摘 要：作为重大创新的主体功能区规划能够助推民族地区实现人口、经济、资源和环境的协调发展。民族地区教育发展亦会受到主体功能区规划的影响，而教育发展也影响着规划实施的质量。主体功能区规划下民族地区的教育发展必须强调政府责任，在发展中全方位体现主体功能类型，并实现教育政策与其他配套政策的协调。具体而言，就是要在这些区域的教育结构调整、补偿制度建设和教育发展评价体系构建等方面推进改革，回应主体功能区规划的要求。
关键词：主体功能区规划；民族地区；教育发展；战略选择；路径探索
在十二五规划中，国家明确提出未来五年内全面实施主体功能区规划，加之此前推出的《全国主体功能区规划》，新一轮的国土空间开发已经如箭在弦。作为酝酿已久的重大战略举措，主体功能区规划的实施是自上而下的国家行动，也是影响未来我国区域发展的政策指针。民族地区在主体功能区规划中多处于限制开发和禁止开发的区域，由此未来的发展将迎来重要转变，民族地区教育事业发展也将面临着调整和变革。
一、主体功能区规划与民族地区教育发展
（一）主体功能区规划是重大创新
主体功能区规划根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。同时，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价制度，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。推进主体功能区规划有利于促进经济结构战略性调整，加快转变经济发展方式；有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展，缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距；有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源和环境的空间均衡，等等。主体功能区规划包含许多创新元素：第一，坚持创新发展理念。主体功能区规划强调资源环境承载能力，并以此为基础把人口、经济和资源环境纳入到统一体系中来看待区域发展问题，强调以人为核心的区域发展问题解决理念。第二，选择创新发展模式。它首次提出了区域发展模式应该兼具层次性、专业性和可持续性，对区域发展进行了优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的分类，强调开发和保护并重。第三，采用创新发展方式。具有创新理念的主体功能区规划需要创新的发展方式，例如主体功能区战略通过实现区域间的补偿，在区域功能目标下提高公共服务能力，解决资源环境问题；再如利用全新的绩效考核体系解决不同功能区域之间发展成果的比较，破除唯GDP是举的绩效考核方法。
（二）民族地区发展面临功能转型
由于在自然、政治、经济和文化等方面的特殊性，民族地区的发展历来特别受人关注。在主体功能区规划中，民族地区绝大部分处于限制和禁止开发区域。《全国主体功能区规划》中划定的25个限制开发区（重点生态功能区）中，民族地区占21个。这里的限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并且关系全国或较大区域范围生态安全的区域。其功能定位是保障国家生态安全，建成人与自然和谐相处的示范区。主体功能区规划为民族地区经济社会发展设定了战略目标，同时也对民族地区经济社会发展提供了指导和依据。民族地区的政治、经济、文化和教育等的政策和制度必须积极回应主体功能区规划的内容，服从功能规划目标的要求。在主体功能区规划下，民族地区的发展目标和路径将进一步明确和清晰。作为限制开发的民族地区，其未来的发展就是要限制对自然资源的过度开发和对环境的肆意破坏，转而着力提高区域内人口素质，开发区域内人力资源和文化资源，发展环保生态和具有民族特色的优势产业，实现民族地区人与自然的和谐共生。应该看到的是，要实现这种和谐共生的美好愿景尚有许多困难和阻碍，主体功能区战略中的民族地区实际上肩负着民生改善、经济增长、人口素质提高、环境保护、民族团结和文化传承的多重任务。在民族地区未来发展中，那些能够带来短期经济效益的资源产业项目将被禁止，高耗能和高污染的产业也将被排除在外，这意味着民族地区要走出一条不同于其他历史时期和其他发达地区的全新发展之路。主体功能区规划对区域发展的规定性影响着这些地区社会发展的各个方面，教育事业的发展当然也概莫能外。
