来源：《教育研究》2020年第7期 作者：郑金洲
摘 要：区域教育综合改革是我国改革开放的产物，作为新时代推进教育改革的一项重要战略举措，发挥着积极探索区域模式教育创新的新路、为全国进一步深化教育改革提供借鉴、放大教育改革促进区域发展的效应、为全面深化改革提供来自教育系统的经验等独特作用。与其他领域的改革以及教育领域其他方面的改革相比，区域教育综合改革具有内生性、包容性、重构性和“直接获得性”特点。从目前来看，区域教育综合改革存在着区域特色不明显、综合程度不高、改革力度不大、成效感受度低等问题，系统总结反思区域教育综合改革的实践历程、形成对区域教育综合改革的新认识、准确把握区域教育综合改革的战略定位、细化实化区域教育综合改革的方式路径、加强区域教育综合改革的理论研究，是解决问题的主要方法。
关键词：区域发展；教育改革；综合改革；区域教育综合改革
区域教育综合改革，是全面深化改革在教育领域的具体体现，也是我国新时代教育改革的主要形态。近几年，全国很多地区纷纷出台了各自的教育综合改革方案，在教育实践中也产生了较大的影响。回溯区域教育综合改革的历史发展，把握区域教育综合改革的含义意义，理清区域教育综合改革的改进思路，是当前深化区域教育综合改革面临的重要课题。
一、文献基础与问题提出
区域教育综合改革具有较为鲜明的“中国特色”，是中国教育改革发展到一定阶段的产物。其自20世纪90年代提出至今，一直受到国内学者关注，并产生了一系列研究成果。总结起来，以往的研究主要集中在以下四个方面。
一是区域教育综合改革模式研究。这类研究大致分为两类。一类是对浦东、天津滨海新区、深圳等地教育综合改革情况进行比较研究。自2005年6月国务院批准上海浦东新区进行综合配套改革试点，天津滨海新区、深圳等综合配套改革试验区相继产生，这些试验区发展起点、条件等存在差异性，改革的思路、改革的进展与成就也有所不同，在不同方面提供了不同经验。一些研究成果就各地区的改革模式进行了对比研究，分析了各地的比较优势及改革特点。[1]另一类是对区域教育综合改革发展模式本身进行研究。这类研究着重归纳和分析区域教育综合改革模式的主要形态，把握区域教育综合改革的构成要素，致力于构建区域教育综合改革模式的运行结构。[2]
二是区域教育综合改革推进策略研究。这类研究在论述深化区域教育综合改革重要
性紧迫性的基础上，明确区域教育综合改革的目标导向，进而提出区域教育综合改革的宏观推进策略和具体工作要求。[3]
三是区域教育综合改革重点难点问题研究。区域教育综合改革是一项复杂的系统工程，在推进过程中面临许多瓶颈性问题。比如，就如何在区域范围内构建中小学教育质量综合评价体系，有研究者专门以特定区域为例，分析并尝试提出建立区域教育质量内控机制的相关做法与经验。[4]而面对区域教育综合改革对各层面多元变化的复杂因素进行整合和协调这一特征，有研究者提出，营造共同体是区域教育综合改革整体推进的现实路径，并认为应在智慧共同体、资源共同体、行动共同体三个层面上建构。[5]
四是区域教育综合改革支持研究。区域教育综合改革的推进，需要方方面面支持，政策制定、体制机制完善、智力支撑、改革共识、经费保障等都在其列。有研究者提出区域教育综合改革政策的制定，除完善专家咨询机制、注重配套政策措施到位等环节外，更要注重进行合法性审查和风险评估，在改革实施中，加强检查监督和定期评估，避免产生大的偏差。[6]也有研究者以2008年5月以来中国教育科学研究院相继在全国东、中、西部多个地区与当地政府合作推进的区域教育改革为例，论述了国家智库在区域教育综合改革实践中的独特作用。[7]
国外虽然没有区域教育综合改革的提法，但赋权区域以更大的教育自主权发展权，发展惠及每一个人的全民教育，是国际范围内教育改革的核心理念之一。有研究者注意到，美国联邦一般不为各州学校规定教育政策和课程设置，由各州自行决定，区域教育的自主、稳定发展是美国教育分权体制运行的关键。印度自20世纪中后期以来就一直积极推行和深化区域教育赋权改革，核心是赋予各邦、社区甚至街巷等制定自己教育发展的规划及决策权利。[8]这类研究为了解国际范围内的同类做法提供了借鉴。
总体来看，关于区域教育综合改革形成的研究成果比较少，与大力推进的区域教育综合改革实践相比，数量上不成比例，质量上也有待提高。研究范围局限性较大，涉及面不宽，很多问题还没有得到关注和深入研究。区域教育综合改革许多理论问题还属空白点，甚至概念、命题等也有进一步探讨的空间。还有一个问题值得关注，就是进入新时代以后，围绕区域教育综合改革的研究没有形成气候，研究成果不增反降，这对深化区域教育综合改革实践势必造成一定影响。基于此，本研究立足区域教育综合改革的动因，分析其实施过程中的本质特征与不足，以期为其更好建设和发展提出合理建议。
