来源：《教育研究》2020年第2期 作者：褚宏启
摘 要：新时代我国现代化强国建设、人民群众对美好生活的追求、人类命运共同体建设，要求教育公平发挥新功能，为社会发展、人的发展以及国际竞争与合作作出更大的贡献，教育公平需要升级换代，成为有质量的教育公平。新时代教育公平的新功能要求优化教育公平的研究问题域，把教育结果公平、教育的差异性公平、学前教育公平作为推进教育公平的新重点，把英才教育和国际教育公平作为新增点，并强化和细化教育公平的影响因素研究。有效推进教育公平，需要充实和完善政策工具箱，改变政府过去主要使用行政性工具的做法，把经济性工具和社会性工具纳入，同时选择恰当的政策工具或政策工具组合，精准解决教育公平的重点和难点问题。
关键词：教育公平；教育质量；教育政策；问题域；政策工具
社会公平是现代社会的本质要求，教育公平是社会公平的组成部分。教育公平是其他社会公平的基石，是实现其他社会公平的重要手段和途径，教育领域的公平应优先于其他领域的社会公平而得到发展。[1]教育公平是我国的基本教育政策，促进教育公平、保护弱势群体的受教育权是我国社会主义制度的内在要求，是我国教育现代化的根本特征。
改革开放40多年来，特别是党的十八大以来，我国“教育公平取得重大进展，中西部教育和农村教育明显加强，基本公共服务水平显著提升，80%以上的县（市、区）实现了域内义务教育基本均衡，城乡和区域教育发展差距进一步缩小。形成了覆盖各级各类教育的家庭经济困难学生资助体系，随迁子女平等受教育权利得到更好保障，留守儿童关爱服务体系初步建立，特殊教育加快发展，贫困地区农村学生上重点高等学校人数明显增加”[2]。这些成就值得骄傲和自豪，也为未来推进教育公平提供了更高更好的新起点。但我国推进教育公平也面临新挑战新问题。
新挑战来自新时代国际国内环境的变化。21世纪的全球化、信息化和知识经济，我国面临的激烈国际竞争和要承担的更多国际责任，我国确定的现代化强国建设目标，以及进入新时代后社会基本矛盾的变化等，都对教育公平的实践样态与发展水平提出了更高要求，我国的教育公平需要升级换代。对于这些新挑战，教育研究和教育政策需要作出回应，需要优化教育公平的研究问题域与政策工具箱。
问题域（problem domain）是指提出问题的范围、问题之间的内在关系和逻辑可能性空间。优化教育公平的问题域意味着在审视和研究教育公平时，提出新的问题，拓展问题范围，优化问题结构，确定优先问题，并对问题间的关系、对问题产生的前因后果予以逻辑分析。优化问题域，不仅具有重要的认识价值，可以对教育公平问题进行系统性、结构化的反思，克服研究的碎片化现象，而且具有重要的政策价值，为构建政策框架，确定政策重点，提高政策针对性，选择合适的政策工具提供智力支持。
一、社会变迁要求我国教育公平升级换代
社会变迁为重新审视教育公平问题提供了宏观视角，需要综合考虑社会发展与人的发展，统筹考虑国内国际两个大局。
（一）我国社会发展要求教育公平承担更大的社会责任，更好地促进社会稳定与经济发展
党的十九大报告指出，“到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”。尽管经过70年尤其是改革，开放40多年的发展，我们在各方面都取得了举世瞩目的成就，但目前依然是发展中国家，依然处在社会主义初级阶段。要实现上述目标，当前还面临诸多问题。“发展质量和效益还不高，创新能力不够强，实体经济水平有待提高，生态环境保护任重道远；民生领域还有不少短板，脱贫攻坚任务艰巨，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，群众在就业、教育、医疗、居住、养老等方面面临不少难题；社会文明水平尚需提高；社会矛盾和问题交织叠加，全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力有待加强。”[3]
我国社会发展未来目标的实现和现实问题的解决，要求教育公平在以下两个方面更好地发挥作用。教育公平要更好地促进社会稳定，为解决民生问题作出更大贡献。教育公平在两个方面促进社会稳定：一是更加公平的教育可以有效解决“上学难、上学贵”的教育难题，实现由“有学上”到“上好学”的转变，减轻择校问题带来的社会压力与社会矛盾；二是更加公平的教育有利于提升就业能力，缩小收入差距，阻断贫困代际传递，实现向上社会流动，避免因为阶层固化可能带来的社会动荡。
我国改革开放以来城乡居民收入水平总体上得到了很大提高，但收入分配差距过大问题也日益严重，基尼系数已经连续20多年，大大超过国际公认的0.4警戒线，有些年份甚至逼近0.5。[4]对收入进行再分配、缩小收入差距有若干政策措施，推进教育公平是一个重要举措。法国学者皮凯蒂（Piketty，T.）指出，“无论如何，初级义务教育可能都是最有效的再分配方式”[5]，“多种形式的教育和培训政策，同样也可以构成有效再分配的一个有力工具，使得对劳动收入的不平等进行结构上的修正”[6]，“这也论证了对出身寒门的年轻人的教育，提供强有力资金支持政策的合理性”[7]。我国一些经济学家也持类似观点：“只有让所有收入阶层的子女都有机会接受相同质量的教育，才能为低收入家庭的孩子积累更高的人力资本创造条件，让他们有机会通过自己的努力来提高收入，改变现有的收入分配结构。因此，我国应该双管齐下，采用征收遗产税和推行教育均等化的方法避免收入分配与财富分配的反馈机制的形成，从而确保国家的长治久安。”[8]
