖。城乡义务教育实现一体化发展、区域内学校差距显著缩小，学前教育、高中阶段教育向着普及、均衡方向发展，适时纳入义务教育范围。
三是教育服务质量更加改善。科学的教育质量观逐步树立，教育服务的保障条件更加坚实，教育服务形式更加丰富多样，教师素质和专业能力进一步提升，以素质教育为导向的教育评价和考试招生制度不断健全，引导政府的教育治理、学校的办学实践、教师的课堂教学朝着促进学生全面而有个性的发展方向用力，学生的实践动手能力、合作能力、创新能力培养不断加强。
四是教育制度和治理体系更加成熟定型。教育法律法规体系进一步完善，教育决策科学化、民主化、法治化水平进一步提升，政府职能继续深刻转变，政府有效监管、学校自主办学、社会独立评价、智库专业咨询的体制逐步定型[9]，教育规划、标准、督导、评价、行业监管、经费投入、教师专业化管理等制度不断健全，教育管理效能不断增强，现代学校制度建设取得积极进展，学校和教师的活力进一步释放，社会参与教育更加充分。
三、“十四五”时期教育服务体系发展的思路与建议
（一）进一步扩大教育普及
“十四五”时期，不管是民生需求还是国家发展需要，都要求进一步适时提高教育普及重心，持续提升全民受教育水平。首先是要巩固九年义务教育普及成果，按照守住底线的原则，抓好控辍保学长效机制设计，从政府、学校到家长层层传导压力，精准控辍，还要建立常态化教育质量监测制度，让学生接受良好的义务教育。目前中国新增劳动年龄人口平均受教育年限已达13.6年以上，适度延长义务教育年限已具有现实可行性，但各方面还有各种不同的意见。我们认为，考虑到义务教育具有免费性、强制性，而且涉及面广，为稳妥起见，“十四五”时期可将义务教育向下即学前教育延伸一年，达到10年，建议从农村、边远地区以及残疾儿童开始逐步推进。
“十四五”时期，扩大教育普及的主要增长点是学前教育和高中阶段教育，有关研究表明，扩大这两个学段的教育普及率对于改善社会投资效益、提高人力资本水平、跨越中等收入陷阱至关重要。[7]当前以普惠性幼儿园的方式扩大学前教育供给尽管有必要，但仍然要花大力气加强公办园建设，重点支持农村地区和两孩政策后新生幼儿集中区域，以公办园引导整个学前教育朝着保基本、有质量的方向发展。同时支持引导民办园提供低收费、个性化的服务。要因地制宜创新学前教育服务模式，如发展城市社会化的看护服务，在边远贫困地区探索季节班、巡回辅导站、游戏小组、流动大篷车等办园形式，针对农村贫困地区因劳动力外出务工、婴幼儿普遍缺乏父母尤其是母亲的养育照料、看护人缺乏相关养育知识等情况，对0-3岁婴幼儿家庭养育进行指导干预，等等。要以集中攻坚的方式普及高中阶段教育，持续加大资源投入，集中解决高中资源短缺、学校运转困难、大班额比例高等突出问题，并统筹考虑高中阶段教育多样化、特色化发展。此外，还要适应社会各类人群持续自我提升的学习需求，从投入和制度建设入手，借助信息化手段，加快教育服务形态变革。
（二）树立公平发展的教育政策导向
对社会经济正在深刻转型的中国来说，教育公平既是一个重要的民生问题，也是中国迈向高收入国家的基础性制度。教育服务差距大概反映了发展不平衡的基本国情，也有历史形成的教育差距、公共政策偏差、体制不完善等因素。而且，随着社会办学的充分发展，公办教育水平偏低，将导致公共教育服务与民办教育服务差距不断拉大，引发所谓教育的“拉丁美洲化”[10]，从而进一步加剧社会分化。近年来，落实教育公平最主要的工作是“均衡发展义务教育”，形成了系统完备的政策体系，也取得了一定的进展，但是城镇学校挤、择校热以及乡村学校弱、质量差，仍然是普遍现象，至于区域间的教育差距，还没有看到缓解的迹象。