二、区域教育综合改革的缘起与意义
（一）为什么要进行区域教育综合改革
自1978年党的十一届三中全会以来，影响中国历史进程最大的事件就是改革开放。在40多年的时间里，中国发生了翻天覆地的变化，取得了令全世界刮目相看的成绩。回顾这一历史进程，不难看出，改革是沿着从全国到区域、从单项到综合、从经济改革为中心到包含教育在内的全面深化改革的逻辑运行的。正是在这样的历史发展脉络中，区域教育综合改革从无到有、从有到兴，逐渐成为推动教育发展的重要力量。
40多年前，邓小平就敏锐意识到，“不改革死路一条”。在中国大地上，他以如椽巨笔，擘画前无古人的伟业；以胆识胸襟，推动国家民族的前行，将社会主义中国带到一个前所未有的境界，中华大地发生了深刻巨变。一开始的改革，是在全国范围内以自上而下和自下而上相结合的方式整体推进的。“让一部分人先富起来”，“让一部分地区先发展起来”，“先富带后富”，带动了各地区各方面的发展，人民群众的活力被极大地调动了起来。改革取得了重大突破，生产力的发展得到前所未有的解放，人民群众生活水平得到前所未有的提高。但是，随着经济的快速增长，发展不平衡的矛盾也日益突出，地区发展差异明显上升，经济和社会发展的不协调增加，社会矛盾和压力持续加大。如此一来，原有的尝试通过培育增长极的形式推动经济社会发展的方式遇到了一系列困难和问题，改变原有的改革思路、寻求新的突破就成为一项重要任务。我国幅员辽阔，区域发展存在着很大的差异，无论是资源条件、发展水平，还是思想观念、人才支撑等方面都存在较大的差别，整齐划一、“齐步走”的方式已不适合我国改革的发展要求，从各区域的实际出发，形成区域改革发展的新思路新举措进而推动区域发展已非常必要。另外，从国情和经济社会特点来分析，我国也不大可能长期采取大规模整体推进的改革发展模式，这不仅与中国的地域范围广阔和资源有限密切相关，更因为任何一项规划和政策都有面临失败的可能。因此，出于谨慎和稳健的需要，通过区域试点促进经济社会发展是一件明智的战略举措。
改革是对事物做出的有意义的深刻改变，这种改变在不同阶段有不同要求。我国的改革在很长一段时间具有单一性、试点性的特点，几乎所有的改革措施与方案都是先从试点开始，再逐渐推广。在改革的时序上也是单线推进，一般是先A后B，或者先B后A，单打一的特点很鲜明。此外，改革一般也是遵循先易后难，先体制外后体制内，先经济后教育等社会因素等改革逻辑。[9]这种借助一个单因素变化撬动全局的“支点型”改革，在改革之初发挥的作用很明显，从教育来说，也起到了“牵一发而动全身”的效果。比如，高考制度的恢复，由这一招影响到了教育的整体变革。随着改革的深入，推进经济改革的同时需要推进政治体制改革，推进社会改革领域的同时需要推进文化领域的改革。在教育上，推进教育改革的同时需要推进相关联的其他方面改革，在教育内部推进某一方面改革的同时需要协同推进其他方面改革。鉴于此，改变原有的由A到B的改革路径，注重改革的整体设计和难点突破，注重改革的综合性、协调性就提到了议事日程。区域教育综合改革起初称之为综合配套改革。“配套”两字后来消失，其中的缘由至少有两个方面。一是“配套”改革中，注重将教育区分为系统内和系统外，强调教育系统内的配套，以及教育系统外的配套两个方面，并把后者看作配套支持。这一含义其实和“综合”是有些矛盾的，“综合”突出的是整体性、系统性、一体化、协调性。二是“配套”注重的是对教育的“适配”和“适应”，关注点是教育与其他系统单一的对应关系。其实，在改革运行中，教育与其他系统是双向互动、彼此促进的，关系不是单一的而是多元的。在这种情况下，就由“区域教育综合配套改革”演化成了“区域教育综合改革”。
在改革的发展历程中，教育起初是作为参与者被裹挟进来的。教育改革虽重要，但其独立性不明显，发出的声音也有限。这种情况也正常。我们的改革是以经济为中心的，改革的重点起初是经济体制。自十一届三中全会开始启动改革，党的十四大确定社会主义经济体制改革目标以及十四届三中全会做出相关决定，党的十五大指出社会主义市场经济体制初步确立，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立，全方位、宽领域、多层次的对外开放格局基本形成，经济体制改革在理论和实践上都取得了重大进展。但在改革的进程中逐渐发现，要完善社会主义市场经济体制，就必须推进各方面体制改革创新，加快教育及其他领域和关键环节的改革步伐，为发展中国特色社会主义提供强大动力和体制保障。[10]在这种情况下，教育改革的重要性日益凸显，教育改革的特殊性也日益受到关注，教育改革的“跟随者”、“依附者”身份得到根本改变。教育的区域差异明显，在统筹城乡发展、统筹区域发展中发挥着重要作用，“一刀切”式的改革很难适应教育发展的需要；教育的综合特征明显，自身因素众多，外部依赖性强，依循“头疼医头、脚疼医脚”的改革思路，对于教育发展来讲非常不利。如此一来，区域教育综合改革就成了教育改革发展的重要选项。
