摘 要：中国高等教育评价始于20世纪80年代，经过近40年实践探索，初步形成了符合中国国情教情学情、具有中国特色同时又有世界影响的多层次、多类型、多主体、多形态的高等教育评价体系，在促进高等教育发展、改革和质量提升中发挥了重要作用，取得了显著成效，积累了丰富经验。面向新时代，高等教育评价体系建设依然面临严峻形势和挑战，其改进和完善之路任重道远。
关键词：高等教育；评价体系；评价改革
建立健全科学合理的高等教育评价体系，既是高等教育治理体系和治理能力现代化的重要内容，又是实现高等教育治理体系和治理能力现代化的重要手段，更是切实提升高等教育质量，进而建设高等教育强国的有力保障。改革开放40余年来，尤其新世纪20年来，中国高等教育评价制度和评价体系建设取得了显著成效，朝着现代化方向迈出了关键步伐。与此同时，对标新时代双一流大学建设、全面振兴一流本科教育以及高等教育治理体系和治理能力现代化要求，高等教育评价体系建设依然任重道远。
一、高等教育评价体系的发展历程及其形态
1.高等教育评价发展
高等教育评价活动历史久远，但作为一项重要的教育制度安排，则兴起于20世纪初欧美等主要国家，是现代高等教育快速发展的产物。虽然仅有百余年时间，但高等教育评价活动异常活跃。特别是20世纪80年代，随着发达国家高等教育先后实现大众化并迈向普及化，大规模高等教育发展给政府和社会带来沉重的经济负担，人们对提高高等教育质量的呼声也日益高涨，高等教育质量危机论、质量下降论不绝于耳，因而在欧美国家率先掀起了一场高等教育质量问责和质量保障运动。①这场运动一直持续到今天，依然未见减弱，且有不断强化之趋势。其中，高等教育评价、认证、审计、排名等成为质量保障的主要形态。改革开放后，我国高等教育也迎来了新的发展机遇，又恰逢欧美高等教育质量保障运动高潮，其理论、实践及经验有力促进了中国高等教育质量保障发展。②
与欧美发达国家相比，我国高等教育评价起步较晚，但起点很高，发展很快。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，是中华人民共和国教育史上具有划时代意义的重要文件。关于高等教育评价，文件第一次明确提出，国家及其教育管理部门要加强对高等教育的宏观指导和管理，教育管理部门还要组织教育界、知识界和用人部门定期对高等学校的办学水平进行评估，对成绩卓著的学校给予荣誉和物质上的重点支持，办得不好的学校要整顿以至停办。随后，教育行政部门在全国高等工科院校进行了专业评估测试，总计有500余个专业点参加。1990年，原国家教育委员会正式以主任令的形式颁布了《普通高等学校评估暂行规定》，对高校评估的目的、意义、原则、类型、内容、程序、方法、结果使用等做出全面和系统化要求，这是中国历史上首个关于高等教育评估的专门规章。《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》等对教育评价做了相应规定，国家历次教育改革和发展重要文件，更是对教育评价详细要求。这些法律法规，大大促进和加快了评价工作。针对高校本科教学工作，1994年原国家教委启动了合格评估，1996年实施了优秀评估，1999年开展了随机性水平评估。2002年，教育部将三种评估合为普通高校本科教学工作水平评估，并确立了五年一轮的本科教学评估制度，于2003-2008年间对全国589所高校进行了首轮水平评估。2011-2018年，开展了第二轮本科教学工作评估，分为新建院校的合格评估和其他院校的审核评估，形成了“五位一体”的本科评估制度体系。③目前正在总结经验，进一步改进和完善评估制度，积极筹划第三轮本科教学工作评估。
除本科教学评估外，20世纪80年代中期，教育部还对高校专业主要是工科专业的教学工作进行了质量认证，2004年起对高职高专院校开展了人才培养水平评估，2002年开始对高校学科与研究生教育学位点进行评估，即学科评估排名。1993年以来，一些新闻与网络媒体、社会组织、科研机构开展了各种市场化运作的高校排名。现在中国基本形成了高等教育评估制度体系和组织体系。
2.高等教育评价体系形态
中国高等教育评价体系，可以从不同方面进行描述，如从层次上分，有高职高专教育评估、本科教育教学评估、学科与研究生教育评估；从范围上分，有全面性和综合性的评价，也有专业评价和单项评价；从内容上分，有教学评价、学科评价、科研评价、教师评价、毕业生评价等；根据组织者划分，有政府或官方性质评价、社会评价、高校自愿接受和委托开展的评价、高校内部自我评价；根据评价形式分，有行政性评价、市场化评价、行政与市场结合的评价；从评价技术分，有面对面诊断、远程评价、数据监测、质量报告等。本文主要从评价主体或者评价组织者角度进行阐释。
