摘 要：新中国成立以来，我国共进行了八次大规模的基础教育课程改革，历次课程改革之间有着一定的历史承续性。回顾基础教育课程改革的历程，在课程改革的阶段性目标任务设计、动力机制与改革路径方面形成独具特色的中国经验。中国基础教育课程改革既取得了显著成效，但同时也存在一些深层次矛盾与问题。形成多元主体参与机制、实现改革内容配套改革、采用合理化改革策略与构建改革协同治理机制是破解基础教育课程改革难点的有效治理逻辑。
关键词：基础教育课程改革；中国经验；治理逻辑
基础教育课程改革作为中国教育改革与发展进程中的有机组成部分，已探索出“积极借鉴国际经验，紧密结合中国国情”的具有中国特色的课程改革与发展道路。基础教育课程改革与国家经济社会发展以及整体教育改革密不可分。从历史的角度探索基础教育课程改革的发展之路，“有助于把握课程改革内在的关键脉络和内在逻辑，引领中国基础教育课程改革的未来发展方向”[1]。
一、我国基础教育课程改革的历史进程与基本经验
纵观我国70余年基础教育课程改革与发展的历程，积累形成了较为丰富的具有中国特色的课程改革基本经验。全面透视我国基础教育课程改革的历史，总结其中的成功经验与不足，有利于未来更自觉更理性地开展课程改革。
（一）顶层设计与分步推进相结合的课程改革方法论
纵观我国基础教育课程改革的总体发展过程，每一次课程改革都是针对我国社会主义现代化建设的不同阶段和当时经济社会发展的要求而进行的。1949—1952年，通过改造旧教育、建设新教育，基础教育课程实现了以新替旧的过程，以课程改造为主，初步形成了新中国初期自己的中小学课程和教材体系[2]。1953—1956年，国民经济社会建设进入比较正常的时期，颁布了新中国成立以来第一套中小学各科教学大纲，编写出版了第二套中小学教材，集中推进中小学课程教材建设。1957—1965年，这是个比较特殊的历史时期，课程教材变革十分频繁。这一时期中央确立整顿和调整的发展方针，基础教育课程改革也做了初步的中国化探索，进入相对稳定和快速发展的阶段并取得了一些重要进展。1966—1976年，“文化大革命”期间，刚刚恢复稳定的中小学课程秩序遭到前所未有的破坏，整个中小学课程教材建设处在停滞或倒退的阶段，教训极其深刻和惨痛。
1978—1980年，改革以恢复课程秩序为重点。通过基础教育课程建设，课程制度和秩序得以恢复正常，适应社会主义现代化建设的课程体系初步建立。1981—1985年，基础教育课程改革在已有基础上以调整发展为主，加强课程制度建设，实现课程改革的可持续发展。1986—2000年，基础教育课程改革对基础教育课程体系进行全面建设，提高了课程质量；2001年开始，持续至今的新一轮基础教育课程改革以“为了中华民族的复兴，为了每一个学生的发展”为课程改革的基本价值取向，实现了课程全面性、整体性与系统性变革。由此可见，我国基础教育课程改革是一个逐步深化的过程。从根本上说，基础教育课程改革的中国道路，就是要基于中国国情和现实社会状况，致力于解决课程改革过程中的关键问题，努力突破影响课程改革深入推进的障碍与瓶颈，同时回应时代发展的要求，实现基础教育课程从传统走向现代的深刻变革。
（二）自上而下与自下而上相结合的课程改革动力机制
课程改革是一个非线性、不稳定的动态复杂过程。我国实行的是国家宏观指导下的地方负责、分级管理的基础教育体制。我国基础教育课程改革的推动力，主要是自上而下的行政推动与自下而上的学校变革性实践，是“外生”与“内生”两股力量共同作用的结果。
1.自上而下的行政推动
