摘 要：大学可治理性是一个需要被关注的学术概念和实践问题。可治理性反映了治理主体与治理对象之间的供给与需求的动态关系。可治理性建基于治理供给与治理需求的契合。治理主体可以细分为治理的需求主体和供给主体，而结合内部主体与外部主体的划分，可以再分为大学内部的治理需求主体和供给主体，以及大学外部的治理需求主体和供给主体。换言之，在需求和供给之间存在多重组合。围绕治理主体自身以及相互之间的需求与供给对位，会形成多种多样的治理形态。有效治理是供给与需求的高度契合，而且成本最小。因为供需矛盾以及内外主体之间的矛盾，在实践中存在着治理过度、治理不足、治理干扰、治理缺勤等现象。以治理内外主体的投射方式观察，治理有“元治”“自治”“他治”和“互治”几种形态。几种形态的治理模式在实践中并非完全互斥。从公共价值和公共利益实现的角度看，“互治”是需要深化的治理理想。
关键词：大学；可治理性；治理供给；治理需求；治理能力
“大学治理何以可能”与可治理性相关，是一个因“想当然”而长期未加审察的问题。关于大学治理的所有理论和实践，都以大学具有可治理性为前提。笼而统之，这个前提理所当然。如果大学不具有可治理性，大学治理的一切论题也就毫无意义。以“是”与“否”这样的简单方式回答“大学是不是可治理”的问题是容易的，但仔细分析起来，大学为什么可治理？在什么意义和什么程度上可治理？治理效果如何？诸如此类与可治理性相关的问题并非不言而喻，也非不证自明。
“可治理性”（governability）由欧美学者提出，随“善治”（good governance）概念流动而输入我国，也因多讨论“拉美可治理性”而形成一定程度的论题绑定，事实上，所及问题在任何国家都存在。对任何对象而言，都有“可不可治理”“在多大程度上可治理”“在什么条件下可治理”等问题。高等教育界偶有概念借用，但也只是附带提及，缺少跟进的深入研究。大学可治理性的概念及其相关问题，很有深入研究的必要。
本文聚焦可治理性问题，对大学的可治理性进行学术讨论，以期深化对“大学治理何以可能”问题的理论探究，就教于大方。
一、“可治理性”：一个有价值的概念
一切社会活动都和语言相关。语言的形态和特征，反映了语言应用者的社会阶层和生活形态。治理是一种社会行为，也是一种语言现象；是一个政策概念，也是一个学术概念。在一定意义上说，政策概念是政治和行政的符号工具，是统治者借以凝聚共识、建构制度、制定文件、动员资源、推动落实、引导和影响社会行为进而实现公共利益的集体认知手段，具有鲜明的实践导向，来源于政治理念、主张和实践。学术概念是理论建构的基本要素，没有学术概念支撑的理论是难以想象的。学术概念来源于生活与生产实践，与政治、经济、文化、社会、生态等活动相关。学术生活是一种特殊的生活，学术生产是一种特殊的生产。有的学术概念由日常用语经学术性转化而成。许多“本土概念”就具有这样的特征。有的概念来自学术共同体的理论创造，学术界用多了，便沉淀下来，成为学术性概念。还有的学术性概念向学术圈子之外更广泛的人群传播，并被普罗大众接受和使用，就变成了大众话语，再往前走一步，就是“大白话”。大众话语与学术概念之间并没有严格的界限，事实上，二者的边界常常是模糊的。学术概念的优劣判断取决于概念自身的解释力，也受制于人们的理解力和接受度。
概念的有用性在于概念的解释效力，包括对日常语言现象的观察解释，也包括对政策语言的圈定与使用的再解释，还包括学术话语的再生产。我国政策话语中提到的“治理体系和治理能力”如果不能转化为可理解的实践语言，或者不能很好地和日常语言相关联，就会影响概念的使用效果。
在普通大众的日常沟通交流中，很少听到“治理体系与治理能力”这样的话语。“没人管”“没人理”“没法管”“忙死了”“管不了”“管得太宽”“管得着么”“不需要你管”等等的土话俗语倒是不绝于耳。在这些土话俗语背后深藏着的，就是和政策概念以及学术概念联系着的治理问题。“没人管”“没人理”的潜台词是应该“有人管”“有人理”，前提是有“管”“理”的需要，期望是出现“管”“理”的主体。“没法管”“忙死了”是出自行为主体的话语表达，前者是指主体缺乏有效的工具、手段或方法，管理对象复杂，不服管教，后者是指主体工作任务繁重，需要花费大量的精力和能量。“管不了”话语所及主体是模糊的，涉及责任边界，主体既有可能指“我”，也有可能是“你”。“我”“管不了”一方面表达“不属于我管”，另一方面也有可能是“我没能力管”。相应地，“你管不了”也涉及责任归属和个人能力。
将上述日常话语加以升华，可以概括出治理的三个要件：治理主体、治理对象和治理行动。治理行动既涉及自然任务，也涉及社会任务。治理行动确有不少任务针对自然的问题，但是根本说来，治理所及是围绕解决自然问题而实施的集体行动问题。治理是社会性活动，具有鲜明的交互性，即主体和对象相互作用，是一个复杂的动态过程。治理主体、治理对象，以及影响其相互作用的动态平衡结构，共同构成治理体系。治理能力则是指向问题解决的秩序建立和动态维持的能力，既与能够开发和利用的资源的量有关，也与为维护范围不同的公共价值、实现公共目标而建立分配和使用资源的权威有关。前者关涉有多少可动员的资源的问题，后者关涉对资源进行分配的合法性和合理性问题。秩序和资源是治理的两个重要关键词，主体和问题是另外两个重要关键词。治理体系和治理能力与秩序和资源有关，治理的“在场”实施源自问题。问题的显现度是识别治理需要的晴雨表。当然，并非生活生产中遇到的所有问题都需要治理来解决。问题即需求，问题刺激需求，有问题就有需求。对问题的界定与解决依赖能力。问题有没有可能被解决，问题解决者有没有能力解决，反映到治理上来，就是可治理性问题。“可治理性”概念对于前述本土话语所及问题，具有较好的解释力和适应性，是一个有价值的概念。
治理二字内涵丰富，在不同使用场合的意义有所不同。大体看来，治理包括结构、过程、机制和策略四个方面，也包括政策的制定、领导、决策程序以及旨在对选择和偏好施加影响的制度设计等，涉及正式或非正式制度。简单地说，也就是建立制定目标和实现目标的秩序。可治理性问题与治理问题是一体的，讨论治理问题不可能不触及可治理性问题，对可治理性问题的讨论，是讨论治理问题的重要构成。可治理性问题是人类社会的永恒课题，从最原始的部落社会，到最发达的现代社会，概莫能外。社会在变与守、进与退、消与长、治与乱两极之间运动，展现了变迁的复杂轨迹，刻画了人们围绕可治理性问题展开的认识与实践图景。我国古代论及可治理性的典籍汗牛充栋，近现代政治史就是一部关于可治理性的思想史与实践探索史，可治理性是当代治国理政必须面对的重大课题。
如何理解和界定可治理性？俞可平主编的《治理与善治》一书收集了国外学者对治理问题的研究文章，其中就有对“governability”问题的讨论。该书对“governability”有两种译法，一是“治理能力”，另一是“治理力”。该书翻译雷纳特·梅因茨（Mayntz，R.）和詹·库伊曼（Kooiman，J.）的文章标题时均用了“治理能力”一词；而在库伊曼的同一篇文章里，“governability”和“governing capacity”都译作“治理能力”，但同文中也有地方将前者译作“治理力”。“治理力”和“治理能力”义相近，但词形有差别。对于“govern⁃ability”和“governing capacity”而言，《治理与善治》一书中的这种译法能显示一定区分度。从国内比较流行的、和“力”组合而成的词语之语义来看，“治理力”即治理主体的能力，可以类比执行力、领悟力、判断力等词，因此可以将“治理力”看作“治理能力”的缩略语，于是二者在语义上难以区分。究竟如何翻译，既关乎不同语言之间的语境差异，也关乎不同治理实践中对相关问题的理解。从实践的角度看，治理既涉及治理主体，也涉及治理对象，因此不能仅从治理主体的角度分析治理问题，还应该从治理对象的角度加以考虑，最重要的是，需要从二者的互动关系来考虑。如此看来，“可治理性”的译法更为合适。
