摘 要：义务教育服务均等化是基本公共教育服务均等化的核心任务。义务教育服务均等化完成了入学机会均等化、资源配置均等化任务，师资供给均质化成为当前义务教育服务均等化的主导性任务。在扎实推动共同富裕语境下，义务教育服务均等化需要从入学机会、资源配置、教师供给、教学实践、教育评价五维框架进行概念重构，并在概念重构基础上系统总结推进义务教育服务均等化的国家努力与重大成就，分析全面普及任务完成后学龄人口变动带来的入学机会方便性新问题、资源配置均等化后两类学校带来的配置积极差异化新诉求、师资供给均质化过程中教师大规模交流亟须的一体化教师劳动市场新挑战、教学实践中以学定教要求的教学耦合新议题以及教育评价上肯定教育努力需要的素质增值公平新任务。展望未来，需要明晰义务教育服务均等化双优先发展定位，构建义务教育服务均等化指标与监控体系，布局义务教育服务均等化三层级战略任务，建立激励相容的义务教育服务均等化机制。
关键词：共同富裕；基本公共服务；义务教育；均等化；概念重构
义务教育服务是基本公共教育服务的核心内容，义务教育服务均等化是当前基本公共教育服务均等化的核心任务。共同富裕语境下推进义务教育服务均等化成为一个更加迫切而重要的课题。2021年8月17日，习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上指出：“现在，已经到了扎实推动共同富裕的历史阶段。”[1]党的二十大报告八次提到“共同富裕”，在到2035年我国发展的总体目标中，把“人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”作为重要发展目标之一。在这一目标中基本公共服务建设具体目标方面提出，到2035年“基本公共服务实现均等化”。在未来五年主要目标任务中提出“基本公共服务均等化水平明显提升”。[2]从共同富裕的时代要求看，共同富裕既是物质生活富裕，也是精神生活富裕；既是生活质量提高，也是发展质量提高；共同富裕不是少数人的富裕，也不是平均富裕；共同富裕要量力而行，循序渐进。共同富裕的“共同”与义务教育服务均等化的“均等化”产生共振效应。义务教育服务均等化在推进共同富裕过程中具有基础性、战略性作用。教育促进共同富裕，需要前瞻性或优先实现义务教育服务均等化概念重构与战略转型。
一、义务教育服务均等化的研究背景
美国学者珍妮特（Janet，V.D.）和罗伯特（Robert，B.D.）认为，20世纪以来，公共服务理论与实践发展经历了老公共行政、新公共管理、新公共服务三个阶段。[3]国内有学者从价值取向线索考察公共服务理论，认为现在西方公共服务理论经历了公平导向——效率导向——公平导向的过程。[4]二者在公共服务发展宏观脉络上的认识是一致的。公共教育服务、均等化等概念，从思想上源于哲学上的公平正义思想；当公平正义思想进入经济、社会、教育、医疗等公共领域，公共服务均等化思想便出现了。早在20世纪20年代，英国经济学家庇古（Pigou，A.C.）阐述了“收入均等化”的思想。①之后，英国经济学家凯恩斯（Keynes，J.M.）的福利理论主张国家干预社会生活。[5]20世纪30年代开始，一些国家采取了若干社会福利措施，提供公共教育服务。1941年，英国坦普尔（Temple，W.）提出“福利国家”，并积极推进作为国家福利政策重要内容的《1944年教育法》通过。[6]第二次世界大战后，公共服务均等化思想逐渐系统化。20世纪70年代后，新自由主义倡导者、英国经济学家哈耶克（vonHayek，F.A.）等从“市场最能为个人自由创造基本条件”意义上对福利国家进行全面批判。[7]20世纪80年代后，为化解财政危机，一些经济合作与发展组织（OECD）国家开始进行公共管理改革，通过市场机制提高公共服务效率和效益，公共服务走向效率至上。随着新公共管理局限性逐渐凸显，在反思批判新公共管理理论②的过程中，弗雷德里克森（Frederickson，H.G.）在其著作《公共行政的精神》中强调公共行政在改善政府与其他公共组织管理中发挥的作用，先导性地研究了公共行政中的公正与社会公平、公众与政府的关系。[8]在我国，2005年10月，“十一五”规划把公共服务均等化作为新的政策取向提出后，[9]公共服务均等化理论与实践逐渐在经济、社会、教育等领域展开，义务教育服务均等化成为一个在政策上和学术界备受关注的显性话语。自此以后，我国经济学、教育学等领域开始研究义务教育服务均等化问题。
（一）义务教育服务均等化研究的文献梳理
从具体表述上看，“教育机会均等”更早地将教育与均等联系起来。正如有研究指出的那样，“教育机会均等问题不仅贯穿教育的历史，也同时蕴涵于当今教育实践之中，教育思想和国家政府的教育管理态度都首先倾向于关注教育机会均等问题”[10]。2005年，国家从政策上提出并逐步推进公共服务均等化；2006年，有学者从财政公平视角讨论教育服务均等化问题。③[11]鉴于这一时期我国财力有限，政策上只把公共服务均等化作为促进区域协调发展的手段，学术界重点研究区域基本公共服务均等化。[12]之后，义务教育服务均等化研究持续保持一定研究热度。2012年10月起，《上海教育》发表系列评论员文章，围绕长期影响义务教育均等化的认识问题进行讨论。[13]可以说，相关研究对义务教育服务均等化的一些重要问题进行了相对系统的探讨，为进一步研究义务教育服务均等化提供了扎实的文献基础。
1.何谓“义务教育服务均等化”：概念界定分析
