来源：《中国教育学刊》2020年第10期 作者：李政涛

摘 要：即将步入“十四五”时期的中国教育公平，已经升级换代为“有质量的教育公平”。“升级”之后教育公平将有新内涵与新目标、新问题与新难题。新内涵的产生来自教育公平与质量之间的互为视角、相互阐释，其最根本的目标是通过公平与质量的相互构建，走向“有质量的教育公平”，最大的难题是处理好“公平、育分和育人”的关系。同时，也将形成教育公平的新路径与新机制：新路径包括“终身路径”“智能路径”“融合路径”和“治理路径”，新机制的核心是教育公平与质量之间的“融合协同机制”。这些都将成为“十四五”期间中国教育公平亟需解决的核心问题，也是新时期中国教育公平新的生长点。

关键词：新阶段；教育公平；教育质量；有质量的教育公平；新机制

即将步入“十四五”发展时期的中国教育，教育公平依然是其不变的“主旋律”。如何在改革开放40多年，特别是党的十八大以来，中国教育公平取得举世公认的重大进展的基础上，应对新挑战、再上新台阶、再攀新高峰，成为当前中国教育界共同瞩目的重要问题。

新挑战来自新时代。党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入了新时代……我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这一基本判断，在揭示制约中国当代社会发展关键问题的同时，也为新时代教育发展指明了新方向，习近平总书记将这一方向概括为“努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育”。这表明“现在中国教育的主要矛盾已经从过去的有没有学上，转变为能否上好学的问题……提高教育质量已经成为新时代背景下与教育公平同样重要的问题”^[1]。这一表述已成为新时代关于教育公平与质量追求的重要判断，它预示着中国教育公平“升级换代”的时候到了，一个前所未有的新阶段已然来临，自此以后，“更好的教育不仅是‘更加公平的教育’也是‘更高质量的教育’，这样，教育公平就成为‘有质量的教育公平’。”^[2]

“升级换代”之后的中国教育公平面临新挑战：如何理解并诊断“升级”之后教育公平的新内涵与新目标、新问题与新难题，如何研制并落实“换代”之后教育公平的新标准与新尺度、新机制与新路径，就此成为“十四五”期间中国教育公平的核心问题，成为中国教育公平新的生长点。

一、教育公平的“新内涵”与“新目标”

当“公平”与“质量”并列在一起，成为“公平而有质量的教育”，表面上只是两个词语的并置，实质上则是内涵的变化：它引发了对教育公平、教育质量的重新思考和重新定义。

（一）改变了定义的方式

以往的定义方式，是单列式或分离式的：就公平谈公平，就质量谈质量。

就公平和教育公平的定义而言，通常的分析思路，要么是基于“分配公平”“持有公平”“承认公平”的不同维度，要么是延循效率/公平相对的思路来界定（教育）公平，要么是在形式公平与程序公平的对举中理解教育公平的内涵，要么是基于起点公平、过程公平和结果公平的整体框架来建构教育公平的整体理想图景，很少从“质量”的角度，形成“质量公平”的尺度。

就质量和教育质量的内涵而言，英国学者格林（D.Green）曾经把人们关于教育质量的各种观点分为五类^[3]：第一，独有的、优秀的；第二，与预定的规格和标准相一致；第三，适合于目的；第四，实现本学校目标的效果；第五，满足消费者规定的和潜在需要的程度。可见，教育质量是一个多维度、多层次、多主体的概念。^[4]这些观点表明，教育质量涉及的不同维度、不同层面、不同类型的教育活动，更与不同教育主体相关：他们各自的价值取向、需求，以及理解教育的标准与方式存在明显差异，由此构成了教育质量问题的复杂性。然而，这些理解都没有与公平、教育公平建立起有机关联，从公平的角度进行追问和探究，例如：是否“独有的、优秀的”就是公平的？是否只要“实现本学校目标的效果”就是公平的？换言之，已有的教育质量研究，主要是“就质量谈质量”，而不是在“公平与质量”相互关联的意义上谈质量。

