摘 要：进入新世纪后，我国乡村教师政策逐步走向系统化和综合化，逐步扩展成专门的政策体系。通过推动提高素质与保障待遇政策相结合，严格准入与优化结构政策相结合，规约性政策与鼓励性政策相结合，乡村教师“下不去”、“教不好”、“留不住”的问题得到有效缓解。未来我国乡村教师队伍建设政策内容需更加注重系统性，形成支持和发展乡村教育的长效机制；政策实施要更加关注实践性，保障农村教师政策的倾斜及适度弹性；政策目标要更加关注本土性，寻找适合乡村教师专业化成长之路。

关键词：乡村教师；政策文本；政策限度；政策执行

中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。^[1]具体到教育领域，乡村教育称得上是教育领域的一块短板。我国重农的历史渊源及时代话语注定了乡村和乡村教师必然重要的变革力量，这些都应该在未来的教育政策中得体现。

乡村教育的发展离不开乡村教师的发展，甚至可以说，乡村教师在一定程度上决定了乡村教育的发展。以往的乡村教师政策研究大多从教师发展的角度解读乡村教师政策的发展及改进，相对忽视乡村教师的本土化及特色化。

本研究试图在结合政策理性研究模式下，梳理我国乡村教师队伍建设相关政策文本，总结国家支持乡村教师队伍建设的实施成效，并提出关于乡村教师队伍建设的若干政策建议。

一、国家支持乡村教师队伍建设政策的发展脉络

纵观新世纪以来我国颁布实施的乡村教师队伍建设政策，最突出的特征在于政策取向的转型，即由传统自上而下的“压力传导”与“激励诱导”政策逐渐向上下联动、分级治理的“主动呼应”与“标本兼治”政策转型，由教师队伍建设的“稳定、合格”取向向“专业发展、高素质”取向转型。国家支持乡村教师队伍建设的已有政策可以归为两类：以吸引优质师资为主的政策和以优化教育资源为主的政策。

（一）以“吸引优质师资”为主的政策

以吸引优质师资为主的政策主要包括“硕师计划”、“特岗计划”、“‘三支一扶’计划”和“免费师范生计划”四项政策：一是“农村学校教育硕士师资培养计划”（即“硕师计划）。2004年，教育部推出“硕师计划”，通过推荐免试攻读教育硕士等优惠政策鼓励大学毕业生乡村学校任教，有效提高了教师队伍整体素质。二是“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”（即“特岗计划”）。2006年，由教育部、财政部等联合启动实施“特岗计划”，在乡村学校设立专门教师岗位，对到校任教的高校毕业生通过中央财政予以特殊支持，有力地缓解了乡村教师紧缺和结构性矛盾。三是《关于组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作的通知》（即“三支一扶”计划）。2003年，中组部、人社部、教育部等联合实施“三支一扶”计划，通过优惠政策鼓励高校毕业生到乡村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作，为乡村教育发展注入了新鲜血液。四是《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》（即“免费师范生计划”）。2007年，教育部等部门联合推出《教育部直属师范大学师范生免费教育实施办法（试行）》，在六所教育部直属师范大学实行师范生免费教育，鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者，改善了乡村学校教师队伍的年龄、学历、学科结构。总体而言，上述以吸引优质师资为主的政策的关注重点在于如何向乡村学校输入高质量师资，以期从源头上改变乡村教师数量缺乏、质量一般的现状。^[2]

（二）以“优化教育资源”为主的政策

以优化教育资源为主的政策主要包括岗位设置改革、绩效工资改革、教师编制改革、教师系列培训计划和乡村教师支持计划五项政策：一是义务教育学校岗位设置改革。2007年，教育部等部委联合下发《关于义务教育学校岗位设置的指导意见文件》，提高乡村教师专业管理水平，对乡村教师适当放宽评审条件，有力地缓解了乡村地区教师紧缺和结构性矛盾。二是义务教育学校绩效工资制度改革。2008年，国务院发布《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，中央财政加大转移支付力度，对财力薄弱地区乡村学校实施绩效工资给予专门支持，使教师工资得到大幅提高。三是乡村学校编制改革。2009年，中央编办等下发《关于进一步落实〈国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部关于制定中小学教职工编制标准意见的通知〉有关问题的通知》，参照县镇标准核定乡村中小学教职工编制，适当增加编制紧张乡村中小学的教师编制，在一定程度上缓解了乡村中学教师缺乏的矛盾。四是乡村中小学教师系列培训计划。为提升乡村教师队伍专业水平，国家实施了一系列的专项培训计划，其中除了对全体教师队伍实施的“国培计划”之外，针对乡村地区的培训计划主要包括2006年启动的“万名农村中小学教师国家级远程培训计划”、“西部农村中小学教师国家级远程培训计划”，2007年“中西部地区中小学骨干教师培训项目”，2008年“中西部农村义务教育学校教师远程培训计划”、“中西部地区中小学骨干教师培训项目”，2010年“中西部农村骨干教师培训项目”等。五是乡村教师支持计划。2015年，国务院颁布实施《乡村教师支持计划（2015-2020年）》，把乡村教师队伍建设摆在优先发展的战略位置，标志着我国基本形成了完整的乡村教师政策体系。^[3]总体而言，上述以优化教育资源为主的政策关注重点在于提高乡村教师生活待遇、统一城乡教职工编制标准、职称（职务）评聘向乡村学校倾斜，力图改善乡村教师生活和职业发展条件，使其能够专心教学而无后顾之忧。