1985年，中共中央发布的《关于教育体制改革的决定》在部署义务教育时指出：“实行基础教育由地方负责、分级管理的原则，是发展我国教育事业、改革我国教育体制的基础一环。”其中，区域教育综合改革的想法已有所体现。1993年，中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》进一步明确：“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制。基础教育应以地方政府办学为主；高等教育要逐步形成以中央、省两级政府办学为主、社会各界参与办学的新格局。”这份文件，对区域教育的认识已比较深刻，政策定位已比较清晰，区域教育综合改革已处在呼之欲出的状态。1999年，中共中央、国务院发布的《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，要求各地既要解决教育发展不平衡问题，也要积极推进素质教育。同年召开的全国教育工作会议强调“推进区域教育综合改革”。至此，区域教育综合改革开始从观念转变为行动，转变为活生生的实践。
（二）区域教育综合改革是系统化的现代改革
从党中央赋予教育改革的任务以及实际运行的情况来看，进行区域教育综合改革是一项重要的战略性举措。
一是区域教育综合改革成为积极探索区域模式教育创新的新路。中国作为一个发展中大国，区域教育发展具有多样性的特点。2005年5月，教育部在《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中指出，“由于我国仍处于社会主义初级阶段，各地经济社会发展不平衡，城乡二元结构矛盾突出，尽管近年来各地义务教育都有了新的发展，但城乡之间、地区之间、学校之间的差距依然存在，在一些地方和有些方面还有扩大的趋势，成为义务教育发展中需要高度关注的问题”。区域教育的巨大差异，需要有不同的改革思路和举措，也需要呈现出不同的改革模式。并且，从教育改革的发展进程来看，起初的教育改革通过学习借鉴其他国家的做法或者其他领域的实践，就可以获得较大较快的发展，消化吸收式创新及集成式创新较多。而在当今的实践中，我国教育和其他国家相比较，一些方面已经从“跟跑”转向了“并跑”甚至“领跑”，具有自身特点的原始创新逐渐成为主角。各区域教育综合改革的大力推进，可以形成不同的教育创新思路和做法，从而有可能催生新时代我国区域模式教育创新发展的新路子。
二是区域教育综合改革能够为全国进一步深化教育改革提供借鉴。我国的教育改革，初期具有典型的“帕累托改进”特征，即在没有涉及利益关系重构的情况下通过资源重新配置获取新的收益（如“恢复高考”）。这种改革模式迎合了教育改革启动阶段所需要的渐进特点，从而使教育改革能在短时期内取得突破性进展和成就。随着改革的不断深入，遇到的矛盾和问题越来越多，利益之间的博弈和调整越来越激烈，改革逐渐进入深水区和攻坚区。十八届三中全会发出“全面深化改革”的号令，明确提出要“深化教育领域综合改革”，实现发展成果更多更公平惠及全体人民。近年来，出台了一系列深化教育改革的文件，以中共中央、国务院名义颁布的文件就有《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》、《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》、《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》、《新时代爱国主义教育实施纲要》、《关于全面加强新时代大中小学劳动教育的意见》等。落实这些改革要求，需要一些地区先行先试，为破解全国教育改革进程中的一系列难题和矛盾提供示范和带动。
