来源：《教育科学》2020年第4期 作者：柳翔浩
摘 要：跨境民族地区如何进行教育精准扶贫是关系到边境稳定、民族和谐、国家安全和当地人民全面小康整体实现的关键所在。由于特殊的地缘区位结构、多元的民族文化场域及其匮乏的教育发展资源等原因，跨境民族地区教育精准扶贫工作面临较为复杂的挑战。跨境民族地区的教育精准扶贫工作应以国家主流意识为主导，平衡民族认同和国家认同之间的张力，凸显国家认同的发展使命。跨境民族地区教育精准扶贫应完善组织机构和政策体系，多方位多渠道筹措教育精准扶贫资金，多部门多领域同步联动发展，加大教育精准扶贫对口支援力度，充分利用现代教育信息技术手段。
关键词：国家认同；民族认同；跨境民族；教育精准扶贫
脱贫致富是新时代中国特色社会主义事业发展的重要目标，重点解决西部地区特别是民族地区、革命老区、边疆地区、集中连片特困地区的整体贫困问题是当前精准扶贫工作的重点。教育在促成跨境民族地区文化认同、民族认同、政治认同和国家认同方面具有不可替代的作用，其对应价值分别在于建构治理的民族文化心理场、夯实治理的民族融合基础、优化治理的公共权力服务和凝聚治理的集体精神力量，[1]是从根本上推进贫困地区脱贫致富的治本之策。跨境民族地区一般为多民族聚居区和集中连片特困地区。一方面，这些地区地缘复杂、自然条件恶劣、经济相对落后，特别是教育资源匮乏，是教育精准扶贫的“攻坚区”。另一方面，这些地区的民族认同与国际关系问题、国家安全、民族文化问题相交织，国家认同面临种种挑战，政治、经济、文化、族群等要素的评价和情感问题复杂。在国家认同视域下，跨境民族地区如何进行教育精准扶贫且避免再度返贫，是关系到国家安全、边境稳定、教育精准扶贫成效和当地人民全面建成小康社会的关键所在。
一、跨境民族地区教育精准扶贫应以国家认同为发展使命
历史经验表明，跨境民族地区是引发社会动荡的敏感区域，是外国势力对我国进行文化侵略和宗教渗透的“前沿阵地”。其主要原因在于经济落后和教育水平低下导致的地区贫困。首先，经济发展不平衡会使跨境民族地区产生民族心理剥夺感。跨境民族跨国境线而居（有的边境地区的国境线仅仅是通过两个界碑所形成的直线来划分），与国外同族交往极为频繁。在这种特殊区位环境下，跨境民族所属国家的“牵引力”在平衡民族认同和国家认同的矛盾中显得尤为重要，这种“牵引力”实际就是我们经常提及的国家认同。在跨境民族地区，经济滞后发展在表层会影响国家均衡发展的顺利推进，在深层次上会升华成为消解跨境民族国家认同的重要诱因。其次，教育发展水平低下会影响跨境民族的国家认同教育效果。这主要体现在两个方面：一方面，国内跨境民族的欠发达地区与国内发达地区教育发展水平相差悬殊，在跨境民族地区，经过近年来政策倾斜性的帮扶和深度扶贫工作，跨境民族地区教育领域的基础设施虽然得到了较大的改善，但软件方面的发展依然滞后；另一方面，两国或多国毗邻接壤地区的教育发展水平、教育优惠程度相差悬殊。如果国外同族的教育质量高，教育优惠政策多且帮扶力度更大，这样就会吸引本国跨境民族地区的家长把自己的孩子送到国境线对面的国家去上学。如此一来，本国学生就难以接受到本国学校开展的与国家认同密切相关的民族团结教育、国防教育和爱国主义教育，久而久之，势必会影响他们对所属国的认同度和忠诚度。[2]由此可见，教育精准扶贫不仅可以直接提升跨境民族地区的国家认同度，而且还可以从根本上整体提升国家的经济实力，具有稳定边疆、固边强国的重要作用。