我国基础教育课程改革主导模式是自上而下的行政推动。在课程改革过程中，上级政府推行的课程渐进性改革是地方政府与学校课程改革和创新的主要动因，地方政府和学校是在国家政策允许的范围内努力发掘新的生长点和突破口，地方和学校课程改革过程中的创新型实验都是在国家选择性控制之下的。国家对于如何进行课程改革往往不设定具体原则和细化的改革目标，但是会通过制度的“顶层设计”不断调整国家、地方与学校之间以及政府与社会之间的关系，从而通过权、责、利等方面的制度安排来对改革进行必要的控制和引导。在国家掌握课程改革主动权的情况下，地方政府与学校往往是以服从国家主导的课程权力秩序为其出发点和归宿。一旦出现任何可能影响到课程正常秩序甚至出现混乱的“越轨行为”，国家就会立即收回已下放的权力。
2.自下而上的内源发展
在课程改革的推进过程中，通过政策创新试点，激发课程改革的创造力与活力，一些地方政府与学校发挥了非常积极主动的作用。虽然存在着诸多非确定性因素，但由于中国的制度结构具有强大的适应能力，它为地方改革实验创造了足够灵活的空间和机会，来克服制度障碍与固化，使其能够更加灵活有效地把握时代特征和机遇，有效激发中国基层改革制度创新的强大动力[3]。其中，政府与学校扮演了重要的课程改革的先行者角色，享有一定程度的课程政策实验自主权，充分发挥自身的优势和特长，通过不断探索，积累了成功的经验和教训。我国在推进基础教育课程改革的过程中，政府行政管理部门一般扮演的是“把关者”和“倡导者”的角色。中央只为地方政府和学校提出模糊的课程目标，基层政府尤其是学校拥有更高的课程改革的合法性与活动空间。若在课程改革过程中遇到一些体制结构性障碍，地方政府与学校也会施行一套应对措施，在其赋权的职责范围内通过各种正式和非正式的渠道，绕过这些制度性障碍进而继续推动改革，发挥其主动性与灵活性
（三）渐进调适与全面深化相结合的课程改革路径选择
1.渐进调适
回顾我国基础教育课程改革的进程，很多学者认为成功的关键在于渐进改革，而不是全盘否定与另启炉灶。基于中国现实国情，地方政府直接介入课程改革，提供人力、物力与相关制度保障与政策支撑，同时也施加影响和加强控制。中国基础教育课程改革采取渐进调适路径，主张采取循序、渐进、稳健和自我修正完善的方式，把改革理解为一个不断修正、完善和提升的过程。学校课程改革应因地制宜，以具体存在的问题为导向，以稳健的方式加以推进。采取渐进调适的课程改革路径，不是以“新”替“旧”而另起炉灶，而是一个承续历史文化传统和不断创新的过程。
我国基础教育课程改革与发展的指导思想、理论基础及改革的内容、方式有其自身的历史逻辑，具有历史的承续性。我们要坚决摒弃基础教育课程改革的“历史虚无主义”态度，尊重历史、继承文化，实现传统的创造性转化，从历史中吸取教训、总结经验，是历次课程改革持续深入推进的基础。我国基础教育课程改革是“政府主导型改革”。“政府主导型改革”的决策机制决定了它必须是“渐进改革”。“渐进改革”成为当代中国基础教育改革路向的必然选择，主因是由我国经济与社会发展的总要求决定的[4]。课程问题和矛盾是课程改革和发展的基本样态。课程问题与矛盾催生了课程改革，课程改革主体通过这种相对“温和”的“渐进”方式来“除旧布新”“革故鼎新”，从而推动课程改革与发展。中国基础教育课程改革过程，呈现出巨大的差异性与不确定性，是中国渐进调适性课程改革的鲜明特征。
2.全面深化
只有进行时、没有完成时的基础教育课程改革，不可能一蹴而就。随着基础教育课程改革的持续深入推进，涉及的利益就越复杂，所触及的矛盾就越深，碰到的抵制阻力也就越大。因此，基于基础教育课程改革的复杂性与艰巨性，全面深化是其必然路径选择。在课程改革过程中需要注重以下几点。一是注重系统性、整体性，避免改革的碎片化。课程改革若仅仅局限在教育系统内部，就难以突破制约中国基础教育课程发展的体制机制性瓶颈与障碍。很多课程改革问题是相互联系、相互掣肘的，要将课程问题放在整个教育系统乃至全社会系统中加以综合考量，系统构建课程改革的有效路径。二是注重平稳过渡性。改革的系统性决定了课程改革必须要实现平稳过渡，保持稳定性。课程改革作为教育领域的有机组成部分，不同于其他领域的改革，它是一个循序渐进的过程，不可能毕其功于一役。三是注重点面结合。课程变革是一个非线性的复杂过程，要求改革者摒弃简单的线性思维方式。既要加强改革的宏观思考和顶层设计，注重改革的系统性、整体性、协同性，又要采用分阶段、分步骤的推进策略，实现点面有机结合与良性互动。决定中国基础教育课程改革实践创新的核心与关键，就在于如何正确把握现阶段影响整个课程改革发展全局的课程矛盾问题，必须基于原来采取先易后难的增益型改革，顺势而为向加强各项课程改革系统性、关联性、可行性的整体化跃迁。
