——基于西南边境教育现状与云南省的数据分析

来源：《西南大学学报》2020年第9期 作者：张学敏 崔萨础拉

摘 要：边境地区教育担负着稳边固边、对外文化辐射、树立良好国家形象、促进教育公平、国际间交流合作等特殊使命，而经费保障是边境教育能否引领边疆繁荣稳定的重要条件。我国进入新时代后“一带一路”建设加快推进、国家对边境地区全方位扶持力度不断加大、我国与周边国家关系的发展进入新阶段，进一步探索边境教育经费投入对加快边境地区教育发展具有重要意义。当前，我国边境教育经费投入中仍存在中央财政能力未得到发挥、社会投入力度不足、边境财政薄弱、多边协同不够等问题。为此，构建中央与地方、政府与社会相结合的多边协同、外推内生投入体制，促进边境教育高质量发展，助力兴边富民、稳边固防，推进边境地区经济社会繁荣发展。

关键词：边境教育；教育经费投入；多边协同；外推内生

习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告中指出“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”。国务院办公厅在《关于印发兴边富民行动“十三五”规划的通知》中更是明确提出“优先发展边境地区教育事业”“全面推动边境地区教育事业发展”的目标^[1]。边境教育事业的发展状况直接体现着我国综合国力和整体教育水平，若不加以重视，将不利于稳边固防，更不利于树立大国形象。由于边境地区大多地理位置特殊、信息闭塞、交通相对落后，教育发展水平相对滞后。而且现有的教育经费投入制度始终未能从根本上解决边境教育发展问题，究其原因，主要是各教育经费投入主体未能实现协同支持边境教育。为此，我们对中国毗邻周边国家较多的云南省边境地区进行了调查，并结合《国家统计年鉴（2009—2018年）》和《国家教育经费统计年鉴（2009—2018年）》中云南省区的相关数据，对边境教育投入机制进行再探索。

一、文献回顾

有关教育经费的研究是近年学界研究的热点，研究成果颇为丰富，主要涉及以下几个方面。一是教育财政体制改革研究。王善迈提出我国在公共教育财政体制改革应注意制定和完善教育财政法规、建立公平的公立学校资源分配制度、建立规范的义务教育专项转移支付制度、选择合适的高等教育财政模式以及完善贫困学生资助制度^[2]；靳希斌提出构建适应政府教育管理职能转变的公共教育财政体制^[3]；袁连生提出通过调整政府与居民、各级政府间教育经费负担责任，改革公共教育经费分配方式，建立教育投入评价和问责制度^[4－5]；陈晓宇提出教育财政体制改革应设计出科学可行的保障机制^[6]；宗晓华、陈静漪认为要保障未来教育财政投入水平持续提高，必须着力推动教育财政制度的战略性转型^[7]；胡耀宗、刘志敏对改革开放40年以来的中国教育财政制度进行了回顾^[8]；张小萍对教育部直属高校的财政投入机制进行了实证研究^[９]；周远翔等人提出通过加强学前教育的教育财政投入均衡水平和提高现阶段义务教育与普通高中经费投入的区域均衡水平，实现基础教育整体均衡发展^[10]；金丽红、徐荣炳通过借鉴国际经验，提出完善我国的公共教育财政体制^[11]；刘泽云提出教育财政体制改革应制订和完善教育财政法规^[12]；汪栋、张琼文、黄斌等针对后“4％”时代的充足水平增速放缓、区域间和城乡间充足水平不均衡等问题，提出建立和完善教育财政投入长效机制^[13]。二是教育经费投入体制研究。张炜等人认为区域教育支出的不公平是导致区域教育发展不均衡的重要原因，建议地方政府加大对地方大学的投入，中央财政加大对中西部经济不发达地区的转移支付能力^[14]；袁连生对我国政府教育经费投入机制的不足、原因进行了分析^[15]，提出进一步提高财政收入占GDP的比重、创新政府教育经费分担机制、进一步完善多渠道筹措教育经费的体制、注重教育资源配置的公平性、提高教育经费的使用效率等对策^[16]；张小萍在前人研究的基础上，比较他国的有关数据资料，对我国教育经费的来源结构、分配结构和使用结构进行了回顾与展望^[17]；鲍成中对我国后4％时代的教育经费的保障和使用情况进行了分析^[18]；王善迈等人对改革开放40年以来的教育经费投入体制的改革进行了总结^[19]。三是教育经费结构分配研究。胡玉玲回顾了近三十年来我国教育经费在各级教育中的配置结构^[20]；顾清扬对我国教育经费分配结构进行了比较^[21]；姚继等人对“后4％时代”财政性教育投入的总量与结构进行了分析，发现我国当前财政性教育投入水平低于国际平均水平，提出“后4％时代”应当继续提高财政保障教育改革与发展的力度，进一步推进公共教育财政制度改革等建议^[22]；胡咏梅等人基于跨国数据的实证研究，对“后4％时代”的教育经费的投向进行了研究，提出我国应当继续扩大各级教育投入、坚持“三个增长”、建立“英才教育基金”等对策^[23]；杜晓利结合我国预算内教育经费在中等教育的分配比例呈逐年降低的实际，提出加大中等教育经费配置，推动中等教育发展的建议^[24]。四是教育经费来源渠道研究。张静和沈百福等人对我国教育投资不平等^[25]和来源渠道^[26]的变化进行了分析。邓创等人通过进一步基于面板平滑门限回归模型，实证研究了中国财政性教育经费投入对产业结构合理化和高级化程度的非线性影响机制^[27]。除此之外，义务教育保障机制研究^[28-33]、高等教育经费投入研究^[34-37]、职业教育对经济增长贡献研究^[38]、教育投资比例国际比较研究^[39-42]等方面的研究也不在少数。