从教育政策的实施上看，已有的教育质量主要以“教育质量标准”的形式介入教育实践。教育质量标准有不同的分类方式。在层级上，从国家到地方主要有国际/区域教育质量标准、国家教育质量标准、省级教育质量标准、地方教育质量标准和学校教育质量标准等，同时，还可以从约束力的角度，分为“强制性教育质量标准”和“推荐性教育质量标准”。再进一步来看，教育质量标准也可划分为教师、学生、课程、设施等不同要素，这些要素不同形式的组合构成了不同的教育质量标准体系。最后，在维度上，教育质量的标准，又能够分为内容标准、评价标准和保障标准。内容标准以课程实施为主要载体，旨在规定学生所需学习的内容。评价标准以教育评价为载体，旨在描述和评估学生对学习内容的掌握程度。保障标准规定了需要为受教育者提供的各类资源，包括人力、物力、财力和管理水平的标准。

如上这些衡量教育质量的标准，尽管层级各异、丰富多样，但都没有赋予“公平”的标准作为底色内含其中，至少从表面上看，这些标准都是没有公平内涵的教育质量标准，是没有“教育公平标准”的“教育质量标准”。

“公平而有质量的教育”的提出，改变了这一公平与质量的定义长期分离的格局，形成了一种新的定义方式：公平和质量，互为视角、互为标准、互为坐标，即“以公平看质量，以质量看公平”，它们之间相互解释并相互建构，形成了公平与质量互释互构的新格局。

这意味着，没有教育公平为根本的教育质量，是不合格的质量，没有教育质量为基础的教育公平，是不合理的公平。

（二）丰富了公平与质量的内涵

一旦教育公平与教育质量形成了互释互构的有机联动，公平就有了质量的底气，质量也有了公平的底色，进而给予公平和质量以新的解释和新的内涵。

其一，有了“育人”的内涵。育人是所有时代教育不变的宗旨，正是“育人”将“教育公平与教育质量”联结了起来：“有质量的教育公平意味着教育要充分开发人的潜能，发展人的能力，培育并弘扬人的主体性即积极性主动性创造性，促进人的全面发展与个性发展，最后让人过上美好生活。”^[2]这一定义说明，无论是“有质量的教育公平”，还是“有公平的教育质量”，都指向于人的发展，这是教育公平研究的最终价值取向：不是为公平而公平，也不是为质量而质量，是为了人的育成，为了人的美好生活。真正的教育质量，是人的发展质量，是育人的质量。这是“教育公平”与其他领域的公平，在价值起点、价值归宿和衡量标准上最大的不同：它是基于育人质量、为了育人质量的公平。

其二，有了“生活”的内涵。在“十三五”期间，有研究者考察了之前国家政策文本中有关教育公平的政策安排，发现已有的国家教育政策中“教育公平”主要指三个方面：从内涵上说，教育公平主要被理解为“教育平等”，或“缩小教育差距”“促进教育均衡”；从教育公平理念指导下的政策安排来说，主要涉及公共教育资源的配置，包括机会、财力、师资、信息化等，关注各种教育资源配置的公平、平等或均衡；从促进教育公平的主体来说，政府被认为要负主要责任，“要公平，找政府”。这些方面构成了当时的一个基本判断：“政府教育政策文本当中对‘教育公平'的理解主要是将其作为一种‘社会公平'来对待，要调节的是作为社会公共资源的教育资源配置……将教育公平狭隘地理解为教育资源的均衡配置。”^[5]在研究者看来，作为“社会公平”并以资源配置为主要方式的教育公平，还不是真正或充分意义上的教育公平，在教育领域或教育场域当中，教育公平的最终指向，应该是“好的教育”或“真正的教育”，进而通向每个人美好的生活。这才是教育公平的应有内涵。

这样看来，教育公平与质量的升级换代，首先是内涵的升级换代，它们经历了四个层次或四个阶段的升级换代：一是从无质量的教育公平到有质量的教育公平，公平与质量建立起了初步连接；二是从低质量的教育公平到高质量的教育公平，这是教育公平在“质量提升”意义上的升级；三是从育分高质量的教育公平到育人高质量的教育公平，这里包含了两种层面的转换，即从“育分”到“育人”的转换，从育分和育人相互割裂到育分育人双向建构的转换；四是从高育人质量的教育公平到高生活质量的教育公平，它因此将教育公平、教育质量和日常生活、生活质量连为一体。