（三）教育发展是民族地区主体功能区规划实施的核心
人口、资源、环境、文化和经济等之间的矛盾在民族地区表现得尤为突出。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》划定了11个连片特困区，其中8个在民族地区，且都处于主体功能区规划中的限制和禁止开发区域。这里多处江河源头，生态脆弱、灾害频仍、交通不便、民族文化富集但又相对闭塞；多与周边国家接壤，边贸繁荣也存在边境摩擦。显然，这些地区不能过度依靠传统的自然资源，更不能以牺牲环境为代价实施掠夺式开发。作为限制和禁止开发区域的民族地区自然条件相对恶劣，人与自然争利的情况严重，面对限制开发资源与减少环境破坏的要求，就必然要通过调整人口结构与素质实现人与自然和谐共生。然而，在各类主体功能区中，限制和禁止开发，其人均受教育年限为7.43年。按照人均受教育年限从高到低排列依次为：草原生态功能区为8.00年，湿地生态功能区为7.82年，荒漠化生态功能区为7.61年，森林生态功能区为7.51年，水土流失防治区为7.13年[1]。民族地区迫切需要通过教育提高区域内人口素质，教育成为限制和禁止开发区实现主体功能规划目标的重要手段，教育发展必然成为民族地区实施主体功能区规划的核心。围绕民生改善、经济增长、人口素质提高、环境保护、民族团结和文化传承的多元目标和多重任务，民族地区唯有倚重教育，通过开发和使用人力资源才能事半功倍一举多得，最大程度上实现主体功能区规划所设定的目标。
二、主体功能区规划下民族地区教育发展的战略选择
（一）强化政府优先发展教育的责任
主体功能区规划是典型的政府作为，是影响民族地区发展的外生变量。由于生态条件和文化环境的原因，少数民族地区发展在主体功能类型上多为限制和禁止开发区域。这些区域在处理经济效益和综合效益的权衡取舍时，某种意义上牺牲了经济总量和速度的增长，侧重于追求在更大空间范围内取得更多生态和环境效益。主体功能区规划设置了全新的政府政绩考核模式和指标体系，但是新的体系中缺少教育类考察指标，即教育发展在主体功能区规划实施中不作为考察项目，这实际上消解了地方政府发展教育的主观能动性。同时，由于这些地区自然环境恶劣，经济发展相对滞后，地方政府缺少可以用以教育发展的资源，教育发展失去有利的物质基础和条件。这种有利性的失去是一种综合性的不利，各种不利因素相互影响，产生恶性循环，依靠经济发展反哺教育的方式在这些地区无法实现，教育促进经济发展的能量也备受限制。在这种内无动力外无资源的境况下，通过市场或者第三部门的力量根本无法解决民族地区的教育发展问题。面对如此状况，民族地区的限制和禁止开发区域只有通过强化政府责任，特别是中央政府的责任来促进教育发展，民族地区的教育问题必须通过政府实施优先发展和补偿的政策加以解决[2]，最终以教育优先发展引领区域发展向功能目标转化。
（二）教育发展全方位体现区域功能类型
主体功能区规划的出现为民族地区教育发展进行了宏观的远景规划和目标描述，因此，民族地区在教育发展目标确定、教育结构调整、课程内容设置、教学方式选取等方面都要积极体现其主体功能类型。第一，在主体功能区规划中，民族地区教育将更加明确未来服务方向，教育发展目标不再是轮廓模糊的，而是真正依据区域特点和功能目标定位来确定的，例如，在禁止开发区域中会伴随明确的人口迁移政策，教育发展就应当根据人口迁移的规模和迁入地的特点确定人才培养的目标。第二，结构调整是未来民族地区教育发展的重要方向，学校类型、层次和布局等结构调整都面临着向功能区类型靠拢的形势。在主体功能区规划促进“民族地区经济结构变化的同时，如果该地区所提供的人力资源结构与内容也能随之发生相适应的变化，那么民族地区经济社会的超常规发展是完全可以实现的。当然，在这一转换过程中，民族地区的各级各类教育应承担重要的责任。”[3]区域内经济结构的调整将会对教育结构产生直接影响，教育结构的调整不能持续地被动行事，而应当积极解决结构调整的内在矛盾，如超越地方利益和短期利益，打破僵化的调整机制，等等。第三，对于民族地区课程和教学来讲，主体功能区规划将带来更深层次的影响，特别是教育教学内容的调整应对区域发展目标有良好的回应，课程内容、标准和教材的设计中都能在遵循教育规律的同时兼顾区域功能类型，教学方法的改进也应当切实符合民族地区的特点，防止出现大跃进式的形式化改革运动。现在地震恢复重建区和很多民族地区的先进教学设备、仪器不能发挥效益就是因为片面推进数字化。
（三）教育政策与其它配套政策相协调