可治理性是全世界的普遍性问题，是政治哲学的一个重要论题。国外学者围绕民众的可治理性、民主的可治理性和系统的可治理性开展研究，形成一种学术脉络。从英文文献看，关于高等教育和大学的可治理性的讨论还不多见。从能够找到的有限资料看，论者将治理与可治理性混用，未加细致区分。如在理查德·维尔杜古主编的《欧洲的教育改革：历史、文化与意识形态》中，有题为《葡萄牙高等教育教师培训制度治理与可治理性过程》的专章，但从其内容上看，并没有区分治理和可治理性。王建华在研究大学治理问题时关注到了可治理性，发现当时高等教育领域几乎没有关注大学的可治理性问题。究其原因，他认为是对可治理性问题的重要性认识不够，或者是将可治理性等同于治理。受袁东振提到的安德烈·安西拉（Ancira，A.）五类水平可治理性的影响，他在吸收“可治理性是表达国家、政府或公共部门在回应和满足不同社会阶层需求或以这些需求为基础制定政策时所使用的一个概念”的基础上，将大学的可治理性也进行了分类：以理念和规则为中心，将理想的可治理性和不可治理性看作两个极端，中间水平为正常（有理念指导、以规则为核心），但大学治理中经常面临的问题则是可治理性的缺失（规则和理念滞后）和危机（不能重建秩序和理念）。理想的可治理性是实现了善治，不可治理的状态就是大学治理失灵。与善治相对的是恶治。善治和恶治也是两个极端。大学治理的终极目标是“理想的可治理性”，但一所治理良好的大学有可能无法成为一所真正伟大的大学。
王建华敏锐地看到了大学可治理性问题的存在，并做了理论性的讨论，为后续研究开辟了一个概念空间。不过，其文在七个方面还值讨论。第一，可治理性和治理是分不开的。如袁东振所言，世界银行将治理和可治理性等量齐观。很难将鲜有研究这一现状归为重视不够或人们将两个概念混同。第二，他没有对大学可治理性概念进行进一步讨论，而是直接应用宏观治理的概念界定。就当代可治理性研究而言，袁东振在研究拉美可治理性问题时就总结了10种概念界定，其研究的着眼点也偏向政治的可治理性方面，聚焦体制效率、需求表达、体制信任、矛盾化解和决策透明五个方面。事实上，从历史上来看，可治理性概念的内涵经历从民众的可治理性到民主政体的可治理性，再到自然与人类构成的系统的可治理性的演变，应用范围从政治领域向更为普遍的系统拓展。第三，理念和原则对于治理固然重要，但治理是一个复杂的互动过程，情境因素对于治理行动的影响也是不能忽视的。以理念和原则为中心评价可治理水平无疑很重要，但也有过度简单化之缺憾。第四，将宏观层面的治理失灵应用到大学治理，既需要理论的建构，也需要历史的叙事和现实的观照。第五，将善治和“伟大的大学”分离，将成功的大学治理模式与大学繁荣相割裂，没有看到大学治理的目的和大学的目的在理论上应该是统一的，善治和善学也应该是统一的。大学治理成功与否应该以是否有助于高等教育繁荣来加以判断。如果“为治理而治理”，治理服务于治理自身，而不考虑治理所服务的更大的系统和更上位的价值和目标，就会出现“貌似成功”的虚妄感觉和“结果先定”的主观裁决。“结果先定”是以意图代结果，无论实际的结果如何，治理者对结果的判定就是结果本身。治理者的良好意图在先，因此结果也便向好。第六，不能将复杂性作为治理失灵的归因，不能武断地说“现代大学高度复杂，治理失灵是必然的”。第七，他对治理的“不为”与“不能”的讨论有失笼统。其论述的缺陷在一定程度上看源自对于鲍勃·杰索普（Jessop，B.）等学者关于治理失灵判断的简单移植，而没有考虑治理实践的具体情境，也没有聚焦大学治理的特有问题。沿着他触及的问题域深入下去，为了更好地讨论大学可治理性问题，下面对可治理性思想发展过程中的几个重要观点做简要回溯。
二、可治理性：民众、民主与系统
学界对于可治理性的讨论，最初集中在政治领域，然后向更为复杂的系统拓展。国家治理和社会治理为一切治理活动提供行动路线和结构框架。微观层面的治理问题具有一定的特殊性，但终究是在宏观结构中的特殊。微观系统和宏观系统是一个“联系统”。离开大系统治理，就很难理解小系统的治理。虽然不同层级具有相应的复杂性和系统特征，总体上看，可治理性还有穿透层级的共性和普遍性。
（一）民众的可治理性：威慑与理解
马丁·诺特（Knott，M.）曾对荷兰思想家伯纳德·曼德维尔（Mandeville，B.）的可治理性思想进行研究。曼德维尔的研究理路是立足民众的可治理性（governable），针对的问题是：对于处于前文化、前语言的自然阶段的人类而言，或者说对于野蛮人而言，如何才能使他们由没规矩、没约束的蛮荒状态，走向可管教、可支配、可治理的状态？与此相关的问题是：人类是否具有参与社会生活的自然性向和欲望？为了获得参与社会生活、与人共处共事的能力，他们是否获得训练和规训？自私是人们的固有本性，对于人们之间的联合起着“腐蚀性”的解体作用。合作则是解决分崩离析的“解毒剂”。由于人类具有的各种心理原因，人们彼此守望相助存在困难。羞耻和骄傲是两极心理状态。为了获得超群出众的公共印象和广泛的社会认可，人们彼此竞争，以邻为壑，上演一个人对所有人进行争夺荣誉的战斗。在这个过程中，亲社会和反社会的倾向相互撕扯，造成必须正视的政治问题，自私冲动和合群愿望之间的紧张不可回避。在曼德维尔时代，有一些思想家认为恐惧对于道德义务和道德行动具有积极意义，但是也有的哲学家表示担忧，他们认为对专制权力的恐惧会滋生奴性。“顺民（submissive subject）之所以接纳其不喜欢的，不过是为了逃避他更不喜欢的，比如死亡。如果除了毁灭没有其他选项，恐惧就是使人屈服的有效机制。”对于恐惧的利用，确实可以收到一定的效果，但这只是权宜之计。从长远看，除非保持不间断的监督和威胁，否则恐惧的作用是难以持续的。一旦摆脱监督和威胁，顺民就有可能原形毕露，实施危害社会的行为。所以，曼德维尔认为，除了恐惧这个工具外，还需要“理解”加以配合。即，让民众理解，为别人服务是符合自己的利益的。社会之所以可能，不是因为有“顺民”，而是因为有“可治理的”的公民。可治理的民众与顺民有所不同，他们内化了社会规范，将个人利益和公共利益联系起来，克服无约束的自发冲动，收敛“高人一等”的身份竞争。曼德维尔说：“人们必须吃饭（才能生存），但是如何吃（才更有利于生存），却是可以加以指导的。”政府的首要任务就是使人从自我中心的束缚中解脱出来，受管教、能服从，积极参与公共事务，取予平衡。完成这一任务的重要途径就是民众能够“理解”。那么，理解何以可能呢？语言文字的发明对于人类经验的积累和传播具有重要意义。借助于语言的创生和道德律令的建立，诉诸社会化和道德养成，雄辩精明的政治家说服野蛮人认识到征服自私本能符合其自身利益。他们借助语言与符号，使习性大异其趣的野蛮人接受自我否弃的困扰，体悟社会美德的光照，而社会美德就建立在骄傲的欢愉和羞愧的尴尬之上。一言以蔽之，政治家是利用语言和符号来引导野蛮人走上社会化之路的，这个过程其实也是一个教育的过程。在人之可社会化（sociable）、可治理（governable）和可教育（educable）之间存在必然联系，教育对于社会化和可治理性具有重要作用。
曼德维尔之后的几个世纪里，人类社会发生了天翻地覆的变化。在科技革命和工业革命的推动下，人类文明不断发展，可治理性问题的挑战性也随之增大。如何面对经受过启蒙洗礼、受教育程度不断提高、自主性和理解力普遍得到发展的新民众，是现代治理面临的新形势、新任务。进入20世纪后，伯特兰·罗素（Russel，B.）一方面指出“使人服从的动力与使人发号施令的动力同样真实而普遍地存在，它根源于恐惧”，也即恐惧仍然是一种治理工具；另一方面他又说，“凡是仅仅产生于个人或团体迷恋权力的冲动，从国民那里赢得的只是出于恐惧的服从而不是积极合作的权力，我均称之为暴力”。在民主社会中，令人恐惧的权力和暴力仅有一字之差。第二次世界大战期间，1941年1月6日，虽然美国当时还没有正式参战，但富兰克林·罗斯福（Roosevelt，F.）向国会做的年度咨文中提出的“四大自由”就包括“免于恐惧的自由”。他的解释是：“用世界性的话语来表达，免于恐惧的自由就是大规模削减武器，直到没有哪个国家有能力对其邻国或别的任何地方发动侵略战争。”第二次世界大战后，为了维护世界和平，避免战争悲剧重演，使生灵免遭涂炭，联合国成立。半个多世纪后，联合国大会《千年宣言》中对自由再做界定和呼吁：“人们有权利过上体面的生活，有尊严地养儿育女，远离饥饿，不受暴力、压迫和不公正的恐惧威胁。民主和参与式治理建基于保障人们权利的意愿之上。”无疑，在现代世界的政治“词典”里，“自由”“民主”“权利”高频出现，和可治理性紧密联系，不可分割。
（二）民主的可治理性：权利、责任与法治