在当前话语体系中，讨论义务教育服务均等化，要区分义务教育均等化与义务教育均衡化，但相关政策使用这两个概念往往不做严格区分。有研究区分了义务教育均等化与义务教育均衡化，认为二者都是研究教育资源的配置问题，前者侧重于量化，后者量化关照不突出。[14]考查相关文献，可以发现，当义务教育均衡发展走向实证研究时，也会关注定量的问题。如，有研究运用国家统计数据与自主调研数据对中国基础教育均衡发展进行了实证分析。[15]理解义务教育服务均等化概念，可以回到其上位概念——公共服务均等化。公共服务均等化是指公共财政要为居民提供一视同仁的公共服务。[16]目前多数学者认可的“公共服务均等化”，是指在基本公共服务领域应该努力保障人民群众享有同样权利与满足基本物质需求。[17]义务教育服务均等化更观照义务教育服务的公共产品属性和基本公共服务导向。从公共产品属性和基本公共服务导向定位看，义务教育服务均等化可从三个层面理解，即：享有基本公共教育服务是个体权利，机会上人人平等；基本公共教育服务的提供者是政府，经济上人人无偿享受；基本公共服务均等化是动态的，服务内容与均等化水平会随着国家经济发展水平与政府财政能力发展变化动态调整。学者们在普遍认可义务教育服务均等化的这三层含义基础上，理解稍有不同。既有研究中更侧重从机会平等、无偿享受等维度定义义务教育服务均等化，未来研究需要进一步充分考虑共同富裕背景下义务教育服务均等化的概念重构诉求。
2.从哪些内容衡量义务教育服务均等化：衡量指标分析
当讨论一个区域义务教育服务均等化水平比另一个高时，其实已经在有意识或无意识地思考两个地区在义务教育服务均等化上应该比较的一些重要内容。如果要系统化地比较义务教育服务均等化水平，必然涉及指标问题。鉴于我国经济发展阶段和教育的民生定位，人们更倾向于从公共财政视域分析基本公共服务，[18]侧重从资源层面讨论义务教育服务均等化[19]。义务教育服务粗放均等化阶段，人们往往从机会、资源（人力资源、财力资源、物力资源）等指标领域分析义务教育服务均等化水平。在具体指标上，人力资源包括教师数量、年龄、学科、学历、职称等，财力资源包括财政性教育经费、公用经费等，物力资源包括教学与辅助用房、计算机台数、图书数、体育运动场面积等。如，有研究研制出包括初步均等化、基本均等化二目标层，入学机会均等、资源配置均等、教育质量均等三准则层的县域基本公共教育服务均等化指标体系。[20]有研究提出投入、过程和结果三领域，师资配置、经费投入、硬件资源配置、课程教学、学生质量五维度的城乡义务教育一体化发展评估指标体系。[21]文献梳理发现，受现阶段义务教育服务均等化概念理解的影响，既有的义务教育服务均等化指标研究成果往往更多地涉及机会、资源；一些成果开始从教师队伍建设讨论义务教育服务均等化；未来研究可以从教学实践与学生素质提升等更丰富的维度讨论义务教育服务均等化。
3.在哪些层面比较义务教育服务均等化：分析单元分析
探讨在什么层面考察义务教育服务均等化差距时，人们会选择某一特定范围，从不同分析单元进行比较分析。因而，考察义务教育服务均等化的前置性问题是要确定在哪个特定范围内进行分析。我们可以在国家、区域（东、中、西、东北）、省、市、县范围内分析义务教育服务均等化。在确定了特定范围后，就涉及要从哪些维度考察义务教育服务均等化，这涉及义务教育服务均等化分析单元问题。在国家层面，可以分析城乡、不同区域（东、中、西、东北）、不同省份、不同群体。在省、市、县层面，可以分析城乡、不同行政区域、不同群体。比如，有研究从国家范畴分析了区域间、城乡间、学校间的义务教育经费差异。[22]有研究从省域范畴分析区域、城乡、校际教育资源配置均等化状况。[23]其实，我们还可以以群体与个体为分析单元讨论义务教育服务均等化。从什么范畴、以什么分析单元分析义务教育服务均等化，受研究者关注的问题与可能获得的数据等影响。
4.义务教育服务均等化面临哪些挑战：现实问题分析
义务教育服务均等化问题，一般会被人们概括为一些指标在不同维度表现出的差距。目前，学者们普遍认为，义务教育服务均等化问题与挑战表现为城乡差距、区域差距、校际差距、群体差距，这些差距可以从师资配置、公用经费、办学条件等方面分析。城乡教育发展不平衡，是最大的不平衡。城乡义务教育一体化是义务教育服务均等化面临问题的重要表达角度。城乡教育一体化，可以缩小城乡教育差距，使均衡化的公共教育服务覆盖城乡全体居民。[24]义务教育发展的城镇化宏观背景使义务教育服务均等化面临的问题更加复杂，如，有学者分析了城镇化宏观背景下义务教育服务均等化在宏观层面、微观层面、过程层面表现出财政分配不均、硬件设施资源占有不均、“遗忘”和“差别”对待等现实困境。[25]目前，很少有研究把义务教育服务均等化置于共同富裕语境进行分析；但是共同富裕作为一个社会发展阶段，与义务教育服务均等化有着内在联系，共富政策中的“共同”与义务教育服务均等化中的“均等”有着内在联系，需要深入分析共富语境下义务教育服务均等化面临的挑战与任务。
5.如何推进义务教育服务均等化：推进策略分析
义务教育服务均等化推进策略研究往往从义务教育服务均等化外部宏观经济社会背景出发，提出消解义务教育服务均等化的宏观制度负面影响的对策；从自身发展逻辑出发，针对义务教育服务均等化本身表现出的问题提出建立义务教育均等化国家标准，建立更广泛的家庭、社区等外部支持，加强问责机制建设等方面的对策建议。从义务教育服务均等化自身发展逻辑，有研究提出，分初级阶段、中级阶段、高级阶段推进义务教育服务均等化。[26]当前，义务教育服务均等化措施尚未被置于共同富裕语境下进行系统研究，未来研究需要进一步强化义务教育服务均等化推进措施的共同富裕政策语境意识以及发展阶段定位等。
（二）义务教育服务均等化政策的历史演进
1985年，《中共中央关于教育体制改革的决定》提出，“把发展基础教育的责任交给地方，有步骤地实行九年制义务教育”。1986年，《中华人民共和国义务教育法》颁布，义务教育普及工作依法有序推进。2005年，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出，“完善中央和省级政府的财政转移支付制度”，“逐步推进基本公共服务均等化”，“将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围”。2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化。”作为基本公共服务，义务教育服务均等化提上政策议程。从国家推进基本公共服务均等化的政策实践看，我国义务教育服务均等化经历了以巩固服务体系覆盖面、推进资源均等化、提高服务标准行业性为主导任务三个阶段。