从上述政策梳理中可以发现，我国乡村教师队伍建设政策整体呈现出“以点带面”的发展路径，尤其是《教育改革纲要》系统化了在此之前的种种教师改革举措，如免费师范生政策、教师特岗计划、乡村教师工资和职务

（职称）倾斜政策、实行城乡统一的编制标准等。这些具体的政策措施都成为综合改革乡村教师队伍建设的重点和重心，在此后的教师政策以及乡村教师政策中都得到了体现，包括2012年《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，2016年《关于统筹县域内城乡义务教育一体化改革的若干意见》，2017年《全面新时代教师队伍建设改革的意见》等。

二、国家支持乡村教师队伍建设政策的实施成效

我国乡村教师政策的制定和调整从关注某一方面的发展扩展至对乡村教师队伍建设进行整体规划，从着重解决乡村教师队伍补充转向关注乡村教师整体队伍素质提升，从通过外部补充措施转向关注内涵发展，从单纯依赖外部力量措施转向积极激发乡村的内生力量，政策的层次不断上升，政策的内容也在不断完善和扩展，这种制定和调整是科学、理性的，也体现了政策的连续性和阶段性。

（一）乡村教师“下不去”的问题得到基本扭转

针对乡村教师职业吸引力低、“下不去”的问题，政策手段集中在协调乡村教师队伍的年龄、学历、职务（职称）、学科结构以及学段、城乡分布结构与教育事业发展等；建立和完善城乡校长、教师交流制度；统筹城乡教师资源等。随着师范生分配制度的取消，原有政策很难保障教师队伍可持续发展的需要。例如，乡村教师结构性缺编始终是困扰乡村教师队伍建设的重要难题，尤其是一些小科目的教师，连最基本的数量上都无法满足。为充实乡村教师队伍，国家出台了多项相关政策，教师补充向乡村倾斜成为主要政策方向。“特岗计划”的实施有力改善了乡村学校教师队伍的年龄、学历、学科结构；“三支一扶”计划位乡村输送了一批优秀高校毕业生，开辟了新的乡村教师补充渠道；乡村学校编制改革有效缓解了乡村教师缺乏的矛盾。

（二）乡村教师“教不好”的问题得到切实改善

针对乡村教师基础偏弱、“教不好”的问题，政策手段集中在乡村教师师德建设、探索吸引高校毕业生到乡村任教的新体制机制、推动城镇优秀教师向乡村流动；远程培训农村教师项目的实施等。从各地实施情况看，相应的实施细则陆续出台，相关的职后培训逐步完善，教师的职业发展条件得到有力保障。“硕师计划”创新了乡村教师培养和补充机制，提高了乡村教师学历层次；“免费师范生”计划的出台吸引了众多优秀人才报考师范院校，培养大批优秀的乡村教师；农村中小学教师系列培训计划切实推动乡村教师的专业发展，对乡村教师更新知识产生了巨大的促进作用。

（三）乡村教师“留不住”的问题得到有效缓解

针对乡村教师待遇差、“留不住”的问题，政策手段集中在提高乡村教师待遇，在工资、职务（职称）等方面实行倾斜政策，完善津贴标准；完善乡村教师医疗、养老等社会保障；建设乡村艰苦边远地区学校教师周转宿舍等。由于地方经济发展和财政收入差异，许多中西部和贫困地区乡村教师政策难以真正落地生根、落到实处。事业绩效工资制度的实施使教师工资得到大幅提高，教师的经济保障得到较大改善；乡村教师支持计划有效提高了乡村教师的地位，改善了物质生活条件和职业发展前景。这些政策使乡村教师相较于城市教师在住房、津贴等方面具有了一定的倾斜性和照顾性。^[4]目前，这些政策已成为能够切实可行的保障手段，成为鼓励人们到乡村任教、改善乡村教师生活现状、提高乡村教师吸引力的重要补充手段，为推动乡村教师队伍建设发挥了巨大的正向作用。