二、我国基础教育课程改革存在的突出问题
总体观之，新中国成立以来，我国基础教育课程改革与发展，适应了教育改革的发展需要，积累了丰富的经验。但是，中国基础教育课程改革与发展中仍然存在一些难点和瓶颈。
（一）重行政推动，轻多元参与
长期以来，我国课程改革主要由政府作出顶层设计，然后通过行政手段上传下达，地方政府、基层学校和一线教师必须予以密切配合。新课程计划主要由少数专家特别是学科专家来制订，然后主要通过颁布一系列行政命令来推进课程改革。正是由于这样的历史传统与惯性，政府官方意志成为我国课程改革的基本依据。若把课程改革仅作为政府行政行为，缺乏各种社会力量的广泛参与，这样教师和学生易沦为政策法令的接受者，只能忠实地执行新课程计划，难以实现课程创生。课程改革需要课程行动者的多元参与，发挥综合协同能力。课程改革难以取得预期的效果，主要是把教师、学生、家长以及社会各界人士排斥在课程改革的决定之外，缺乏他们的认同、理解与支持。纵然我国的基础教育课程改革需要体现国家意志，体现出较强的政府行为，但课程改革单靠行政手段推动仍具有较大的片面性，这样“不仅助长了长官意志，而且会抹杀广大教师和社会各界人士参与课程改革的积极性与创造性，最终导致课程改革不能有效地付诸实施”[5]。
（二）重顶层设计，轻基层实施
我国基础教育课程改革最鲜明的特点是自上而下地启动改革。课程改革科学的顶层设计是课程改革过程中非常重要的一环，但课程改革重在实施。我国历次课程改革对学校、教师和学生对课程的接纳和实施不够重视，主要集中于新课程方案设计和教材编写。国家在每一次课程改革中，都会组织相关专家（主要是学科专家）对课程进行规划、设计和评估，以制订新的课程计划，但主要是从行政和技术两个方面加以考虑。对课程计划实施的资源、措施和策略则相对缺乏思考和研究，忽视了课程实施的复杂性、系统性和艰巨性。纵观国内外课程改革史，一个共同的问题是，许多被认为设计完美的新课程在实施过程中，要么流于形式和肤浅，要么遭到排斥和抵制，要么完全扭曲。由此充分表明，任何一项课程改革的失败，往往并不是改革理念和理性设计上的问题，而很大可能是因为实施过程中采取的手段、方法和策略不当。
课程改革是一项复杂的系统工程，它需要多方面力量的积极参与和支持。课程改革过程中存在“重顶层设计，轻基层实施”的问题，关键在于：它静态地简单化了课程实施过程，忽视了课程改革实施过程的动态复杂性。有研究发现，课程变革可以概念化为五个向度：“一是学科内容和教材；二是组织结构，包括组织结构、空间及时间分配、学生分组、担任新角色的人员；三是角色-行为，包括新任务、新教学风格、师生关系等；四是知识理解，主要是指教师对新课程的认识；五是价值内化，主要是课程实施者对课程改革的评价以及学校、家长对改革的理解和支持程度。”[6]这表明，课程改革涉及多方面变化，不能只偏重于新课程的理性设计。另一方面，秉持技术取向的课程实施策略，试图借助于科学合理的课程改革方案增强课程改革成功的可能性，取得预期的效果。从课程实施、政治和文化的三种视角加以理解，“技术观将课程实施视为一种技术，认为实施只是预定计划的线性的执行过程，其成效以目标达成程度为衡量标准，关注的主要是效率；课程实施的政治观涉及权威、权力的运用，以及不同团体之间利益的竞争和妥协，关注的是权威系统的合法性，因此协商是其基本意象；文化观将变革的实施视为一种文化再生的过程，关注的是意义和价值观。”[7]由此可见，没有基于政治与文化考量的课程改革，没有新课程文化与新课程价值观的建构，课程改革就不会达到预期的理想效果。