有关民族地区教育经费投入研究不少，主要聚焦于民族地区义务教育经费投入和投资规模。刘璐、王世忠建议实行民族地区义务教育经费保障落实责任制、制定资金支付管理制度和强化学校内部控制和外部监督管理等措施^[43]；贺新宇认为应当通过加强民族教育立法，改革和完善民族地区义务教育投入体制，强化中央和省一级政府的投资责任，调整财政支出结构，积极发展民办教育等措施^[44]；张学敏、贺能坤提出我国少数民族义务教育经费投入应建立“以中央财政为主”的体制和“按生拨款制度”等相关措施^[45]；秦浩、金东海提出改善义务教育经费投入不足的政策建议^[46]；徐玲、付长生认为中央政府应加大对西部民族地区义务教育经费的投入力度，而且投入应区别对待，并积极化解义务教育负债等问题^[47]；李忠斌对民族教育投资规模的供给与需求的均衡进行了分析^[48]，还针对民族教育投资不足的原因提出了相应的对策措施^[49]；刘劲松建议提高人力资本积累效率，更好发挥民族地区教育投入的作用^[50]；成刚等人提出优化民族地区教育资源配置的建议^[51]；魏泽、张学敏等人对“十二五”期间民族高等教育发展与投入进行了回顾，并对“十三五”进行了展望^[52]；金东海、王爱兰等人提出建立积极的民族教育经费筹措分配机制^[53]；司晓宏等人建议优化教育资源配置，促进西部农村义务教育优质发展^[54]；赵希等人提出国家应鼓励和引导社会力量支持民族教育，建立“立体式”民族教育经费筹措渠道^[55]。

经过四十年的探索发展，中国教育经济学已经从稚嫩走向初步成熟，其研究对象、研究方法、理论基础、研究主题及内容体系日益明确和完善，产出了一系列高质量的学术成果被政府采纳，其中关于教育经费投入研究中提到的多渠道教育筹资体制的形成和政府基础教育财政责任上移更是对我国教育财政体制的完善与改革产生了重大的影响，同时也为我们解决边境民族地区教育经费不足问题提供了借鉴。但现有研究也存在一些不足：首先，对新时代教育价值的取向变化关注不足。党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。可见，办好更加公平、更有质量的教育是我国未来很长一段时间内教育事业发展的必然走向。这一教育价值取向要求教育经费投入研究要重点关注办好更加公平、更有质量的教育的经费投入机制。从我国现实国情来看，边境地区因地处偏远、自然环境恶劣、经济发展缓慢等原因造成教育发展程度与内地相比相差甚远，这就要求教育经费投入研究需更加关注边境地区。其次，相关研究的思维方式与教育学存在明显的差异。现有相关教育经费投入的研究更倾向于定量研究范式和经济学体系，缺乏逻辑分析、哲学思辨、历史分析等教育学思维方式。因此，教育经费投入研究一方面要在运用经济学思维方式和理论方法的同时，适当注重教育学思维方式的参与，让教育经济学更加关注人的发展、人的幸福、人性及人性的“善”等教育价值和教育立场。第三，边境地区教育经费相关的研究较少。在CNKI上以“边境地区”加“教育经费”模糊匹配，仅有两篇文献相关。其中一篇是笔者本人与贺能坤在2005年关于边境民族地区义务教育经费投入机制进行的探索^[56]；另一篇是欧以克关于进一步完善边境地区义务教育政府责任机制的研究^[57]。如此看来，国内对边境教育经费投入的探索仍还停留在近十几年前。随着我国进入新时代，全面建成小康社会进入决胜阶段，“一带一路”建设加快推进，区域协调发展不断深化，脱贫攻坚全面展开，国家对边境地区全方位扶持力度不断加大，我国与周边国家关系的发展进入新阶段，深入推进兴边富民行动面临难得的机遇。鉴于此，进一步探索边境教育经费投入对加快边境地区教育发展具有重要意义，把深入推进兴边富民行动摆在更加重要位置，准确把握战略机遇期，进一步加大教育工作力度，不断推动边境地区经济社会繁荣发展。