1.提高城乡义务教育服务体系的覆盖面阶段
在这一阶段，作为基本公共服务重要内容的义务教育服务均等化的主要工作是建成覆盖城乡的义务教育服务体系。在国家普及义务教育的过程中，一直面临的一个重要问题是区域教育发展不平衡；在不平衡的各个维度中，城乡教育发展不平衡是最大的不平衡。2010年，《教育规划纲要》提出：“建成覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距。”2012年，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》提出，为适龄儿童、少年提供“两免一补”④的九年义务教育，[27]着力提高城乡义务教育服务体系覆盖面⑤。
2.推进城乡义务教育服务的资源统一化阶段
在这一阶段，作为基本公共服务重要内容的义务教育服务均等化的工作重点是推进义务教育服务资源统一化。2016年，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》提出，2020年，城乡基本公共教育服务均等化基本实现。[28]城乡基本公共教育服务均等化的“基本实现”主要侧重于在资源统一化上发力。2017年，国务院颁布《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，制定了包括公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等八个领域在内的基本公共服务清单，[29]着力推进基本公共教育服务均等化；提出“十三五”时期义务教育服务均等化的主要发展目标，即，到2020年，九年义务教育巩固率达到95%，义务教育基本均衡县（市、区）的比例达到95%[30]。基本均衡也主要侧重在资源维度推进义务教育服务的统一化。
3.提高国家义务教育服务标准的行业性阶段
在这一阶段，作为基本公共服务重要内容的义务教育服务均等化的工作重点是提高国家义务教育服务标准行业性。2021年，国家发展改革委印发《国家基本公共服务标准（2021年版）》，制定出国家基本公共教育服务标准，同时要求各地结合实际，根据财政承受能力，与国家标准和行业标准规范充分衔接，[31]并要求在《国家基本公共服务标准（2021年版）》印发后6个月内完成本地区基本公共服务具体实施标准制定工作。应该说，各省（直辖市、自治区）在推进国家义务教育服务标准落地时，要求与“行业标准规范”充分衔接，可以尊重义务教育发展的内在要求与时代特征，有利于科学、有序、全面推进义务教育服务均等化。
（三）义务教育服务均等化实践的基本判断
当前，把义务教育服务均等化置于共同富裕政策语境下讨论，需要充分考虑义务教育服务作为公共产品的属性；必须在认识上明确义务教育服务是超越资源供给意义的“非所供即所得”的公共产品，积极关注教师这一义务教育服务均等化转化因素，关注学生素质层面的义务教育服务均等化。
1.义务教育服务是“非所供即所得”的公共产品
在共同富裕语境下，义务教育服务更加强调机会无门槛与政府供给，共同富裕的“共同”与义务教育服务均等化的“均等化”会实现最大程度的融通。但是，必须认识到的是，基本公共服务作为公共产品，强调政府的供给保障，一般来讲具有“所供即所得”特征。基本公共教育服务作为文化产品，必须经过受教育者“积极”消费，才能在受教育者那里产生现实的意义。在义务教育服务均等化政策与实践中，要从一般的基本公共服务物质产品供给意义上的“共同”向具体的义务教育服务精神产品供给意义上的“均等化”转化。从这个意义上讲，义务教育服务是超越资源供给意义的“非所供即所得”的公共产品，受教育者现实地消费义务教育服务的全过程都需要受教育者的投入与外部的专业支持。
2.教师是义务教育服务均等化的最重要转化因素
当受教育者有机会接受教育、政府为受教育者提供教育资源后，这些教育资源不是“在那里”就能自动发挥育人作用的。教育资源均等化也不会简单地等同于教育服务均等化。教育行政部门和学校必须有序有效安排教师教育教学，建立动力机制、保障机制、问责机制，充分发挥教师作为能动主体的积极性，这样，均等化的教育资源配置才可能转化为均等化的教育服务。教师作为能动主体，是教育资源均等化向现实的教育服务均等化转化的最重要影响因素。
3.义务教育服务均等化要求素质起点相当的学生素质增值均等化
在共同富裕语境下，外部社会因素、家庭因素差异对学生素质发展的影响进一步缩小，义务教育服务均等化可以更加接近其更深层面的内涵。从教育结果看，义务教育服务均等化要求通过一段时间均等化的教育后，素质起点相当的不同个体素质提升幅度大体相当。推进义务教育服务均等化，必须纠正的错误认识是，“均等化在学生层面表现为学生素质均等”。“均等化在学生层面表现为学生素质均等”既不符合经验假设，也不符合教育目标。教育目的绝不是把不同个体的素质拉齐填平、走向平均，更不是让个体走向无理想无奋斗的平庸。从发展可能性与理想上看，教育的目的是使每个个体的潜能都得到充分的、自由的发展。在共同富裕语境下，义务教育服务均等化在学生素质层面上表现为不同地区、城乡素质起点相当的个体在经过一段时间教育之后得到大体相当的提升。尽管义务教育服务均等化在学生素质层面还不能完全实现，但是在当前与未来持续推进义务教育服务均等化过程中，必须向实现学生素质层面的义务教育服务均等化努力。
二、共同富裕语境下义务教育服务均等化的概念重构
在当前扎实推动共同富裕的政策语境下，义务教育服务均等化有了新的意蕴期待。为了使全面推进义务教育均等化有一个清晰的概念指向，亟待在有机嵌入共同富裕政策语境的意蕴期待下全面梳理与反思义务教育发展历程，进行义务教育服务均等化的概念重构。
（一）义务教育服务均等化五层级任务分析