（1）政府或官方开展的高等教育评价
这是最主要的评价类型。政府或官方评价，包括本科教学评估、专业认证、教育督导检查、学位与研究生教育排名以及高职高专评估。
高校本科教学工作评估是涉及面和影响面最大的评价形式。它是政府依照教育法律法规以及有关文件规定，专门针对高校本科教学工作开展的评价。如前所述，本科教学评估在经历了研究、试测、试点实施、首轮水平评估阶段后，2011年，教育部发布了《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》，确立了以高校自我评估为基础，以院校评估、专业认证、常态监测、国际评估为主要内容，政府、高校、专门机构和社会评价相结合的“五位一体”的教学评估制度。这是教育部第一次对高校本科教学工作评价做出的整体性、系统性的制度设计，改变了以往二十多年来仅仅把教学评估作为单纯的事务性工作和行政性督导检查工作，从而将高校内部开展的自我评价与政府和社会开展的外部评价、整体性评价与专业性评价、周期性评价与常态性评价结合起来，有力地推动了中国特色世界水平的高等教育质量保障体系建设。④
在“五位一体”本科教学评价体系中，院校自我评估是基础。目前，全国本科高校普遍成立了内部质量评价机构，广泛开展自评工作。外部院校评估主要包括合格评估与审核评估。合格评估的对象主要是各类新建普通本科学校，只要有三届毕业生，原则上就须接受合格评估。合格评估是基准性评价，由7个一级评估指标构成，目的是促进地方政府和高校加强办学经费投入，规范教学管理，确保基本教学质量，突出服务区域（行业）经济和社会发展，培养应用型人才，引导学校建立内部质量保障体系，形成不断提高教学质量的长效机制。合格评估结论分为通过、暂缓通过和不通过三种。与合格评估不同的是，审核评估的对象是办学历史较长的本科高校，是一种发展性和诊断性评价，注重评价高校内涵建设和特色发展情况，评估重点在“五个度”，即培养效果对培养目标实现度、培养目标对经济社会需求适应度、教学资源对培养目标的保证度、教学和质量保障运行过程有效度、学生与用户对教育教学工作的满意度。⑤审核评估强调分类、多样和自主，“用自己的尺子量自己”，全面考察、独立判断和以问题为导向。审核评估结论不分等级，但要形成学校教学工作的写实性报告，提出学校教学工作值得肯定、需要改进、必须整改的意见建议。
专业认证是对高校专业人才培养工作的专项评价，始于20世纪80年代中期，90年代后陆续开展土木建筑、工程、医学专业认证。2017年，开始在人文、经管、农学、师范类等领域进行专业认证。此外，中国也有少数高校自愿申请参加国际组织、第三方商业机构开展的专业认证，如欧盟商科专业认证等。专业认证坚持“学生中心、产出导向、持续改进”理念。专业认证标准由培养目标、毕业要求、课程体系、师资队伍、支持条件、质量保障、学生发展7个项目组成。2016年，中国工程教育认证迎来了历史性时刻，成功加入华盛顿协议（WA），成为第18个正式成员单位，标志着中国工程教育质量总体上得到了国际权威组织的认可。截至目前，约有1500个工科专业点通过了认证，其中980个专业通过了华盛顿协议认证。此外，110余个临床医学、口腔医学、药学和中医学专业点通过医学专业认证，50多个师范、理、文、农、经管专业点进行了认证。⑥目前，正在努力构建“保基础、促合格、争卓越”三级专业认证体系，将提高质量最终落实到每一具体专业教学工作中。
质量常态监测是政府实施的外部评价具体方式之一。教育部依托“高等教育质量监测国家数据平台”，运用信息和网络技术，每年在线采集所有本科高校的师资队伍、学生发展、教学条件、学科专业、课程建设、教学管理等教学基本状态数据，通过数据分析和挖掘，结合先进的统计分析模型，实现了高校人才培养质量的可表征、可量化和可比较。在数据采集基础分析基础上，生成不同类型的质量数据报告，为教学评估、专业认证等提供坚实的数据支撑，同时，为各省级教育行政部门研制质量监测简报，研制并发布国家高等教育质量报告，为政府宏观决策、高校改进质量工作和社会参与质量监督提供依据。