二、边境教育的特殊性

边疆治理的得失中教育所发挥的特殊作用是不能被忽视的。边境教育经常与地理人缘环境、边境民族文化、稳边固防等因素相互交织，所以边境教育的发展有其特殊性，边境教育水平的提高，直接关系到国门形象的建设、国家安全以及社会的稳定。

（一）地缘环境复杂

中国拥有漫长的内陆边境线，逾22000多千米，有９个省份与周边的14个国家陆地接壤，总面积达140多万平方米，约占全国总面积的15％，生活着全国总人口2％的居民^[58]。边境地区与多个不同政治制度和宗教信仰的国家毗邻，且边境跨境少数民族与周边邻近国家有着山水相连、民族同宗、文化同流、世代比邻、唇齿相依的密切关系，这种亲缘民族关系和同源文化，使边境地区的地理人缘环境极为复杂。以云南省为例，云南省一直以来被作为中华民族与东南亚、南亚地区人民友好交往、贸易往来的重要通道，不管地缘条件还是人文环境，都极为特殊。首先云南省地处中国西南边疆，国境线长4060千米，其中，中缅段1997千米，中老段710千米，中越段1353千米，占中国陆地边境线的1/5，是中国毗邻国家最多的省区之一，已开通12个国家一类口岸、8个二类口岸和近百条边境通道。其次，新中国成立后云南省对景颇、傈僳、独龙、怒、佤、布朗、基诺、德昂等8个民族未经民主改革，直接由原始社会跨越几种社会形态过渡到了社会主义社会。第三，跨境民族密集。云南省25个少数民族中，有16个民族是沿着边境线跨境而居，这些跨境民族与老挝、缅甸、越南等习俗相像、血缘相同、族源相似、种族同出一脉、语言文化同源共流等特点。尽管近些年边境周边环境整体平稳，但来自境外的分裂势力、恐怖主义却不断渗透，加之边境民族地区老、少、边、穷叠加，边境面临外部复杂、内部敏感等新的矛盾。如何化解新的矛盾，实现边境地区的社会安稳、民族团结、经济发展是新形势下所需解决的重大问题。从历史发展角度看，任何国家和社会，其维护社会秩序、政治稳定的基本途径无一不是通过教育。鉴于此，边境教育通过培养边民正确的政治意识、思想观念、价值取向，增强边民尤其是学生的道德情操和行为习惯等方面的品质和能力，发挥维系社会政治稳定的功能。

（二）跨境文化交流频繁

现阶段，在国家全方位开放政策和“一带一路”六大经济走廊的建设发展，边境民族地区与周边跨境民族的文化交流互动日趋活跃、内容日益丰富、规模逐渐扩大，基于族缘和亲缘纽带，涉及教育、婚姻、节日、宗教、政府联谊等多领域风生水起，其中教育方面的交流和互动最为明显。如，2020年初习近平在《缅甸之光》《镜报》《缅甸环球新光报》同时发表题为《续写千年胞波情谊的崭新篇章》的文章中提到“中缅双方2020年将围绕建交70周年举办一系列庆祝活动，扩大教育、宗教、媒体、影视等领域交流合作，不断夯实中缅友好民意支撑，使‘胞波’情谊更加深入人心”。据调研发现，2017年云南省共有跨境就读外籍中职、中小学、幼儿园学生10333人，相较于2014年的7400余人，年增长幅度达到10％，其中幼儿园学生1071人，小学生7043人，普通初中学生1364人，普通高中学生172人，中职学生683人，主要分布于德宏傣族景颇族自治州、临沧市、西双版纳傣族自治州、普洱市等边境州市^[59]。云南省一些地区出现了外籍学生与中国学生倒挂的情况，如普洱市西盟佤族自治县勐卡镇娜妥坝小学，外籍学生占三分之二，本国学生占三分之一；临沧市耿马傣族佤

族自治县、怒江傈僳族自治州福贡县的部分边境校点的外籍学生甚至达到９0％^①。可见，边境教育应发挥文化传承、文化交流、文化创新等功能，在尊重学生的原生文化的同时，通过教学目标、教学内容、教学组织形式、教学过程、教学环境等方面正确引导学生，让学生认识多元文化、尊重多元文化，并让主流文化化为学生的重要的心理品质。