其次，教育公平要更好地促进社会发展，尤其要为经济发展作出更大贡献。研究表明，教育公平能够促进人力资本水平提升进而促进经济增长。有学者分别对美国1978—2015年各地区受教育程度人口分布状况数据和经济增长数据、中国1978—2014年各地区受教育程度人口分布状况数据和经济增长数据进行了实证分析，得出了相同的结论：短期看，教育公平与经济增长具有反向作用；长期看，教育公平对经济增长具有显著的积极作用。从短期看，在资源稀缺的情况下，教育政策向弱势群体倾斜，一定程度上会削弱优势群体获得优质教育资源的机会，降低资源配置效率，影响当前的经济增长。但从长期看，教育公平的改善会提升人力资本水平，提高社会成员尤其是弱势社会阶层的劳动积极性和社会满意度，这对经济长期可持续发展具有极大的促进作用。推动经济持续增长，就必须采取新的政策措施持续推进教育公平发展。[9]
改革开放之后，我国贫富分化现象比较严重，需要更加公平的教育发挥作用来缩小贫富分化的差距。在中国逐渐强起来的今天，还需要更加公平的教育对经济增长发挥长远影响。
（二）我国新时代社会基本矛盾的变化，要求教育公平是“有质量的教育公平”，能更好地促进人的发展，体现以“人民为中心”的发展思想
进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好生活包括很多方面。《在十八届中央政治局常委同中外记者见面时的讲话》中，习近平总书记指出，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒服的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”更好的教育是美好生活的组成部分，更好的教育不仅是“更加公平的教育”也是“更高质量的教育”，这样，教育公平就成为“有质量的教育公平”。尤为重要的是，更好的教育不仅是美好生活的一部分，而且对美好生活的其他方面如好工作、高收入、好住房等具有直接影响。有质量的教育公平意味着教育要充分开发人的潜能，发展人的能力，培育并弘扬人的主体性即积极性主动性创造性，促进人的全面发展与个性发展，最后让人过上美好生活。这种价值追求体现的是“以人民为中心”的发展思想，体现的是人道主义精神。国际社会特别强调教育改革与发展的人道主义价值方向。联合国教科文组织在《反思教育：向“全球共同利益”的理念转变？》中明确提出，“维护和增强个人在其他人和自然面前的尊严、能力和福祉，应是21世纪教育的根本宗旨。这种愿望可以称为人道主义。”[10]“人道主义发展观的道德伦理原则反对暴力、不宽容、歧视和排斥。在教育和学习方面，这就意味着超越狭隘的功利主义和经济主义……需要采用开放和灵活的全方位终身学习方法：为所有人提供发挥自身潜能的机会，以实现可持续的未来，过上有尊严的生活。”[11]
有质量的教育公平不仅强调“教育结果”的质量，能充分发展人的能力，并能为人的将来带来美好生活；也同时强调“教育过程”的质量，关注教育的细节与学习者的感受，能为学习者提供高质量与个性化的课程内容、教学方式、情感关爱等，使教育过程本身就是美好的。
实际上，不仅促进人的发展，过上美好生活需要高质量教育，促进社会流动与社会稳定，促进经济增长，也都需要高质量教育。教育公平与教育质量是内在地联系在一起的，离开教育质量只谈教育公平是没有实质意义的。那么，什么样的教育才是高质量教育？不同时代有不同的教育质量要求，我们需要从时代发展、从全球视野来观察思考这个问题。
（三）全球化时代的国际竞争与合作要求我国教育公平要追求卓越并承担国际义务
21世纪是全球化、信息化和知识经济的时代。全球化使世界各国相互依赖、难以分割；信息化改变了人们的工作和生活方式，并使全球化加速，使地球村变小；知识经济强调知识与技术创新对于经济发展的支撑作用。这三者使得全球社会更加复杂，变化更快，相互依赖加强，相互竞争加剧。新时代、新社会需要新素养、新教育。20世纪90年代以来，世界范围内的核心素养热潮实质上是教育质量的升级运动，是国际教育竞争的集中反映，体现出社会变革对新的人才观的呼唤。尽管框架结构、分类方式有别，国内外诸多核心素养的清单在实质内容上大同小异。创新创业能力、批判性思维、社会与公民素养、交流与合作能力（也包括跨文化、跨国界交流与合作）、自我发展与自我管理能力、信息素养等被各方共同强调。国内外普遍认为，只有具备了这些核心素养，个体才能具有足够的灵活性、适应性、竞争力，才能更好地应对21世纪的挑战。[12]
对教育公平与教育质量的讨论必须具有国际视野，中国的教育质量必须具有国际竞争力，我们要摈弃传统的教育质量观（“唯分数”，把质量简单等同于分数），在促进学生全面发展、个性发展的同时，突出重点，培育21世纪核心素养，这样才能应对激烈的国际竞争，才能缩小我国学生素质与发达国家学生素质的差距，才能让我国学生更好应对21世纪的种种挑战，赢得并享有美好生活。
在讨论教育公平问题时，只是讲国内的区域之间、城乡之间、学校之间、群体之间的差距与不平等，是不够的。在全球化背景下，还需要讨论国家之间的教育差距与教育不平等，找到中国所处的具体方位。