学科评估是教育部对具有博士、硕士学位授予权的一级学科点单位（包括高校和独立科研机构）进行的整体水平评估，重点关注学科成效和质量。2002年首次开展，至今已完成四轮评估。第四轮学科评估在总结前三轮评估经验基础上，经充分研究论证，对指标体系、评估方法及结果发布方式等进行了一系列重大改进。在指标体系上，突出人才培养质量和服务社会经济发展的贡献，强化分类评价，按照“人才为先、质量为要、中国特色、国际影响”的价值导向，⑦以“师资队伍与资源”“人才培养质量”“科学研究水平”“社会服务与学科声誉”4个一级指标为框架，共设置人文、社科、理工、农学、医学、管理、艺术、建筑、体育9套指标体系。每个一级学科设置不同的权重，根据评估标准、权重及专家咨询，得出分数。在评估方法上，邀请国内外同行进行主观评价，面向学生和用人单位开展大规模问卷调查，实施了更为严格的“绑定参评”规则，采用归属度认定成果方法，合理评价跨学科成果。在发布方式方面，不再公布分数与名次，不强调单位间精细分数差异和名次差异，而是采用“分档”（即A、B、C三档，每档内再依次分为三级，如A+、A、A－）方式公布评估结果；同时向参评高校提供“学科优秀率”，即A类学科数占全校博士、硕士授权学科数的比例，向社会公布中国学科发展整体水平。
高职高专评估也是政府开展的评价形式。2004年，教育部委托各省教育行政部门开展了高职高专人才培养水平评估，其评估指标体系包括六个方面，内容、模式、方法和结论等，与高校本科教学评估大体相似，但突出了高职院校目标定位和教学特点，如强调办学就业和市场导向、产学合作教育、技术和技能训练等。2008年，教育部对高职高专评估进行了修正，取消优秀等级，代之以合格评价，以促进高职院校内涵式发展，2012年开始，实施了高职高专诊断式评价，⑧相当于本科教学审核评估，确立高职院校质量保障主体地位和主体责任。
（2）社会机构开展的高等教育评价
社会开展的评价主要包括各类排行榜和质量报告。对大学质量和声誉进行排名，始于20世纪80年代。大学排行榜根据发布者设置的评价指标体系、标准和权重，计算得分后排出高校名次。指标体系一般分为人才培养、科学研究、社会服务、国际交流、学校声誉等。但不同的排名榜指标细则和权重赋值差别很大，各有侧重。世界著名排行榜主要有US News、THE、QS、ARWU等，都有中国高校参与。其中，ARWU是上海交通大学开发的项目（现由上海软科教育发表），在世界有较大影响。随着近年来中国经济社会和高等教育发展，高校办学水平和整体实力有很大提升，一批双一流大学，在世界大学排名榜中表现不俗，进入世界大学前400名的数量增多，清华大学、北京大学等少数高校甚至冲进世界前100名。⑨中国高校排名始于1993年，主要借鉴国际大学学术排名的经验和模式。目前，国内大约有15家较为著名的排名机构，发起了40多个大学排行榜，有综合排名也有单项排名，较有影响的为武书连排名和中国校友会排名等。
大学排名有几个显著特点。⑩一是排名机构主要是新闻传媒公司或第三方科研、商业机构。二是排名指标主要反映的是学术产出，如US-News和THE排名中，学术产出的相关指标分别占据70%和60%左右。三是指标多是客观性强、容易收集的公共量化数据，如科研经费、论文数量、杰出人才数量等。四是评价指标强调共同性和可比性。五是对高校和社会的影响力大。各类排行榜比较直观，在新媒体时代传播速度快、影响范围广，容易被公众接受，已经成为社会公众了解高校及其入学选择和社会选择毕业生的重要途径，对高校办学产生较大影响。
此外，一些开展第三方评价的商业机构通过招生分数、新生录取率、毕业生就业率及其去向、用人单位满意度评价等信息，推出高校招生质量、毕业生就业质量、雇主满意度排名或报告等，以此评价高校教育教学水平和质量。
二、高等教育评价体系建设的主要成效及基本经验
1.高等教育评价体系建设的成效
如何看待和评估中国高等教育评价体系建设的成效?笔者认为，离不开两个方面。其一是评价体系本身的科学性、系统性和理论性程度，其二是评价体系的实践性或实际效用状况。前者体现为评价的结构，后者表现为评价的功能，结构与功能紧密相联，互为作用和印证，但最终取决于实际效用。关于第一个方面，高等教育评价本身经历了从无到有、从单一到多样、从粗到精、从浅到深、从各自分立到联成一体的发展路线。高等教育评价起初是从本科教学开始的，因此相对其他评价活动而言，高校教学评估较为成熟，发展过程中逐渐形成了一整套独立的理念、标准、机制、技术和方法。就理念看，本科教学评估原来侧重于外在行政性检查和行政化问责，将教学评估作为政府单边对高校实行管理和调控的手段，只不过与传统的行政管理有所区别，因为传统的行政管理过于突出过程管理和微观管理，管得多、管得细、管得死，高校缺乏自主性和发展活力。