（三）稳边固防任务繁重

边境安全是边境教育安全的前提，反过来边境教育对边境安全又有推进作用。由于边境地区特殊的自然地理、人文环境，边境稳边固边任务极其繁重。进入21世纪，我国边境地区稳边固边形势极为严峻，主要表现在以下几个方面：一是边境空虚化现象呈持续加剧之势。基于1992—2013年的全球夜间灯光遥感数据，对中国西南边境区域与邻国相应区域的人类活动及其变化态势进行考察发现，在边境乡镇尺度（10公里纵深），我国西南边境虚空化现象呈持续加剧之势，而在边境县域尺度（50公里纵深），我国西南边境虚空化情况则存在着波动^[60]。“冰冻三尺，非一日之寒”，我国在90年代末对农村中小学校进行了布局调整，撤销农村原有的大量中小学，这让学生被迫到城镇学校就读。对于边境地区来说，一户人家就是一个边防哨所，一位边民就是一位边防战士。二是边境教育成为多方关注的共同焦点。中华人民共和国成立以来，云南一直被西方反华势力和境外敌对分子视为可利用民族、宗教和发展差距等问题打开中国防线的突破口。事实上，此期一些国家和地区已经大肆在云南接壤的周边三国的边境地区兴办教育、向中国展开宗教、文化攻势^[61]。大多数跨境民族都有宗教信仰，如云南傣族等地区的寺庙教育对于民族青少年的教育和成长就具有直接的教育意义。除此之外，云南周边三国也从自身利益出发，在边境上展开了与中国的竞争。如越南政府的教育投资力度主要以学校与边境线的距离为准，越靠近边境线的学校获得中央财政投资力度越大、投资趋势逐渐向其国境内部递减等一系列有关教育投资的特殊政策。鉴于此，我国边境地区是国防安全的前沿阵地、是维护祖国统一的“新长城”。所以，新时期必须办好边境地区教育，为加强边疆地区文化软实力建设，为维护祖国的统一奠定坚实而深厚的文化根基。

（四）口岸贸易风生水起

随着全球化的发展，边境形态发生了很大的转变。近几年我国与缅甸、老挝等云南周边国家的双向交流不断增强，贸易通道、贸易往来、贸易环境等也进一步改善，其中中缅更是开创了新的合作途径与边境合作模式。首先，不断加强战略沟通，擘画双边关系新蓝图。近几年我国与缅甸、老挝等云南周边国家不断加强了各层级沟通协调，推进发展经验分享，在涉及彼此核心利益问题上继续坚定相互支持，从战略高度和长远角度深化全面战略合作伙伴关系，让命运共同体意识在两国人民心中落地生根。其次，深化经贸往来，注入互利合作新动能。我国与云南周边国家深化了共建“一带一路”框架内的务实合作，推动与周边国家经济走廊框架从概念转入实质规划建设阶段，着力推进皎漂经济特区、中缅边境经济合作区、仰光新城三端支撑，深化互联互通、教育、电力能源、交通运输、农业、金融、民生等领域务实合作。第三，增进协调配合，开创地区和平稳定新局面。我国与缅甸、老挝等国家在联合国、东亚合作、澜沧江－湄公河合作等多边机制框架内不断加强协调配合。近些年，随着我国综合国力不断提升，尤其是“一带一路”深入推进，边境教育质量得到改善，越来越多的邻国跨境民族学生来我国求学，跨境学生数量不断增加，跨越的教育阶段和类型不断增多。如此看来，“一带一路”视域下边境教育不仅被赋予了国家示范的意蕴，而且具有了国际间教育交流合作的新使命。边境教育成为对外展示我国教育发展状况的重要窗口，得到了社会各界的普遍关注以及政策的特殊关照，逐渐成为开展多层次国际交流合作的重要平台。同时，我国的边境教育政策成为邻国边境教育政策制定和教育布局调整的重要参考因素，邻国的边境教育事业发展和相关政策在一定程度上也影响着我国边境教育的政策制定和具体实施。

总之，边境地区作为国家的门户和窗口，其教育事业的发展水平直接体现着我国整体教育状况乃至综合国力。一方面，边境教育担负着提高边境各民族的素质、尽快缩短边疆与内地的差距实现国家教育均衡发展的重要使命，从而达到加强民族团结、稳定边疆、巩固国防的目的；对外要树立社会主义国家在教育发展方面的良好形象，以高度文明的姿态展现于国门。我国边境教育在复杂的人缘地理环境、繁重的稳边固边任务、频繁的跨境文化交流中发挥着重要的教育辐射、稳边固边作用，使得边境教育与其他地方教育相比更具特殊性。另一方面，“一带一路”为边境教育的改革发展创造了新的历史机遇。在新的时代背景下，边境教育不仅呈现出新的时代特征，而且对于多极政治安全、多样经济发展、新型社会治理、多元文化融通、和谐生态共建等具有直接的现实意义^[62]。所以，从边境教育的特殊性出发，本文着重对边境教育经费投入机制问题再做进一步探索。