民主是一种价值理想，也是一种制度原则。20世纪60年代，包括美国和法国在内的许多国家民主运动风起云涌，社会出现动荡，不少国家的大学校园失去宁静，大学教师和学生们卷入运动洪流，民主在左右夹击中面临合理性质疑，引起不少学者的反思和检讨。1975年，米歇尔·克罗齐埃（Crozier，M.）、塞缪尔·亨廷顿（Huntington，S.）和绵贯让治（Watanuki，J.）在向三边委员会（The Trilateral Commission）提交的《民主的危机：民主国家的可治理性报告》（以下简称“《报告》”）中提出如下问题：民主处于危机中吗？对于工业化国家而言，以普遍的选举权、定期选举、政党竞争、言论与结社自由界定的民主政治是否还切实可行？在20世纪剩余的25年里，这些工业化国家是否还能赓续过去25年所推行的民主政治方式？在西方世界里，工业化和民主化如影随形。工业化促进了经济发展，文职人员和专业技术人员规模相对于体力劳动者而言在扩大，社会财富和福利广泛分布，人们的生活水平不断提高，传统的贵族阶层对民主的敌意消减，普罗大众对权力精英的决策论长道短，政治参与意识日渐增强，民主平等的价值观深入人心，再加上媒体的加持，建立在科层制、财富和官阶之上的权威系统遭受严峻挑战。民主政体面临的可治理性困境是：一方面，社会对民主的需求不断增长；另一方面，政府的应对能力却乏善可陈，不见精进。在西欧，人们对民主政体缺乏信心，悲观主义盛行，民主国家似乎变得不可治理。最引人注目的例子是英国，这个被视为世界民主制之母和榜样的国家，尽管总是能躲过欧洲大陆所有变幻莫测的政治动荡，但也面临民主制的崩溃，至少是无法回应现时代的挑战。西欧其他国家的政府也表现得一样羸弱无能。由于参与者与日俱增，各方诉求日新月异，欧洲政治体系已经超载，无力负重。政府赖以维持其决策和执行能力的黏合力受到侵蚀，决策层和执行层各有主张，公众不负责任的行为大行其道，社会共识撕裂。
政治体系的相对平衡随民主的律动而转换。《报告》认为，相对于欧洲和日本而言，美国的民主“是对民主自身的威胁”。欧洲和日本各有其经年累月沉淀下来的传统价值。美国宪法是思想洞见的产物，而非长年的经验积淀，缺乏类似日、欧的历史价值支撑，缺少维持社会平衡的历史资源，因而常常在信念的激情与信念的沉寂之间左右摇摆，其面临的可治理问题不同于别的地方。20世纪60年代，美国民主运动高潮迭起，民主精神呈现戏剧性新貌，“参与”与“平等”旗帜高扬。知识精英传播平等主义理念，游说集团推销“公共利益”，对于少数族裔和妇女参与政治经济活动的权利保障和机会供给的呼声一浪高过一浪，位高权重的政客和富甲天下的豪门广受抨击。结果是，为了更好地服务公共利益，政府采取更多实质性行动，然而，政府的权威却也实质性地降低了。20世纪60年代活跃的民主运动向70年代的民主政府提出了可治理性挑战。问题是，一方面，政府的管理行动增加了，开支也随之增加，政府是不是具有相应的经济偿付能力？另一方面，政府的管理权威降低，人们对政府的信心不足，政府是不是具有相应的政治偿付能力？民主活力与可治理性是不是一对矛盾？民主活力的增加是否必然意味着民主的可治理性降低？事实上，对于权威的建立而言，民主仅仅是一种方式，而非唯一的方式。将民主原则无限扩大，从长远看会对一些机构带来困扰。比如，大学如何聘用教学人员？以获得学生同意作为聘用条件的大学也许是更为民主的大学，但是不一定是更好的大学。民主政治体系的有效运转通常需要个人或群体的适度冷漠和不介入。《报告》是对20世纪60年代波及全球的民主和民权运动反思的产物。那个时代的美国高等教育界留给后世两种应对大学治理危机的标本：一个是詹姆斯·A.博金斯（Perkins，J.A.）治下的康奈尔大学，另一个是爱德华·H.利维（Levi，E.H.）治下的芝加哥大学。博金斯对学生民主运动采取妥协态度，最后因应对不力，在校董会的压力下提出辞呈。利维则利用法律工具，通过法律强制维护学校的制度权威，因此其校长职务也得以保全。（周作宇，2009）如果说曼德维尔的治理观察是从A（统治者）到B（被统治者）的治理路线，《报告》关注的问题则是“极端民主”状态下，B的身份转换、地位上升，并且公开挑战A的权威、反叛既有秩序，从而导致社会失序的现象。“民主是个好东西”，但是，有违公共价值、被社会情绪裹挟、不受法律约束的所谓“民主”，乃是对“可治理性”的巨大威胁，也是对真正的民主的威胁。权利只有和责任同行，才能守住底线，而法治才是秩序的硬核，民主和法治不可分割。《报告》发表之后的半个世纪里发生的许许多多事件表明，自由民主制度并不是不讲条件的万能处方，而是需要付出历史代价加以解构，并始终是在特定文化背景下处于不断建构之中的“开放题”。
（三）系统的可治理性：互动与平衡
库伊曼涉足可治理性问题虽然也与政治问题相关，但与上述其他研究有所不同，他的研究源自对全球捕鱼业系统治理问题的关注，其出发点是应对捕鱼业的系统危机。捕鱼业是诸多人类活动系统中的一个特殊系统，是自然系统与社会系统交互作用的特别系统。海上捕鱼是人类的社会行为，涉及更大的自然系统。过度捕鱼不仅影响海洋鱼类的生存环境，也影响人类的未来。“公有地悲剧”在不同尺度上都有所体现。各种文件和数据显示，1990年以来，危机出现在全球的捕鱼业中。对此，捕鱼业的管理者们无法扭转不断恶化的趋势，捕鱼业的管理理论和实践也受到质疑。为了解决捕鱼业遇到的危机，“捕鱼业治理网络”成立，其宗旨是创立和分享捕鱼与水产业互动治理的新视角。捕鱼业危机是无法通过常规的方法解决的，超越学科边界和克服因循守旧的创新思维势所必须。这就意味着，需要从“一根筋”地寻找问题解决路径，走向解决问题与创造机会和有效管控紧张并行的新路径。库伊曼认为，治理行动具有动力性、复杂性和多样性等特点，治理研究的方法有规范性和分析性两类。规范性的做法是制定善治的标准，据此判断政府治理的有效性。如果治理缺乏规范性基础，其有效性和合法性便成问题。世界银行就是善治论者的规范派代表，其对全球社会的治理话语体系产生深远影响。除了规范性的治理理论外，对治理还可有描述的视角，其特点是通过耙梳和凝练核心要素，建立分析模型。治理是一个网络系统，对治理问题的认识要具备全球视野，也要从情境出发，具体问题具体分析。库伊曼选择了分析的路径。他认为可治理性是对社会实体或社会系统的总体治理状态的描述。可治理性概念具有复合性质，涉及多重主体及其行动。他从社会互动的角度出发，将需求与能力联系起来，将可治理性界定为“治理主体对治理问题的总体解决能力和解决程度”。可治理性有三个相互联系的分析要素：被治理系统（the system-to-be-governed）、治理体系（its governing system）以及治理互动（governance interactions）。治理者、治理对象和彼此互动的性质共同影响系统的可治理性。抽象看来，可治理性是治理系统的能力和被治理系统需求之间的平衡，治理互动在其中发挥着中介的作用。治理不仅仅是解决问题的行动，还是一个提升能力、识别和利用机会的过程。互动治理的总体目的一是克服阻力，二是寻找新的路径，换句话说，就是解决社会问题和创造社会机会。治理的行动结构形似“洋葱”，由表及里，具有多个层级。
库伊曼认为，为解决社会问题、创造社会机会而实施的组织互动，构成一阶治理；中间层是二阶治理，涉及制度安排，为一阶治理提供行动框架和决策依据，包括协议、规则、权利、法律、信仰、角色、程序等；最内层为三阶治理。库伊曼将第三阶治理称作元治理，涉及深层价值和原则，对实践起着支持、评价和导航作用。元治理的一个核心原则是合理性，即治理必须基于确证的事实、工具的逻辑选择以及可辩护的策略。此外，元治理的原则还包括响应性和绩效。治理行动在各个层级和跨层级展开，互动过程决定了一个系统的可治理性。本文认同库伊曼关于治理有“阶”的差别这样的观点，也认可“元治理”涉及深层的价值观和基本的原则立场。不过，“元治理”有广义和狭义之分。广义看，“元”（meta-）的原义是“在后”或“在上”，是对某种对象的认识不断“再对象化”的认知升级过程，涉及更高阶的思维品质和理论意境，如元认知、元记忆、元语言、元理论、元概念等。在特定语境下，也涉及更广泛的人类行动或秩序，是“行动的行动”或“秩序的秩序”，如元治理。治理活动、治理制度和治理的价值和原则，整体构成“元治理”的对象，不能简单将“元”等同于“第三阶”，不宜将“第三阶治理”界定为“元治理”。事实上，库伊曼对于治理理论的建构，本身就是采取的一种元治理思维和元治理语言。他的出发点是捕鱼业，虽然也涉及捕鱼业遇到的具体的治理问题，但他并没有就事论事，没有就捕鱼业而建构捕鱼业的治理理论，而是更一般地，在“元认知”和“元秩序”层面对治理本身进行理论建构。虽然不能将“元治理”等同于“第三阶治理”，但是，在狭义上将“价值和原则”的治理看作一种元治理，是可以接受的。下文提及的“元治”，就是有条件地吸收了库伊曼的元治理思想，即将“元治”限定在“价值”和“原则”层面。这个条件是，治理主体是源于但是又超越个体、组织和国家的超级主体。