（三）作出了教育学在公平理论中的贡献

公平理论的研究重镇在“政治哲学”，在政治哲学的传统话语体系中，其基本含义是“正义”。无论是约翰•罗尔斯（John Bordley Rawls）的“分配正义”、罗伯特•诺齐克（Robert Nozick）的“持有正义"、阿克塞尔•霍耐特（Axel Honneth）的“承认正义”，还是迈克尔•沃尔泽（Michael Walser）的“复合正义”，都成为教育学领域中公平研究的理论源泉和理论基础。然而，通观这些公平观或正义论，基本上都是政治尺度、经济尺度、伦理尺度加以裁度衡量之后的产物，其学理基础主要植根于政治学、经济学、伦理学等。教育学研究者习惯于将这些相关学科的理论尺度运用于教育领域的公平研究，但很少有反向思考：教育学研究能否为普世性的公平研究作出属于自己的贡献？能否以“教育公平”研究的方式，在公平理论的世界里占据来自教育学、属于教育学的一席之地？当育人质量成为“教育公平”的核心内涵，并赋予“育人”在公平研究的核心地位之后，人类对公平的理解，就增添了教育学的视野、视角和视域，并因此为公平或正义的理解，提供了来自教育学的解释，作出了教育学的理论贡献。

（四）赋予了教育公平以新目标

如上这些新内涵和新贡献，赋予新时代教育公平以新目标。一是“育人目标”的凸显。“培养什么人”“怎样培养人”“为谁培养人”等成为当代中国教育公平研究的起点性、基石性问题，由此让“育人质量的提升”“育人方式的改变”等成为教育公平研究问题域中的核心问题。二是“生活目标”的彰显。“美好生活”，是新时代中国老百姓所向往的生活，也是人类生活的普遍追求。真正的教育，是通向美好生活的教育，这应该是教育公平的终极目标。显而易见，致力于美好教育生活的教育公平，是美好生活之路的一部分。育人目标和生活目标同样存在内在关联：“育人”本身也是一种生活方式，“育人生活”是教育生活的核心构成。体现教育公平的教育生活，是通向美好生活的基础。同理，教育生活是美好生活的有机组成，没有美好的教育生活，就没有美好的生活。

无论是生活目标，还是育人目标，都是原点性的目标，都意味着新时代的中国教育公平研究，重新回到了育人的原点和生活的原点。

二、教育公平的“新问题”与“新难题”

从宏观上，中国社会当前主要矛盾的转化，昭示着当前教育所面临的问题的转化。经过四十余年改革开放以来的发展，我国教育实现了普及义务教育和高等教育的大众化，现有的问题则主要集中于教育发展的不均衡、不充分状况。“不均衡主要是公平的问题；不充分主要是质量的问题。我们认为，目前的主要矛盾是不均衡的问题，是教育公平的问题。”^[1]可见，新时期所面临的教育问题，主要可划分为不均衡的公平问题和不充分的质量问题。但实际上，一旦“公平而有质量的教育”成为新阶段中国教育公平的基本指向，问题的重心就从“不均衡的公平问题”或“不充分的质量问题”，转向“公平与质量的关系问题”，即“不均衡的公平”与“不充分的质量”之间的关系。

进入“公平而有质量”时代后的中国教育公平，主要矛盾转化为“教育公平与教育质量之间的矛盾”。这一矛盾在“十三五”期间同样存在。在“十三五”期间，教育公平已成为中国教育发展的重要主题，但“这个主题在教育发展全局中究竟应该处于什么地位？这方面的认识还不一致”^[6]。这导致政府在进行教育决策时，根据教育公平与质量优先性的认识不同，做法也很不同。“尽管促进发展当中可以体现教育公平，提高质量当中也可以体现教育公平，但事实上教育发展的指导思想和基本理念不同，教育工作的侧重点和实际效果是很不相同的。”^[6]从中可以看出，公平和质量的优先性问题，不仅存在明显的分歧，而且一度是教育决策者、研究者和实践者共同聚焦的热点问题。然而，教育公平与教育质量孰先孰后，只是两者关系的一个方面，而且这一问题类似于“蛋生鸡，还是鸡生蛋”，恐怕难有明确的标准答案。