三、边境教育经费投入的主要问题

边境教育发展相对滞后，其根本原因在于边境教育经费投入机制、投入方式、投入渠道等方面未满足边境教育的实际需求。现行的边境教育经费投入制度仍存在教育经费总量缺口大、经费投入渠道单一、经费增长缓慢等问题。

（一）中央财政能力未得到发挥，教育经费总量缺口较大

云南省为了提升国家软实力，积极主动地融入“一带一路”建设，接受境外学生到我国边境学校就读。外籍学生到云南跨境就读后基本与本地学生一视同仁享受各项补助政策，这一定程度上增大了边境地区的财政困难。首先，义务教育资金缺口较大。通过实地调研发现，自2012年以来外籍学生享受义务教育“两免一补”和营养改善计划补助等政策，在一定程度上加大了地方财政的压力。其次，校舍建设资金投入需要新增。调研发现，云南省在义务教育阶段“全面改薄”所需经费与实际拨款之间的缺口仍然较大，云南省普洱市江城哈尼族彝族自治县义务教育阶段“全面改薄”所需经费7789.39万元，目前财政拨款到位（中央财政、省级财政、县级财政）4376.2元，缺口3413.19万元；云南省普洱市澜沧拉祜族自治县义务教育阶段“全面改薄”所需经费4328.3万元，目前财政拨款到位（中央财政、省级财政、县级财政）3701.3万元，缺口1027万元；云南省普洱市西盟佤族自治县义务教育阶段“全面改薄”所需经费3938.36万元，目前财政拨款到位（中央财政、省级财政、县级财政）1182.3万元，缺口2056.06万元。这导致边境地区学校的项目很难顺利开展。第三，教职工工资缺口较大。按照2016年的统计结果，云南省共有跨境就读的外籍中小学生10357人，按中央编办、教育部、财政部联合印发的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》中的高中教职工与学生比为1:12.5，初中为1:13.5，小学为1:19计算，需增加教职工编制693人，按目前的教师工资平均水平计算，每年工资投入需增加4712万元^②。

（二）社会投入力度不足，经费投入渠道单一

经费来源渠道单一和社会投入力度不足也是当前边境地区教育经费投入中较为突出的问题^ƒ。要完善边境教育经费保障机制，让中央财政承担主体地位的同时，要鼓励和引导社会力量跟随中央的脚步加大对边境教育的投入，拓宽边境教育经费来源渠道。近10年来云南省边境教育经费来源中，90％以上主要依靠县级财政、中央财政的转移支付、民族教育专项基金，教育经费的来源渠道非常狭窄，构成结构很不合理。云南省社会投入比例增长缓慢，2009年以来，连续十年的教育经费来源渠道中社会投入所占比例比全国平均水平少3.12个百分点（图1略）^„。云南省边境地区因为经济发展水平不高，地方财政收入难以对边境地区教育形成强有力的支撑，而地方企业、基金会等非官方机构和非边境地区企业等社会力量对边境地区教育的投入也比较缺乏。可见，云南省单一的经费投入结构不利于边境地区教育的多元化投入体制的形成。（图1略）

（三）边境财政薄弱，经费增长缓慢

由于我国边境地区大多地理位置特殊、信息闭塞、交通相对落后，使边境地区财政力量相对薄弱，无法提供优质的教育资源所需的经费投入。首先，云南省在2010年、2011年、2013年、2014年的预算内教育经费增长速度低于经常性财政收入的增长速度，其中1012年增幅最高，达到21.94个百分点；2013年增幅最低，下降11.70个百分点。近十年来，平均增长幅度为5.635个百分点，比全国平均增长幅度13.743少8.108个百分点。云南省经常性财政收入在2011年后逐年减少，这也意味着省级政府可以支配的经费在减少（图2略）。

其次，云南省普通小学预算内事业费在2010年、2011年、2014年增长幅度都小于全国平均水平；云南省普通中学预算内事业费在2010年、2011年、2014年增长幅度都小于全国平均水平；云南省普通高中生均预算内事业费在2014年未实现增长，而且除了200９年、2015年、2016年、2017年，其他六年的增长幅度都小于全国平均水平；云南省中等职业学校生均预算内事业费在2012年、2014年、2017年都未能实现增长，而在200９年、2010年、2012年、2014年、2017年的中等职业教育生均预算内事业费增长幅度均小于全国平均水平；云南省普通高等学校生均预算内事业费在2010年、2013年、2014年、2018年都没有实现增长，而在2010年、2011年、2013年、2014年、2016年、2017年、2018年生均预算内事业费增长幅度都小于全国平均水平（表1略）。