阶与人们的思维模式和认知方式有关，是一个不断上升的过程，人的认知极限就是阶的上限。认识是由浅入深、由表及里的循环上升过程。认识的每一次上升突破，就是阶的跃迁。当下的认识能力和知识是有限的，但理论上讲，人类可以不断突破认知的上限，达到新的境界，所以阶是无穷的。库伊曼提到的三阶治理，在一定意义上就是从外到内、从具体到抽象界定的。他提到的第三阶，还可以继续深入下去。价值、规范和原则还可以细分为更多层的“阶”。价值和价值观本身也是分层的。大道理管小道理，大原则统摄小原则。人类对终极价值的探索，从来没有止步。虽然如此，为了讨论问题方便，我们可以借用库伊曼的三阶理论的说法（Order，简化为O，O=1，2，3）。现实中除了“阶”的差别外，还有“级”（Level，简化为L，L=0，1，2，...，n）的差别。治理系统和被治理系统属于同一个更大的系统。治理者被治理，治理系统本身也是被治理的系统。当L=0时，是自我治理，自我治理是最基本的治理单元，是零级治理，也是治理的源头。零级治理因此也可称作源治理。每一级治理都以相应级别治理主体的零级治理或源治理为基础。从个体到组织，再到地区和国家，治理系统拓展，治理对象范围扩大，治理的主体构成也在扩大，一方面是由于层级增加，另一方面是由于参与者增员。与行政管理区域和职位联系的层级就是治理的“级”。级与阶不同，级是科层结构中的等级，行政上从国家到乡镇，职位上从国级到科级等，级是有限的。当然，不同国家中级的构成和设置会有所不同。
库伊曼将可治理性限定在能力和需求的关系上，确有一定道理。治理系统和被治理系统都有能力和需求的问题。治理系统与被治理系统不可分，不能简单地说，问题都是被治理系统的，而能力则是治理系统的。治理的能力和需求需要在特定“阶”与“级”的层面考察。不同“级”有不同的治理需求和能力要求，也有不同“阶”的认知对象与内容，相应地也需要不同的方法。级越低，治理尺度越小，问题越具体，表面上看来，治理需求也因此就越具体、越地方化和微观化。的确，许多具体需求是微观的。但是，任何系统都是由诸多要素及其相互关系构成的。系统包含着若干子系统，该系统本身又是更大系统的子系统。某一级的需求看上去只是该级的需求，实际上可能是更高或更低一级的需求。与治理需求相对的能力问题也一样。解决具体问题、满足治理需求所需的治理能力不完全是同级治理主体的能力。不同级的能力要求有共性，也有特殊性。“治大国如烹小鲜”，是将治理之“大”与“小”统一起来的很好的隐喻，强调治理的谨小慎微态度。态度是能力的一个方面，这是共性。但是，能力还涉及更多的方面，具有更大的结构。不同级的能力要求当然不是完全相同的。更重要的问题是，要解决问题，要创造机会和新的可能性，能力只是满足需要的一个方面。在更一般的意义上，与需求相对的是供给，而不仅仅是能力。下面就从供给和需求的角度，进一步对可治理性问题加以探讨。
三、可治理性的新视角：治理需求与治理供给的动态关系
根据前面提到的关于可治理性的认识脉络可知，站在不同的立场和角度，人们对可治理性概念有不同的界定。有的学者认为：“可治理性是政治系统对不断增加的社会多样性和复杂性的回应能力。可治理性与民主关系密切。”还有的学者认为，可治理性是一种程度测量，涉及一个系统为了一组特定的目的或目标在多大程度上能够被治理的问题，“可治理性是治理系统实施治理行动的目标达成度”。在绵贯让治看来，“可治理与不可治理不是绝对的，可治理性是来自内部与外部的任务以及精英和大众的能力的函数”。总体上看，可治理性多涉及宏观层面的政治体制与民主化，焦点是对象需求和主体响应之间的对应关系。依据需求与响应的关系，可治理性可分作不同的水平。。治理能力确实是可治理性的一个重要变量，但能力变量不可能单方面发挥作用，它的状态如何，还需要在治理关系中得到应用并加以检验。另有相关界定揭示了治理的互动特征，强调治理主体的治理能力和治理对象的需求之间的平衡。确实，治理是一个如库伊曼所言的互动过程。在这个过程中，治理者和治理对象都在发挥作用，他们的能力都重要。即使在曼德维尔那里，“理解”也是治理的重要条件，而不仅仅是“恐惧”。三边委员会对于“民主的可治理性”的讨论，也证明了这一点。对于问题解决和机会创造而言，治理供给的不仅仅是能力，还有能力发挥作用的其他条件。治理能力固然重要，但它只是治理供给的一个方面，而非全部。要满足治理需求，解决治理问题，除了能力之外，还需要其他方面的供给。显然，治理供给比治理能力具有更大的概括性和包容性。从逻辑上看，和治理需求对应的是治理供给，而非治理能力。与治理供给相对的，也有相应的需求问题。治理需求从何而来？谁的需求？什么需求？如何诊断需求？这是针对治理需求的问题。对任意给定的系统而言，不是所有问题都和治理相关，有些问题和治理有关，有些问题和治理无关。对与治理无关的问题，如果以治理的工具和手段加以应对，必然无法解决。对与治理有关的问题，如果用错了治理工具，也无法得到有效解决。
如此，在给定情境下，可治理性便可界定为治理供给满足治理需求的动态关系。 可治理性既取决于治理需求，也取决于治理供给，它反映的是对治理对象而言的治理可能性，即，如果满足一定条件，对象就有可能得到治理。一般地，无论是供给还是需求，既有类属上的差别，也有程度上的差别。供需匹配是可治理性的前提条件。供需匹配首先是类属上的匹配，然后是程度上的匹配。
从类属上看，针对相同类属A，治理供给与治理需求相匹配可表达为：如果Gd=A，Gs=A，则Gd‖Gs。
如果治理需求是Gd=A，而治理供给是Gs=Aˉ，即非A，则治理供给与治理需求就不相匹配，即：Gd∦Gs。
如果治理供给在类别上和价值指向上与治理需求相同，就在类属上实现匹配。对于相同类属而言，还有程度上的差别。治理供给和治理需求的匹配程度是一个区间。匹配程度可称为匹配度。在治理可能性存在的前提下：当供给大于或等于需求（S≥D）时，治理供给满足需求，可治理性实现；当供给与需求相等（S=D）时，即，供给满足需求，不过也非不及，恰到好处，这是治理的理想状态，实现供需平衡。所有的治理都是有成本的。治理成本（Gc=GovernanceCost）是个变量，这是讨论可治理性必须要加以考虑的。如果供给大于需求（S>D），虽然可治理性得到实现，但供给超出所需，因此出现治理过度现象，产生治理浪费。当供给小于需求（S<D）时，治理不足，系统的可治理性未得到实现，需要加大供给。
供给和需求都在动态变化，供给随需求而波动，需求也随供给而波动，所以可治理性也是不断变化的。在某个特定情境下供给不足，在另一个情境下供给却能满足需求。同样，在某个特定情境下没有需求，或者需求没有得到诊断和识别，在另一个情境下却被识别出来。毫无疑问，治理需求是一个重要变量，与之相关的状态有：无需求、潜在需求和现实需求。现实需求是当下呈现出来的已被识别的需求。潜在需求则分两种情况：一是当下有需求，但是还没有被识别发现；另一种情况是当下没有需求，但是未来有需求。治理需求还有形式需求和实质需求之分。治理供给是可治理性的另一个重要变量，与之有关的状态有“有供给”和“无供给”两种。“有供给”也可称为“供给出勤”，“有供给”包括现实供给和潜在供给，也包括形式供给和实质供给。形式供给与需求是结构性和象征性的，以宏观法律、法规、法纪、组织规章制度、标准以及相应的机构设置等形式表达。实质供给与需求是行为性的，以给定制度和机构框架下人们的行为方式及其变化为表征。前者对应于制度逻辑的符号层和中间层，后者对应于实践和行动层。按照前述三阶治理的划分，实质治理供给与需求是在第三阶治理的原则和价值规范下的第一阶治理，与治理行动合一。形式供给与需求是在第三阶治理的原则价值规范下的第二阶治理，体现为制度和规则。理想的状况是三阶治理相统一，即行动、制度与价值观相统一。然而现实却是，治理情境在动态变化，价值观也在变化，第一、第二阶治理的变化和价值观变化之间存在时间差。即使在相同价值观规范下，由于普遍存在的知行矛盾，再叠加不同主体之间的差异，很难在三阶治理间达到完满契合。
对治理需求的识别是治理供给的认识基础。治理实践中既包含了客观的需求，也包含了人们主观认识的影响。在现实需求被识别的情形下，有两种情况。第一种情况是有供给，供给出勤与现实需要交会形成的治理状态，包括有效治理、低效治理和无效治理。有效治理是治理供给满足治理需求，成本最小；低效治理是虽然供给满足需求，但是成本高，是一种供给过度或治理过度现象；无效治理则是供需不匹配，虽有需要，但是供给不足或供给错位，不能满足需要，或者原本没有治理需求，但是错误判断为有现实需求，因此单向提供治理，是一种反需求现象。还有些需求不仅仅是认知错误的结果，而且是人为制造出来的需求，即现实本无需求，需求因供给而产生。供给有合需求性、不合需求性和反需求性。合需求性也有程度差别，可分为高度合需求、中度合需求和低度合需求。反需求供给不仅仅是不合需求，而且会使问题更加恶化。第二种情况是没有治理供给。在需求是潜在的条件下，也有两种情况。第一种情况是供给出勤与潜在需求交会，虽然现实需求没有被识别出来，但基于对未来需求的预判而产生供给出勤。第二种情况是因无法识别需求或缺乏未来预判而没有治理供给，因而导致供给缺失。