全球教育公平问题是全球社会公平问题的一个组成部分，全球的国家间不平等问题或者国际公平问题，在全球化时代是一个不容回避的话题。社会分层不仅存在于某一个国家内部，也存在于国家之间。与贫困做斗争，是世界各国与国际组织的共同任务。推进社会公平尤其是教育公平，是全球范围内与贫困做斗争的重要举措。
世界银行的2016年世界发展报告《公平与发展（EquityandDevelopment）》指出，不平等现象既存在于国内也存在于国际，在教育方面也存在国际差距，“发展中国家和经济合作与发展组织国家之间成绩的差异依然非常显著”[13]；尽管“入学方面的不平等程度在世界各地也一直在下降……但学校教育的质量依然令人担忧，因此现在还没有理由自满自足”[14]。报告认为，“在正式教育中旨在实现机会均等的行动，需要确保所有儿童至少掌握参与社会和当今全球经济所需要的基本技能。”[15]可见，在国际范围内，也在呼吁和追求有质量的教育公平。
中国积极参与全球化进程，推动构建人类命运共同体，推进“一带一路”建设，教育是其中的一个重要维度。当前，我国教育总体发展水平已进入世界中上行列。2012年以来，我国几次参加PISA测试，成绩表现不俗，甚至发达国家如英国也向我国学习数学教学的经验。我国推进教育公平成就显著，成为发展中国家的楷模。这些成就令人骄傲，但我国教育的整体特征是“大而不强”，在质量与公平两个维度上，都是比上不足比下有余。未来的策略应该是“追强扶弱”。“追强”就是积极缩小与发达国家的教育差距，进而促进我国的现代化强国建设；“扶弱”就是对落后国家开展教育援助，推介教育扶贫的经验做法，在人类命运共同体和“一带一路”建设中承担更多的教育责任，促进受援国的教育公平，进而促进其社会公正与经济发展。
应该说，不论是社会发展还是人的发展，不论是国内发展还是国际竞争合作，都要求我国的教育公平升级换代，成为“有质量的教育公平”。
二、教育公平研究问题域的优化
社会变迁要求教育公平发挥新功能，新功能要求新结构与之相适应。需要优化教育公平的研究问题域，不仅涉及问题域的拓展，也涉及问题结构的调整以及问题间关系的梳理与深究。
（一）拓展问题域，针对短板确定新重点，针对盲点提出新问题
第一，在时间维度上，在起点公平、过程公平、结果公平这个结构框架中，把过程公平特别是结果公平作为重点，关注教育公平的实际效果。
在此，需要先对公平和平等两个概念进行区分。“平等”（equality）是一种量的特性（quantitative property），“公平”（equity）是一种质的特性（qualitative property）。[16]教育平等只回答获得的教育资源是否有差别，它是对教育资源分配状态的客观描述，但并不对这种差别是否合理进行价值判断。教育公平是对教育资源分配状态合理与否的价值判断。平等意味着数量上的均等与一样，而公平的本质是合理性，有时候平等是公平的，有时候不平等才是公平的，如针对贫困儿童、残疾儿童就应该配置更多的教育资源。
我们通常所说的“教育机会均等”就是教育机会平等。“教育机会平等特指学生平等地享有接受学校教育的机会，入学机会平等和存留平等是审视教育机会平等的两大重要指标。”[17]入学机会平等和存留平等即起点和过程的平等，起点平等和过程平等是公平的。然而，即便起点平等、过程平等，最后的结果即学生的发展水平肯定是不一样的。2018年，联合国教科文组织统计研究所发布的《教育公平测量手册（Handbookon Measuring Equityin Education）》明确指出，“从来没有任何社会能让每一个人的学习结果完全一样”[18]。追求结果平等在公共政策层面既是不可能的，也是没必要的。但教育结果的公平是存在的，基于教育机会平等（起点平等与过程平等）所产生的教育结果不一样是公平的。[19]
在此，本文给“公平”概念下一个一般性定义：公平指个体的利益（机会、资源、地位等）获得，是基于个人的能力和努力，而不是被种族、性别、家庭背景等所决定。包括教育公平政策在内的社会公平政策，其目的就是阻止、抵制或抵消个体不可控制的先赋因素对利益获得的影响，而让自致因素在利益获得中发挥根本作用。只有如此，才能调动每一个社会成员的积极性主动性创造性。
因此，在起点公平、过程公平、结果公平这个结构框架中，我们强调起点平等、过程平等对于先赋因素的抵消作用，并在此基础上强化自致因素对于教育结果差异的决定性作用，这样有利于调动弱势群体学生通过自身努力“读书改变命运”的积极性。
在起点公平、过程公平、结果公平中，之所以要特别强调教育结果公平，是因为教育结果公平是教育公平的最后归宿和集中体现。教育结果意味着教育质量与学生素质，意味着教育应对社会变迁、促进人的发展的能力，教育结果把教育与社会发展、与美好生活联结起来，只有强调教育结果的公平，只有高质量教育的公平，才能实现教育公平的新功能。而要实现高质量的结果公平，教育过程首先要做到公平，也就是说，结果公平会倒逼过程公平。
教育结果公平不是指结果一样。学生的发展水平因为自身能力和努力程度不同而千差万别。但是，教育结果公平可以指“让所有学生在发展水平上都达到基本标准”，达到这个标准就意味着将来在就业、晋升等方面能把握机会。高质量的教育结果公平意味着“提高基准，缩小差距”。
用统计学的术语讲，教育结果公平体现在三方面：提高学生发展水平的“平均值”；减少学生发展水平的“方差”或者“差异”；消除学生发展与他们的社会背景的“相关性”。[20]“在此意义上，减少教育不平等与提升教育质量是内在的连为一体的。”[21]在知识经济时代，必须“大幅提升最低素养基准”，否则，未来在劳动力市场、社会生活等方面的“最低限度的机会均等根本无法保证”，“尽管学生发展水平的差异依然存在，但是学校必须达到这个最低标准”。[22]