另外，贫富差距也是引发政治认同动摇的重要诱因。公民的政治身份与经济、教育、文化等因素相比，具有明显的排他性和参照性，不存在相互转换的政见“过渡区”和相互通约的心理“模糊区”。就跨境民族而言，虽然他们源于同一个族类，具有相似的血缘、相同的文化和语言，但却隶属于不同的国家，具有不同的政治信仰和国家意识。不过，他们的政治信仰和国家意识不是一成不变的，而是在参照境外同族的过程中不断演变和构建的。在此过程中，一些外因，比如贫富差距、教育水平等就会成为他们参照的重要内容，在参照内容的比对中，他们一旦感到自己所处地区的生活水平和教育质量不及国境线对面的国家时，他们内心深处的政治信仰和国家忠心就会动摇。[3]可见，跨境民族地区教育精准扶贫既是国家脱贫攻坚的重点工程，又是维护边境稳定，促进社会和谐，强化国家认同的重大战略。
跨境民族地区的教育精准扶贫工作应以国家主流意识为主导，平衡民族认同和国家认同之间的张力，凸显国家认同的发展使命。教育精准扶贫的成效关系到跨境民族对政府执政的满意度、对国家认同的忠诚度，因而在实施过程中应始终注意在国家认同的视域下进行。针对不同的跨境地区、不同的跨境民族、不同的教育发展程度、不同的民族情绪，我们应该有针对性地施行不同的教育扶贫政策。但无论采用何种政策，培育学生坚定的政治信仰和牢固的国家主流意识都是跨境民族地区教育精准扶贫的根本宗旨和政治使命。在新时代中国特色社会主义现代化建设的大背景下，应当将社会主义核心价值观确定为各族人民共同、唯一的主导价值。
近年来，国家对民族地区倾斜性的帮扶政策确实收到了切实的效果。一方面，提高了民族地区各族人民的生活水平，增强了少数民族公民在国家中的自豪感，从而提升了他们的国家认同感。但另一方面，在跨境民族地区推行国家扶贫政策时，我们也不要固化地认为跨境民族地区是“老少边穷”地区，简单地将贫困与少数民族地区直接挂钩，让该地区的人们觉得他们就是国家应该特别帮扶的“另族”。扶贫不是简单的少数民族扶贫，跨境民族地区要实现精准扶贫。随着社会各界对扶贫效能诉求的提升，人们一改过去“外推式”的粗放型扶贫思路，更加注重扶贫对象和扶贫内容的精准性，扶贫方式的针对性和有效性。与之相应，教育扶贫也要由以前“输血式”的模式向“造血型”扶贫模式转变。以前教育扶贫主要的内容和手段就是采取增加教育经费、改善办学条件、选派优质的教师等输入式的思路，现在更加注重学校的内生力，通过提升其办学思想和办学能力，改变其治理方式，逐步建立适合自身的现代学校制度，让更多薄弱学校自我成长为优质学校。教育精准扶贫要一改过去粗放式的扶贫方式，更加注重教育扶贫的质量和效益，精准解决跨境民族地区教育发展的实际问题。
另外，我们要改变将贫困识别和民族身份简单挂钩的思想，这种倾向无疑会增强民族身份感以及不同民族的区隔感。在政策实施之初，对跨境民族地区的倾斜性扶助政策效果可能明显，可起到增进国家认同的效果。但这种扶贫政策如果不进行精细化的处理，一旦让该地区的民众形成一个固化的认识——少数民族是国家一直要保护和扶持的“另类”，国家会给我们吃给我们穿，我们自身不需要发展和提升，这种政策的负面效应就会显现。这些政策不仅会强化民族成员的自我归类意识，凸显其民族认同，还会削弱其公民责任和国家认同，消解少数民族地区发展的内生力，大大减弱国家在民族地区推行的扶贫政策的效力。
综上所述，跨境民族地区教育精准扶贫首先要强化国家认同，而且要在政策实施中精准识别贫困对象、贫困状况及其原因。应集中以非族群要素，比如经济特征、生产类别等要素为划分纬度，消解因族群身份带来的“差别对待”的比重。如此一来，民族发展的不平衡问题就会转化成为区域发展不平衡问题，进而可以通过精准扶贫的各项措施来助推跨境民族地区经济社会和教育发展。[4]
二、跨境民族地区教育精准扶贫的挑战