最后，云南省义务教育生均预算内公用经费在2010年、2011年、2013年、2014年、2016年的增长幅度跟全国平均增长幅度相差很大；普通高中的生均预算内公用经费在2013年和2017年未实现增长，而全国平均水平在10年间达到持续增长；中等职业教育在2014年和2017年未实现增长；普通高等学校在2010年、2013年、2014年、2016年、2017年都未实现增长（表2略）。

（四）投入机制与边境实际不匹配

边境教育存在经费总量不足、缺口较大，究其原因是“央－地”之间的经费分担比例与边境实际不匹配。图3所示，近十年来云南省教育经费中，中央财政所占比例逐年减少，中央财政主体地位不凸显^†。国家没有因边境教育所属环境的特殊而进行科学合理的划分，所有财政重担落到了没有实际财政能力的边境地方政府，中央财政和省级财政以不稳定和具有一定时效性的各种专项资金和转移支付资金作为补充。边境教育经费投入受政策、制度等因素制约，在实践中没能有效地发挥中央与地方、政府与社会之间的相互协作互动，导致边境教育发展困难重重。

总而言之，中央财政能力未能在边境地区教育经费投入中得到发挥、社会投入力度不足、边境财政薄弱、多方投入主体不协作等原因，导致教育经费缺口大、经费投入渠道单一、经费增长缓慢、投入体制与边境实际不匹配等问题。也就是说，在边境教育经费投入机制中，中央财政和社会力量未能共同发力，边境地区内部也未能协作努力，中央财政、社会力量等投入主体更是没有协同为边境教育的发展提供经费支持。

四、边境教育“多边协同－外推内生”经费投入机制构建

对于我国边境教育经费投入中存在的以上问题，不能依靠传统思维来简单处理，而必须探索新的创生逻辑。改革开放40年来，我国经济发展显著、社会企业收入明显增长、国家对边境地区扶持力度也不断增强，这对我们探索新创生逻辑具有积极的启发性作用。根据价值规范理论中的“外推内生”模式^[63]，我们可以将边境地区以外的可能支持边境地区发展的各种力量视为“外推”力量，把边境地区自身的各种力量视为“内生”力量，进而构建边境地区教育发展的“多边协同－外推内生”机制。中央政府、社会力量通过对口支援、结对帮扶、政策倾斜等途径在资金上给予支持是最有力的“外推力量”。内生有两层含义，一是通过对本地区的民族文化和农业生物等资源、技术、文化的开发和利用，促进边境地区经济发展，从而提高地方财政能力；二是通过边境地区地方政府和边境地区企业、基金会、生产单位等社会力量形成合力。

但是，“多边协同－外推内生”机制是否可行，诸如经费来源渠道等是首先应该考虑的问题。其次，如何调动内外各种力量更是值得探索的问题。

（一）“多边协同－外推内生”教育经费投入机制的基础环境

1.国家经济发展成效显著，政府财政收入增速明显

改革开放以来，我国经济实力不断壮大，国内生产总值（GDP）快速增长。近年来，我国财政结构更是发生了翻天覆地的变化，国家财政收入占GDP的比重也明显增加，2016年已经达到21.54％^‡，这是由于20世纪80年代末90年代初我国财政体制进行了财政包干和分税制改革，该变化为整个国家财政能力的提升奠定了制度基础。分税制改革之后，中央财政收入从32％上升到2016年的45.34％，大大增加了在全国财政收入中所占的比重，并加强了中央财政的宏观调控能力^[64]。随着中央财政能力的提升，中央财政在边境教育事业中应当发挥更大的宏观调控作用，为边境教育提供更多的公共财政支持。世界上许多国家对边境地区教育投资的做法是，让中央和省级政府担任投资的主体或者由中央和地方政府共同负担，虽然各国财政体制之间存在明显的差异，但是在边境教育公共投资体制方面，大多数国家倾向于选择集中模式或相对集中模式，极少数国家采取以地方政府担任投资主体的分散模式。与我国接壤的邻近国家———越南的做法，值得我们借鉴。近年来，越南政府采取一系列有关教育投资的特殊政策，尤其是教育投资力度主要以学校与边境线的距离为准，越靠近边境线的学校中央财政投资力度越大、投资趋势逐渐向其国境内部递减。我国作为疆域大国，中央财政收入占全国财政收入比重增加，应该重新审视和调整中央与地方各级财政的责任与作用，必须使中央财政在边境教育中担负主要责任。