实施教学评估后，原来的过程管理逐渐转变为目标管理，微观管理转变为宏观管理，事前行政审批逐渐转变为事中和事后评价。这个转变中，高校办学自主权有所扩大，政府增强了服务意识和职能。发展到后来，本科教学评估更多吸收借鉴了国际第四代评价理论关于评价是主体与主体之间对话、沟通与协商性活动过程的观念，评价者与被评价者具有平等性质，这无疑是一个很大的进步。⑪就标准、方式与机制看，越来越关注分类和多样化，针对不同层次、类型和目标定位的高校，制定不同的评估标准，使用不同的评估方法。强调信息手段的运用，强调学校的自主性，强调社会的参与。这在从本科教学水平评估发展到审核评估中，表现得最为明显，本科教学评估已经明显反映评估主体性、发展性、协商性和共治性的新特征。
本科教学评估影响到其他评价，以之为基点，向上向下分别延伸到学科评估和高职评估，向内向外扩展到专业认证和大学排名，向左向右生长出政府评价与民间社会评价，由此形成了覆盖整个高等教育活动、高等学校全部职能以及所有环节的全面、全程和全员化质量评价网络体系，在识别、诊断、激励和促进高等教育质量中，在服务于政府、高校以及社会中发挥了不可或缺的重要作用。
关于第二个方面，每一种评价活动都有其特定的对象，使用不同的评价标准和方法，所起的作用和功效也各不相同。就高校本科教学评估而言，合格评估成效显著。一是促进新建本科高校落实立德树人根本任务。通过评估，参评新建院校进一步重视学生思想政治教育，不断提高学校的德育美育体育及劳动技术教育、创新创业教育水平。评审指标要求学校教师爱岗敬业，学生积极向上、勤奋好学、勇于创新，展现出良好的社会责任感。高校办学方向基本明确，呈现较好的发展氛围。二是促进新建本科高校增强服务区域经济社会发展的意识和能力。合格评估积极引导新建院校主动面向地方、立足地方，大力培养应用型专门人才，以地方性应用型目标定位统筹学校各方面建设。对2013年合格评估41所参评院校统计，新建院校“地方性和应用型”办学定位专家得票合格率达99.35%，比2012年提高了近10个百分点。三是促进新建本科高校不断改善办学条件。2014年，20所参评新建院校中，74%以上的高校当年生均教学经费增加300元以上，满足合格评估规定的生均教学经费占总经费13%比例要求。20所新建院校年新增教师平均超过17名，生师比平均达到19:1，生均教学仪器设备值平均为6400元，超出合格评估标准1400元以上，超出合格控制标准3400元以上。新建院校建立了基本的内部质量保障体系和各教学环节质量标准。⑫
审核评估同样取得了明显成效。一是审核评估引导和进一步促进了高校走分类发展、特色办学之路，学校办学方向更加清晰明确，办学理念更加坚定自信，办学思路更加开阔，“学生中心、产出导向、持续改进”的现代教育理念深入人心。二是促进高校改善和优化资源配置结构。评估专家普遍对双一流大学建设高校良好的办学条件、实验仪器设备、教育科研环境以及教师队伍表示认可，认为具备了建设一流本科教育的强力基础。各高校开始重视本科教育，不断优化学科专业布局结构，合理配置教育资源，在办学条件、教学改革、政策与资源配置等方面优先向本科教育倾斜。三是促进了高校深化教育教学改革。参评部属高校特别是“双一流”大学普遍推行大类招生、大类培养模式。大力推进教授讲授本科基础课和通识课，改进基层教学组织，恢复助教和教研制度，注重科研成果与研究方法反哺教学，扩大重点实验室向本科生开放力度。促进高校推进以学生为中心的课程和教学改革，充分利用互联网、大数据、信息技术改造教育空间、教育设施和教学模式。各高校积极开发使用混合式教学、翻转课堂、慕课、微课、智慧教室，大大提升了课程教学吸引力和教学效果。四是评估工作受到国际同行广泛认可。审核评估秉持“用自己的尺子量自己”的理念，设置了“五个度”的评估重点，这样的理念和做法受到国际同行的广泛认可。加拿大政府总理教育顾问科林·道斯认为审核评估科学合理，中国特色为世界树立了标杆。英国纽卡斯尔大学校长认为，中国教学评估把社会适应度作为高校办学和教学标准，是非常先进的。美国加州大学洛杉矶分校教务长认为，中国开发的教学评估大数据，全面、权威、可信度高。中国评估国际影响力迅速扩大，走出国门，对俄罗斯著名大学进行了评估，目前已有5所俄罗斯著名大学的8个专业通过了中国评估认证。⑬