以治理需求为一维，治理供给为另一维，可以生成可治理性的分析框架（如表1所示）（表1略）。暂不考虑供给与需求的形式及实质的差别，二维组合有下述几种形态。既无治理需求也无治理供给的状态是一种自然秩序，有许多行为是自然行为，无须治理。根据需求与供给在时间维度上观察的潜在与现实分别，可划分四种形态，“适时供给”“超前供给”“迟滞供给”“预留供给”。所谓“预留供给”，就是指因暂时还没有需求而未予供给，但是有潜在需求，因而有满足潜在需求的预案。结合内外因素综合考察，值得关注的有两种状态：其一是有治理需求，但是没有治理供给，结果出现“供给缺勤”，或“公有地悲剧”；其二是无治理需求，但是有治理供给，结果出现“供给干扰”现象。治理的目的本来是建立秩序、增加价值、实现目标，但由于根本没有需求，结果妨碍了目标的实现，因而成为干扰。这两种情况对于公共价值和公共秩序都是有害的。
需要指出的是，表1所示（表1略）分析框架是针对某一级治理而建构的。如前所述，不同国家的级数是不同的。扁平化管理的级数要少一些，科层化制度的级数可能会多一些。无论级数多少，在任何体制下，个体层面的自我治理都是治理的源头。在微观的组织层面是如此，在地方和国家层面也是如此，国际组织也概莫能外。自我治理的需求和供给都源自自身。由个体到组织，级变化了，治理情况也随之发生变化，治理的供给和需求上升到组织层面。个体和组织之间存在匹配和协调的问题。由组织到地方或国家，级又有变化，匹配性变得更为复杂，相应地，对协调的要求就更高了。由识别问题与机会、诊断需求、动员资源、提供供给，到问题解决、将机会转化为成果的链条，随着级的变化而变化。治理需求和供给在社会分化与整合的大背景下，因社会分工而形成多样化的形态。高等教育系统是大系统的子系统，自身也包括许多子系统。大学是高等教育子系统的有机构成，大学的可治理性具有可治理性的一般特点，也有其特有的性质。
四、大学可治理性观察：供给与需求的解释与行动
大学治理是治理主体组织和调动资源，建立秩序，采取特定集体行动实现治理目标，进而实现大学办学目标的动力学过程。大学治理者与治理对象的关系是考察大学可治理性的关键。从学院到大学、巨型大学乃至交互大学，大学组织的复杂性增加。相应地，大学治理的复杂性也随之增加。组织复杂性的变化在一定意义上意味着大学治理需求与供给的变化。治理需求的多样性、动态性和复杂性深化，对治理供给提出相应的新要求。治理供给是否与治理需求相适应，反映出大学的治理水平，涉及大学治理的有效性问题，属于可治理性范畴。大学治理在大学组织与外部环境互动过程中动态变化，可治理性在互动过程中呈现不同的水平。简而言之，大学可治理性反映的是治理需求与治理供给之间的动态关系，大学治理之所以可能，在于治理供给有可能满足治理需求。治理需求从何而来？是谁的需求？治理供给是谁在供给？这些问题涉及治理主体。有的研究将治理主体分为内部主体和外部主体、拟制主体与自然人主体、现实主体与潜在主体等，为分析主体构成提供了一个参考框架，但这一分类对治理的需求主体与供给主体不加区分，没有细致分析谁需求和谁供给的问题。治理的边界条件是清晰的身份定位、权力配置和责任赋予，不同主体在大学治理中的身份、权力和责任是不同的，这是治理的结构性约束。结构的清晰性是理想状况，在现实的治理中，不可能所有界限都能够清晰而准确地加以划定。在给定结构的条件下，行动者对现实的“解释”在很大程度上影响着问题诊断和治理供需。内外治理主体存在认知错觉和认识分歧有所难免。如果将内外主体分别看作“一主体”，面对同一个问题情境，可能出现两种对治理需求的认识：其一，内外主体对治理需求的认识一致；其二，内外主体对治理需求的认识不一致。不一致的情况还可进一步细分：有可能是内部主体认为没有治理需求，而外部主体却认为有治理需求；也有可能是内部主体认为有治理需求，而外部主体却认为没有治理需求。在内外部主体都认为有治理需求的情况下，也有可能内部主体认为治理需求是A，而外部主体却认为治理需求是B。就治理供给而言，主体在认识上也会有不一致的情况。将内外主体与供给需求相结合，会出现12种不同的组合。其中，内部主体对自我治理需求的治理供给，以及外部主体对自我治理需求的治理供给都有匹配或错配的可能，这涉及两种主体的“自我治理”状况，可归为4种情况。内部治理需求与供给对外部治理需求与供给的一致与分歧或错配与匹配，则可有如表2所示的8种情况。当然，现实中外部主体和内部主体分别由不同的机构组成，内外主体事实上并非“一主体”，而是由身份、角色、责任不同的成员构成的“多主体”。真实的情况更为复杂。为便于讨论，以下重点讨论与大学可治理性相关的几个关键问题。
大学治理内外部主体的“元治”“自治”“他治”与“互治”，与可治理性问题关系密切。超越内外主体，基于一般原则的超主体治理，即为“元治”。供给主体和需求主体之间有统一也有分离，不同供给主体或需求主体之间亦有统一和分离之别。治理需求主体和供给主体相统一，即为“自治”。如果供需主体分离，外部主体向大学单向投射，即为“他治”；如果是双向互动，就是“互治”。
第一，从“元治”看大学可治理性，大学治理的供给与需求都需要有上位的价值遵循，需要超级主体的“价值治理”。大学治理供给的根据是公共利益和公共的价值原则。由一般原则转化为具体行动，需要必要的资源和工具，法治的制度化供给是最基本的供给，当然，治理行动最终影响实际效果。以大学的价值与使命、目的与愿景、公平与正义、质量与效率、自由与责任等语词能够在一般意义上回答这些问题，普遍性的价值原则和行动逻辑以及特定情境下决策的效用权衡，是分析治理动因的基本观察点。一般地，从微观到宏观，从组织、国家再到国际组织，价值立场和使命陈述是最为普遍的治理遵循。我国坚守联合国崇高目标，倡导全人类共同价值。联合国开发计划署提出“帮助各国建立反应迅速的、包容性的数字化治理体系以促进稳定，开发基于人类发展、超越GDP的新测量手段，为世界的真正进步提供更加清晰的视野”。世界银行还专门开发了世界治理指数，包括声音和问责、政治稳定/没有暴力、政府效率、监管质量、法治、腐败控制六个方面。特许公共财政与会计协会（Chartered Institute of Public Finance & Accountancy，CIPFA）和国际会计联合会（International Federation of Accountants，IFAC）联合提出的《公共领域善治的国际框架》指出，公共部门的功能是保证所有机构能够在任何时候以符合公共利益的原则行动。具体说来，其基本原则有七条：1）郑重承诺坚持正直、道德价值和法治；2）保持开放性，保证利益相关人的全面参与；3）明确界定经济、社会与环境等可持续发展的目标成果；4）为了使预期成就最大化，采取必要措施实施干预；5）开发包括组织领导力和个体能力在内的机构能力；6）通过严格的内部控制和稳健的财政管理来控制风险和绩效；7）公开透明，建立关于责任效能的报告制度。（CIPFA&IFAC，2013，pp.11-12）诸如上述的价值主张具有普遍意义，是公共治理要信守的理念和要坚持的原则，这对大学治理也是适用的。“如果行动与组织的价值观背道而驰，就会一事无成”。从一般逻辑来看，凡是不符合上述提及的原则的治理行动，都存在再治理的需求。治理供给的方向，就是纠正治理中违背上位原则的行为偏差，重回基于原则的治理轨道。不过，在大学的微观组织层面，这些大原则要落地，还需要在行动中具体化。