主体功能区规划是复杂维度和复合层次的系统发展方案，其配套政策涵盖了投资、财政、农业、土地、人口和民族等领域。以强化主体功能区配套政策关联，追求政策资源的更佳配置为目标，合理设计体制改革的路径，不仅有助于缓解改革的阻力，而且有助于提高改革的经济效益和社会效益[4]。虽然在已出台的政策中缺少独立的教育政策，但是这些配套政策能否有效实施和发挥功效必然系于教育发展。因此，配套政策中迫切需要教育的参与，教育政策应当与其他配套政策相协调。第一，教育政策要与财政政策相协调。民族地区多处于限制和禁止开发区域，国家将会明显提高转移支付系数，加大转移支付的力度，特别是国家将提高限制和禁止开发区域地方政府的公共服务能力，即这些地方政府具备了相对更强的教育发展能力。因此，在制定教育政策时特别需要激发地方政府的这种能力，这有利于减少中间环节，提高教育政策制定和执行的效益。第二，教育政策与产业政策相协调。主体功能区规划中明确提出修订现行《产业结构调整指导目录》、《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》，进一步明确不同主体功能区鼓励、限制和禁止的产业。民族地区未来区域经济发展所倚重的产业将更加注重生态保护，更加注重发挥人力资源的作用，因此教育发展应当适应这种产业调整，特别在政策设计阶段就体现这种适应性。第三，教育政策与民族政策相协调。民族地区多处于限制开发和禁止开发区域，要着力解决少数民族聚居区经济社会发展中突出的民生问题和特殊困难。优先安排与少数民族聚居区群众生产生活密切相关的教育、卫生和扶贫开发等项目，积极推进少数民族地区农村劳动力转移就业。教育政策必须把握民族政策的导向，配合民族政策的实施。第四，教育政策与人口政策相协调。教育政策与人口政策的协调有两个重要的关联点，首先教育活动要致力于培养出主体功能目标实现所需的结构合理质量合格的人力资源，其次教育发展要适应规划实施所直接导致的人口数量、分布和素质结构调整。第五，教育政策与文化发展政策相协调。文化是民族地区实施主体功能区规划的重要内生变量，教育政策既要培养促进经济发展的人才，同时也要关注多样性民族文化的保存与传承，经济发展与文化传承在“人”作为教育对象的层面上应当力求一种“共生”。民族地区教育政策在实现培养现代人的同时也要培养民族人，如此才能满足民族地区可持续发展的内在要求。
三、主体功能区规划下民族地区教育发展的路径探索
（一）以投入结构调整引导教育结构调整
在限制和禁止开发区域中，政府主要面临产业结构调整、发展方式转型和人口流动等结构性问题，这些结构性问题将影响民族地区的教育结构调整。教育结构在横向上包括基础教育、职业技术教育、高等教育和成人教育在内的各种不同类型的组合和比例构成，在纵向上包括教育系统内层级之间的比例关系和相互衔接。具体而言包括：教育层次结构、教育类型结构、办学形式结构、专业设置结构和教育管理体制结构等。合理的教育结构能够极大提升教育功能的量级，对经济和社会的健康发展有重要作用。民族地区教育结构的调整问题十分突出，可以说是主体功能区规划中教育发展的“命门”。对于民族地区教育结构调整来讲，可以借鉴的是“自上而下”式的调整模式，利用政府投入结构的调整来引导教育结构调整，对重点层次、类型和专业进行导向性的投入，带动教育结构的优化与整合。未来民族地区教育结构调整要在适应中适度超前，主要做好以下几方面：第一，继续扩大各级各类教育投入。无论从哪个角度和层次来看，民族地区教育供给的质与量都无法满足当地发展需求，教育的落后与经济社会的落后彼此强化。限制和禁止开发也非不开发不发展，民族地区的问题就是需要通过发展来解决，资源与生态的先天条件是开发和发展的重要基础，充足的人力资源则是经济社会发展的保障。因此，结构调整首要的任务应当是调整教育的供给量，政府应当多渠道地增加教育投入，扩大教育规模；第二，明确重点投入的领域。民族地区限制和禁止开发区域的发展现状对基础教育和职业教育的需求是非常明显的。因此，在教育投入结构中应当注意适度倾斜。同时，考虑到民族地区的特殊文化应当适当增加非学历教育投入比例，以更加灵活的形式促进多类型人才的培养；第三，基于主体功能定位调整投入结构。围绕区域主体功能定位，民族地区应当确定教育结构调整的思路，在人口数量较多且就地转移压力大的地区，应基于人口迁移和输出等具体情况实施投入结构调整来带动教育结构调整，在投入类型上重点发展职业教育，在专业上更加针对限制和禁止区域的产业和行业特点设置。