三是区域教育综合改革能够实现放大教育改革促进区域发展的效应。在一个相当长的历史时期内，我国改革开放的一个重要目的就在于促进经济高速增长，随之，改革的增长效应成为决定改革是否成功的重要因素之一。但是，单一注重经济增长效应的改革在实际中遇到一些问题，如只追求国内生产总值（GDP）效应，忽视了经济社会协调发展的内在关系。因此，区域教育综合改革在于通过教育改革的区域实践，推动经济发展与社会进步更加协调，实现改革与发展的有机结合。在这一进程中，教育改革不再是其他改革的“附属物”，更不是华而不实的“塑料花”；而是区域经济社会发展的重要支撑，是区域改革深化的“原动力”。从2018年全国教育大会召开后各省（市、自治区）召开的教育大会情况来看，一个显著的特点就是强调通过区域教育综合改革，补短板、强弱项，大力推进教育现代化，不断提升教育促进经济社会发展的水平，增强教育在本地区经济社会发展中的“显示度”。
四是区域教育综合改革可以为全面深化改革提供来自教育系统的经验。在全面深化改革的战略布局中，教育与医疗卫生、社会保障等一道，是作为社会事业的组成部分发挥自身作用的，是全面深化改革不可或缺的一个重要领域。在推进全面深化改革的实践进程中，教育要服从服务于国家全面深化改革的总体要求，在教育强则国家强、教育兴则国家兴中放大自身的优势，做出应有的贡献。同时，教育作为一项特殊的社会实践活动，是以“人”为对象的，从事的是“成人”的工作，是以学生的全面发展、全体发展、主动发展作为所有工作的出发点和落脚点的，它的改革也因其独特的属性而有区别于其他领域的特征。比如，教育改革一般是渐进式推进，而不是激进的革命；教育改革一般是稳妥性的发展，要“软着陆”，而不能采用“休克式”的疗法。在教育这样一个特殊领域推进的改革，既可以丰富改革大家庭的成果，也可以为其他领域提供来自于教育系统的独特经验。在各领域的改革中，称为“综合改革”的，除了教育，还有医疗卫生事业，这两个领域都是牵涉面广、涉及因素多，和方方面面都有着密切联系的。它们的改革能够起到“综合”效应，引发各方面整体性变化，为其他改革提供可资借鉴的经验。另外，在各领域的改革中，突显“区域”特征，注重在“区域”层面上推进改革的，除了教育，主要集中在经济领域，如区域金融改革、区域国企改革、县域经济，等等。区域教育综合改革可以和区域经济改革等一道，为全面深化其他各领域的改革贡献“区域”智慧，推动区域经济社会的联动发展。
三、区域教育综合改革的内在特征
区域教育综合改革由三个词语构成，“区域”、“综合”、“教育改革”。其中，“区域”指的是“范围”，大至各省、直辖市、自治区（迄今为止，各省市自治区都出台了教育综合改革方案或规划），小至县、区、市（不少县或市制定了自身区域的教育综合改革方案或措施），相对的对象不同，“区域”的指代范围也有差异。一般情况下，在教育改革中，“区域”较多指的是县（区、市）一级。“综合”指的是特征，相对的是以前的单因素改革、多因素改革，既可以说是一种改革的理念，也可以说是一种改革的方法。“教育改革”指的是围绕教育事业开展的富有意义的深刻变革活动。总体来说，区域教育综合改革是一项根源于中国教育内在要求的、适应中国当前教育发展特点的制度创新。其运行的内在逻辑是在中央政府制定的教育改革发展总要求的前提下，在全面分析区域教育要素禀赋的基础上，立足区域发展全局，调动多种力量推进区域教育整体变革的一系列创新活动。[11]就区域教育综合改革的内在特征来讲，可以从以下四方面来认识。
（一）区域教育综合改革是一种内生性改革
从改革的动力来看，改革可以分为内生性改革与外推性改革。内生性改革的动力来自于自身，解决的问题是自足性的，属于自我决定，内在变量之间的相互影响推动着改革的进行；外推性改革的动力来自于外部因素，面临的问题是自己解决不了的，属于他者决定，要借助于外部力量才能推动改革的进行。区域教育综合改革的推动，当然有着外部因素的介入，在全面深化改革的今天，按照中共中央的要求，各行各业都要将改革进行到底，改革只有进行时没有完成时。但从整体来看，它是在本区域内完成的一项改革活动，是对本区域教育要素的调整或结构性改变，具有比较强的自主性；是在一定理论指导下，运用新的改革理念，从本区域教育发展实际出发，针对教育存在的既定矛盾和问题展开的系列性改革活动，是一种自发的改革实践。改革的思想自觉、行动自觉都体现得比较明显，是区域自己“想改”，而不是别人“让改”。这样的改革具有较强的自我—支持特点，[12]不是由中央政府制定详细规划和计划，而是由地方政府发挥最大的政治智慧和思想智慧，充分发挥主动性和创造性。
（二）区域教育综合改革是一种包容性改革