从义务教育服务均等化发展的宏观脉络看，教育机会需求、教育资源需求、优质教师需求、有效教学需求、增值素质需求先后成为人们对义务教育服务均等化的主要关注，满足这些需求先后成为国家义务教育发展的主导性任务。义务教育服务均等化实践是人们对义务教育服务均等化产生不同需求与国家努力满足人们这些需求的动态过程。改革开放后，人们对教育机会的需求不断增长，1986年，《中华人民共和国义务教育法》通过，提出让所有适龄儿童都接受教育，即机会普及成为我国义务教育发展的主导性任务。在义务教育大面积普及后，办学条件落后、师资队伍素质低、教育经费不足等问题长期存在，人们对教育资源需求越来越强烈，解决教育资源不足成为我国义务教育发展的主导性任务。随着义务教育发展与人们对教育的重视不断增强，择校成为一个普遍问题；择校的背后实际是择师，师资的重要性不断凸显。随着经济社会发展水平提高，教师数量不断充足、结构不断优化、学历不断提高，人们把重心放到了教学实践，在教学实践环节，教育要素以现实的教育服务呈现出来。教学实践效果表达的最终载体就是学生素质。沿着这个宏观思路，可以构建义务教育服务均等化的五维概念框架。
（二）义务教育服务均等化五维概念框架建构
在解释义务教育服务均等化的内涵时，五个维度的义务教育服务均等化定位不同。入学机会是前提性因素，当提出普及义务教育时，首先是向全体适龄儿童提供教育机会，其实这蕴含着教育机会均等；入学机会获得方便性是义务教育服务均等化的前提。资源配置是保障性因素，当人们有机会进入学校接受教育时，人们开始关注学校运行情况，也就是教育资源投入支撑；资源配置的积极差异化是义务教育服务均等化的保障。学校里的教师是转化性因素，当教育发展到一定水平时，人们逐渐认识到高质量的教师是教育事业发展的关键，择校、择班实质上都是在择师；学校师资均质化是义务教育服务均等化的关键。教学实践是过程性因素，随着学校教育向更高质量发展，人们会发现，教师的教与学生的学衔接得越好，学生的学习越投入；教与学双边耦合化是义务教育服务均等化的具体展开过程。学生素质是结果性因素，经过一段时间的教育，一个学生所达到的素质水平是这段时间教育的效果，素质水平提高幅度越大，教育效果越好；学生素质增值平等化是义务教育服务均等化在结果上的表现形式。（图略）
义务教育五个维度的服务均等化是递进的，而不是更替的。前一个维度的义务教育服务均等化是后一（几）个维度义务教育服务均等化的前提。学生到学校，教育资源配置才有意义；有了配置到位的必要教育资源，教师才有物质依托；有了充足有质积极的教师，教学实践才能顺利开展；有了有效的教学实践，学生素质提升才能成为现实。反之，后一个维度的义务教育服务均等化是前一（几）个维度义务教育服务均等化的更高实现层面。从入学机会到资源配置，到教师，再到教学实践，最后到学生素质，义务教育服务均等化在内涵获得上是层层递进的。当我们把资源配置均等化作为过去一段时间义务教育服务均等化的主导性任务时，不是不考虑其他层面因素，而是在完成资源配置均等化这一主导性任务过程中必须全面巩固入学机会，同时要兼顾师资、教学实践、学生素质。
三、义务教育服务均等化的国家努力与任务分析
义务教育服务均等化五维概念框架为分析义务教育服务均等化的国家努力提供了一个概念分析框架；同时，在这一概念框架下也可以分析当前和未来一段时间内义务教育服务均等化的延伸性任务。过去较长一段时间，义务教育服务均等化的主导性任务是资源配置均等化；近几年，义务教育服务均等化开始广泛关注师资均质化问题；当前与未来较长一段时间，在扎实推动共同富裕语境下，义务教育服务均等化面临普及任务后学龄人口变动带来的入学机会方便性的新问题、资源配置均等化后两类学校带来的配置积极差异性的新诉求、师资供给均质化过程中教师大规模交流亟须一体化教师劳动市场的新挑战、教学实践中以学定教要求的教学耦合化的新议题以及教育评价上肯定教育努力需要的素质增值公平的新任务。
（一）义务教育入学机会普及的伟大成绩与机会方便性的新问题
中华人民共和国成立后，为快速普及教育，城镇各单位在单位制度下建立了子弟校，农村形成了“村村有小学、乡（镇）乡有初中”的学校布局。1985年，国家提出“实行九年制义务教育”；1986年，义务教育普及以专门法的形式确定下来。截至2010年年底，全国有 2856个县（市、区）全部实现“两基”⑥，全国“两基”人口覆盖率达到100%。[32]2011年，我国向世界宣告全面完成“两基”战略任务，中国创造了世界教育奇迹，为世界全民教育作出重大贡献。[33]我国义务教育普及是伴随快速城镇化与学校撤并进行的，这使农村儿童的入学机会方便性在一定程度上受到挑战。改革开放后，随着计划生育政策的推进，农村学龄人口减少，办学分散；城镇人口出生率下降，学校班额变小。面临“分散方便”与“集中经济”的博弈，农村地区一些学校不得不撤并，城镇地区一些学校数量也不同程度减少。在农村端，城镇化与计划生育政策相遇，农村学龄人口快速减少，广大农村地区进行了学校布局调整，一些地方一度出现无序或过度地撤并学校现象；学校撤并的一个客观后果是农村一部分学生家校距离过远，影响了一些农村学生入学机会方便性问题。在城镇端，进城务工人员随迁子女需要进入城镇学校上学，这客观上增加了对城镇学校学位的需求。在城镇化快速推进初期，由于计划生育背景下城镇人口自然减少，城镇学校扩容压力并没有立即凸显出来。但是，城镇接收进城务工人员随迁子女面临一些政策支持问题。进入新世纪，随着“两为主”等政策实施，义务教育阶段进城务工人员随迁子女数量不断增加，城镇教育扩容压力增大，特别是超大、特大、大城市学校，县镇优质学校，企业繁荣乡镇学校扩容压力增大，学位紧张。随之引发进城务工人员随迁子女入学门槛与融入问题，进城务工人员随迁子女入学机会缺乏问题凸显，特别是义务教育均衡水平比较低的流入地，进城务工人员随迁子女接受均等化义务教育服务的机会缺乏。
（二）义务教育资源配置均等化的重要进展与积极差异配置的新诉求
义务教育资源配置均等化的重要进展主要体现在学校标准化建设、教师编制标准城乡统一、公用经费标准城乡统一三个方面。
一是学校标准化建设。《教育规划纲要》提出，推进义务教育学校标准化建设。[34]《国务院办公厅关于全面加强乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校建设的指导意见》提出，办好“两类学校”⑦是推进城乡基本公共服务均等化的基本要求。[35]通过一系列政策举措，义务教育学校办学条件明显改善。随着经济发展水平提高，一些地区优先选择将学校校舍、体育场馆等传统办学资源更新换代，基于计算机、互联网、大数据的线上资源条件成为短板，学习资源、学习诊断技术的支撑条件成为短板。