教育公平与教育质量关系的实质，不是先后问题，而是关联问题、互动问题，即如何处理教育公平与质量的关系，让二者不仅相互观照、相互解释，而且相互建构。这是教育公平新阶段亟需解决的重大问题：如何让教育公平与教育质量在联动中实现互动共生？该问题隐含着一个假设：只有将教育公平与教育质量联动起来，才可能解决教育公平的问题与教育质量的问题。换句话说，离开了教育公平与教育质量的关联，无法单独解决教育公平或教育质量的问题。

要解决这一重大问题，需要破解的瓶颈难题是：如何解决公平、育分与育人的关系？这是如何处理“应试教育和素质教育的关系”，在新时代的另一种表达方式。“育分”是衡量教育质量的传统标准，“育人”则是新时代教育质量的根本标准，即“育人质量”。尽管二者之间存在必然关系，但实际上，却是有了育分，忘了育人；有了育人，丢了育分。这是制约并困扰一线教育工作者的普遍难题。同时，还存在另一经常被忽略的问题：如何以教育公平为视角和标准，来处理和解决育分和育人的关系。理想的目标，不只是要实现“在育分中育人，育人中育分”，还在于“以公平的方式，在育分中育人，育人中育分”。在这个意义上，到了“十四五”期间，如果说教育质量提升的主要难题，在于育分和育人的关系问题，那么，要实现“公平而有质量的发展”，根本难题则是“公平育分和公平育人之间的关系”。这是与“十三五”期间相比，中国教育公平研究发生的重大变化。

根本问题和根本难题的变化，带来的是一些极具挑战的新问题。其中，最重要的新问题，是评价标准、尺度和指标的升级换代。在以往，人们普遍关注的是：作为社会公平之基石的教育公平，究竟可以用怎样的指标来衡量？^[7]针对当下中国教育公平指标的缺失，如缺失社会经济意义上的阶层维度、缺失教育过程和教育产出指标、缺失教育差异性公平指标、缺失学前教育公平指标、缺失评价证据和定性指标、缺失社会文化的个性特点作为评价依据等。为此，有的强调要让公平价值渗透在评价指标体系“全程”、聚焦过程指标，探讨衡量有差异的平等的有效尺度，同时优化产出指标，度量效益，追因溯源^[7]；有的主张要强化教育的差异性公平、学前教育公平等方面的评价指标^[2]；有的呼吁通过以“评”促“质”，提升证据和证据的质量，重视开发定性指标^[8]；有的建议评价既要满足国家对教育发展的普遍性标准，也要基于社会文化的个性化特点，探查教育质量背后的社会文化内在规定性和制约性^[9]；有的建议发挥诸如第四代评估等新的评估方式的方法论引领性，统合多元评价方式，构建具有人本主义价值的科学、开放、灵活的新的评价体系^[10]。

尽管上述评价标准或指标的各种主张和建构，各有视角，也各有理据，但基本上要么是针对教育公平，要么是聚焦教育质量的评价尺度，实质上还是“单项性评价”或“割裂性评价”，还不是“关联性评价”。曾经有学者对教育公平与教育效果的关系进行过梳理，研究发现：在特定的教育标准下，教育效果与教育公平相互促进，教育效果越好的国家与地区，教育公平程度越高；教育公平程度越高的国家与地区，教育质量水平越高；教育较为公平的学校，一般其教育结果也较好。^[11]另有研究者提出，教育公平应从教育机会公平为主到教育质量公平为主，教育质量公平意味着受教育者平等地享有高质量的教育，必须保证受教育者通过教育能够平等地获得“同样成功的机会”。^[12]但这些研究只是基础性研究，无法替代专项的评价标准的研究。既然我国的教育公平已经升级换代为“有质量的教育公平”，那么，我们的评价标准也要与之相应，升级换代为基于“公平与质量”，基于“公平视角下的育分与育人质量”的关联式评价标准。既有的起点公平、过程公平、结果公平，形式公平/程序公平，以及有关教育质量评价的各种尺度，都需要在这一新背景下重新审视、重新设计和重新实施。