跨境民族地区积贫积弱的特点决定了其教育水平的低下。加之复杂的地缘地理结构、多元复杂纵横交错的文化环境和匮乏的教育资源，给该地区教育精准扶贫工作提出了极大的挑战。
（一）跨境民族地区复杂的地缘空间结构
在长约两万公里的陆地边境线上，有许多民族跨境而居，形成了错综复杂的典型跨境区位特征。在西南地区，我国与越南等6个国家接壤，存在景颇族、傈僳族、阿昌族、独龙族、布依族、瑶族等17个跨境民族；在东北地区，我国与俄罗斯等3个国家接壤，存在着鄂温克族、鄂伦春族等6个跨境民族；在西北地区，我国的新疆地区与哈萨克斯坦、阿富汗、巴基斯坦等8个国家接壤，存在着塔塔尔族、柯尔克孜族等8个跨境民族。[5]根据跨境民族是否为国家主体民族，可以将其分为三类：第一类是国境线双方均为主体民族的跨境民族；第二类是国境线一方为主体民族的跨境民族；第三类是国境线双方都不是主体民族的跨境民族。第一类跨境民族具有较强的国家政治意识，由于其主体性的存在，该族群负面情绪的波动和民族认同的变化都会引发其国家认同的消解和弱化；第二类跨境民族中跨境而居的主体民族一方具有较强的民族自豪感和民族归属感，对国外同一民族具有较强的“吸附力”和“影响力”；第三类跨境民族由于自身不是主体民族，国家民族意识不强，政治实体的归属意识较差，在跨国而居的对比和参照中，他们都是被“边缘化”的部分，不容易滋生影响边境稳定、国家和谐的民族主义情绪。这种复杂多变的地缘空间态势会给该地区教育精准扶贫带来极大的挑战。[6]
（二）跨境民族地区多元的民族文化场域
作为分布在相邻国家国境线的同一民族，不同的跨境民族具有不同的生境和风俗习惯，在日常的生产生活中呈现出不同的物质文化、精神文化、制度文化。同一跨境民族在边境地区的文化交流、融合和碰撞中形成了相同的传统习俗、生活方式和文化仪式，这些文化意象和文化记忆是从文化渊源中逐步形成的集体记忆。这种集体记忆是同一族群的情感积淀、信念强化和文化心理的构建，不会因为国境线的划分而轻易淡化和消解。文化认同是国家认同的内核，现代化进程改变了文化心理因素的场域，在特定的情景下可能触发国家认同的危机。在移动互联网和全球化的影响下，跨境各民族文化会在交流和传递过程中呈现出一种动态的变迁特征；在现代化的冲击下，他们会自觉不自觉地对自己族类的文化内容和文化事象进行选择性的记忆和传承。久而久之，属于自我族类的文化边界就会发生潜移默化般的波动和漂移。这种文化边界动态的变化过程势必会引发民族认同、文化认同、政治认同和国家认同的动态平衡态势，使该地区的教育精准扶贫面临更为复杂的文化场域。跨境民族教育的优质发展关乎中华优秀传统文化的传承与弘扬，是提高跨境民族地区人民综合素质、促进社会文明发展的重要基石。跨境民族的教育发展是提升边境社会治理能力，增强政治认同和国家认同的重要路径。面对跨境民族这种复杂的文化场域，跨境民族教育精准扶贫工作要严格遵循民族教育的特殊规律。针对跨境民族这一特定群体，在跨境民族地区这一特定的空间或文化场域内开展有针对性的、优质的民族教育活动，以促进其“社会化”和“一体化”，保障我国跨境民族及跨境民族地区的教育质量，使跨境民族地区人民的生活质量得以改善。[7]
（三）跨境民族地区匮乏的教育发展资源