（三）重整体推进，轻区域差异
整体推进模式是我国基础教育课程改革的主要模式，其基础是自上而下的政策执行体制。纵观我国教育实际，整体推进模式的内涵特征表现为精英主义，其优势在于能够发挥精英的力量并重视，缺陷表现为执行失真现象和利益平衡问题时有发生。整体推进强调改革的起点统一和目标一致，表现为统一号令。国家课程政策目标对于各地方与学校而言具有一致性，中央课程政策文件和省级实施意见逐层正式下达与传播，地方各级政府制订具体实施办法，采取执行行动，任何地方和学校都没有例外。整体推进模式是政府运用政策工具“自上而下”推进课程改革，若处理得好，可以迅速、全面、有效地解决课程改革中的现实问题，实现改革的目标；处理不好，则会导致相关参与人员对课程改革被动应对、行政指令对改革的规约过多过细等问题。
我国地域广阔，不同区域具有不同的地域特色、历史文化、资源和环境，而且发展极不平衡，进而导致教育发展水平的多样性与差异性。教育发展不均衡是中国教育的重大现实，区域不平衡发展的基本国情决定了课程改革路径需由区域率先突破进而实现整体推进。基础教育新课程改革应体现区域特色，全面、深入、系统地反映这种多样性和差异性。我国目前基础教育实行的是国家宏观指导下地方负责、分级管理的体制。城市范围实施基础教育的责任落在区级政府，农村则落在县级政府。区域在基础教育课程改革系统中处于承上启下的中坚地位，一方面要贯彻来自国家或中央的方针、政策或计划，另一方面又要在一定范围内具有制订本地区的课程政策与管理规范的权力，并有责任对地方教育事务加以规划、统筹和领导，拥有相当程度的地方自治权与策略空间，对课程政策落实发挥着关键性的作用。区域能够对学校发挥更直接、更有力的影响。历次课程改革的有序推进，区县的课程管理在很大程度上只是发挥着上传下达的作用，在课程建设方面并没有自身的主动性和自觉性。因此，基础教育新课程改革的基础、重点和难点在县（市、区）。应允许地方发挥创造性，积极探索适合本区域的课程改革模式，是课程改革的攻坚方向和重要举措。
三、我国基础教育课程改革有效治理的应对策略
（一）形成政府、社会和学校多元主体参与机制，实现课程改革的力量整合
我国基础教育课程改革的利益相关者很多，但归结起来，主要有三种：政府、学校和社会。这三者构成了课程改革的主体，在基础教育课程改革中发挥着重要作用。改革开放以来，尽管我国体制改革卓有成效，但因受我国中央集权制的影响，基础教育课程改革基本上是由政府主导的，如改革开放初期，政府对基础教育课程改革实行统包统揽政策，国家统一学校课程设置，全国选用统一教材，学校和社会在我国基础教育课程改革中常处于一种从属地位。然而，基础教育课程改革涉及多个利益主体，不仅包括政府，还包括学校、学生以及学生家长和其他社会团体等。当多个利益主体出现后，其治理结构也要发生相应变化。因此，在我国基础教育课程改革中，政府单一主体的改革愿景不再适应当前课程改革的发展，学校和社会作为利益主体的另一方面也应该对课程改革承担一定的责任和义务。首先，在课程改革过程中，我们要协调好政府、学校和社会三者之间的关系。当课程改革涉及全局性、重大性问题时，需要由政府主导进行改革，作为统筹管理，学校和社会要充分发挥其主体性，积极参与、配合政府的各项改革。同时，学校和社会要对课程改革过程进行监督，对改革成效进行评估。其次，强化政府服务意识，建立健全课程监督、问责机制。我国中央集权制的体制决定了政府在我国基础教育课程改革中的主导地位，政府集课程决策者、监督者和评价者于一身，从而导致政府在基础教育课程改革中居于主导地位，改革中具有浓厚的行政色彩。我国基础教育课程改革是由政府发起和推动的，政府一定要增强自身服务意识，努力从管制型、领导型政府向服务型政府转变，进行为以服务为主的政策引导、资源配置的职能转变。