二是统一城乡教师编制标准。2001年，中央编办、教育部、财政部《关于制定中小学教职工编制标准的意见》确定了城乡有别的教师编制标准，小学城市、县镇、农村师生比分别为1：19、1：21、1：23；初中城市、县镇、农村师生比分别为1：13.5、1：16、1：18。城高乡低的教师编制标准不符合农村学龄人口分散、学校规模和班级规模普遍较小的现实。2014年，国家统一城乡中小学教职工编制标准，即高中教职工与学生比为1：12.5，初中比为1：13.5，小学为1：19，结束了城乡二元的教师编制标准，是教师编制标准的重要成就。[36]未来，随着义务教育服务均等化的推进，需要更加精细的师资配置标准与分配机制，在国家以师生比为操作性量化指标统计城乡中小学教师编制标准的基础上，应该全面考虑学校班级数、课程数、课时数、学生数进行师资校际分配。
三是统一城乡学校公用经费，并对两类学校给予量化倾斜。从2006年开始，全部免除义务教育阶段学生学杂费政策在西部农村地区推行；2007年春季学期开始，在全国农村地区全面推行；2008年秋季学期起，在全国城乡全面推行。2015年，国家“统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额”。[37]2012年，国家提出“对学生规模不足100人的村小学和教学点按100人核定公用经费”，[38]保证其正常运转。2018年，国家提出“对乡镇寄宿制学校按寄宿生年生均200元标准增加公用经费”。[39]这是公用经费核定政策的一个重大进步。通过系列国家政策积极干预，义务教育资源配置均等化取得重大进展。义务教育学校公用经费从城乡二元到城乡统一，再到对两类学校的公用经费给予量化倾斜，尊重了不同学校规模效益不同的经济学原理，尊重了承担不同功能（教学、生活服务等）学校公用经费需求不同的现实。但是，调研中，校长们反映，不足100人按100人核定公用经费的政策中100人设定较低，一些地方也实行了更细的分档。乡镇寄宿制学校按年增加生均公用经费的政策，在规模小的寄宿制学校也显得不够充分。未来，需要进一步细化两类学校公用经费的量化倾斜政策。
（三）义务教育教师交流积极推进与构建一体化劳动力市场的新挑战
义务教育教师交流政策以平衡校际、城乡和区域师资素质为目标，通常会通过具有一定规模和一定比例的再分配方式推进。在市场经济条件下，劳动力要素流动非常活跃。教师作为教育领域劳动力要素，其流动给教育发展带来活力的同时，也给教育发展特别是乡村教育发展、薄弱学校发展带来了挑战。国家高度重视乡村学校与薄弱学校教师队伍建设，在持续发力补短板的基础上，高度重视教师交流，吸引优秀师资到乡村学校与薄弱学校任教。2015年，国务院办公厅出台《乡村教师支持计划（2015—2020年）》，全面补齐乡村教师队伍建设短板。[40]2020年，《教育部等六部门关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》提出要求，各地采取定期交流、跨校竞聘、学区一体化管理、集团化办学、学校联盟、对口支援、乡镇中心学校教师走教等方式，创造条件让城镇优秀校长教师向乡村流动。[41]
一般来讲，一个教师会通过初次分配和再分配进入某一学校。在初次分配时，区域一体化的劳动力市场不完善，学区无法仅靠行政引导让优秀毕业生先到相对薄弱学校任教，即使可以实现这样的操作，也会导致优秀毕业生把这个学区当作次优选择。再分配时，如果没有相应的区域一体化的教师劳动力市场建设，要让一个教师从优质学校到薄弱学校任教，也往往面临很多利益障碍。未来，在总结教师交流模式、推广成功经验的同时，要治理二元教师劳动力市场下教师分布不均衡的问题，治本之策是建设区域一体化的教师劳动力市场。
（四）义务教育课程教材体系建设努力与推进教学耦合的新议题
建立完整的义务教育课程体系、教材体系，为义务教育学校提供教育教学依据，提出教育目标、培养目标、课程目标、教学目标要求，提出任务要求、内容方法要求、教学评价与考试要求等，是推进义务教育服务均等化的重要内容。国家全面承担义务教育课程教材建设的事权责任，并积极完善事权责任承担机制。持续的课程改革更多在学生应该具备什么样素质以及如何培养这些素质上发力，义务教育服务均等化在这方面更关注课程实施、教学实践的城乡差异、区域差异、校际差异。从课程实施与教学实践看，全国绝大多数地区都能够按照国家课程设置方案开齐课程，绝大多数课程都能够按照课时要求开足课时。以科学课程为例，调查显示，大部分省级科学类课程实施计划符合国家课程设置方案规定，从是否“开齐”看，绝大部分班级“开齐”了科学类课程。[42]应该说，从供给侧看，在贯彻国家课程设置方案和课程开齐上，课程教材建设取得了值得肯定的成效。
课程体系、教材体系为推进义务教育服务均等化提供了重要抓手，课程开齐开足对于推进义务教育服务均等化至关重要，课堂教学作为推进义务教育服务均等化的最后一公里必须抓牢，应该更精致地关注教学实践。义务教育服务均等化需要在课堂上落地，要充分认识到基本公共教育服务的“非所供即所得”特征，在教学改进上发力。但是长期以来，肩负立德树人根本任务与通过因材施教方法展开的教学实践或多或少、有意无意被考试牵引、被高利害考试牵制，没有充分认识到教育服务的“非所供即所得”特征；教学方法往往停留在理念理解上，缺乏通过互联网、大数据、人工智能等现代媒介与信息处理手段的技术化落实，没有真正基于学生的学设计教师的教，更没有基于学生素质起点进行个体化、有针对性的教学设计。基于个体化的学进行教学设计，需要充分利用互联网、大数据、人工智能等现代媒介与信息处理手段，以学生素质为起点、以学生素养要求为目标，有序推进分层化教学、个体化教学。
（五）义务教育能力本位评价制度的确立与关注增值发展的新任务