第二，在资源分配维度上，在平等性公平、补偿性公平和差异性公平这个结构框架中，把推进差异性公平作为重点，并把差异性公平中的英才教育作为新的增长点。
教育资源的分配遵循平等性、补偿性和差异性三原则，与之相应，教育公平可以划分为平等性公平、补偿性公平和差异性公平。平等性公平包括权利平等和机会平等，即受教育权平等和教育机会平等两个方面，前者是一项法律原则，后者是前者的实践形态。教育机会平等包括起点平等和过程平等，前文已经述及。补偿性公平是指在机会平等的基础上，对社会经济地位处境不利的受教育者予以补偿，给予更多的教育资源，这样配置教育资源是不平等的，但却是公平的。差异性公平是指根据受教育者的自身条件（残疾儿童、普通儿童还是英才儿童），进行有差别的资源分配，如对于普通儿童和残疾儿童进行不同的资源分配，这样配置教育资源是不平等的，但却是公平的。
当前，我国大量的教育公平政策是关于平等性公平、补偿性公平方面的，如城乡教育一体化、运用集团化办学和学区制促进城市内部校际均衡、教育精准扶贫、家庭经济困难学生资助、随迁子女平等受教育权利保障、留守儿童关爱服务体系建立等。可以说，我国推进教育公平的主要成就体现在平等性公平、补偿性公平方面，而在推进差异性公平方面则相对滞后。
差异性公平要求精准提供差异性教育服务，尽量满足因为群体差异、个体差异导致的不同教育需求，不仅是高水平的教育公平，也意味着高水平的教育质量。差异性公平要求对普通学生、残疾学生、英才学生施行不同的教育，前者为普通教育，后两者为特殊教育。在现实中，三者被重视的程度在我国是渐次减弱的。2017年，国务院颁布新的《残疾人教育条例》要求实现残疾人教育全覆盖。与1994年原条例相比，除盲、聋和智力落后三类残疾人之外，把脑瘫、孤独症、多重残疾等残疾人也纳入残疾人教育的保障范畴；而英才教育最不受重视。
英才教育是指对英才儿童（gifted children）的教育。英才儿童是指那些与同龄人相比具有高成就或有高潜能的儿童，俗称“神童”。许多国家对英才儿童进行区分性教育，排在同龄人前1%～3%的英才儿童会受到重点关注。英才教育对于国家发展而言具有战略意义。我国的英才教育相对落后，没有立法与政策作保障，没有形成规模与体系。
我国英才教育之所以落后，一个重要原因在于存在认识误区，认为英才教育有违教育公平原则，不敢在政策上予以突破，更谈不上对英才教育进行立法。西方也有学者认为，英才教育是不公平的，是“把最好的教育提供给最聪明的人”，会进一步拉大差距。[23]实质上，英才教育与教育公平政策并不冲突。好的教育是适合学生需要的差异性的教育，既然满足残疾儿童的特殊教育需求是公平合理的，满足英才儿童的特殊教育需求也是公平合理的。英才教育并不神秘，只是因材施教的一种形式。进入新时代，在建设现代化强国尤其是创新型国家的背景下，在面临激烈的国际科技竞争的背景下，我们需要走出认识误区，大力发展英才教育，这不仅对国家发展有战略意义，对于英才儿童的发展也有人道意义与内在价值。
差异性公平要求对残疾儿童、英才儿童、普通儿童分类施教，精准提供三种不同类别的教育，在每一类教育之下，还可以把每一类学生进一步细分，实施更为精准的教育服务。例如，普通儿童群体非常庞大，其内部差异性也很大，有学优生、中间生、学困生，还有随班就读的学生，对这些更为细分的亚群体，也需要进一步因材施教。通俗而言，差异性公平的总体要求就是“把因材施教进行到底”。差异性公平是教育公平的高级阶段，更加关注微观的教育过程，更加关心学生的心理感受与实际获得。
第三，在空间维度上，在讨论区域之间、城乡之间、学校之间的教育公平时，增加国家之间教育公平问题的研究，从全球化视角看教育公平，拓宽教育公平问题的空间范围。我们过去和当前在讨论教育公平时，没有把全球教育公平问题纳入研究视野。在全球化背景下，需要拓展教育公平的研究问题域，讨论国家之间的教育差距问题。此点前文已有充分论述，不再重复。
以上三点，分别强调教育结果公平与教育质量提升、差异性公平与英才教育，以及教育研究与政策的国际视野，都与教育公平的新功能息息相关。
（二）优化问题结构，解决教育公平研究与政策中的碎片化问题，对教育公平问题予以系统思考
教育公平涉及很多问题，错综复杂，政策制定、实践推进与学术研究都存在碎片化的现象，缺乏综合研判与顶层设计，不利于对教育公平问题形成全局性、战略性的宏观认识。本部分从国家教育体系和个体教育机会获得两个视角，进一步予以系统性分析。
首先，从国家教育体系的整体视角，看各级各类教育的公平问题。教育体系是一个国家各级各类教育相互联系、相互衔接而构成的整体，教育体系涉及教育总体各个部分的相互关系及组合方式，包括基础教育、职业教育、高等教育、继续教育四个类别。其中，基础教育分为学前教育、义务教育、普通高中教育三个层次，职业教育分为中等职业教育和高等职业教育两个层次，高等教育分为本科教育、硕士研究生教育、博士研究生教育三个层次。当前对于各级各类教育公平的政策与研究，主要存在三个问题：一是各学段往往各自为政，缺少上下贯通和左右联通；二是比例失衡，对于基础教育中的义务教育、高等教育中的本科教育的公平问题最为关注，对于其他阶段关注相对较少，对于职业教育和继续教育关注最少；三是对公立教育体系与影子教育（社会补习）的关系形态，尤其是影子教育对于教育公平的影响研究不够。