三、关于乡村教师队伍建设的政策建议

乡村教育发展绝不是仅靠乡村范围内的改革可以单独实现的，必须依靠整个教育领域的合力去完成。具体而言，国家支持乡村教师队伍建设政策实现政策倾斜与提升待遇结合，推进教师“下得去”、“留得住”；外部支持与内生发展并举，确保教师“融得进”、“升得快”；职前培养与职后培训融合，保障教师“教得好”“用得上”。

（一）政策内容需更加注重系统性，形成支持和发展乡村教育的长效机制

乡村教师队伍建设的艰巨性，直接带来政策实施和调整过程的复杂性、长期性。这要求统筹规划、合理安排，强化长期性、系统性。一方面，乡村教师政策创新内容需涵盖至乡村教师培养、引进、评价、激励、流动等各个环节，从乡村教师“进入”教育场景到持续发展都要成为教育政策的明确内容。在政策的整体出台过程中要关注乡村的声音，构建乡村教师专业团体，让更多的乡村教师在自我成长过程中“发声”。另一方面，要使政策真正落地。必要的政策研究不能仅仅局限在政策制定前期，政策执行过程中的宣传解读、内容分解、资源投入、协调与监督都应该成为政策研究的一部分。

（二）政策实施要更加关注实践性，保障农村教师政策的倾斜及适度弹性

教育问题从来不是单纯的“教育围墙内”能够解决的，需要整个社会系统的支持和协调。乡村教师政策制定与实施要遵循“整体不变、适度调整”的发展原则，使乡村教师发展的目标清晰化，逐步形成系统、协调的政策运行机制。一方面，应关注农村教师政策的倾斜性及适度弹性问题。从现实的状况看，我国教师政策开始向农村倾斜，但这种倾斜的力度还不够，未能对农村教师队伍建设产生显著效应。未来需要把乡村教师问题的解决纳入到城乡义务教育一体化改革发展和乡村振兴计划之中，既关注教师政策的一般性，又关注乡村教师的特殊性和适度弹性，从而更有利于因地制宜地去规划不同地区的教师队伍建设。另一方面，乡村教师政策制定和实施涉及多个部门和组织，未来需要更加关注政策执行的统筹性、协调性。从横向来看，我国乡村教师政策不是教育行政部门单独一家关注的重点，而成为组织、人社、教育、科技等多方部门支持和协调的综合政策体系。政策内容呈现一体化，各个部门从自身优势出发，对乡村教师发展各施所长，协同发展。从纵向来看，在中央和地方之间，以及相关部门之间应建立和完善沟通和协调机制，协同推进、共同发力。

（三）政策目标要更加关注本土性，寻找适合乡村教师专业化成长之路

乡村教师发展离不开整体教师队伍的发展，更离不开具体的乡村教育情境。乡村教师政策应更加关注乡村教师的特殊生活情景和独特发展轨迹。乡村教育的改革之路要走一条符合乡村教育发展规律的道路，乡村教师的成长也有自己的独特轨迹。提升乡村教师认同，要求站在乡村教师的立场，寻找适合乡村教师专业化成长之路。乡村教师应该与乡村建立更加紧密的联系，不仅仅是专业教学人员，更应该在新农村建设和未来乡村可持续发展过程中发挥自己的作用。同时，乡村教师政策要深刻挖掘乡村资源和乡村教师资源。外塑型的政策举措仅仅能够想象给予了乡村教师怎样的美好生活，但其毕竟生活在现实的环境中。实施乡村振兴战略，需要培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。乡村教师专业发展必须与乡村振兴相协调，寻找自身的专业化发展之路。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[EB/OL].新华网http：//www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm，2017-10-18.

[2][3]邵泽斌.新世纪国家对农村教师队伍建设的特别性支持政策：成效、问题与建议[J].南京师大学报（社会科学版），2010，（5）.

[4]王红蕾，吕武.改革开放以来我国农村教师政策的演进与改革路径[J].现代教育管理，2017，（5）.

责任编辑：安庆媛