学科评估与大学排名之成效在于，一是彰显了高校办学实力，激发和促进了高校学科建设。学科评估和大学排名一定程度上表征和反映了高校学科水平、办学实力和社会声望，为高校在国内外学术大舞台上认识自身、相互比较、学习借鉴提供了基础和机遇，有利于高校明确发展目标和方向，激发学校活力和发展动力，进一步加强和改进学校工作，不断提高学科建设和发展水平。二是促进高校向社会开放。各类评估、排名工作联通了高校与社会，促进行业参与高等教育，通过评价及评价结果的发布，为社会公众提供了多维度高校质量评价信息，增强了公众对高等教育现状和质量的了解，为考生、家长择校以及社会用人部门选择人才提供了参考。同时，大学排名与学科评估也有利于高校加快办学国际化步伐。三是促进高校改善办学资源和条件。尽管政府没有把排名与经费拨款、资源配置、专门项目直接挂钩，由于大学排名和学科评估结果所产生的声誉、质量和影响力效应，促使各级政府和高校改善办学资源和条件（如经费、校园面积、生师比、实验室及其他办学条件等），有力保障了基本办学需要。
2.高等教育评价体系建设的基本经验
经过30多年的建设，中国高等教育评价制度基本成形，在实践、改革和发展中积累了较为丰富的经验，初步形成了中国特色、世界上具有一定影响力的高等教育评价体系。我们认为，高等教育评价体系基本经验⑭主要包括如下方面：
一是坚持围绕“培养人”这个核心任务来开展教育评价。无论是本科教学评估，还是学科评估、高职诊断评价等各类评价，都在致力于回答和解决“培养什么人、怎样培养人、为谁培养人”的根本问题，把是否有利于高校落实立德树人根本任务作为评价的根本标准，把是否有利于培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人作为评价的指南和方向。唯有如此，才能保证评价体系的正确导向，才能引导高校扎根中国大地，坚定社会主义办学方向。
二是坚持分类评价、分类发展。按照高校不同类型进行分类评价，是开展高等教育评价的重要经验。本科教学评估分为合格评估和审核评估，两种评估已经充分体现了分类原则，而在审核评估内部，进一步强调“用自己的尺子量自己”，一校一个方案。工程教育认证要求“合格工程师教育要求之上的分类特色发展”，学科评估按照9个学科门类分别设置指标体系，所有这些，无一不在引导高校及学科专业内涵建设、分类发展和特色发展。⑮
三是坚持定性和定量评价相结合。本科教学评估和高职评估，是典型的专家同行评议方式，即如评估专家所指出的，合格评估和审核评估是真正意义上的内涵式评价，依靠的是专家全面深入的实地考查、独立判断、充分交流、沟通协商等定性评价形式，对于提升评价客观公正性具有重要作用。学科评估排名强调模糊评价，不打分数、不作比较，评价指标中不仅重视硬件，更强调人才培养等软件成果，兼顾效率和质量，保证评价结果的准确性和可靠性。
四是坚持建设开放多元的评价体系。开展工程教育认证的实践表明，行业和社会参与对于保证评价结果科学性，推动行业和社会了解、参与和认可人才培养工作，具有重要意义。而培育和鼓励社会中介机构开展多种形式的高等教育评价活动，建立多元参与的评价体系，是“管办评分离”的具体要求，也是建立完善科学合理的评价体系的必然要求。对社会参与的评价体系，在发挥“市场”无形调控作用的同时，加强了监督和管理，确保规范运行。
五是坚持运用信息化技术提升评价结果科学性和影响力。广泛采用信息化技术，客观全面采集数据信息，为院校评价提供坚实的数据基础。先进的信息化数据处理技术使得学科排名等各类排名计算更为方便快捷，呈现形式更加多样，增强了排名结果的直观性。此外，信息技术使得评价结果发布的途径更加多元，形式更加活泼，产生的影响更为广泛。
三、高等教育评价体系面临的主要问题及完善路径
尽管中国高等教育评价体系建设取得了重要进展，对高等教育发展改革产生的激励和促进作用成效显著，得到政府、高校和社会的广泛认可，国际影响也逐步扩大，然而，与加快双一流大学建设进程、建设高等教育强国、实现高等教育内涵式发展目标相比，与建立现代高等教育治理体系、推进治理能力现代化要求相比，与国家提出的建立放管服结合、管办评分离的高等教育体制相比，与先进国家高等教育质量保障体系和评价体系现实相比，仍然存在着不小的问题和差距，面临着严峻的形势和挑战。
一是高等教育评价体系建设与实践中，立德树人目标及其工作尚不够突出。目前的学科评估和大学排名，大多重视的是学科建设、科研成果以及与此相关的人才称号、经费、课题、论著发表、校友成就等数量指标，对立德树人、教书育人等难以量化，但又关系到办学方向等重大指标关注较少。有统计发现，大学综合学术排名中，人才培养指标不足10%，⑯且这部分也过多强调国家级计划、工程等标志性项目。教学评估与专业认证重视和强调立德树人和师德师风，但在具体落实上措施仍显薄弱，同样存在着重硬件轻软件现象。在目前资源配置体制与学术评价机制下，高校重视大学排名，甚至一些高校在办学上片面地跟着排名榜转，排名榜有什么就重视什么，甚至缺什么补什么，评什么就应对什么。导致高校办学不仅急功近利，而且有违办学规律，干扰教学秩序，影响高校发展的整体性和可持续性。