跨境民族地区与国内其他地区相比，存在基础设施薄弱、经济发展较为落后、整体贫困程度高等问题，这些问题导致教育发展资源极度匮乏。教育促进经济，经济支撑教育，缺乏雄厚的财力物力人力支撑，教育的长远发展必然会后继乏力。人们将大部分时间都用来解决温饱问题，在教育上所费心力较少。美国经济学家纳尔逊认为，很多贫困地区由于人口过多、过快增长，人口增长速度赶不上人均GDP增长的速度，阻碍了人均收入的迅速提高。加之，这些地区缺乏资源积累和资源配置的体制机制，整体上处于一种资源不利的境况。除了国家直接进行政策倾斜、经济补贴之外，贫困地区应该将有限的资源投入教育进而以增加人力资本，通过提升人才质量带动当地经济的发展？还是应该投入经济发展、扩大再生产，以经济增长推动教育进步，并为教育提供坚实的经济基础？人力资本理论认为，人力资本是经济增长最核心的因素之一，是经济社会发展的重要支撑和保障。[8]教育是个体和社会提升人力资本的最主要方式，教育带来的知识和技能提升极大促进了生产率的提升，教育投资的收益率高于其他物力资本的收益率。[9]扶贫先扶智，教育精准扶贫应当将提升跨境民族贫困地区的人力资源水平作为首要任务，提升经济内生增长动力。
三、跨境民族地区教育精准扶贫的策略选择
（一）完善教育精准扶贫的组织机构和政策体系
从中国教育扶贫政策的历史变迁来看：2013年，教育扶贫站上了新的起点，成为国家扶贫战略的核心组成部分；2015年，国家出台《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，明确了精准扶贫的思路和基本方法；2016年，《教育脱贫攻坚“十三五”规划》对教育扶贫进行了总体设计。[10]随后二十余项教育扶贫专项政策在短期内密集出台。2019年的政府工作报告进一步明确了教育扶贫在整个扶贫工作中的地位，教育扶贫的治本价值引起国家高层的重视。在新的阶段，我国教育扶贫得到了质的提升。2020年是国家实现全面脱贫之年，作为扶贫工作的重点地区，跨境民族地区的教育扶贫工作面临着全新的挑战，该地区教育精准扶贫亟待转型与创新。首先，在国家脱贫攻坚的关键时刻，要调动相关部门参与的积极性和主动性，使教育精准扶贫的政策体系和组织机构更加具有针对性和实用性；其次，跨境民族地区要结合实际，多征求各个少数民族的建议，减少刚性政策的制定，加强柔性执法的力度，这样方可消解民族之间的矛盾，促进边境地区和谐稳定发展；再次，要加强法治教育和相关政策的解读，强化跨境民族地区公务人员的法治意识和服务意识；最后，建立教育精准扶的激励机制和考评制度，充分调动利益相关主体的积极性，确保教育精准扶贫的精准度和收益性，有效增强跨境民族的获得感和国家自豪感，从而增强其国家认同意识。
（二）多方位多渠道筹措教育精准扶贫资金
在跨境民族地区扶贫攻坚过程中，精准扶贫资金具有重要的保障作用，可以说是该地区的“保命钱”。跨境民族地区教育精准扶贫需要投入大量的专项资金，因而需要多渠道筹措资金，拓宽资金来源。扶贫资金主要来源于政府资助、学校自筹和社会帮扶。政府资助主要包括财政部、教育部和地方政府提供的常规性拨款和倾斜性帮扶资金；社会帮扶来自于教育公益资金、企业捐赠和华侨资助。[11]整个扶贫资金体系应当着力形成以中央财政和省级财政为主、地区财政为辅的财政支持格局，调整财政支出结构，优先资助深度贫困地区的义务教育。通过各种渠道去吸引社会资金投入跨境民族地区的教育事业，建议学校与用人单位建立长效合作机制，为学生提供就业帮扶。习近平总书记在贵州调研时强调，精准扶贫贵在六个精准——“对象要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、项目安排要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。[12]由此可见，精准扶贫要先瞅准帮扶对象，再解决扶贫资金的问题。无论是派人驻村、设计安排致富项目，还是采取扶贫措施都需要资金的支撑，否则都是空谈。