要构建一个更加公平的现代教育体系，需要在以下三个方面推进学术研究与政策制定。第一，在教育体系内部搭建纵向衔接、横向沟通的“立交桥”，重点加强职业教育与普通教育融通，加强中职与高职、中职与普通高等教育的衔接，增强教育体系的公平性。第二，全面关注各级各类教育的公平问题与质量问题，解决研究与政策的比例失衡问题，努力矫正以下问题：在教育层次上，偏重学历升级，轻视全面发展、面向就业；在教育类别上，偏重普通教育，轻视职业教育；在教育形式上，偏重正规教育，轻视非正规教育（继续教育）；在评价标准和学力证明上，偏重正规学历，轻视职业资格证书。[24]面向未来，应该把职业教育和继续教育作为推进教育公平的重要领域，提升学习者就业能力，加强学历补偿教育、开展非学历培训项目，满足群众多样化终身学习需求。继续教育、终身教育为追求教育公平提供了最后的机会，“当教育一旦成为一个连续不断的过程时，人们对于成功与失败的看法也就不同了。如果一个人在他一生的教育的过程中在一定年龄和一定阶段上失败了，他还会有别的机会。他再也不会终身被驱逐到失败的深渊中去了”[25]。第三，规范“影子教育”并改进公立教育体系，抑制“影子教育”对于教育公平的负面影响。“影子教育”效仿主流教育，成为与正规教育体系并行的教育体系。相关研究表明，高收入家庭、城市地区家庭的孩子，比中低收入家庭、农村家庭的孩子更多地参加课外辅导。[26]“影子教育”加剧了教育的不平等。我国“影子教育”在资本与技术的联手加持下发展迅猛，不仅破坏了公立教育的生态，也危及教育公平。要解决这个问题需要双管齐下：一是引导和鼓励课外辅导机构帮助处境不利学生；二是提升主流教育系统的教育质量，减少家长和学生寻求课外辅导的博弈竞争，并引导家长和学生理性选择课外辅导。[27]
其次，从个体各学段教育机会获得的连续视角，看不同学段教育公平的相对价值，以及个体教育获得的累加效应。已有的研究往往孤立研究某一个学段教育机会的获得问题，这些研究都很有意义，然而，我们要从一个人的整个教育历程甚至人生历程来看教育公平，即从一个更长的时间跨度来看待教育公平问题。每一个学段都有起点、过程、结果，然而，当我们把各学段教育机会串联起来看的时候，就会发现起点与结果是相对的甚至是相连的，如高等教育的起点就是高中教育的结果，而走上社会工作就业的起点就是全日制正规教育的最终结果或终点。这有助于我们同时思考下一学段的教育起点公平与上一学段的教育结果公平，最后把所有学段统合起来，并把教育与就业联结起来。
从教育公平视角来看，学生每一学段的成就和表现都会影响其后的发展，教育获得过程具有累积效应。最需要关注的是，从幼儿园到博士研究生，哪一个学段的教育机会与教育公平，对于贫困阶层子女其后的教育获得与职业生涯中的地位获得最为关键？许多研究都指向早期教育。
在我国，义务教育属于早期教育，其地位在各级各类教育中是“重中之重”。在此，笔者想强调的是学前教育。美国的“佩里学前教育研究项目”是一个长期跟踪研究项目，在其2004年的研究报告中指出，接受学前教育的儿童年届40岁时，投资回报率最高，而且对于个人和社会都有很高的回报率。[28]2012年的国际学生评估项目数据显示，没有接受过学前教育的学生获得低水平学业表现的可能性是接受过学前教育学生的1.84倍。[29]瑞典学者胡森考察了关于教育机会均等的各类研究后指出，“学校可以成为实现平等的主要角色的说法，也显得不够真实。应该把这一作用让学前教育机构来发挥，并赞同让学龄前儿童进学前教育机构。”[30]教育不平等存在于每个教育阶段，学前教育是起始阶段，也是政府首先应该予以干预与支持的阶段。目前，我国学前教育资源总量严重短缺，各地区发展很不均衡，城乡学前教育的差距比城乡义务教育的差距更大，大力推进学前教育公平迫在眉睫、意义重大。
（三）深化因果关系研究，为推进教育公平提出具有针对性的政策建议
研究的高级形态是找到因果关系，是对变量间因果关系的解释性研究。在教育公平研究中，因果关系研究包括两个方面：教育公平的“后果研究”，即教育公平所产生的社会后果的研究；教育公平的“前因研究”，即教育公平的影响因素的研究。两类研究都有重要的政策价值，解释性研究是提供政策解决方案的认知基础，解释是解决的前提。
首先，关注教育公平的“后果研究”。对学生个体而言，教育会产生两个结果：一个是学生的教育获得（即学生素质），被称为“内部结果”（internal results），就是前文所述及的时间维度中所言的结果公平之“结果”；另一个是学生素质对于其社会地位的影响，被称为“外部结果”（external results），[31]亦即莱文（Levin，H.M.）所言的教育对生活机会的影响。[32]教育和教育公平的有效性不是由内部结果独自决定的，而是由外部结果的大小所决定的。