高考之前的教育或多或少都会受到高考的牵制与影响，高考代表着一种“刚性”公平竞争机制，离高考越近的学段或年级，受高考牵制与影响越大。高考让人们形成了以绝对成绩为操作性指标的能力本位的量化主导的评价制度，它维持着教育系统内“刚性”的公平竞争。也就是人们说的“分数面前人人平等”。不得不说，这是选人机制上的一个重大进步。
然而，在义务教育阶段，当人们普遍关注成绩甚至是过分关注成绩带来的“考上重点大学”这一功利性结果时，能力本位评价制度会偏离通过能力本位评价选拔人才与引导人们积极提高自己能力的政策目标取向，滑向更多关注教师认为将来有升学希望和“有出息”的学生，更少关注或忽视一些素质相对落后的学生。义务教育作为公共产品，在区域层面要体现“加快义务教育优质均衡发展和城乡一体化”[43]的发展目标定位，在学生层面要为每个学生提供均等化的教育服务，让每个孩子基于自己的素质起点和潜能获得尽量大的素质提升。在学生素质这一结果性因素上，推进义务教育服务均等化，要建立起基于素质增值发展的评价制度，充分肯定教师在每个学生身上的教育努力与教育效果，在每个学生素质起点基础上提高其素质。
四、义务教育服务均等化推进的战略选择
为更好地扎实推动共同富裕，义务教育学校所在地直管地方政府与上级政府要在义务教育服务均等化概念重构的基础上，进一步明确各级政府财权与义务教育投入事权责任，对经济欠发达地区进行专项转移支付，保障义务教育经费投入的充分性与稳定性，积极推进义务教育服务均等化的战略转型。
（一）确立义务教育服务均等化双优先发展定位
义务教育服务均等化对于促进共同富裕具有基础性、先导性和全局性作用，较之其他非义务教育阶段，教育公平更加迫切，这就要求义务教育服务均等化推进在战略安排上要首先确立义务教育服务均等化双优先发展定位。义务教育服务均等化双优先发展定位，即义务教育服务均等化发展既要先于共同富裕，又要优先于其他各级各类教育。从教育发展与经济社会发展关系看，义务教育服务均等化优先于共同富裕。党的二十大报告提出，2035年，“基本公共服务实现均等化……人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”。[44]作为基本公共服务均等化的核心内容，义务教育服务均等化要优先于共同富裕，为扎实推进共同富裕提供人力资本基础。人人接受均等化的高质量义务教育，对中国经济中长期繁荣具有至关重要的价值，全民素质普遍提高的社会可以为实现共同富裕提供人力资本基础。除了认识到义务教育服务均等化是共同富裕的重要内容，更应该认识到发展义务教育是推动共同富裕的重要措施，优先推动义务教育均等化是推进共同富裕的内在要求。
从教育体系内部看，义务教育服务均等化要优先于其他各级各类教育。2019年，中共中央、国务院颁布《中国教育现代化2035》，提出“2035年，我国总体实现教育现代化”，提出“面向人人”、“共建共享”等教育现代化理念，[45]体现在义务教育阶段即是义务教育服务均等化理念。在整体教育体系中，义务教育是国家优先保障的部分，推进义务教育服务均等化应优先于其他阶段教育发展任务。《国家基本公共服务标准（2021年版）》涉及各级各类教育，在义务教育阶段直接表述为“义务教育服务”，而其他级类教育表述都聚焦于某维度。[46]在义务教育服务均等化方面的内容是全员性的、全要素性的。
（二）建立义务教育服务均等化指标与监控体系
科学、有序、积极推进义务教育服务均等化，需要了解义务教育服务均等化现状。了解义务教育服务均等化现状，必须借助于义务教育服务均等化指标体系以及基于此建立的监控体系。根据义务教育服务均等化五维概念框架，义务教育服务均等化指标体系包括入学机会、教育资源、师资交流、教学运行、学生素质五大指标领域。五大领域分别有不同目标指向和一级指标。（图表略）
入学机会目标指向为普及率与方便性。在这一指标领域，普及率是一般和常态化要求，用入学率作为一级指标。就近入学率与上学服务水平是从当前城镇化过程中入学机会方便性受挑战这一背景考虑的，是从上学时间成本与上学社会成本⑧关注义务教育服务均等化；择校率是从质量层面关注义务教育服务均等化。
教育资源目标指向为充分性与差异化。在这一指标领域，学校资源拨付不是针对标准规模的走读学校在生均意义上进行资源配置，而是考虑校车学校提供校车服务、寄宿制学校提供寄宿服务、小规模学校效益低等因素，进行积极差异化的教育资源配置。
师资交流目标指向为活跃性与满意度。在这一指标领域，教师交流要达到一定规模与比例，同时更要关注作为义务教育服务均等化在教师层面的重要指标——优秀教师——的交流情况。
教学运行目标指向为规范化与个体化。在这一指标领域，从规范化目标导向看，在标准班级规模假设下，要纳入师生比指标；在非标准班级规模情况下，要纳入师班比指标，更精致的考虑要纳入师科比指标。从保障教学质量看，要纳入专任教师学教对口率。从更精致的个体化目标导向的教学实践关注看，要纳入班级规模指标，并且关注分层教学、个体化教学与学生掌握率等指标。
学生素质目标指向为达标率与增值公平性。在这一指标领域，从达标率看，要考察中考合格率，同时也关注优秀率；从素质增值公平看，要考虑各层次学生素质增值以及同一层次不同分析单元的素质增值差异与不同层次素质增值差异在各分析单元上的差异。
（三）明确义务教育服务均等化的三个层级任务
义务教育服务均等化推进有其任务层次逻辑、时间先后顺序，同时一些宏观背景的变化又使以往已经完成的任务需要进一步巩固。当前，我国义务教育服务均等化的主导性任务是促进师资均质化。为推进义务教育服务均等化，一些发达地区大城市积极推进旨在实现区域师资配置均等化的、具有一定规模和一定比例的教师交流。如：2021年，北京市计划启动义务教育阶段大面积、大比例校长教师交流轮岗，推进师资均衡，并在东城区和密云区进行首批试点。区域内校际教师校长特别是优秀教师校长大面积、大比例交流，可以推进区域内校际师资均质化。区域内校际师资均质化是区域义务教育服务均等化的关键。在区域大面积、大比例交流过程中，要统筹考虑教师的“道德人”和“经济人”假设，既警惕泛道德主义，又要警惕泛经济主义。但是，考虑到教育作为慢变量，应主要警惕过分使用泛道德主义的义务教育教师交流动员机制。从机制设计上看，市场经济条件下要推进教师大面积、大比例交流，需要尽量让教师没有利益损失地讲教育情怀，而不是讲教育情怀必须有利益损失。可以通过直接利益损失补齐、间接利益损失补偿、激励性补偿等有力措施，建立区域内教师，特别是优秀教师无利益障碍流动的一体化的教师劳动力市场；并适当与适度配合以行政与道德动员，形成市场与道德力量相向合力，让教师在无利益损失的政策环境下进行充分体现义务教育服务均等化内涵的交流。