实现了扶贫资金的充足供给，还要用好这些资金，做到精准使用和规范使用，这就需要规范和完善精准扶贫财政监管制度。首先，要建立精准扶贫项目公告公示制度，做到资金来源和运用透明公开，确保公民的知情权。其次，要创新精准扶贫资金的法律监管方式，科学整合现有精准扶贫财政资金的监管部门，灵活调配财政部门、纪检监察部门、审计部门和农业执法部门的监督和执法功能，形成有效的监管合力，逐步在跨境民族地区建立起长效的扶贫资金监管机制，确保该地区的扶贫项目真正惠及民族地区的贫困人口。最后，要强化在精准扶贫资金使用中审计的监督职能，充分发挥审计部门的纠错功能，在细化审计的各个环节中，充分梳理跨境民族地区精准扶贫资金使用中存在的问题，总结其制度缺陷、体制障碍和管理漏洞，从而严肃查处精准扶贫资金使用中的违法行为和经济犯罪行为。[13]
（三）多部门多领域同步联动发展
首先，要组建一个可以多部门联动领导的组织机构。教育精准扶贫是一项综合性较强的工程，基于中央政府的顶层设计，不仅要充分发挥跨境民族地区基层政府的直接组织、领导功能，还要大力发挥社区、家庭、学校、企业和社会等其他主体的作用。要让这些主体积极参与到教育精准扶贫的综合性工程中来，改变以往基层政府全套包办的单主体治理方式，从而消除扶贫效果差。通过这个联动领导机制使家庭、社区、企业、社会和学校形成合力，让家庭教育通过文化传递和言传身教发挥正向示范作用。学校积极关注农村留守儿童的教育状况和心理状态，经济扶贫与教育扶贫相结合，为贫困地区培育人才，助力经济发展。[14]企业和社区为人才的实习和工作提供条件。教师加强与家庭的联系，全方位关心学生的生活状况，及时对特贫困家庭予以帮扶，保证建档立卡家庭经济困难学生百分之百被识别。
其次，在教育扶贫的重心上要向职业教育倾斜。与其他教育类型相比，职业教育更容易与民族地区的旅游、风俗等文化产业相融合，产出效果好且效能较高。职业教育既应关切贫困地区的现实诉求，又应结合自身功能、特点、优势，着眼于教育、精神、产业三大领域，落脚于招生与资助、培育与培训、就业与服务三个环节，逐步形成个大产业相互融合发展的态势，变“输血”为“造血”，全面助力跨境民族地区教育扶贫，打赢脱贫攻坚战。
再次，建立精准化的动态型质量监测体系。既然是精准扶贫，那就要建立基础教育质量评价的精准化机制和其均衡发展的动态监测体系。在此机制和体系中，要更多设置能体现跨境民族地区基层学校办学理念、文化、内涵式发展思路和学生核心价值观、核心素养等方面的指标体系。在各级指标体系的设置中，要充分考虑跨境民族地区学校的特殊性，使其评价体系既接地气又适合跨境地区学校的实际情况，力争使教育行政部门通过这个监测体系能够精准地掌握每一所学校发展的现状是什么、缺陷是什么、优势是什么、进一步发展的思路是什么。然后方可提出有针对性的、具有极强效能的精准帮扶对策，更有效地提升跨境民族学校的办学水平和教育质量，从而促进教育均衡发展，缓解跨境民族学生的民族剥离感和优势失衡心理，增强其民族自豪感和国家自信。
（四）加大教育精准扶贫对口支援力度
和其他地区相比，跨境民族地区的教育发展现状还不容乐观，硬件和软件都需要进一步改善和提升。教育对口支援是我国对口支援政策的重要组成部分，具体而言，就是在政府统筹下，从发达地区引进物质、技术、制度、思想、人才、方案等有针对性的物质资源和智力资源，在发达地区和欠发达地区、贫困地区的学校和相关机构之间建立起一种稳定的教育援助模式，从而促进贫困地区教育发展的长效发展机制。[15]这种对口支援政策的实施可有效地提升跨境民族地区教育的基础建设，更新学校的发展思路，促进薄弱学校的快速发展，缩小贫富差距，利于民族团结和边疆稳定发展。