因此，有两个因果关系问题至关重要。第一，什么样的内部结果会使外部结果最大化？即什么样的学生素质最能促进学生的地位获得与向上流动？一个人的社会地位是由收入、权力、声望所构成，教育和教育公平不应该只是关注知识点和考分，只为高考中考做准备，而应该立足长远，培育学生的21世纪核心素养，为离开教育系统后的社会地位提升、为过上美好生活做准备。在考虑教育结果公平问题时，既要考虑中考高考这一时，更要考虑工作生活这一世，强化和细化内外部结果之间因果关系的研究。教育政策的关键点是提升教育质量，实现有质量的公平。第二，内部结果经由什么样的路径才能实现外部结果？此处以新生代农民工职业培训促进社会稳定来说明这一问题。中国整体社会结构的最大问题是“下层过大”而“中层欠缺”，这种结构对社会稳定有巨大威胁。出现这种结构的直接原因是城乡二元结构，人口巨大的农民、农民工群体居于社会底层。社会稳定需要解决的最大难题是如何扩大中产阶层的规模，一个思路就是根据技术技能水平对农民工进行分层，并通过制度设计让居于农民工上层的部分精英向上流动，流动到社会结构的“中间阶层”，由“社会底层的上层”上升到社会“中产阶层的底层”。
这就需要为农民工创设“由农民工身份向技术人员身份转化”的认定与流动机制，我国非常重视对于农村转移人口的职业技能培训，但目前的政策忽视了培训对于农民工的技术分层作用。有学者指出，表面上看，考级等技术分层措施使农民工分化了，似乎很不公正，但实际上，这恰恰是最主要的机会公正、竞争公正的制度建设。农民工的技术分级，恰恰是使得中国社会走向中产阶层为主体的社会的关键一步。[33]根据以上分析，我们就可以明确内部结果经由什么样的路径才能实现外部结果：起点是职业教育与培训，中间经过职业技术技能获得、资格鉴定、资格证书发放，将农民工的职业技能水平予以分层，再到凭资格证书进入劳动力市场，最后完成社会分化与向上流动，扩大中产阶层规模，夯实社会稳定基础。这是由若干环节构成的系统性社会工程和政治工程。需要注意的是，上述链条的起点是教育，是职业教育与培训。如果这种教育是没有质量的，那么，所获得的证书就不会被劳动力市场看重，整个链条就会松动甚至断掉。[34]而且，要实现外部结果，只靠教育政策是不够的，还需要其他社会政策和制度安排如职业资格制度、就业制度等的协同支持。否则，教育和教育公平的内部结果再好，也难以在社会中发挥作用。这要求教育公平政策的研究，要与其他社会政策的研究结合起来，这样才真正有助于内部结果的外部影响最大化。
其次，关注教育公平的“前因研究”。前因研究主要回答如下两个问题：一是什么因素导致教育差异，即教育机会和教育结果（上文所谈的内部结果）的差异；二是哪些因素导致的教育差异是不公平的。这方面已有大量研究。教育公平政策的制定，主要基于此类研究。
影响教育机会和教育结果差异（不平等）的因素主要有三类：一是先赋性因素，是个体无法控制与改变的因素，如出生地、民族、性别、身体状况（如残疾）、家庭社会经济地位等；二是制度性因素，如户籍制度、教育投入制度、重点中学制度等；三是自致性因素，主要指个人的能力与努力，据此获得的社会地位称为自致地位，偏重自致性因素是现代社会的特征。
先赋性因素对教育获得影响显著，一般而言，从国际范围看，出生在农村、出生于贫困家庭、出生于少数民族家庭、出生时身体残疾、生为女性的儿童，其获得的教育机会数量更少、质量更差，其教育结果即学习成绩更低。先赋性因素中，家庭资本备受关注。家庭资本对教育资源获得具有显著影响。国内外对于家庭资本与学习成就的关系做了很多精准的量化分析，结果表明，导致学生学业成就差异的原因不是学校办学水平差异而是学生家庭资本。[35]家庭资本包括经济资本（收入水平）、社会资本（社会关系网络）与文化资本（知识、书籍、父母教育程度等），这些都对学生教育获得产生重要作用。当前，我国优质教育资源依旧稀缺，加上社会分层逐渐显著、贫富差距扩大，在教育资源竞争中优质教育资源更加向资本强势家庭聚集。
制度性因素（制度安排与政策制定）的重要作用，在于降低先赋性因素尤其是家庭资本导致的教育差异，保障教育机会均等，并对弱势群体实施补偿性教育政策，以矫正先赋性因素的负面影响。政府对推进教育公平承担主要责任，应该对弱势群体雪中送炭而不是对优势群体锦上添花。对优势群体的锦上添花就是对弱势群体的雪上加霜，会进一步加剧教育不平等。此外，一些地方政府仍然存在着集中优质资源发展教育的政绩观，把资源向城市倾斜兴建超大规模的所谓窗口校，政绩观有偏差；在优质教育资源有限的情况下，一些流入人口较多地区的户籍人口与流动人口围绕教育资源分配的冲突日益公开化，一些地方政府出于地方主义、本位主义思维，对于流动人口的教育问题持消极的歧视性态度；[36]由于监督问责制度不健全导致的教育腐败问题，也加剧了教育的不公平。可见，推进教育公平，需要进一步深化改革，打破政策与制度领域的顽瘴痼疾。
教育政策与制度安排对于推进教育公平的价值在于，弱化先赋性因素的影响，同时强化自致性因素的作用。其中，前者是关键，前者做到位了，后者也就实现了。推进教育公平，贵在“精准”。要针对每一个先赋性因素开展差别化的深入研究，研究促进公平的措施与路径，精准解决教育不公平问题。这就需要完善和充实教育公平的政策工具箱，选择恰当的政策工具。
三、教育公平政策工具箱的充实与完善
教育政策工具是政府为了解决教育实际问题，达到教育政策目标而采用的具体手段和方式。政策工具箱就是各类政策工具的集合。教育政策工具并非一经选定就固定不变，它必须不断调整以适应社会变迁和教育发展的需要。
优化教育公平问题域意味着教育公平问题结构的变化、优先性问题的变化，这又进一步要求优化教育公平的政策工具箱，进一步充实和丰富政策工具箱，改进政策工具的结构，并精准选择政策工具或政策工具组合，使工具与问题相匹配，以事半功倍地解决问题。
（一）充实和丰富教育公平的政策工具箱，解决政策工具类别单一的问题