从改革的性质来讲，区域教育综合改革是一种包容性改革“包容性增长”（inclusive growth）是亚洲开放银行于2007年提出的概念，其实质就是提供充足的社会公共服务和基础设施，并保证享受这些服务和设施的机会均等，使社会全体成员都能够获得经济发展带来的实惠。包容性改革与包容性增长不同，后者更多强调的是经济发展，属于“经济增长”的范畴；前者更多强调的是体制机制改革，属于“制度改革”的范畴。[13]教育尤其是基础教育，属于公共服务领域，在区域改革中，不是排斥某些人接受教育的权利，不是加大城乡之间学生所接受教育水平的差距，不是厚此薄彼，而是要统筹城乡发展、统筹区域发展，从教育公平的立场出发，合理配置教育资源，力求本区域内学生获得普遍、均等的教育。与其他领域的改革不同，义务教育的普惠性、基础教育的普及性、高等教育的大众化，都需要区域教育在改革过程中兼顾不同对象和人群。它不是简单剥夺某一部分群体利益，也不是利益间的简单重新分配，而是让本区域学生共享发展成果，共同享有合适的教育。从各区域教育综合改革的方案来看，大体都体现了这一特点。比如，上海浦东新区在2019年9月公布的《浦东教育现代化2035（征求意见稿）》中，就明确提出要建设高水平基础教育优质均衡领跑区。其中提出的具体举措有建立健全以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的基础教育城乡融合发展体制机制，加强紧密型学区和集团建设，构建“15分钟教育服务圈”，着力办好百姓家门口的每一所学校，促进教育公共服务均等化，实现更高质量的公平、更加多样的优质。[14]
（三）区域教育综合改革是一种重构性改革
从改革的内容看，区域教育综合改革是整体性变革，带有较强的重塑性。一般来说，改革越深入，越向前推进，就越需要各方面协同配合，越需要系统重组、统筹协调。[15]教育改革也是如此。区域教育综合改革的内容是一项系统工程，具有很强的关联性和复杂性。在教育系统内部，需要区域范围内各教育要素进行整合，结构做出调整，各种教育形式焕发出新的活力；在教育系统外部，需要方方面面对本区域教育予以支持，逐步建立起符合本地区经济社会发展要求的具有鲜明区域特点的教育改革支撑体系。[16]同时，教育系统内的改革与教育系统外的改革，还要形成一种互动协同关系。这样的改革，涉及的内容带有战略性和全局性，是区域教育的突破性变化，也可以说是区域教育生态系统的重新建构。区域教育综合改革的这种性质，决定了改革无法一蹴而就，必须要有长远的打算和准备；也决定了改革具有较大的不确定性，如果处理不好，会出现意想不到的后果，需要遵循试错法，允许改革在一定范围内出现一些错误，要有相应的容错机制。当然，我们讲区域教育综合改革具有整体变革性，并不是指教育根本制度的重新选择，而是指教育政策的重新选择，区域范围内教育体制机制的重新构建。
（四）区域教育综合改革是一种“直接获得性”改革
从改革效果来看，区域教育综合改革与其他改革相比，更强调受众的感受度和获得性，改革效果的反馈信息也比其他领域更直接更快捷。教育和千家万户有关，是民生的重要组成部分，事关孩子的成长与发展，事关事业的接续与成功。在区域范围内推进的教育综合改革，一般来说具有强烈的问题针对性，是围绕本区域内人民群众反映强烈的教育重点难点问题、矛盾障碍形成的改革举措，直接目的就是促进教育的均衡发展、良性发展，促进学生的身心健康发展。这样的改革，有两个直接评判的标准，一是人民群众对教育改革工作是不是满意，二是人民群众有没有实实在在的获得感。两个标准紧密相关，如果没有直接的获得感，改革再轰轰烈烈，人民群众一般也不会满意。[17]教育综合改革既然在区域范围内进行，就是要能够解决区域内教育难题，这样的评判标准自然也就有了合理性。但在这其中，存在一个悖论，即教育改革常常具有效果的滞后效应，很多教育改革举措出台后，并不见得产生立竿见影的成效，常需要一定的周期才能显现出来。培养人需要时间，一项教育政策出台到实际操作需要时间，操作后出现效果更需要时间。正如同考试评价制度或者课程改革，真正看到成效，并能评判出这种成效的大小优劣，不是短时间内就能够做到的。这就需要改革者在推进区域教育综合改革时，要通盘考虑、统筹设计，既要有长线改革，也要有中短线改革；既要从长计议，也要解决当下问题；既要注重改革的潜在效果，也要考虑改革的现在成效；既要考虑区域整体层面上的变化，也要考虑学校、学生群体的变化；既要注意到学校教育工作者的感受，也要注意到家长及社会的反映；要在若干个端点中寻求平衡点、协调点。如果改革迟迟没有显示度，没有实实在在的获得感，区域教育综合改革的外在支持力量就会大幅度减弱。
四、区域教育综合改革的实践改进
（一）区域教育综合改革需破解的难题
区域教育综合改革在各地的勃兴，创造了许多丰富多彩的经验，大大推进了区域教育的发展以及经济社会的发展。与此同时，我们也需要认识到，区域教育综合改革还存在着一系列需要破解的难题，与新时代教育改革发展的要求还有一定差距，突出表现在以下方面。