二是高校分类评价体系尚未完善。首先是分类评价发展不够细致。尽管对院校开始探索分类评估，比如本科教学评估分为合格评估和审核评估，但仍比较粗糙，针对性还不强，导致高校追求统一标准和办学模式。大学排名等多数评价属于“一刀切”，未能充分考虑到高校性质、类型、层次、学科专业等发展的内在规律与差异性，使用相同标准进行衡量，客观上造成高校的同质化和同构化，影响了高校分类发展特色办学改革方向。另一方面，已经开展的各类评价，其目标导向不统一，相互割裂，在组织形态上各自为战。如高校教学评估和专业认证，由教育部负责教学职能的司局领导和组织，学科评估排名由教育部负责学位与研究生教育的司局领导和组织，高职高专评估又由地方教育行政部门领导组织，这些职能机构由于受到行政科层制影响，只能在各自权力范围内行动，刻意突出和强调自身职能活动重要性甚至唯一性，造成评估的单一性和片面性。众所周知，高等教育和高校活动是不可分割的统一体，但各自为政的分裂式管理组织和评估制度设计，不仅导致评估种类杂多、封闭而且重复，给高校带来极大负担，严重影响着高校正常的教育教学秩序，影响着高校办学整体目标达成。在本科教学评估中，不难发现这样一种现象，高校和评估专家避而不谈科研与学科建设，更刻意回避本科生升学考研，否则就可能会被视作不重视教学工作而影响评估结果。学位排名侧重学科建设和研究成果，忽视科研和学科建设对本科教育教学的支持。大学排名更重视学术产出等硬性标准。上述一切，客观上导致评价之间互相矛盾和冲突，导致评价体系难以形成引导合力。而在评价体系中，如果评价标准硬、标准实，作用力和吸引力就大。本科评估虽然历史最长并且量大面广，但由于总体上定性指标或软指标多，同行专家现场主观评议多，评估结果可比性弱，因此，本科教学评估的影响力远远不如学科评估和大学排名。
三是高校评价指标体系存在重硬轻软、重量轻质和以偏概全现象。各种评价要对高校整体办学水平、教学质量、学科水平等做出评判，离不开数据和事实支持。由于教育教学活动本身的复杂性，全面揭示内在质量有相当难度，因此，各种评价工具及指标往往重视那些看得见摸得着的显性指标、数量指标，而那些潜在的因素、过程性因素、体验性因素往往被忽略，“重硬轻软”“重量轻质”“重结果轻过程”现象突出，评价先天存在缺陷，科学性合理性差。多数高校尽管明知其中道理，但不能合理使用这些评价结果，被评价指标牵着鼻子走的局面较为普遍。⑰
四是高校内部评价中，存在唯论文、唯职称、唯帽子等“五唯”现象。随着高等教育快速发展和国家“双一流”建设计划的推出，高等学校办学之间竞争加剧，为了在竞争中突显实力、巩固地位，或者争取更多资源，高校间展开了人才战、科研战、经费战和项目战。在不科学的外部评价误导下，高校内部教师职称评聘、职务考核、激励奖励、资源分配等，过于强调绩效管理，过于倾向于那些有帽子、有课题、有成果、有经费、有奖项的人，偏离了高校立德树人根本任务和教书育人根本目标，违背教育教学规律和人才成长规律，致使教育教学管理弱化，出现赢者通吃等严重的马太效应，导致利益固化和不公平，影响了人的积极性、创造性充分发挥，影响高等教育整体水平和质量。
五是政府在评价体系中过于强势，社会参与度明显不足。中国建立了多层次、多方面、多主体和多形式的高等教育评价体系，这一体系初步具备了中国特色、中国风格、中国气派和世界影响。但严格说来，离建立现代高等教育评价体系目标要求还有一定差距，这种差距表现多个方面，最重要和最关键一点，就在于管办评没有完全分离，政府在评价管理中行政刚性导向过强，社会参与度严重不足。虽然说在中国高等教育评价体系建设中，离不开政府的管理，并且就中国国情而言，政府导向有利于实现中国共产党对高等教育的统一领导，有利于高等教育落实党的教育方针政策，有利于立德树人目标和社会主义核心价值观的实现，同时，中国现行高等教育评价体系中，各种大学排名是社会和民间机构实施的，然而，政府的强势地位没有改变，在本科教学评估、高职评估、学科评估中，政府力量相当强大，社会力量参与极其有限，在这类评估中，未能充分体现不同利益主体的利益诉求，与现代管理发展中强调多主体协商共治方向不一致。单一行政主导下的评估，不能很好地反映民意要求和准确的市场需求信号，造成教育教学评价目标和结果的偏失。长期以来，政府文件中反复强调要培育社会中介机构独立开展评价，形成良好的竞争局面，但没有相应的具体措施落实，使得政府文件规定形同虚设，容易导致政府信誉流失。社会大学排名中，受各种因素影响，确实存在误导和乱象，但要看到，社会评价本身需要一个发展过程，但政府却急于规范、整治甚至取缔，这不利于评估市场自发和自然生长。