当前高等教育界流行的话语，如“建设世界一流大学”“培养拔尖创新人才”“构建自主知识体系”“践行大学的社会责任”“开展有组织科研”以及“治理体系与治理能力现代化”等，既带有价值、目的和目标性意义，也带有功能、技术和工具性意义，起着思想动员、组织动员和资源动员等方面的作用。所有这些行动的共同前提条件是协调集体行动。个人之间、集体之间进行的相互作用和社会互动，对统一思想、结晶风俗、形成习惯和生成习俗起着动力学作用。但是，“人们之间不是基于联合的或共同的目的，而是基于个人原因产生的相互作用，由于其反复性，通过它们对行动习惯和思想习惯的影响，通过它们对统一的思想状况的促进而成为有系统的和有组织的”。事实上，由一般原则落地为具体目的，存在“修辞悖论”和“意义鸿沟”的问题。有学者就认为，关于大学目的的规范陈述要么没有实质性的意义，要么模棱两可。一方面，组织需要共识或共同愿景来凝聚人心。由于人们的认知分歧和其“意义世界”的差异是客观存在的，如果大学目的的表述是具体、明确、可测、可实现、可检验的，就无法兼顾所有人的需求，从而影响接受的普遍性。因此，共识表达只能是宏观的、抽象的，以便任何人都能从中找到自己的理想和诉求。另一方面，如果表述太一般、太抽象，缺乏操作内容，结果就会“形式化”为一种纯粹的社会修辞。这便是一种“修辞悖论”。“大学是什么”不需要一个给定的教科书式的标准答案。大学是一种文化存在体，是个体意义生成的过程，是大学“意义库”和“意义空间”的建构过程。大学不仅是大楼或者物理空间的占有，还是认知接触、碰撞、冲突和融合的过程，是复杂的视界融合过程，在这个过程中，人们建构了物理空间，也建构了心理空间、社会空间和政治空间。大学治理的意义建构过程的基础是对“大学意象”的构想。“意象构成治理为何与治理如何的指路明灯，其表现形式多种多样，比如愿景、知识、事实、判断、假设、信念、目的和目标等”。大学意象具有双重含义。一重含义是从组织身份认同的角度看大学，即大学的身份意象，回答“大学究竟是干什么的？”“大学为什么而存在？”这样的问题。不同主体对大学的身份意象认识不同，定位不同，期待也就有所不同。另一重含义是从组织治理的角度看大学，即大学的组织意象。学术界从隐喻出发，对组织意象提出过许多隐喻，比如机器”“有机体”“大脑”“政治系统”等。大学的组织意象不同，治理方式就会有所不同。对治理需求的诊断是供给的出发点。需求诊断以对大学有效性和效率的监测评价为基础。有效性针对的是公共价值、办学方向、目的和目标，事关“办正确的事”的问题。效率是投入产出的计算，涉及资源动员、激励、劳动投入和实际产出，事关“正确地做事”。如果上述两方面的任何一方面不能满足期望，就会导致“治理缺勤”。
第二，从“自治”看大学可治理性，就是治理主体在治理问题上的自我需求、自我供给。大学自治是学界的长期主张，也是许多国家高等教育的改革方向，其立意是大学为自身的治理需求提供治理供给，减少外部的治理干预。这种认识的合理性在于，不仅仅是大学，事实上一切治理活动都以自我治理为基础。现代社会许多部门在很大程度上是自治的，它们的行动与政府的意图和政策或许大为不同。自治不是行政垄断的能力，而是社会自发形成的能力。如果不建设和维持自治的能力，社会治理就难以成形。将一块石头从一个地方搬到另一个地方是容易的，但是，要将一个人的心智模式和能力从一种状态“搬到”另一种状态则是很不容易的。除非个体有充分的认识和理解、强烈的意愿和动力、实际的行动和作为，否则，一种看似合理、理想的状态，并不一定能够轻而易举地抵达。对个体尚且如此，对组织或系统就更不用说了。自治不是公共权威的恩赐，而是内具的社会特质。自治对于现代社会的可治理性而言，贡献良多。当然，当前对大学自治的认识也存在局限性，具体表现为：一方面对自治的供需两方面缺乏进一步的分析；另一方面，也忽视了对外部主体自我治理的关注。
从大学的功能上看，大学最主要的任务是以知识为中心开展教学和科研活动，社会服务、文化传承与国际交流都以这两者为基础。大学的价值体现为“知识行动”的价值主张和价值创造。从历史上看，教学和科研都经历了制度化不断深化的过程。大学治理与大学的组织化、制度化相伴相生。教学和科研相互联系，不能截然分割，但是各有一定的特殊活动形式。对教学和科研的治理，以组织化、制度化频谱为尺度，有放任自由和完全控制两个极端，反映了两种极端的治理理念。现实的大学活动在两个极端之间展开。“知识行动”的投入、过程和产出，并不像物质生产那样完全有形实在。大学治理存在愿景、目标、技术、成果方面的模糊性。相应地，治理需求也存在程度不同的模糊性。大学自治的治理需求并非完全是客观的、给定的、不经努力就能识别的。治理需求并不是“摆在那里”、谁都能看得到或者意识到的。特别是对经年累月沉淀下来需要改变的积习，“内部人”往往是意识不到的。除非跳出“内部人”的圈层，否则明明有需求，也可能不能成为真正需要供给的需求。约定俗成的一些规范以及长期赓续传承的制度如果被破坏了，就需要“有人管”。从道理上说，“内部人”有责任自己理，自己管。但这个过程不是自发的、必然的，而是需要上升到大学自治的集体意识层面上的。事实是，自我治理的需求意识是在实践中建构生成的。对一些因新生事物引起的内部需求，更是需要内部主体不断互动和建构才可以识别得到，然后成为现实的需求。无论是接受给定的规范和制度还是生成新的需求，都有一个围绕“需求”展开的“意义建构”过程。大学自治不能停留在自我治理的权力和权利的合理性申辩上，还要从自我需求和自我供给两个方面，分析自治的合理性和局限。大学自治的倡导者应该对“治理需求”的“意识局限”有清醒的认识。此外，即使认识到了治理需求，是不是一定能够提供相应的治理供给呢？答案是“不一定”。治理的自我供给的基本前提是有自我治理能力，或简称自治能力。仅主张权利而不触及能力，就无法识别、解读大学的可治理性问题。不能想当然地认为大学自治是大学自产生以来便具有的自然属性。大学自治的根本目的是实现大学理想和社会价值，而大学理想虽然具有永恒的一面，但更有随时代变化而变化的需要，这对大学的治理需求体认和供给能力建设提出要求。大学自治要求大学自觉担当并且能够担当属于自己的、应该担当的治理责任。
接下来考察外部主体的自我治理问题（以下凡提及外部主体，主要指外部的行政主体）。以往一谈到大学治理，常常仅以大学为治理对象，对外部主体自身的“治理”关注不够。我国本土治理实践中提出“自我革命”的概念，凸显“自我治理”是治理的重要内容，也是“共治”的重要条件。自我革命的对象包括内外所有治理主体。外部主体是大学治理的“重要他人”，无疑是大学治理的重要供给主体。他们代表公共利益，对大学具有法定的管理权。他们有没有自身的治理需求呢？微观治理既发生在大学组织内部，也发生在外部主体的组织内部。公共部门不是不食人间烟火的公共利益的“超然维护者”，他们有对大学的公共期待，也有其代表部门利益、反映个人认知水平和利益的自我需求。外部主体对高等教育事业的资源动员能力和配置方式、对现实问题的掌握情况、信息沟通的效度以及政策水平，无疑都会影响大学的治理与发展，因而有其自身的治理问题和需要诊断的治理需求。外部主体有以大学为对象的需求，也有以自身为对象的需求，认识到这一点非常重要。外部主体的自我治理是公共利益得以维护和增值的重要条件。构成外部治理主体的公共部门不是一个部门，而是多个部门。诸多公共部门有各自的分工，来自不同部门的行政信号抵达大学很难是一个声音。因此，公共部门的自我治理不光是个别的行政管理部门的自治，也是所有行政管理机构的整体协调与治理的问题。
当然，要承认外部主体对于大学的治理供给的必然性和合理性。供给的有效性取决于大学是不是有真正的需求，外部供给是不是有能力高效率满足这样的需求。同时，也要承认外部主体也有自我治理的现实需求，并非所有的治理供给都是合理的，“常有理”的外部主体是不存在的，凡治理必合理是一种“权力迷思”。治理需求究竟是“我”的需求，还是“你”的需求，取决于问题的来源。所有的真实问题来自实践，当然，需要思想加工得以界定。对于实践问题，是“你”的实践，还是“我”的实践，这在信息获取和加工的程序上是有差别的。我也好，你也好，都是自然人，都受个人心智模式的影响。在笛卡尔怀疑论的方法论意义上说，主体要对包括自己的感观和思想在内的一切抱有怀疑的态度，怀疑以“怀疑者”存在为前提，对于自己“在怀疑”这件事，是不能怀疑的。对于治理需求的诊断，需要坚持怀疑论者的方法论立场，方能发现问题、界定问题。其中，自我认知和自我反思，乃是需求诊断的认识论原点。治理需求诊断的困难在于厘清究竟是谁的需求。认知偏差是影响准确诊断的一个原因，但不是全部，利益纠葛也起作用。大学外部主体是大学治理的重要供给者，其供给行为影响大学的日常运作和组织变革。因此，外部主体自身的治理需求是大学治理需求的重要组成部分，不能将大学治理需求局限于大学自身的需求。外部主体的治理行为由自然人主体实施。自然人主体有自己的诉求和利益，这和他所代表的公共利益并不一定完全一致。公共行政主体从合法性上来说代表包括大学在内的公共利益，以拟制主体为载体和依托，但要由自然人来实施，在实际操作过程中不可能完全没有代表个人的私利。内部自然人主体私人化的一些需要，也恰恰是外部自然人主体的需要，比如，身份获得、生存保障、认可追求。外部主体将个人需要转化为公共需要，从而转化为大学治理需求，这不是没有可能的。事实是，认知上的偏见和利益上的利己计算，是客观存在的。在公共需求、部门需求和大学需求之间不可避免地存在张力，相应地，对于治理需求的诊断和唤醒也必然存在分歧或冲突。无论是内部主体还是外部主体，自我治理的需求不该被放弃或遮蔽，应该避免借公共需求之口掩饰部门或个人利益的需求表达。外部主体只有认识到自身也存在“自我治理需求”，也需要通过自身的能力建设提供针对自己的“自我治理供给”，才能保证外部主体对大学治理的合理性和有效性。