一是区域特色不明显。区域教育综合改革，是在本区域范围内推进，根据自身区位优势、资源禀赋和教育发展的内在要求展开，改革的聚焦点明确，问题针对性强。按道理说，改革者应该能够清醒地认识到为什么要改、改什么以及如何改，这样的改革也应该具有鲜明的地域特色，因为一个区域与一个区域面临的问题总是有一些差别甚至较大差别。但从实际来看，现在我们目所能及的各地区域教育综合改革，方案或规划出台之后，让人眼前一亮的不多。有不少区域教育综合改革方案，假如隐去其区域名称，就无法判断到底是哪个区域的教育改革；假如换上另一县市区的名字，似乎也无不妥。区域教育综合改革的千篇一律，不只是让“区域性”受伤，而且与改革的初衷渐行渐远。
二是综合程度不高。区域教育综合改革的核心是“综合”，特征是“综合”，要害也是“综合”“综合”就是突出教育改革的系统性、整体性、协同性，强调改革是多项改革内容、多个结构要素、多级系统层次构成的有机整体，各项改革之间相互关联、相互影响、相互作用，构成一个复杂的系统工程。这样的教育改革必须是全面的系统的改革，是各领域改革的联动集成。只有注重改革的系统集成，才能使各项改革举措有机联动，在战略任务及发力重点上取得最大综合效益。在教育改革中，“综合”有大中小之分。“小综合”体现为学校事务方方面面要素的联系和整合，如课堂教学、学校文化、教师专业发展、课程设置等；“中综合”体现在教育系统层面各组成部分的整体改革，如教育经费投入、考试评价制度改革、学校均衡发展、教育特色项目等；“大综合”体现在教育与外部系统有机联系，如政府自身改革、城乡二元结构调整、新型社会体制机制的建立、社会支持系统的完善等。三类综合，在各地的改革方案中，都或多或少存在着“小综合”突出、“中综合”薄弱、“大综合”缺位的问题。
三是改革力度不大。1984年，邓小平提出了“把改革当作一种革命”的论断，之后又提炼出“改革是中国的第二次革命”的表述。2016年，习近平总书记在中央全面深化改革领导小组会议上指出，改革是一场革命，改的是体制机制，动的是既得利益，不真刀真枪干是不行的。[18]若以这些关于改革性质的论述为指导来衡量各区域教育综合改革的实际情况，大概不会太乐观，有的能不能称之为“改革”也很难说。翻看各地区教育综合改革的方案，总体性的印象是改革的面比较宽，但重点似不突出，亮点似不明显；看上去改的地方也不少，但似乎变动不大，有的属于换汤不换药，有的属于常态工作的罗列。改革味道不浓，实质性变化不大，称之为“变革”也不为过。产生这种情况的原因很多，上级政府授权不够，缺乏相应的政策保障，不能形成政策洼地”；教育改革围绕“人”展开，涉及学生的各方面改革影响千家万户，稍有不慎就可能产生一系列负效应；教育自身的保守力量强大，对外在改革的拒斥性比较强；决策者的魄力不足，对教育自身规律等把握不到位，难以做出恰当的判断，等等。
四是成效感受度低。区域教育综合改革在各地的实践已经有20多年了，进入新时代以后，更是成为我国教育改革的主要形式，各地开展了各式各样的实践探索。从各地一些改革的政策文本看，好像有的地方的改革举措还是有一定力度的，对改革的组织、动员也还比较有力，但是，人民群众的改革感受不强、体验不深，困扰教育发展的矛盾和难点问题还一定程度上存在。“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。”[19]区域教育综合改革的成效，受众最有发言权，人民群众的评判是改革成功与否、有效与否最重要的标准，他们对改革进度、改革效果及工作作风的感受尤为重要。改革者需要多听取他们的意见建议，把他们的直接反馈作为改进后续工作的方向，不断提升改革决策水平、执行水平，让人民群众对教育改革有更多的成效感受，有更多的对教育改革的支持。
（二）区域教育综合改革的发展路向
产生上述问题的原因很复杂，也很难一一梳理清楚，多因一果、一因多果、多因多果的情况都存在。要破解这些难题也可以从多个方面入手，在我看来，以下几方面也许是当下尤其值得关注的。
加强区域教育综合改革的系统总结反思。区域教育综合改革已经开展二三十年了，在全面深化改革的今天，发挥的作用正越来越大。从现有成果来看，极少对其进行深入、系统、整体化的总结反思，以至于我们对其发生发展的历程和机制不甚清晰，对其演进过程和阶段不甚了解，对其需要相对固化的成果不太把握，对哪些方面做对了、哪些方面做错了不太清楚，对各区域间综合改革的成效差异等也不是太有数。这无疑会影响区域教育综合改革的推进，有时甚至会犯曾犯过的错误，走曾经走过的弯路。教育改革一直在推进，区域教育综合改革一直在进行，这本来是一件好事，只有不断深化改革，教育发展才有出路，才会达到新的更高的水平。但在不停行走的过程中，有时也需要驻足停留，回望过去，这样对脚下的路就会认识得更清楚，对所处的时空方位把握得更准确，继续走下去就会方向更明、信心更足、力量更大。