同时，在课程改革过程中不断完善监督、问责制度，对课程政策执行过程实施监督，适时评估执行情况，及时纠正执行偏差，并建立行之有效的课程责任追究制度，改变长期以来存在的“重考核，轻问责”的局面，保证课程改革顺利实现其目标[8]。最后，增强学校和社会的课程参与意识，强调行政吸纳和咨询。课程改革中，学校和社会要提高自己的课程改革参与意识，改变被动适应和执行的局面，积极主动参与到课程改革决策中，形成政府主导、学校主体和社会参与的相互制衡的决策体系，实现决策的民主化和科学化。通过建立行政吸纳和咨询制度，把课程专家、中小学校长、教师、家长以及社会相关人士吸纳到课程决策中来，建立课程改革的广泛社会基础，听取课程改革的多元意见，以改进新课程方案，形成课程改革的多元主体协同治理机制，实现政府、社会与学校的良性互动。
（二）加强课程改革内容的配套改革，实现系统化综合课程改革
我国基础教育课程改革主要围绕课程理念、课程内容、课程体制和课程机制这四个方面进行，但是不同阶段它们之间并没有进行系统配套改革，在改革过程中存在顾此失彼的现象。在改革过程中，课程改革内容之间需要保持一种平衡关系。第一，概念重建。课程改革实践持续深入推进与转型，它来源于人们对课程认识的不断深化或课程理念的不断突破与创新。长期以来，我国基础教育课程改革秉持单一的课程价值取向，忽视人的整体发展的多种需求，只重视对间接经验和书本知识的传递。经过不断摸索、尝试与改革，确立了“以人为本”的新的课程理念，建立了“以人的发展为核心”的课程体系。课程改革的价值诉求和目标越来越趋向于以人的全面发展作为出发点和归宿。第二，制度创新。制度是课程改革与发展的内生要素。新一轮基础教育课程改革实行“三级课程，三级管理”的课程管理体制，就是一种以分权式的基础教育课程体制为主，以集权式的课程体制为辅的基础教育课程体制结构。从课程改革机制来看，建立以指导—服务式的课程改革机制为主，以行政—计划式的课程改革机制为辅的课程改革机制更有利于课程改革者主体性的发挥。第三，组织再造。课程改革是一个组织领导的过程，受到学校组织结构的影响。根据课程改革的需要，学校课程组织应该更加开放、民主，具有柔性、自主性和灵活性，改变过去严格的线性科层体制，强化组织内所有成员共享价值观和规范，真正建立起学校校长、教师和学生之间的沟通、交流与合作对话机制，使学校成为更具开放性、创造性的组织。学校组织再造不仅仅是组织结构的撤并和调整、权力的配置、利益的调整，更重要的是内化为一种良性运作机制，形成学校课程改革的理想管理形态。第四，文化再生。要有效地实施课程改革，必须更新学校文化，为课程改革提供文化土壤。课程改革过程中，试图把一套新课程嵌入旧的学校文化中的做法，是很难实现预期的改革目标的。在课程变革中，
“外部设计的课程方案所代表的文化和学校群体所代表的实践者文化之间存在着诸多矛盾与冲突，这两种文化之间的遭遇涉及沟通、诠释、融合以及一种文化适应行动”[9]。课程改革关注学校文化的整体更新，把学校机构视为一个社区，群体内部虽具有价值共识，但群体之间则缺乏一致性。因此，需要关注社区中不同亚文化群体之间价值观念的差异。因此，课程改革的文化取向将课程改革的实施视为一个文化再生的过程，旨在促使学校成员重新思考课程、教学和学校教育的本质和目的。文化再生主要关注的是课程的意义和价值。
（三）采用合理化改革策略，大力推进基础教育课程改革