我国义务教育服务均等化的巩固性任务分为两个方面。一方面，提高入学机会方便性。2012年前，在效率主义取向下，各地推行学校布局调整政策，学校大量撤并，学生远距离上学、低龄寄宿等问题凸显。2012年，我国进入布局调整时期，也就是人们说的后布局调整时期。这时期要解决入学机会议题的侧重点从提供充足的机会转向提供方便的机会。农村端，儿童入学机会方便最优选择是保留必要的村小和教学点，办好人民家门口的学校，尽量满足人们“就近入学”的机会方便性诉求；次优选择是，针对一些上学距离比较远、路况比较差的学生，办好寄宿制学校，为他们提供标准化寄宿制学校服务。城镇端，为进城务工人员随迁子女提供与原城镇居民平等的同城化教育机会。人口流入主导型城镇教育扩容压力大，不仅需要推进义务教育区域均等化与校际均等化，还需要完成义务教育扩容任务。另一方面，补齐两类学校资源配置短板，需要优化、合理化教育资源配置标准。从师资分配看，义务教育服务均等化需要建立体现教师工作量均等的区域内校际师资配置机制；从公用经费看，需要建立体现公用经费多维（规模、功能、地理）公平的公用经费配置机制；从办学条件看，需要建立体现“安全、实用、经济、美观”原则的学校标准化建设机制。
我国义务教育服务均等化的前瞻性任务也包括两个。一个任务是，推进指向教与学耦合的分层化个体化教学。教师可以根据个体在知识、能力、经验和方法上的素质起点数据，对一个班级的学生根据其某一学科、某一领域（如阅读、写作）的素质起点选择相应难度的教材，进行分层教学。从关注个体的精神看，个体化教学与分层教学是一致的；从关注个体的程度看，个体化教学比分层教学更加精致。当前，互联网、大数据、人工智能日益发展，班级规模日益走向标准化与小班化，相关部门要顺势而为，协同工作，保障硬件条件，跟进网络维护，丰富课程资源，打破教师信息素养瓶颈，通过互联网、大数据、人工智能精准分析个体在知识、能力、经验和方法上的素质起点，判断个体学习风格，让教师进行更加个体化的教，学生进行更加个体化的学。另一个任务是建立体现素质增值公平的教育评价制度体系。与高收入阶层可以通过捐赠等三次分配推进共同富裕不同，高素质学生不能捐出自己的素质推进教育结果公平、推进义务教育服务均等化。基于对个体素质发展规律的科学认识和建立人力资源强国的战略诉求，推进教育结果公平不是把具有很大素质差异的不同个体的教育结果拉平，而是努力让同一阶段素质起点相当的个体在这个阶段得到大体相当的素质提升。[47]
（四）建立激励相容的义务教育服务均等化机制
义务教育的外溢性是明显的，农村地区、欠发达地区、发展相对滞后地区义务教育的外溢性更加明显。义务教育服务均等化推进面临激励不充分的挑战，建立激励相容的义务教育服务均等化机制成为推进义务教育服务均等化的重要措施。20世纪70年代，诺贝尔经济学奖获得者哈维茨（Hurwiez，L.）在其机制设计理论研究中提出“激励相容”。机制设计包含信息效率与激励相容两个方面内容。信息效率即达成社会目标所需要信息量的多少，也就是信息成本。激励相容要求个体利益与集体利益一致。这对义务教育服务均等化机制设计具有一定启发。义务教育服务作为公共产品，推进义务教育服务均等化不能简单通过市场这只“看不见的手”实现，必须通过有效的信息供给，建立起激励相容的义务教育服务均等化机制。
首先，建立激励相容的义务教育服务均等化动力机制。办学主体、学校、教师、社区、家长、学生、用人单位是义务教育服务均等化的多元利益相关主体。推进义务教育服务均等化，要向义务教育服务的目标群体——社区、家长、学生、用人单位等——提供义务教育服务均等化的相关信息，让这些目标群体了解这些信息，让他们熟悉自己的合理利益诉求，激发多元利益相关主体参与推进义务教育服务均等化的动力。
其次，建立激励相容的义务教育服务均等化保障机制。为义务教育服务均等化提供资源保障，关键是针对义务教育的办学主体（义务教育服务主要由政府提供），根据财权与事权责任相统一原则，充分考虑义务教育的外溢性，建立激励相容的义务教育服务均等化保障机制。同时，建立的义务教育经费投入机制要预防“上进下退”的挤出效应。
再次，建立激励相容的义务教育服务均等化问责机制。各利益相关主体都承担着义务教育服务均等化的相应责任，政府提供均等化的资源保障并承担对学校与相关部门督导责任，学校和教师要提供公平而有质量的教育影响，学校所在社区要提供安全、健康和适合办学的校园外部环境，家长要督促与保障孩子按时上学，学生承担积极投入学习的责任。让不同主体清晰自己和其他主体的责任，根据责任划分建立问责机制，相互督促、有序问责。
注释：
①庇古在其所著的《福利经济学》中多次讨论国民所得平均分配的问题，如第一编福利与国民所得第八章经济福利与国民所得分配的变化第七节，第三编国民所得与劳动中多章讨论劳动分配工资公正问题，第四编国民所得的分配直接讨论工资、收入由相对富人向相对穷人的转移。参见：阿瑟·塞西尔·庇古.福利经济学[M].北京：商务印书馆，2020.
②珍妮特等人指出，新公共管理理论不只是涉及一些新管理方法，而是背后含有一套取自市场经济和企业管理的价值观。参见：Janet, V.D.& Robert，B. D. The New Public Service: Serving, not Steering[M].Taylor& Francis, 2011: 22.
③在此之前，也有提到过类似公共教育服务均等化的表述，如：2002年，有学者提出，“正确处理教育产业责权在各级政权机构之间的配置关系，努力实现地区间公共教育服务水平的均等化”。参见：关瑞兰，齐守印.公共经济学视角下的教育产业及其发展[J].经济研究参考，2002，（11）.