第三，从“他治”的角度看大学可治理性，需要深入治理的历史与现实情境。在一定情境中单向投射的治理模式是传统路径，能够有效实施，但是在另外的情境中则行不通。大学治理模式的选择不是孤立的行为，一方面它受到大学历史传统的影响，保持着其特有的文化基因与“胎记”，同时，又总要受到它所处时代的社会政治、经济等方面的影响。以往研究讨论大学与外部主体的关系，多从大学自治的角度出发，落脚点在外部主体尊重大学自主办学的权利，减少对大学的干预。事实上，从历史到现实，国内外“大学自治”是一种理想状态，与世隔绝的“象牙塔”或“桃花源”是不存在的。“大学从来就不是一个象牙塔”。大学不是游离于社会的孤立存在体，不是一个孤岛。大学的性质不能离开大学与外部关系而去抽象界定。站在大学立场上主张大学自治，或者站在外部主体立场上对大学实施监督管理，二者都具有合理性。大学是独立的法人实体，具有自主办学的法律依据。公共部门代表国家管理大学，也有法律依据。大学自治的话语指涉，既可以从大学内部向外部看，突出大学的独立性，主张外部主体减少对大学治理的干预，强调大学自我负责，自担责任。当然，也可以从大学外部向大学看，强调大学的公共性，凸显大学属于公共治理的范畴。历史经验表明，大学自治不是“铁律”，也非客观现实，而是一种主观感受和基于大学意象的意义指涉，是学术共同体的理想。不受外部力量约束和自我能力限制的“自治”，有违自治制度安排的底层逻辑。
治理行动受内外主体对大学的身份认知、理解和解释的影响。由于社会位置不同，不同主体的角色和身份不同，不可避免地会存在主体之间的“意义鸿沟”。在世界范围内，“自我”与“他者”、政府与大学、校董会与大学行政团队、大学行政与学术机构之间存在的紧张冲突，以及随之而生的话语论辩，换个角度看，就是因为“意义鸿沟”存在。我国20世纪90年代基于当时外部主体关于大学的意象再造和意义建构，在高等教育领域推行“调整、改革、合作、合并”八字方针指导下的改革，影响深远。新时代有的大学在办学方向上重返传统的分类定位身份，在一定意义上看，乃是20世纪50年代初“院系调整”大学意象的重现。在治理结构同构的情况下，大学的内部治理或主动或被动开始调整。由于权力结构的制度性原因，不同国家外部主体在大学治理中的话语权和影响力有所不同，有的国家大，有的国家小。各国高等教育发展历史不同，传统各异，历史沉淀下来的“大学意象”虽然有共同特征，但是也有文化差异。内部主体对标的是先行大学同行的“身份意象”，建构的是去情境化的“共同意象”，而外部主体则是从国家和社会整体治理结构、普遍原则和公共利益出发为大学“赋予身份”，并不关注大学内部人的身份认同。于是，内外主体对大学的治理供需产生认知冲突和理解鸿沟。在外部主体看来是合理的供给，在内部主体看来就是没必要的干涉。在外部主体看来，大学存在严重的治理问题，具有强烈的治理需求，为满足这种需求，一方面外部主体的治理供给进一步深化，另一方面也对大学施加压力，要求内部增设治理机构，推动自我供给。而在大学看来，“有组织的无序”是世界大学的共同特征，对大学的“无序”并无必要大惊小怪，不能简单化为治理需求。大学对“他治”合理性的质疑并不影响外部主体的“执意”治理供给，究其原因，大学组织边界的模糊性是权力拉锯和内外治理张力的一个重要原因。
从实践看来，由内部主体向外部主体单向投射的情况是罕见的。外部主体向内部主体的单向投射是比较常见的情况。学界关于大学自治的主张和呼吁，除了受理想化的治校理念影响外，还因为现实中客观存在着由外向内单向投射的现象。外部主体对公共领域而言利害攸关，由其所推动的能力建设和道德建设，涉及面更广，影响更大，是大学可治理性必须要考虑的因素。外部主体对大学的治理介入只是程度和方式的问题，而非有无问题。外部治理的合法性，是正式制度赋予的。以英国为例，传统上是学府占主导，但是自1992年开始，政府和市场的力量在大学治理过程中的作用逐步强化。越来越多的外部问责和密集的检查使大学的传统价值受到挑战。与此同时，政府一方面着力减少高等教育提供者的监管负担，取消不必要的监管，尊重办学机构的独立性和学术自由，另一方面在维护公共利益中担当责任，建立对促进高等教育机会、选择和卓越而言更具整合性的监管框架。从大学的角度看，虽然英国大学崇尚自治，但它们也免不了向外部力量妥协，尤其是向政府妥协。一方面，采取措施尽可能保持和维护优秀的传统价值，另一方面，还要积极回应新的压力和优先事项。经济合作与发展组织（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）新治理的指导思想是将国家的权威与市场力量相结合，赋予高等教育机构更大的运行自由。公共经费以“一次总付”的方式拨付，鼓励高校通过学生和商业活动增加经费。作为对自治的交换条件，政府对大学建立问责机制，将经费和绩效以及公开的质量评价联系起来。如芬兰政府建立大学绩效责任制，与每个大学签署三年包含办学目标、项目和经费等内容的合约，并提供专项经费支持合约执行。拨款机制导向是基于结果的管理，将目标和拨款挂钩。为考察目标完成情况，大学需要以年度报告的方式汇报进展和成就。大学“他治”的国际存在源自大学内外关系的不可切割性。正如“自治”有其前提条件一样，“他治”也有其前提条件。治理需求和治理供给的匹配或契合，是可治理性的一个判据。
第四，从“互治”看大学可治理性，需要回归现代治理的互动本质，从单向投射走向交互治理。“自治”和“互治”是相辅相成的。外部主体不是全知全能的，认识上也会犯错误，道德上也无法保证十全十美。从生活空间的角度看，外部主体的“机关大院治理”和大学的“学府大院治理”，有需求上的相似性。外部主体本身也是治理的需求主体，也需要提升需求感知，激活需求反馈，建立其内部治理的认知与行动机制。加强对外部主体的监督，建立内外治理的沟通机制，促进外部主体的自我革命，提升其治理能力，对大学治理具有重要意义。虽然权力范围和层级是不同的，但机关和大学的公共性质是一致的。大学和许多社会机构一样，都是公共利益的维护者和分利者，除了行政隶属的垂直权力关系，还有对公共部门资政和监督的责任与义务。以外部主体为对象，大学也有治理的责任。大学发挥主体性地位，对公共行政部门施加压力，推动其改革，促进善治，使其始终向着公共利益最大化方向努力，既符合公共利益，也符合大学自身的利益。在这个意义上说，公共部门治理是大学治理的延伸和组成部分，正像大学治理是公共治理的延伸和组成部分一样。所以，从外部主体和内部主体共担公共责任、共同对公共利益负责的立场上看，内外主体处于同一个“阵线”。只有通过对话、合作、相互作用、系统协同，才能更好地诊断和识别真正的治理需求之所在，审视应对需求的能力状况，并在此基础上共同提高治理能力，以提供有效供给，保证大学可治理性的实现。《报告》对于民主可治理性的讨论，需要从互动和解释的视角加以补充。真正的民主不是放任民主，而是基于公共理性和交往理性的互动民主。
作为组织，大学治理是通过一般化和制度化规则引导人们向着目标运动的秩序化努力，具有实体与过程二重性。大学组织当然是一种实体，但又在不断形成的过程之中。组织的过程是沟通的过程，没有沟通就没有组织。当人们注意到某些不甚了了的事物，并发问“这里发生了什么事？”的时候，日常事物就成为组织的事件。当人们接着问，在这种情况下“我应该怎么做？”的时候，人们就将意义赋予了事件。如果这样的意义足够稳定，以至于人们在未来的行动中仍能够获得经验上的连续性和掌控感，意义就生成了。组织并非先于意义建构而存在，组织过程就是意义生成的过程。治理行动首先是话语行动，大学治理过程首先是意义建构过程。意义建构是对人们的行动做出解释的意象生成过程，是在不断回溯反刍中加工展开的，是行动与行动解释的相互作用。当聚焦行动的时候，行动解释和行动选择都是核心的观察对象。就组织生活的意义探寻而言，话语、话语情境与话语制造是关注焦点，它们起着媒介作用。凭借话语行动，人员之间相互作用，人们开展社会沟通，不断吸收、加工、输出信息，对所面对场景做出反应，宏观与微观的制度因话语行动而形塑人们的行为。大学内外主体为什么有治理的需求？为什么以及由谁来供给治理？这些问题都可在内外主体互动过程中，通过意义建构获得解释。同时，内外主体也在回答这些问题的过程中建构着大学治理的意义。不同主体之间的认识分歧、意义鸿沟和利益冲突在互动中会以不同形式呈现，也需要通过对话和互动的方式加以解决。无解释无理解的单向投射可以将分歧、鸿沟和冲突问题一时遮蔽起来，获得表面上“即时”的“一致同意”或“步调统一”，这对成熟的制度建设只能起到治标作用，而不能产生治本的影响。