2.教育经费总投入中，社会投入比重增加

我国教育经费各来源渠道中社会投入比例，近十年来平均每年增长0.42个百分点（图4略）。^ˆ但是云南省跟国内较发达的东部或沿海省市比较，或者跟其他民族地区的社会投入比例比较排名却相对靠后。如果把国内生产总值中农业以外的总产值，即第二、第三产业的总产值看成是社会企业总产值的话，2010—2018年我国社会企业总产值占GDP比重持续上涨，我国企业获得了极大的发展，创造了较大的社会财富。可见，企业等社会力量在教育经费投入中有巨大的经费供给潜力，这说明我国边境地区教育经费来源渠道中的社会投入来源仍有很大的增长空间。近几年，云南省边境地区企业入资、院校企业合作办学的成功案例不在少数。在云南省普洱市孟连傣族拉祜族佤族自治县，椿林商贸有限责任公司出资创办的椿林幼儿园是质量优良、设施齐备、环境优美的现代化优质幼儿园，椿林幼儿园填补了孟连傣族拉祜族佤族自治县及缅甸佤邦地区学前教育空白，极大地促进了边境教育事业的均衡发展。还有，云南省德宏傣族景颇族自治州瑞丽市云南民族大学澜沧江－湄公河国际职业学院（简称澜湄学院）是由中国、缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南等六个国家政府主导共商、一流院校牵头、共同组建理事会，企业、院校、研究院等共同参与办学的边境职业学院。澜沧江－湄公河国际职业学院很好地体现了近年来我国围绕澜湄六国元首关于构建命运共同体的倡议，加快推进共建“一带一路”教育行动，大力发展现代职业教育，深化与湄公河流域国家在应用型技术技能人才培养方面的合作交流，增进了彼此之间的互信和友谊，为促进各个领域的合作作出了积极贡献。

3.政策扶持力度不断增强

近几年来，国家对保障边境教育经费的相关政策力度不断加大。首先，国家在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中强调，对边远贫困地区、民族地区“加大教育投入，要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入”。在《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》中指出，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将“农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制”“中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区”^[65]。其次，教育部在《关于进一步加强全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件有关工作的通知》中提出，“各地要加强资金统筹，整合中央和本地区义务教育改善办学条件相关投入，综合考虑地区财力差异，分档、分类划定省、市、县资金分担比例，对困难县市坚持省级‘拿大头’，足额落实规划承诺的资金，确保不留资金缺口”^[66]。

可见，构建“多边协同－外推内生”边境教育经费投入机制是具有可行性的。首先，我国经济发展成就显著，中央财政具有一定的调控能力。其次，企业收入逐年增长，社会力量入资办学形成一种趋势。最后，现有的政策制度中一再强调多渠道筹集教育经费、中央地方共担、明确各级责任，这为建立外推内生、多边协同边境教育经费投入机制提供了政策支持。

（二）强化中央政府主导责任，鼓励非边境“外推”力量

已有研究表明，民族地区人均财政收入与人均教育经费之间的相关系数和弹性系数基本为负相关，且显著性偏低，其表明民族地区的财力和教育资源的供给之间没有太大的关系^[67]。然而，以往相对一致的教育经费投入制度并没有为边境民族地区提供适合本地区特点的机制，而是边境民族地区与内地间几乎一致的教育供给结构。鉴于此，探索比当前的转移支付和专项基金等政策更稳定，更能确保边境地区教育长远发展，也能从根本上解决边境地区教育经费总量不足的教育经费投入机制势在必行。届时，发挥中央政府的主导责任起着至关重要的作用。一是实行中央财政经费“独立配套”制度，让中央财政对边境地区教育经费的投入实行预算拨款，从而增加教育经费总量。二是中央政府在边境地区应承担更多的教育投资责任，在中央、省、地方（县）分摊比例中实行中央财政“抓大头”。三是中央政府要为非边境政府和社会力量提供宽松的投资环境，用制度来规约和促进非边境政府和社会力量的教育投入行为，从而充分调动“外推”力量积极参与到边境地区教育的投入中来，以进一步拓展边境地区教育经费来源。总之，中央政府通过增加政策吸引力度和完善相关法律体系，发挥其主导作用，凝聚“外推”多方力量，助力边境教育发展。