基于上述问题，从中国实际出发，参照并借鉴国外经验，就现代高等教育评价体系建设，提出如下政策建议。
第一，建设现代高等教育评价体系，必须坚持社会主义办学方向，把立德树人的成效作为高等教育评价的根本标准，努力构建德智体美劳全面培养的教育评价体系，经此引导高校形成更高水平更高质量的人才培养体系。教育评价关乎党的教育方针的全面贯彻，必须把坚持“两个根本”贯彻落实到教学评估、学科评估、科研评价、人才评选、社会评价等各项评价工作，要把立德树人融入高校思想道德教育、文化知识教育、社会实践教育各环节，贯穿高等教育各领域。学科体系、教学体系、教材体系、管理体系都应该围绕立德树人总目标来设计，形成可监测、可评价、可量化的评价指标。在各类评价指标中加大立德树人等人才培养相关的指标权重设计。如新修订的教学评估和专业认证中，将立德树人和师德师风作为一级指标加以强调与评价，在学科评估中，实行师德师风（学术规范与风气）一票否决制。人才培养中，进一步提高生师比、生均教学经费、教授上课率、生均课程门数、优势特色专业数、就业率、杰出校友等软性指标要求，引导高校坚持“以本为本”、推进“四个回归”，树立更加科学的教育评价观，破除教育评价体系中的“五唯”顽疾。
第二，统筹推进高等教育评价体系建设，形成正确的评价导向，减轻高校评价负担。坚持把高等教育评价作为一项重大的系统工程，做好高等教育评价制度的顶层设计，统筹教学评估、专业认证、学科评估、专项评价等工作，确保评价体系有利于高校落实立德树人根本任务，进一步巩固人才培养中心地位和本科教学基础地位，持续增强高校服务经济社会发展的能力，加快双一流大学建设步伐，实现高等教育内涵式发展。同时，整合评价体系与评估组织，能够合并的评估项目尽可能合并，如双一流高校本科教学评估与学科评价即可协调推进，经过相关专业认证的高校，在有效期内，可以免除教学评估，以此减轻高校评估负责负担，确保高校正常履行教学、科研和社会服务秩序，让高校能够在安静的气氛与环境下安心于教书育人工作，师生潜心于学术活动。
第三，建立健全分类管理、分类评价机制，促进高校分类发展、特色发展和错位发展。长期以来，很多高校囿于外延式扩张的老路，专科院校痴迷于升级本科院校，本科院校沉醉于获批更多的硕士点、博士点，单科性院校倾向于通过简单合并扩张成为多科性、综合性大学。我国高等教育已经进入普及化发展新阶段，要把高等教育评价改革作为破解高校办学同质化问题的重要抓手，在整体框架下分类设计各类评价工作，明确政府指导（参与）的各类评价的主体、对象、导向、方式方法等，合理设定各类评价的范围和内容。针对不同类型的高校及其人才培养定位，遵循学科专业发展的内在规律，制定科学合理的分类评价机制和办法。探索面向研究型、复合型、应用型（技能型）不同人才培养类型的分类评估办法，引导不同高校找准人才培养定位，办出特色，不同类型高校应该探索出也必须探索出不同特色的发展道路。⑱
在分类评价体系中，要明确本科院校在人才培养中的主体地位，强化高校质量保障的主体意识和责任。高校是人才培养质量的责任主体，也是深化本科院校评价改革、构建高等教育质量保障体系的责任主体。在评价标准和内容设定上充分尊重高校的主体性，制定切实有效的举措，发挥好“用自己的尺子量自己”的作用，推动高校根据学校自身办学实际和发展目标，构建教育基本标准，确立人才培养要求，健全内部质量保障体系。激发高等学校追求卓越，将建设质量文化内化为全校师生的共同价值追求和自觉行为，形成自省、自律、自查、自纠的质量文化。
要把本科教学评估作为提高高等教育质量的一项基本的制度性安排，保持评估制度及评估政策的长期性、稳定性和权威性。适应新时代高等教育发展新形势、新任务、新要求，适时在国家层面制定高校本科教学评估专门法规，对院校评估的地位、作用、目的、指导思想、主体、对象、内容、形式、标准、程序、方法、结果、机构、人员、培训等各方面做出相应规定，以立德树人成效统领各类本科院校评价工作，明确教学评估的重要性和优先性，适时修改和完善高校评估工作条例，使评估工作制度化和规范化。针对不同类型、不同学科专业的高校，进行区别化评价，研究制定针对性和适应性强的评价标准、评价内容和评价方法，进一步完善合格评估和审核评估标准。