治理是多元主体交互作用的过程，可治理性是供需之间的一种动态关系。要深入认识大学可治理性的特点，需要把握各主体围绕治理需求与供给开展的社会互动过程。以大学为对象，大学的外部环境以及人们对知识价值期望的变化，在很大程度上影响着治理需求的变化。有的需求是稳定的常规性需求，有的需求则是新生的，甚至是革命性的。所谓革命性需求，指需求不只是量的增加，而且带有质的变化，往常本无需求的治理形式和内容成为新需求，而已有的需求内容和形式被颠覆。在宏观治理框架内，大学有具体行动的选择空间。“留有余地”“自由发挥”，是由大学作为一种松散耦合的组织的特征决定的。对于诸如课程、教材、内容等方面的治理需求，内外主体的认识难以完全统一。人的发展的动态性以及知识增长的动态性，是大学教学必须面对的基本特征。教育的创新性和发展性，在多样性和差异性的思想碰撞和社会互动中才有可能实现。以A指向B的投射理念裁定治理需求，能够反映A的需求认知，其代价是B的认知被屏蔽。许多教育箴言和隐喻表达的智慧，是需要在治理中去很好地吸收的，比如“教育是把火炬点燃，而不是把容器灌满”。不加约束地扩大治理需求的心智模式，在曼德维尔的可治理性讨论中，就已经受到挑战。可治理性所需要的“理解”，乃是现代文明的重要基础。“不理解”的接受和“无解释”的指令，都有违交互治理的逻辑。现实中不排除这样的可能性，外部主体从自然人的需要出发，会人为制造大学治理需求。有的需求看上去是大学的需求，实则是其出于自身利益考虑的主体转移。如果通过治理“需求制造”而获得更多业绩，或者从更多干预中获利，就会使“上面千条线”的“线”不断分化细化，从而，以外部主体为供给方，以大学为需求方，产生治理需求不断膨胀的恶性循环，“架床叠屋”的现象也在所难免。
治理需求的内外认知差异乃至冲突需要正视。治理供给与治理需求契合，当然是以对需求的准确把握为前提。但是，即使有一致准确的需求诊断，也并不必然保证有恰当的治理供给。意图和行动、目的和手段、动机和能力等的差别，既体现在个体层面，也体现在组织层面，还体现在不同的主体之间。内外主体的治理供给是不是同向同行，内部需求对外部供给与外部需求对内部供给是否无缝衔接和高度契合，在实践中都是问题。内部主体要办好自己的事，外部主体也要办好自己的事。在半径和深度不同的系统嵌套中，大学自治存在无法回避的两难问责困境。大学具有特殊组织特性，内外治理主体的责权边界存在灰色的模糊地带，需求和供给的主体边界也非泾渭分明。需求模糊的结果是，本来是外部主体需要“吃药”，却让大学“吃药”，或者相反，本来大学治理需求应该由外部主体供给，却让大学自行解决。围绕大学治理供需主体的负面行为，如争风抢功、逃避责任、寻找替罪羊的机会主义表现，实需关注。因需求夸大、需求盲视、需求遮蔽等需求误诊，以及供给缺勤、供给不足、供给过度、供给“脱靶”、供给干扰和供需错位造成的治理紊乱和治理失调，都是需要在治理行动中加以克服的。
大学的可治理性是一个值得进一步挖掘的研究领域，它反映了治理需求和治理供给的关系，涉及供给对需求满足的可能性，是一个由0到1的概率区间，也是由0到1的可治理度频谱。治理能力既影响对治理需求的诊断，也影响治理供给的时效性和契合度。治理能力与可治理性高度相关，但是，治理能力并非可治理性本身。需求和供给终究要落到具体的内容和形式上来。大学的可治理性考察还需要从一般的理论建构回归到具体的治理事务和行动上，相关研究还有广阔的未来空间。
（本文参考文献略）
On the Governability of the University: How is the University Governable?
Zhou Zuoyu
Abstract: The governance of universities is an academic concept and practical issue that requires attention. Governability reflects the dynamic relationship between supply and demand between the governance subject and the governance object. Governability is based on the alignment of governance supply and governance demand. The governance subject can be subdivided into the demand subject and supply subject of governance. Based on the division of internal and external entities, it can be further divided into governance demand and supply entities within universities, as well as governance demand and supply entities outside universities. There are multiple combinations between demand and supply. Various forms of governance will be formed around the demand and supply matching of the governance themselves and between them. Effective governance is a high degree of alignment between supply and demand, with minimal cost. Due to the contradiction between supply and demand, as well as the conflict between internal and external entities, there are phenomena such as excessive governance, insufficient governance, governance interference, and governance absenteeism in practice. Observing from the projection of internal and external entities in governance, there are several forms of governance, including “meta-governance” “autonomy” “governance by others” and “interactive governance” Several forms of governance models are not completely mutually exclusive in practice. From the perspective of realizing public values and public interests, mutual governance is a governance ideal that needs to be deepened.
Key words: university; governability; governance supply; governance demand; governance capacity
初审：王悦桦
复审：孙振东
终审：蒋立松