政府对教育公平承担主要责任，加上长期以来受计划管理体制的影响，政府在推进教育公平时运用最多的是行政性工具。其主要形式有行政命令（通过立法以及政策、制度、标准、规划的制定等方式）、行政检查、督导评估、行政问责与奖惩等。行政性工具具有强制性，在推进教育公平中被广泛使用且收效显著。
行政性工具体现国家意志有其突出的优势，但也表现出刚性有余而柔性不足的问题。在建设责任政府、法治政府和服务政府的背景下，需要把非强制性的政策工具如“行政指导”、“宣传引导”、“能力建设”等纳入行政性工具箱，这几种工具集中体现了政府的服务性职能，也是当前一些发达国家特别强调的。[37]例如，对县域义务教育均衡发展进行督导的时候，可给予具体的“行政指导”以精准改进教育公平状况；发展英才教育势在必行，但很多人对英才教育还存在误解，因此在制定英才教育政策或者法律之前，需要政府做大量的“宣传引导”工作；城乡学校均衡发展的关键是师资均衡问题，要把更多的资金投放到农村教师“能力建设”上，而不是主要投放到硬件上。这些政策工具是基层特别需要的，尤其在提升教育质量、推进有质量的公平方面，比简单的行政命令与问责奖惩更为有效。
推进教育公平，尤其是推进有质量的教育公平，需要大量的资源投入，政府自身没有足够的财力，只运用行政性工具是不够的，还需要把经济性工具纳入工具箱。经济性工具即市场化工具，主要包括“民营化”、“用者付费”、“合同外包”、“凭单制”等。例如，举办民办学校属于“民营化”，收取非义务教育学费属于“用者付费”，政府付费购买义务教育学位属于“合同外包”。这些政策工具能够提供更多的教育服务，并且能减轻政府财政压力。使用教育券就是运用“凭单制”工具，有助于鼓励学校竞争，提高教育效率。[38]
经济性工具的强制性不强，主要依靠市场的自我调节。这种工具打破了政府在教育服务提供上的垄断地位，实现了管办分离，可以达到减少成本消耗，提升资源使用效率和促进政府服务改进的目的。但是这种工具有其特定的适用条件，一般来说，对于政府自身财力紧张、公众社会需求较高的教育服务比较适合使用经济性工具，如学前教育领域，政府没有充足财力全部承担学前教育，可以采用民营化加上对于困难儿童补助的方式推进更高水平的学前教育公平。
尽管行政性工具和经济性工具有互补之效，但推进教育公平，只运用行政性工具和经济性工具也是不够的。当存在政府失灵或市场失灵，特别是二者同时失灵时，就需要社会性工具的介入。
社会性工具是新型政策工具，相对于其他政策工具而言，具有更为广泛的参与主体，且注重各利益相关者的参与尤其是弱势群体的参与，注意协调和整合各方利益，一改以往政府单一主体、自上而下的直线型管理模式，为教育行政管理提供了新的网络模型，体现了多元治理的新理念。社会性工具的主要形式有“多元参与”、“政府放权”、“基层管理”、“志愿者服务”、“公私伙伴关系”等，表现在教育上就是多元主体尤其是弱势群体参与政府决策，政府向学校与社会组织放权，推进校本管理，鼓励社会组织参与教育扶贫，公私合作办学提供教育服务等。社会性工具有利于充分调动社会组织、学校、公民（包括教师、学生和家长等）各方的积极性，弥补政府失灵和市场失灵问题，合力推进教育公平。其中，民主参与有利于弱势群体教育利益的充分表达，尤其有利于补偿性公平政策的推进；校本管理有助于将教育公平深化到教育教学的过程层面，促进教育质量的提高。
充实和丰富教育公平的政策工具箱，就是要改变政府过去主要使用行政性工具的做法，把经济性工具和社会性工具纳入。而且，即便是行政性工具，也需要增加一些非强制性的服务类、指导类政策工具。
（二）选择恰当的政策工具或政策工具组合，精准解决教育公平问题，尤其是重点和难点问题
政策工具箱就是一个筐，里面工具多多，而且不断扩展，如何从中选择合适的工具解决众多不同的教育公平问题，需要认真考量，既需要智慧，也需要勇气。
政策工具选择需要智慧。每种政策工具都有其适用范围和优劣势，都需要满足一定的条件才能发挥作用。选择某个政策工具不能盲目和随意，要与解决的问题类型相匹配，要“对症下药”。有时候单一政策工具不能解决某个复杂的教育公平问题，如随迁子女异地高考问题，就需要同时采取多个政策工具形成政策工具组合，合力攻关。政策工具选择是理性的研究过程，要深入研究政策目标、政策问题、工具属性、外部环境，把可供选择的政策工具全部列举出来，进行比较分析，从中选出最佳工具或最佳组合。有时为慎重起见，甚至要进行试点，以验证工具的使用效果，确认和完善后再进一步予以推广。
政策工具选择更需要勇气。我国教育公平发展到今天，已经进入教育利益存量改革阶段，势必涉及利益关系的重新调整，比如，随迁子女异地高考带来的外来人口与本地户籍人口之间的教育利益冲突问题，某些超级中学过分片面追求高考升学率而大肆破坏本省甚至他省教育生态与教育公平问题。这些问题的处理与解决，需要勇气与担当。
当前，需要综合使用并恰当选择政策工具或工具组合，精准解决前文提及的重点问题，此处举几个例子予以进一步说明。
在起点公平、过程公平、结果公平中，结果公平是重点。推进结果公平，要充分体现明确而坚定的国家意志，主要采用行政性工具，包括制定体现国际先进水平的质量标准，聚焦21世纪核心素养；改革评估考试制度，由考知识向考能力转变，由“分数挂帅”向“创新为王”转变；通过检查督导、问责奖惩，推进质量标准落实到每一所学校。