要建立健全三级专业认证体系，夯实人才培养的基础平台。继2016年中国正式加入华盛顿协议之后，专业认证规模得到迅速拓展，已开始在人文、经管、农学、师范类等领域开展认证。改进本科院校评价，要以推进专业认证为重要抓手，根据不同高校、不同专业的发展现状，在落实本科专业类教学质量国家标准的基础上，丰富和完善以工程教育认证为代表的专业认证标准和体系，构建“保合格、上水平、追卓越”（三个层级）的三级专业认证体系，扩大专业认证范围，使“学生中心、产出导向、持续改进”的教育理念更加深入人心，推动专业建设整体水平不断提升。
第四，创新完善高等教育评价的工具和手段，提高评价体系的科学性。教育信息化是深化高等教育评价改革的重要力量，是规范管理、科学决策和优化服务的重要保障。顺应高等教育信息化的趋势，利用互联网和大数据技术，建好用好国家数据平台，形成覆盖高等教育全流程、全领域的质量监测网络体系，客观全面采集数据信息，为教育评价提供坚实的数据基础。进一步发挥数据平台的作用，以三性（科学性、合理性、准确性）为目标，以三度（共享度、使用度、开放度）为要求，不断改进完善数据平台，最大程度地开发数据资源，提升平台价值，为建设中国特色世界水平的高等教育质量保障体系发挥更大作用。
第五，强化社会组织和市场在高等教育评价体系中的地位作用。评价体系是否科学合理，是否对高等教育发展改革以及质量提升起到促进作用，归根到底由高等学校人才培养、科学研究和社会服务的实际效果来检验，而这些又最终交由市场检验。高等教育评价中，政府的作用无疑是非常重要的，政府主导的评价也确实具有权威性，能够引起各方面的高度重视，做得好能够有力发挥以评促建、促改、促质量的效用，但政府力量过大，也容易引起评价工作和评价活动变形、变味以至变质，这在以往政府实施和操作的有关评价中，高校疲于应对、过于追求结果甚至为此不惜弄虚作假和劳民伤财现象中可见一斑。所以，应该建立健全多样化、立体化的评价体系，鼓励、培育社会中介机构参加和开展高等教育评价，政府通过法律法规以及认可等手段有效加以引导和规范，确保评价活动正确的价值导向。社会中介评价机构应该加强行业自律，加强自身专业化建设，确保评价的客观性和公正性。要建立评价的进退机制和评价机构黑名单制度，对于违反法律法规和政策，扰乱评估市场的评价机构，列入黑名单，向社会发布，直至取消其评价资质。通过多方面、立体化的社会评价活动，为高校和社会提供全方位的信息服务，并确保不同利益方有效表达自身的利益诉求，维护合法权益，也使社会不同方面能够接受来自方方面面的信息，加以相互比较，从而独立做出判断，培养公民社会批判精神和议事能力，行使好公民权力，履行好公民义务。
注释：
①苏永建：《高等教育质量保障的历史演进、全球扩散与发展趋势》，《高等教育研究》2017年第12期。
②吴岩等：《构建中国特色高等教育质量保障体系》，北京：教育科学出版社，2014年，第51页。
③刘振天：《完善高等教育评价体系提升高等教育治理能力》，《大学教育科学》2020年第1期。
④刘振天：《回归教学生活：我国新一轮高校本科教学评估制度设计及其范式变革》，《清华大学教育研究》2013年第6期。
⑤张安富：《本科教学工作审核评估的再认识及持续改进》，《高教发展与评估》2018年第3期。
⑥周晓静、何菁菁：《我国师范类专业认证：从理念到实践》，《江苏高教》2020年第2期。
⑦黄宝印、黄海军：《加快发展高质量研究生教育战略意义的认识与思考》，《中国高教研究》2020年第4期。
⑧壮国桢：《回顾·现状·回归：高职教育质量建设思考》，《职教通讯》2018年第19期。
⑨蔡剑桥、高晓清、吴敏：《我国高校在世界大学排行榜中的位序变化及因素分析——基于2012-2019年我国进入世界三大排行榜前400名的大学数据》，《大视野》2019年第5期。
⑩邱均平、董西露：《五种世界大学排行榜比较研究》，《评价与管理》2018年第3期。
⑪刘振天：《从水平评估到审核评估：我国高校教学评估理论认知及实践探索》，《中国大学教学》2018年第8期。
⑫教育部高等教育教学评估中心：《新型大学新成就：百所新建院校合格评估绩效报告》，北京：教育科学出版社，2015年，第75页。
⑬张晓鸽：《高等教育评估首次用中国标准认证国外大学》，《京华日报》2015年10月7日。
⑭刘水云：《高等教育质量保障和大学变革：中国的经验》，《教育学报》2016年第3期。
⑮张珏：《创新分类评价管理体系促进高等学校差异化发展》，《中国高等教育》2018年第1期。
责任编辑：安庆媛