其实，促进教育公平的关键，是政府理念的转变，就是要从根本上扭转长期以来形成的重点建设的非均衡的发展观，优化教育投入使用结构，真正公平地对待每一所学校，在教育资源配置上尽可能向薄弱地区、薄弱学校、薄弱环节和困难人群倾斜，形成以公平为导向的教育管理和投入制度。建议“十四五”时期，下决心向教育不公“开战”，在具体措施上不必面面俱到、毕其功于一役，重点是打好几个“歼灭战”。要争取在人民群众反映强烈的大中城市择校、大班额等问题上取得突破，其中将优质高中招生名额平均分配到区域内的所有初中，是短期内解决择校问题的治标之策，如果再辅以办学条件和师资的优化，大中城市的教育差距局面将会有根本的改观。除了义务教育外，学前教育、高中阶段教育在快速普及过程中也要防范发展差距不断拉大以及重点建设、“扶强扶优”的倾向，树立均衡发展的政策导向，坚持标准引领，不建豪华校。[11]同时，要更好保障困难群体受教育权利，让不同家庭背景的学生获得大致均等的教育服务，缩小社会差距的代际接续影响。为此，需要建立基于教育公平努力程度的政府政绩考核制度。相对基础教育来说，职业教育、高等教育阶段的教育公平，短期内是机会公平问题，长期看则是“选择性公平”，主要是使学习者兴趣禀赋与学校人才培养规格精准匹配，这有赖于考试招生体制改革的深化。
（三）持续改善教育服务的条件和保障
诚然，相比其他社会服务来说，近年来教育服务在保障条件改善方面更为明显。但是，中国教育体量大、线长面广，历史欠账较多、保障水平不高，建设高质量、现代化的教育，仍然需要更高强度的资源投入。“十四五”时期，除了继续加大财政教育投入外，还必须在完善科学规范的保障机制上下功夫。近年来，财政教育经费的超常快速增长主要是依靠各级政府的主观重视实现的，其中将财政教育经费与GDP挂钩的约束指标发挥了关键作用。为进一步对政府财政投入形成硬的约束，需要尽快确定各级各类教育的生均经费标准和拨款标准，进一步明确各级政府的教育支出责任，[12]保证教育经费持续稳定增长。同时，针对教育领域社会投资活力尚未充分释放的现实情况，“十四五”时期，要充分挖掘民办教育政策支持空间，落实好“政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励”五个方面的扶持制度，引导社会加大教育投入。此外，还要根据培养成本和经济发展水平、群众承受能力，进一步完善教育服务成本分担机制，多种渠道筹措教育经费。
高质量的教育不仅要把最优秀的人吸引到教师队伍中来，还要尽可能保护教师的教育理想和情怀，让他们潜心育人。在这方面，针对一般社会服务的激励约束机制并不完全适用于教育领域。“十四五”时期，一方面，教育投入要向教师队伍建设大力度倾斜，着力解决教师待遇低、保障弱问题，让他们心无旁骛地投入教育教学。在中国现有体制下，将教师纳入公务员队伍或者参照公务员管理，是稳定教师队伍最直接、最管用的办法。因为公务员编制制度比较能够适应教师职业长期稳定、潜心育人的特点，显著增强教师的职业吸引力，可以积极开展相关的试点探索。同时，要改革教师管理制度，推动教育家办学，打破管理壁垒，在县域内真正实现义务教育学校校长教师常规化交流轮岗；健全职业学校和企业人才双向流动机制，推动职业学校教师到企业实践、企业人员到学校兼职任教制度化；优化高校教师考核评价的导向，更加重视对教育教学、科研创新和社会贡献的评价，促进教研相长、教学相长。
（四）实施乡村教育振兴国家重大工程