在平等性公平、补偿性公平和差异性公平中，差异性公平是重点，英才教育是增长点。差异性公平是教育公平的高级阶段，其实质是把因材施教进行到底。推进因材施教，教师的教学方式是关键。转变教师的教学方式，最有效的政策工具是行政性工具中的“能力建设”，政府应该投入更多的资源到教师培训中去。借鉴美国和韩国等国家的经验，推进英才教育的最佳路径是立法，但在我国，人们对英才教育的价值尚未达成共识，英才教育尚未进入政策议程，遑论立法。因此，推进英才教育起始阶段的最佳工具是行政性工具中的“宣传引导”，以引导舆论达成共识，并对行政机关以及立法部门产生影响，引导英才教育议题首先进入政策议程并形成教育政策，最后待时机成熟时再予以立法。政府还可以使用经济性工具中的“合同外包”，通过招标或者委托的方式，把英才教育的研究、实验、政策与法律文本的起草，让一些研究机构或教育机构承担起来。
从个体整个教育历程看不同学段教育公平的相对重要性，早期教育公平最为重要。我国推进学前教育公平，需要综合运用三类政策工具，既需要强制性的行政性工具强力推进，发挥政府的主导作用，规范办学行为；也需要市场化的经济性工具汇集资金，只靠政府解决不了经费问题，要引导社会力量兴建更多的民办园；还需要众多利益相关者尤其是众多家长的民主参与，以充分表达公平诉求并对政府形成压力，同时监督政府推进学前教育公平的工作绩效。
总之，我国发展进入新时代，要求教育公平为现代化强国建设、为人民群众过上美好生活、为人类命运共同体建设作出更大的贡献，这些挑战要求教育公平承载新功能，树立新目标，而这又进一步要求优化教育公平的研究问题域，充实并完善教育公平的政策工具箱，并在问题域与工具箱之间建立起内在联系，以精准解决现实问题。
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What Kind of Educational Equity We Need in the New Era——Consummating the Domain of Research Questions and the Policy Toolbox of Educational Equity
Chu Hongqi
Abstract：In the new era of China，the building of a powerful modern country，people's pursuit of a better life，and construction of a community with shared future for mankind require that educational equity should perform a new function，and make greater contributions to social and human development，as well as international competitions and cooperations. To this end，China's educational equity needs to be upgraded to become high-quality educational equity. The new function calls for the consummation of the domain of research questions for educational equity by taking the equity in educational outcomes，the equity in educational differences，and the equity in preschool education as the new key points to promote educational equity，taking the equity in gifted education and international education as new growth points，and strengthening the research into the factors affecting educational equity. To effectively promote educational equity，we need to enrich and consummate the policy toolbox，change the government's previous practice of mainly using administrative tools，incorporate economic tools and social tools，and select appropriate policy tools or their combination to accurately solve the key and difficult problems of educational equity.
Key words：educational equity；educational quality；educational policy；domain of questions；policy tools
责任编辑：李晨程