（三）加强地方政府带动作用，激发边境“内生”力量

我国边境地区财政力量相对薄弱，无法提供优质的教育资源所需的经费投入。马斯格雷夫（Richard Abel Musgrave）和罗斯托（Walt Whitman Rostow)曾提出了政府活动增长的发展模型，认为经济发展水平决定财政收入占GDP的比重，地方财政收入占地方GDP的比值是一个逐步提高的过程，它会随着经济发展而不断增长^[68]。我国边境地区风俗民情丰富多彩、文化资源富集，其合理开发利用对边境地区经济增长的贡献率极高^[6９]。鉴于此，边境地区地方政府应大力发展地方经济而提高自身财政能力，发挥边境教育经费投入中的内生主体作用。首先，边境地区要推动“经济－文化－教育”协同发力，提升地方财政投入能力，为边境教育的快速发展提供经济保障。其次，边境地区社会力量是不可小觑的边境教育经费投入主体之一，所以当地政府在加强地方财政投入的同时，通过相关政策来鼓励边境地区的社会力量参与到教育经费投入中。三是不断健全和完善边境地区的民间团体、企业单位等社会投入机制，为其边境地区民间团体、企业单位等社会力量参与办学提供法规依据和宽松的投资环境。总而言之，边境地区的地方政府和地方社会力量必须形成协同合力，用自己的“造血机制”积极投入于边境地区教育，从而激发边境“内生”力量。

（四）调动“多元”主体的积极性，凝聚多方力量协同发力

从现行边境地区教育的处境来看，单靠来自边境地区自身力量进行教育经费投入或者依靠边境地区以外的“外推”力量来办教育都不是长久之计，只有边境地区“内生”力量和边境地区以外的“外推”力量合力才能根本解决边境教育中存在的问题。我们用图5简略地表达了调动多方主体积极投入边境地区教育经费的结构关系。图左侧为“外推”力量，主要由中央政府和非边境地方政府以及非边境社会力量形成合力，协同助推边境教育发展；图右侧为边境地区自身“内生”力量，也就是说，在左侧外推助力之下，边境地区的地方政府和地方社会力量必须形成协同合力，用自己的“造血机制”积极投入于边境教育。左侧和右侧双边合力，协同发力，最终形成一股强劲的力量协调和调动多方教育资源要素，投入于边境教育，服务于稳边固边人才培养。“多边协同－外推内生”投入机制首先要强化政府承担边境教育发展的责任这一基本原则，其中既要强化中央政府基于边境教育的特殊意义而必须承担的重要责任，也要明确地方政府在所有多边协同力量中的主导性责任，唯此，这一投入机制的骨架结构才能稳定坚实；其次，对于无论是边境地区的社会力量还是非边境地区的社会力量，重在政策激励和利益引导，以政策激发其非盈利性教育热情，以税收减免等利益机制引导其积极参与教育资源配置；第三，更重要的是要让以上几方面力量形成合力，协调协同，才能够真正使之成为“力量”，方可彰显这一机制的系统性和联动效应；第四，还要注重经费的使用效率，并采取多种措施以监督和评价边境教育经费的使用情况。

综上所述，边境地区特殊的地理位置、复杂的人缘环境、频繁的对外交流，决定了边境教育承担着稳边固边、对外文化辐射、树立良好国家形象、促进教育公平、引领边境少数民族地区整体发展的特殊使命。但是，由于自然环境的恶劣和社会经济发展相对滞后，边境地区办学条件艰苦，现有的教育经费投入机制很难保障边境教育高质量的运行。基于此，激发非边境“外推”力量与边境“内生”力量共同投入边境教育，建立“多边协同－外推内生”投入机制无论在促进边境教育高质量发展，助力兴边富民、稳边固防，推进边境地区经济社会繁荣发展等方面都无不具有重要的现实意义和深远的历史意义。

注释：

①2018年1月云南省的实地调研。

②2018年1月云南省的实地调研。

③2018年1月云南省的实地调研。

④社会投入指标有社会捐赠、农村捐赠、民办学校。

⑤根据《中国教育经费统计年鉴》2009—2018年相关数据计算得出。

⑥根据《中国教育经费统计年鉴》2009—2018年相关数据计算得出。

⑦根据《中国统计年鉴》2011年、2012年、2014年、2015年、2016年相关数据计算得出。

⑧各年度《中国教育年鉴》和教育部、国家统计局、财政部关于各年度全国教育经费执行情况统计资料数据计算而得。

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Multilateral Coordination,Extrapolation and Endogenesis：A New Logic Exploration of Education Funds Investment in Border Areas of China in the New Era

ZHANG Xue min CUI Sachula

Abstract:Financial security is an important condition in determining whether education can lead the prosperity and stability of border areas.It is related to the prosperity of border areas, the prosperity of people and the stability of border defense. However, there are some problems in China’s border education fund input, such as the lack of central financial capacity, insufficient social investment, weak border finance and multilateral non-coordination.Therefore, according to the synergistic theory, an endogenous and multilateral cooperative investment system combining the central government with local governments and the government with the society should be constructed to promote the high-quality education development of the border, and help build prosperous border areas, enrich people, stabilize border areas and strengthen defense.

Key words:border education; input of educational funds; multilateral cooperation; extrapolating the endogenous

责任编辑：王慧