尤其在跨境民族地区进行教育对口支援工作，不仅可以提高当地的办学水平和教育质量，而且可以增强民族自信心和自豪感，有助于增强当地人民的国家认同感。在当前跨境民族地区打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会的背景下，通过物资捐赠、基础设施建设帮扶、科教文卫项目帮扶、人才智力交流帮扶等手段，建立激励机制，努力实现对口支援由单向的无偿支援到双向的合作共赢，对跨境民族贫困地区教育事业进行全方位的帮扶，以促进跨境民族地区教育更好更快地自主发展。目前跨境民族地区教育对口支援还需要进行必要的改进和创新。从教育对口支援的政策层面，还需要理顺学校、政府、教育行政部门和市场之间的权责关系。要改变过去政府或教育行政部门单主体管理的模式，充分调动政策要素和政策工具的职能，提高政策主体与扶贫对象的适切性，合理搭配教育扶贫政策工具，优化教育对口支援政策工具的选择策略，逐步形成教育对口支援政策的系统、科学运营机制，力争实现跨境民族地区教育对口支援工作的长效机制。[16]从教育对口支援的行动层面来看，要加大教师和高校对口支援的力度，充分培育跨境民族地区教育的内生性发展能力，调动该地区各级学校提升发展的积极性和主动性，保障他们既有想发展、想提高的动力和信心，又具备发展提升的思路和能力。
（五）充分利用现代教育信息技术手段
教育信息化可为教育精准扶贫培育创新人才提供技术保障和工作平台，而且可缩小城乡教育差距。跨境民族地区教育精准扶贫要求在实施精准扶贫的国家战略中，高度认识与重视教育事业和教育信息化的地位与作用。“广大农村地区之所以经济衰败，其根本原因是国家对乡村的教育投资缺乏，进而导致农村学生的文化素质远不及城市学生；要想实现农村社会的发展需要加大对教育的经济投资，而教育投资的重点在于提升教育信息化水平。”[17]教育信息化为跨境民族地区学生提供了新的学习方法和学习途径，促进文化的多元交流，提升学生的思维能力和眼界见识，而且在教育精准扶贫战略中蕴含着丰富的现代化扶贫思想，有利于实现民族地区教育信息化建设和教育精准扶贫战略的有机统一。提升跨境民族地区的教育信息化水平，可以从三个方面着手。第一，加强教育信息化基础设施建设。许多农村贫困地区的学校教学设备满足不了学生对教学信息化的需求，除了在一些政府重点扶持的学校中配备了基本的信息化教学设备外，大多数学校还是缺乏必要的教育技术设备，更谈不上信息化教学。因而教育信息化的实现首先要着力建设信息化基础设施。第二，培育教育信息化人才队伍。跨境民族地区的青壮年劳动力往往因为贫困而外出务工，使地区面临空心化的状况，学校信息化师资薄弱、专门人才短缺、应用现代信息技术教学设备辅助教学的教师非常少。为此，应当加强教师信息化专业技能的培训，招聘拥有教育技术背景的教师，建设一支强有力的教育信息化人才队伍，提升跨境民族地区教育精准扶贫的成效。第三，增加教育信息化的资金投入。教育信息化的资金来源主要包括政府拨款、学校自筹以及社会资金三方面，但跨境民族地区教育信息化水平低，政府财政拨款更多地投向了与学生升学率密切相关的事项，而忽视了对“互联网＋”时代教育信息化建设的重点，学校自筹和社会资金又面临短缺状况。为此，政府应当加大教育信息化资金投入，学校积极将资金使用到位，并倡导社会关注教育信息化，引导社会资金流向跨境民族地区的教育信息化建设。[18]
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责任编辑：桑尔璇