基于社会经济极端落后以及城乡发展极不平衡的国情，中国在很长一段时期里，不得不采取对城市教育进行重点建设、农村教育主要依靠集资办学的发展战略。但是由于农业人口占绝大多数，农村教育事实上一直是中国教育的主体部分。直到2002年以后按照“统筹城乡经济社会发展”的方针，农村教育才纳入公共财政保障范围，但只能是低水平的。仅仅从体量上看，城镇教育将逐步成为中国教育的主体，但这绝不意味着农村教育不重要，毕竟乡村人口有5亿左右，还有2亿多流动人口。如果说过去仅仅能够实现农村教育低水平普及的话，那么随着国家经济实力的增强以及农村教育战线的收缩，现在有条件、有能力从整体上提升农村教育发展水平。而且，随着经济发展阶段的变化，加强农村教育也越来越成为中国改善人力资本结构、形成竞争新优势、跨越中等收入陷阱的现实要求。因此，“十四五”时期，在坚持教育优先发展的前提下，要进一步突出乡村教育在经济社会发展全局中的战略地位，以20世纪80年代以来的“普九”“两基”攻坚那样的力度发展乡村教育。目前在义务教育领域已经提出在县域内以“城乡一体化”促进“均等化”。[13]可以预见，如果乡村教育在“十四五”时期还能有一个比较大的提升，那么中国教育乃至经济社会发展的基础条件也将有一个质的飞跃，其重要意义不可估量。2019年11月25日，李克强总理在主持召开研究部署国民经济和社会发展第十四个五年规划编制专题会议时，提出要围绕推动经济发展、增进人民福祉、防范化解风险等，研究推出一批重大政策和一批重大工程项目。根据这一精神，我们建议在国家“十四五”规划编制中专题设计“乡村教育振兴国家重大工程”，内容包括按照现代化标准加强学校建设，对乡村小规模学校和寄宿制学校进行底部攻坚，加强信息化建设，以特殊政策进一步大幅提高乡村教师的待遇，解决好他们的生活和职业发展空间等问题，加大学生资助力度并向营养、健康、交通、早期养育等领域拓展。此外，还要改善乡村教育治理，尤其是解决好农村学校布局的动态调整、边远艰苦地区教育服务供给，探索保障流动儿童、留守儿童就学以及提高服务质量的有效实现形式，等等。
（五）改善教育服务过程
过去的社会政策研究往往将教育服务等同于一般的社会服务，重点关注资源的投入和分配，而教育服务过程如同“黑箱”一样受到忽视。的确，工业化时代的教育服务普遍以标准化的形式呈现，政府也以整齐划一的模式管教育和办学校，虽然效率很高，也规避了教育服务过程中的各种复杂性，更重要的是适应了工业化大规模生产阶段的人才培养需求。但是，这种教育服务形态忽视了个体的差异性和人才规格的多样性，明显不适应信息化时代的人才培养需要。适合的教育服务才是最好的教育，好的教育服务模式要因材施教，最大限度地促进学生的充分发展，让能走的就走，能跑的就跑，能飞的就飞，[11]真正实现人人成才，这也是更深刻的教育公平。要做到这一点，就必须提供足够丰富、多样化的教育资源，同时扩大教育服务的选择性，使每个人尽可能得到最好的发展。因此，“十四五”时期，要深入教育服务内部，有针对性地改进提高。
要深化教育研究，将素质教育的基本要求细化为学生发展的核心素养，并进一步细化为学科、课程的可操作的质量标准，在此基础上积极推进人才培养模式改革。同时，积极发挥政府、家庭、企业、社会等在新型教育治理中的作用，真正实现全员育人、全过程育人、全方位育人。基础教育阶段，要结合考试招生制度改革，逐步削弱考试选拔带来的竞争性、淘汰性、功利性的“过度教育”倾向，形成低竞争、宽口径、慢节奏的教育服务形态，从面向少数学生的“掐尖”转变为面向全体学生的“均优”，打破整齐划一的教学模式，探索小班教学、选课走班、跳级、特殊培养等多种教学方式，发展每一个学生的优势潜能。