④为九年义务教育阶段学生免学费、免住宿费，为家庭经济困难寄宿生提供生活补助。
⑤在职业教育、普通高中和学前教育方面提出，为家庭经济困难学生和涉农专业学生提供免费中等职业教育，为家庭经济困难学生接受普通高中教育提供资助，为家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受学前教育提供资助。参见：国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm.
⑥“两基”即基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲.参见：国家西部地区“两基”攻坚计划（2004—2007年）[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2008-03/28/content_5702.htm.
⑦“两类学校”即乡村小规模学校和乡镇寄宿制学校。
⑧社会成本，这里是指因为上学不能与其他家庭成员生活在一起。比如，寄宿生不能每天回家，寄宿期间不能与父母和其他家庭成员一起生活。
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Equalized Compulsory Education Services in the Context of Common Prosperity: Concept Reconstruction and Strategic Transformation
Qin Yuyou
Abstract: Equalized compulsory education services (ECES), which remain the core task of equalized basic public education services, have accomplished the tasks of equal opportunities to attend schools and resource allocation, but at present an equal-quality teacher supply becomes the leading task of ECES. In the context of promoting common prosperity, we need to reconstruct the concept of ECES from the five-tier framework: enrollment opportunities, resource allocation, teacher supply, teaching practice, and educational evaluation. Based on this, we are supposed to summarize the national efforts to promote ECES plus the great achievements, and analyze the following: the new issue of the convenience of enrollment opportunities caused by the change of school-age population after the universal access to compulsory education, the new demand for positively differentiated resource allocation in two types of schools (small-scale rural schools and township-based boarding schools) after equalized resource allocation, the new challenges facing the integrated labor market of teachers urgently needed by the large-scale teacher rotation in the equal-quality teacher supply, the new issue of the coupling of teaching with learning in the practice of learning-based teaching, and the new task of quality-added equity in educational evaluation. In the future, we need to clarify the dual-priority orientation towards the development of ECES (giving higher priority to ECES than to common prosperity and to education at other levels and of other kinds), build indicators and the monitoring system for ECES, lay out the three-tier strategic task of ECES, and establish an incentive-compatible mechanism for ECES.
Key words: common prosperity; basic public services; compulsory education; equalization; concept reconstruction
初审：李丽冰
复审：孙振东
终审：蒋立松