（二）以区域间补偿促进教育均衡发展
限制和禁止开发区域的生态环境特别脆弱或者生态功能特别重要，资源环境的承载能力也较低，不具备大规模、高强度工业化和城镇化开发的条件。从更大范围来看，也不宜进行这一类的开发活动，由此才能提供更可靠更可持续的生态产品。然而，如果不能及时地对这些地区进行补偿和扶持，那么这些地区的发展将更加落后于其他地区，区域间的经济总量、公共服务供给和民生状况等差距将会越拉越大，教育发展亦是如此。这些区域为了维护与提升其生态功能，经济等方面功能的开发空间被限制得更加严格，因此得到的援助与补偿力度也应相更大。[6]民族地区的限制和禁止开发区域都是大江大河的水源地或上游，流域内的下游是经济发达的城市群，这形成了特殊的生态和经济空间格局。限制和禁止开发区域为下游地区经济和社会发展作出了巨大贡献和牺牲，理应得到下游发达地区的补偿。因此需要建立一种区域间的补偿制度，实现区域间生态和经济的双重均衡。在具体的操作中可以采取：第一，建立教育补偿基金。补偿基金用于民族地区限制和禁止开发区域改善教育服务，其来源主要是中央政府、发达地区政府、企业事业单位和其他机构等。要合理解决补偿与转移支付的资金量化问题，完善区域补偿基金政策。[7]设立专门的管理机构对基金进行运作、管理、使用和监督，保证基金能汇聚成流并真正造福教育；第二，实施流域内教育合作计划。为了让补偿与扶持具有针对性，可以考虑建立大江大河流域内的教育合作计划，流域内的不同地区之间可以相互借鉴和扶持，经济和教育发达的下游地区可以给予上游生态水源地直接补偿，这种合作使得补偿和被补偿的区域间更加具有针对性，便于调动发达地区政府和企业的积极性；第三，继续开展对口支援。如果说前述两种补偿方式是“多对多”式的，对口支援就是“一对一”式的，是补偿与合作的深度扩展，在补偿与合作的持续性和深入性上优势明显。当前的对口支援应丰富形式充实内容，实现从物质条件、技能技术到发展理念的全方位的辅助、支持和引导。
（三）构建新的教育发展评价体系
教育发展评价系统及其指数是用以考察国家、地区和教育部门教育发展的水平、结构和质量等现状，是教育政策制定、实施和监督的工具，具有评价、考核和引导的功能。合理的教育发展评价体系能够为各级各类教育部门提供决策依据，是促进教育发展的科学工具。OECD（经济合作与开发组织）、UNESCO（联合国教科文组织）、WorldBank（世界银行）以及八国集团等都分别基于不同的理论基础和现实考量确定了专业的教育发展评价系统及其指标体系。对于民族地区而言，一方面，以教育部每年公布的教育事业发展统计公报中的指标体系作为教育发展评价体系，这些指标体系虽然便于统计口径的规范和作为评价工具使用，然而在追求适用于一般和普遍地区的同时没有兼顾民族地区的特殊性。另一方面，作为主体功能区规划内容的重要组成部分，国家重新设定了功能区域经济社会发展的考察评价体系，不再唯GDP是举，淡化了经济总量增长的考察比重，环保和生态类型指标等新指标在体系中占据了重要位置。因此，相应地需要对民族地区教育发展评价体系进行重新构建，使其更加符合民族地区实际，更加符合主体功能区规划的要求。在构建新的教育发展评价体系时需要做到：第一，进行科学的顶层设计。必须在评价体系的顶层设计中明确民族地区限制和禁止开发区域教育的根本任务、直接目标和规划理念等，必须与经济社会发展的主体方向保持一致，必须对经济社会发展中的重大政策积极回应；第二，建构合理的理论基础和分析框架。评价体系是外在的框架，它的合理性和体系化取决于其所依赖的理论基础。当前的教育发展评价体系散乱且作用有限，重要的原因之一就是缺少合理的理论基础和分析框架，特别是在指标体系中缺少对教育质量和结构等方面的关注，更遑论与生态环保等理念结合。在新的评价系统及其指标体系中，可以沿用扩展的CIPP分析模式（背景-投入-过程-产出模式）构建理论基础和分析框架，增强指标的合理性。第三，建立基准检测、分类检测和系统检测教育发展分析检测体系[8]。建立以主体功能区域内平均值为基础的，涵盖机会、公平、质量和终身学习等维度的若干核心量化指标，监测评价区域内主要教育战略目标在主体功能区发展规划中的达成度，对教育体系进行多口径的系统监测评价，同时考虑学前教育、义务教育、职业教育、高等教育、成人教育等部门教育在主体功能区规划下的发展特点，对各级各类教育进行分类监测评价。
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责任编辑：安庆媛