三、教育公平的“新路径”与“新机制”

新问题和新难题的解决，需要有新路径和新机制。

（一）教育公平的新路径

就新路径而言，要促进教育公平与质量之间的相互建构，实现“公平而有质量的发展”，至少要通过如下具有鲜明时代性的路径来推进。

一是通过“终身路径”。这是一个终身教育和终身学习的时代。公平与质量的互建需要置于“终身教育理念渗透和终身学习体系构建”的大背景下，重新设计与实施。培养具有终身学习意识、能力与习惯的人，既是当前及未来的育人目标，也是一种衡量教育公平和育人质量的尺度和标准。能否具有终身性，或能否影响人的一生，绵延贯穿人的一生，是理想的教育公平与质量的新尺度。“终身公平”“终身质量”“终身育人”的理念由此出现，它不仅提供了一个新的衡量尺度，而且也成为联结育分与育人、公平与质量的新纽带，并贯穿其中。

二是通过“智能路径”。由“人工智能”催生的智能时代，带来“智能教育”“智能学校”“智能课堂”和“智能教师”，也为教师的“教”、学生的“学”和校长的“管”带来了“智能教育助理”，它的横空出世，为“有教无类”“因材施教”“个性化教学”等教育理想，从“天花板”真正落到“地板”创造了技术路径。尤其是它通过“数字画像”“个性化诊断”“学程的私人订制”等技术手段，为基于“差异性公平”“过程公平”的育人质量的提升提供了强有力的技术支撑。

三是通过“融合路径”。融合是这个时代的发展主轴与导向之一。“公平而有质量的发展”本身就体现了“公平与质量的融合”。要实现这一目标，需要多方面的融合加以配合保障，其中既有“不同学段、不同类型、不同层次教育的融合”，如“普职融合”，还有“线上线下的混融教学”，更有“五育融合”：实现“五育并举，融合育人”。

四是通过“治理路径”。“治理”是对“管理”的一种提升和超越，相比“管理”，“治理”更加强调多元主体、多种要素之间的关联互动，更加注重权力与资源分配方式的多维和多向。“教育公平”与“教育质量”之所以是“嚼不烂的老问题”，成为“难啃的硬骨头”，难就难在它的发生和解决涉及各种社会教育主体之间错综复杂的关系，单靠学校机构，不与家庭、社区、科技馆、博物馆、图书馆及各种校外教育机构协同配合，没有良好的社会生态和教育生态，不仅无法走向我们期待的“公平而有质量的发展”，也难以实现育人目标。因此，建立“适应公平与质量互构”的教育治理体系，实现治理结构体系上的升级换代，提升朝向公平而有质量发展的教育治理能力现代化水平，是不可绕过的重大路径。

（二）教育公平的新机制

新路径明确之后，需要通过新机制来推动和落实。虽然“机制”的内涵仁者见仁智者见智，但至少存在两个共识：其一，“机制”是由某些基本元素、构成部分与组织系统共同构成的；其二，“机制”的运作，来自不同元素、部分和系统之间的“相互关系”和“相互作用”。

以“公平与质量的互构”为宗旨，以如上四大新路径为依据，当下迫切需要建立的机制是“融合协同机制”。最根本的融合协同机制，是教育公平与教育质量的融合协同机制，也是公平、育分和育人之间的融合协同机制，这是让“公平”真正“有质量”的关键。为此，要让“融合路径”转化为“融合机制”。对照机制的基本内涵和基本要求，这一融合机制要解决的具体问题如下：