形成区域教育综合改革的新认识。与上述问题紧密相关的，就是要重新认识区域教育综合改革，对其中一些前提性条件和核心问题予以深刻把握。比如，如何恰当地界定“区域”，以前我们更多的是通过行政区划的范围来确定“区域”，更多的是用城乡统筹协调的眼光来推动区域教育发展，但很少注意到，其实一个城市就是一个区域，一个乡镇也是一个区域，每一个区域都涉及教育综合改革的问题。区域不同，教育治理的方式、改革的思路和方法也就有了差异。城市教育有城市教育的问题，农村教育有农村教育的问题，应该有不同的改革举措、有不同的改革着力点。在以往的区域教育综合改革中，我们也常常强调城市带动乡村发展，但在实施中往往变成城市调动乡村资源来带动城市教育发展，形成了城市优质教育资源的高度集聚，改革没有达到预期的目的和效果。再比如，区域教育综合改革内容涵盖面广，其中有一个至关重要的因素是一些改革方案没有充分考虑到的，那就是政府自身的改革，教育行政管理体制机制的改革。一方面，区域教育综合改革覆盖整个区域，包括多个要素、多个方面，也统摄各级各类教育，这样大规模的改革如果没有政府的强有力推动难以奏效。但另一方面，许许多多的改革是以政府自身的改革、权力结构的变化、资源的重新分配等为前提的，没有这些方面的改革作支撑，其他方面的改革难以深入、难以为继。变革自身，才能引领变革，才能变革他人。改来改去，改到自己头上，是许多改革者不愿看到、很难接受的事实，改别人容易，改自己难，而区域教育综合改革确实已经到了改革“改革者”自身的时候了。
明确区域教育综合改革的战略定位。战略定位是区域在进行全局分析的基础上，对教育改革发展做出的战略选择。一般来说，战略定位具有差异化、竞争性、连续性的特点。差异化表现为区域教育综合改革要和同类或相近区域具有一定区别，体现自身的优势和特点；竞争性表现为地方政府为发展教育，在学校资源配置、师资队伍建设、财政支持等方面开展的跨区域竞争；连续性表现为在区域教育综合改革中，一旦确定战略定位后，就需要一以贯之，持续下去，符合改革发展定位的优先去做、重点去做，不符合改革发展定位的少做甚至不做。以往各区域教育综合改革虽然也考虑了战略定位问题，但还远远不够，不少区域教育综合改革方案看上去千篇一律，很大原因是战略定位不清晰。自觉把区域教育综合改革放在全面深化改革的大背景以及区域经济社会发展的大局中去考量，对本区域教育改革发展的外部环境进行科学分析，准确评估本区域教育改革发展的能力特点，找准自己的核心竞争优势，对照鉴别其他区域教育综合改革的方案和实际推进情况，进而明确自身改革的战略定位，这些工作都值得花大气力去做。
科学选择区域教育综合改革的方法路径。方向确定以后，选用什么样的方法策略、解决“桥”和“船”等就成了突出问题。教育改革与其他改革不同，它是以正在成长发展中的“人”也就是学生为工作对象的，与千家万户都有着密切联系，牵一发动全身，稍有不慎，就可能引发这样或那样的社会问题，甚至影响社会稳定。区域教育综合改革也是如此。在实施中，一般不允许出现大的错误，不允许出现大的颠覆，渐进式的试错而不是激进式的“休克”就成了推进改革的主要策略，试验—验证—推广就成了主要的运行方式。选择哪些方面作为主攻方向，开展什么样的试验，如何验证试验成效，又如何切实推广开来，这些问题还需要在区域教育综合改革中进一步探索。此外，在区域教育综合改革的推进方法上，是整体推进还是特色引领、项目拉动，是走学区化、集团化发展道路还是城市教育、乡村教育“各走各路”，是趋同发展还是差异发展，是培育增长极还是鼓励梯次化，是自身发展还是借助外部力量，如何运用大数据、人工智能等推动区域教育协调发展，类似的问题也都有探索的空间。
深化区域教育综合改革的理论研究。美国人类学家奥莫亨德罗（Omohundro，J.）曾经说过，一个对未来世界有所贡献的人，会扮演下面五种角色之一，这五种角色分别是改革者、批评家、研究者、人文主义者或世界主义者。[20]同样，在区域教育综合改革这样一个影响千千万万学生的实践进程中，涌现出了一大批改革者，他们在履行改造教育、创生教育、发展教育的职责；也需要出现一大批研究者，对区域教育综合改革进行理论阐释、现象分析、趋势把握。问题是时代的声音。[21]新时代的区域教育综合改革是直面教育实际问题做出的回答，理论工作者也需要参与其中，和改革者、实践者一道同题共答，借助自身的学术优势、学理素养对相关的问题进行分析和研究。没有理论指导的实践，是盲目的实践；相应地，没有实际问题针对性的理论，也是无谓的理论。