我国历次课程改革都比较重视主体和内容两方面的改革，而对怎么改革的问题则关注不够。关于基础教育课程改革的文件大多是以中共中央和国务院的名义发布的，而且在一些文件中也会对怎么进行课程改革提出一些原则性的要求，或出台一些相应的实施细则，但基础教育课程改革的策略问题却常常被忽视，要么被一些具体的方法所取代。国外学者研究发现，存在三种比较典型的教育改革策略，即权力-强制策略，经验-合理策略和规范-教育策略。权力-强制策略是利用行政权力来强行推进改革；经验-合理策略的基本思想是，系统地发明或发现更合适的想法，并以实用的方式在学校迅速推广；规范-教育的策略是通过提高学校组织能力来解决问题从而实现改革。[10]这三种改革策略不是相互对立的，而是相互联系、相互影响的。总的来说，课程改革首先倡导一种新的课程价值观，并将这种价值观转化为一种具有可操作性和实践性的实施方式。这种推进有两条改革路径：一是从外部强力来加以推进，二是从内部提升学校自身能力来实施改革。在中央集权的教育体制下，我国历次课程改革较少采用规范-教育策略，而主要采用权力-强制策略和经验-合理策略，国家和政府对基础教育课程改革的干预和影响比较多。在基础教育课程改革的推行上，国家、政府的行政权力特征体现得非常明显，权力-强制策略几乎是我国推行基础教育课程改革的主要手段，贯穿课程改革的始终。然而，单靠权力-强制策略来推行改革，而不注重自身改革能力的提高，改革的效果实际上并不理想。现阶段，随着改革的持续深入推进，课程管理权力的逐级下放，民主和以人为本的观念在课程改革中逐渐形成，需要采用规范-教育策略来激发基层活力和调动多元课程改革主体的主动性和积极性。在课程改革过程中，要加强三种改革策略的配套改革。在课程改革初始阶段，我们首先要有一种新的课程理念，然后将其转化为一种可操作的、切实可行的方式在学校中实施，一是采用权力-强制策略，利用外部行政力量强制推行，另一种是采用规范-教育策略，通过提高学校内部自身能力来实施改革。这三种策略是相辅相成的，在课程改革实践中，需要工具形势的发展变化将三种改革策略综合使用，发挥其合力，将课程改革不断推向深入。
（四）构建自上而下与自下而上的课程改革协同治理机制
“自上而下”和“自下而上”的课程改革治理机制，这不仅是课程改革的认识论问题，同时也是方法论问题。从课程改革的历史与实践来看，课程改革的“上”与“下”在不同历史时期、不同区域、不同层次、不同制度改革方面都是存在差异性的。值得指出的是，作为一种主体行为，课程改革的“上”与“下”，更多的是基于对课程改革的认识和推进课程改革的策略而选择的。
“自上而下”的课程改革优势在于有国家强制力的保障实施，便于集中人力、物力和财力资源服务改革，其弊端集中于基层课程改革者没有发表意见和建议的途径和渠道，导致上层出台的课程政策脱离学校课程实践。尽管“自上而下”的课程改革在一定程度上成为我国的主导性改革，是深化课程改革的必由之路，但历史和事实表明，“自上而下”的课程改革并不能解决课程领域长期存在的难题和痼疾。“改革是问题倒逼而生，又在不断解决问题中深化。”[11]“自下而上”的改革有利于找准“真”问题，有针对性地提出课程改革政策，从而推动“真改革”。基层不仅能发现和找准“自上而下”的课程改革优势在于有国家强制力的保障实施，便于集中人力、物力和财力资源服务改革，其弊端集中于基层课程改革者没有发表意见和建议的途径和渠道，导致上层出台的课程政策脱离学校课程实践。尽管“自上而下”的课程改革在一定程度上成为我国的主导性改革，是深化课程改革的必由之路，但历史和事实表明，“自上而下”的课程改革并不能解决课程领域长期存在的难题和痼疾。“改革是问题倒逼而生，又在不断解决问题中深化。”[11]“自下而上”的改革有利于找准“真”问题，有针对性地提出课程改革政策，从而推动“真改革”。基层不仅能发现和找准“真问题”，还有利于增强责任感，激发基层改革的积极性、主动性与创造性，实现课程改革重心下移，激发生机与活力。因此，综合把自上而下与自下而上的改革有机结合起来，充分发挥各自优势，形成良性互动、上下协同的课程改革治理机制，不失为一个有效可行的课程改革治理策略。
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责任编辑：宋青青