一是如何建立基于“公平与质量互构”的“工作系统”。对“什么与什么融合协同”“谁与谁融合协同”“在哪里融合协同”等具体问题作出明晰回答。例如，“公平与质量融合协同”的发生地，至少包括三大系统：其一，“教育内部系统”，如在学校发生的“公平与质量的融合协同”；其二，“教育外部系统”，如在社区出现的“公平与质量的融合协同”；其三，“教育内外的联合协同”，如家庭、学校与社区共同推进的“公平与质量融合协同”。要将不同地方的公平与质量融合纳入同一个“工作系统”，就需要有专门且整体性的“融合协同机制”。

二是促成涉及教育公平与质量的不同主体之间的互动关联和相互作用。它解决的是“谁与谁如何融合协同”的问题。牵涉诸如“如何融合互补？”“如何开放联动？”“如何多方协同提升体现公平的育人质量？”等。这种相互作用，既体现为宏观、中观、微观三个层次之间的互动、互补和互构，具体展现出宏观设计如何为微观运作创造条件，中观运行如何连接宏观和微观等，也显现为教育内部系统、外部系统、内外联合系统等三大系统之间的联动。这种体现“互动关联”的“融合协同机制”，究其根本，是“过程机制”，展现并解决的核心问题是：真实具体的教育公平与质量的融合协同过程，将经历哪些特有的发展阶段，在不同阶段如何发生、如何推进、如何展开、如何评价？

三是探索基于“公平与质量融合协同”的评价新机制。首先需要建立的是体现“公平与质量融合”的评价新标准，其实质是“公平视野下，育分与育人融合”的评价标准，并将其具体转化为区域评价标准、学校评价标准、课程评价标准、教学评价标准、学生评价标准和教师评价标准等不同维度的标准，形成一种评价标准新体系。其次，要研制基于“公平与质量融合协同”的新指标，这一指标既应该是国家层面的指标，是“公平而有质量发展”理念和机制的“国家标准”，也应该是层次化和结构化的，包含了不同类型和层次的“教育公平与质量融通协同”的评价指标；再次，它应该是全社会不同类型的教育主体协同参与制订并运用的指标体系，无论是指标的形成过程，还是运用、反馈过程，都应体现“融合协同性”。

“融和协同教育机制”的建构生成，需要体现“综合化”“整体化”和“体系化”等特征。

“融合协同机制”的“综合化”，要求以“教育综合改革”的方式，基于“公平、育分和育人”融通的理念与宗旨，将不同类型、不同层次和不同学段的教育整合起来，推动教育公平与质量的融合共生。“综合化”的关键是“衔接”，需要明晰具体的“衔接点”，例如，幼儿教育、小学教育与中学教育的衔接点、普通教育与职业教育的衔接点等，以及将不同“衔接点”组合运转的手段和方式。与以往不同，这些衔接点共同服务于另一个衔接点的创生与建立：公平与质量的衔接。

“融合协同机制”的“整体化”，倡导以“整体”的思路和方式推进：一是进行“整体设计”，整体确定“公平而有质量发展”的基本目标、总体架构、相互关联、可行线路、重要关节及主要策略；二是进行“整体推进”，避免不同方面、不同领域的教育公平而有质量的发展，“自行其是”“独往独来”，而是“相向而行”；三是“整体评价”，它的评价对象是“教育公平与教育质量”的关联度，具体而言是“公平、育分与育人”的关联度。

“融合协同机制”的“体系化”，旨在形成促进教育公平与教育质量的开放联动制度体系。在《中国教育现代化2035》里，则将体系建构的目标确立为：“建成服务全民终身学习的现代教育体系、普及有质量的学前教育、实现优质均衡的义务教育、全面普及高中阶段教育、职业教育服务能力显著提升、高等教育竞争力明显提升、残疾儿童少年享有适合的教育、形成全社会共同参与的教育治理新格局。”归根到底，公平与有质量的教育发展，最终需要通过整体建构“基于公平而有质量，为了公平而有质量，在公平而有质量中”的教育治理新体系来逐步实现。

总体而论，进入“十四五”规划发展新阶段的中国教育公平研究与实践，升级换代为“有质量的教育公平”之后，所带来的新问题的复杂性前所未有，因此挑战巨大，注定将成为一个漫长的探索之旅，目前，我们的探索之路才刚刚开始。

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责任编辑：王雪婷