区域教育综合改革之后是什么，教育改革会以什么样的方式运行，这也是一个值得重视的问题。从科学认识的角度来看，一般事物的运动发展都会呈现从低级到高级的螺旋上升的“综合—分析—综合”周期性过程。改革从“朦胧”、“混沌”的综合开始，在综合的基础上，对教育领域的一些方面、部分、环节、要素进行改革，做出改变；一段时间后，又会在分析性改革的基础上，推进新的综合性整体变革。可以预期，随着区域教育综合改革的不断深入，综合基础上的新的要素或环节等方面的改革会被提到议事日程。教育发展没有止境，我们对教育的认识没有止境，“综合—分析—综合”的改革周期运行也没有止境。
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The Comprehensive Reform of Regional Education:
Theoretical Thinking and Practice Improvement
Zheng Jinzhou
Abstract:Resulting from China's reform and opening-up,the comprehensive reform of regional education serves as an important strategy to promote educational reforms in the new era, and plays a unique role in actively exploring new approaches to regional education innovations, offering a reference for further educational reforms nationwide, heightening the effect of educational reforms on the promotion of regional development, and providing experience from the educational system for the in-depth comprehensive reform. Compared with reforms in other fields and other aspects of education, the comprehensive reform of regional education is characterized by the internal push, inclusiveness, reconstruction, and "direct accessibility." At present, problems have arisen in the comprehensive reform of regional education, such as unapparent regional characteristics, low-level comprehensiveness, small efforts in the reform, and a low sense of achievement. To tackle these problems, we need to summarize the practice of the comprehensive reform of regional education, develop a new understanding of the reform, accurately grasp the strategic orientation towards the reform, refine the approaches to the reform, and strengthen the theoretical research into the reform.
Key words: regional development;educational reform;comprehensive reform;the comprehensive reform of regional education
责任编辑：王雪婷