职业教育的重点是强化行业企业对人才培养的深度参与、合作育人，探索校企“订单式”培养、工学交替培养的现代学徒制，真正实现校企一体化育人。关键是要深化办学体制改革，确立行业组织、企业的主体地位，使人才培养规格与产业对人才的需求匹配。对高等教育来说，首先要克服千校一面，做好高校分类发展，并围绕分类发展建立有区别的教育管理制度。高校自身也要加大教学投入，优化学科专业结构，发挥弹性学制、学分制、主辅修制等制度作用，改进教学和学生评价考核机制，为学生创新潜能发挥提供条件保障。此外，高校要与实务部门、科研院所、相关行业部门共同推进全流程协同育人，开展好基础学科拔尖计划2.0和应用学科系列卓越计划2.0，将创新创业教育融入人才培养全过程。
（六）深化教育关键环节改革
教育体制改革与教育服务体系的发展同等重要。中国自2010年第四次教育工作会议以来，已经形成了比较系统的教育改革方案和路线图，重点在于落实。新时期，衡量教育改革成效的并不在于改革项目的多少、改革进度的快慢，而在于是否在改革的关键环节上取得实质性突破。我们认为，“十四五”时期的教育改革应该重点抓住以下几个关键环节。
一是切实转变政府职能。按照“放管服”改革的要求，政府要从教育微观管理中解脱出来，下决心真正扩大学校在招生、教师评聘、薪酬分配、学科专业设置等具体事项方面的自主权。政府要集中精力做好教育规划（政策）引导、资源配置、信息服务和监督管理等行业管理工作，强化教育科学民主决策，转变行政命令式的治理方式，更多运用法律、经济、信息、标准、督导等治理手段。政府职能有效转变的基础是完善教育评价制度，包括微观的教育质量评价以及宏观的政府履行教育职责的评价，上海建立“绿色指标”体系的探索值得深入研究。[14]在评价机制上，既要发挥国家教育督导以及学校自我评价的作用，也要更多支持第三方的专业机构和社会组织开展教育评价，真正形成政府管教育、学校办教育、社会评教育的治理体制。
二是加快招生体制改革。招生和考试是教育体系的关键节点，也是公认的教育体制改革的重要突破口。多年来的考试招生体制改革主要集中在考试上，主要是考试内容、形式的调整，而且更多照顾了外部对教育的需求，如公平、就业等，对教育自身规律的坚守不够。其实，考试招生体制中，招生体制更具有决定性，怎么招生决定着怎么考试，以及如何开展教育教学。原有体制的弊端是以统一考试加总的成绩作为招生录取的唯一标准，实际上是以统一考试代替了招生。用一把尺子招生，显然与人才规格多样化、个人禀赋兴趣差异化相悖。招生的实质是学校和学生之间的双向选择，未来的改革方向是扩大“选择性”，把招生自主权交给学校，把考试选择权交给学生，鼓励专业化考试机构提供更加丰富的考试服务，政府做好公平监督。当然，这会对教学组织和管理、学生的生涯规划、考试机构的能力形成巨大压力。[15]但是，这是遵从教育规律、引导科学办学必须付出的代价。
三是深化学校改革。中国的教育体制不管在宏观上发生了什么变化，最终都要通过提供教育服务的学校、课堂、教师实施，因此教育改革只有下沉到学校和育人过程中，才有生命力。学校改革的方向是建设现代学校制度，学校在获得更多办学自主权的同时，要以章程为依托，完善法人治理结构，增强自主管理能力，完善社会参与教育治理机制，处理好行政权力与学术权力的关系，强化学术力量在学校治理中的作用。同时，要提高办学者的管理能力、校长的治校能力和教师的专业能力，形成学校自主发展、自我约束的运行机制。
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责任编辑：王明慧
