来源：《教育发展研究》2018年第9期 作者：吴全华

摘 要：改革开放40年来我国教育改革发展取得了辉煌成就。在如今改革进入攻坚期、深水区的新时期，为实现教育更高质量的发展，我们还须深化教育领域综合改革。要深化教育领域综合改革，应进一步解放思想，以专业性眼光来看待教育改革，以解除对教育改革的不合理限制；在高度重视自上而下的教育改革时，不应忽视自下而上的教育改革；为提高教育改革的成效，既应重视教育改革的回应式立法，也应重是视教育改革的建构式立法，并实现两者的有效互动；要取得教育改革特别是教育行政管理体制改革的真正成功，不能拘泥于渐进式改革，趑趄不前，而应抓住时机，进行突进性改革。

关键词：自下而上的教育改革；回应式立法；建构式立法；解放思想；突进性改革

自1978年至今已整整40年。这40年是我国教育改革不断深入的40年，也是教育改革推动教育发展、教育事业取得辉煌成就的40年。改革正未有穷期。在如今我国改革进入攻坚期、深水区的新时期，为实现教育更高质量的发展，我们还须在深化教育领域综合改革上发力。而要深化教育领域综合改革，不仅应进一步解放思想、充分尊重地方和学校改革的积极性，更应注重运用法治思维和法治方式推进教育改革、不拘泥于渐进式教育改革。

一、进一步解放思想

现代化的一个重要标志是社会的理性化，理性化社会的一个重要特征是社会有分化。社会有分化，社会才能在各自的畛域内最大程度地实现其自身的价值，不同社会活动间的价值交换才更有意义。同样，教育作为一种社会活动形式与其它社会活动有相对的分化，教育才能更好地实现其自身的价值，才能更充分地实现其社会功能。教育固然会受社会其他因素的影响，但要确保其育人和生产文化、知识等独特价值的实现，教育应与其他社会活动有相对的区隔。我们不好说教育活动与其他社会活动之间就一定是“凯撒的归凯撒，上帝的归上帝”这样泾渭分明，但至少我们不能将教育活动与其他社会活动相等同。例如，教育必然受政治制约，但它们有各自的畛域，各自有各自的边界，不能将教育混同于政治，不能将教育与其捆绑在一起。教育要更好地实现其自身的价值，不仅应将教育与其他社会活动作相对的区隔，而且应把教育视为专业。恐怕没有谁不会把医生、律师、会计师视为专业人员，但很大程度上可以说，这些专业人员都是教育的结果。既然如此，教育也就是一种专业。如果教育不是专业，教育如何能培养医生、律师、会计师等专业人员！把教育视为专业，要求人们尊重教育的专业地位。只有这样，才能更好地维护、实现教育者的专业自主权，教育者才能更好地发挥其专业才能，教育活动才能更好地实现与其他社会活动不同的独特价值。

但长期以来，在有些人那里，由于对教育缺乏应有的边界意识，将教育活动与其他社会活动相混同的现象较为普遍，也较为严重，以致我国教育还缺乏其应有的专业地位，甚至教育的个别方面异化成了非专业性的。这“固然同我国法制不健全、法制观念淡薄相关，而直接原因在于，不是在口头上，而是在事实上或多或少仍把教育看成是政治行为，而甚少把教育作为专业处理。”^[1]这种把教育看成是政治行为的现象扩及于教育改革，便是把教育改革视为极具政治性的，进而对教育改革设置种种限制。如今，要深化教育领域综合改革，必须通过进一步解放思想来破除对教育改革的不合理限制。而进一步解放思想的根本要求之一是把教育改革当作教育改革来对待，或者人们应将教育改革与其他社会现象作相对分梳，并以专业性眼光看待教育改革。为此，首先，不应空讲政治。20世纪70年代末担任安徽滁县地委书记的王郁昭曾顶着被扣上“分田单干”、“资本主义”、“修正主义”等帽子的压力，充分肯定安徽凤阳县小岗村家庭联产承包责任制。国务院发展研究中心信息中心主任赵树凯在怀念王郁昭时说：“他常常感慨，农村改革过程曲折，其实就是吃了意识形态理论的亏，让农民根据某种理论来生产、生活，说起来堂皇宏达，其实误国误民。”^[2]对王郁昭的“感慨”，赵树凯评论道：“政治不能脱离民众生活，理论不应该讲空头政治，如万里所说：‘只要老百姓有饭吃，就是最大的政治。老百姓没有饭吃，就是最坏的政治！’‘人民生活、人民的民主权利放在第一位，这叫不叫政治？这才是最大的政治！’”^[3]赵树凯在此论及的政治之道和政治之道与农村改革的关系给我们的启示是，对于如今及未来的教育改革，如果是真正地讲政治的话，就不能空讲政治，就不能封闭僵化、受教条主义束缚，不能从抽象的政治理论出发把教育改革须直面的问题任意地无限拔高、上纲上线，而应视教育是否遵从了专业主义，其育人和生产文化、知识的效果如何。换言之，看待教育改革，应从邓小平在改革开放之初提出的改革要“警惕右、主要是防止左”这一重要思想和十八届三中全会倡导的解放思想永无止境出发，以更大决心破除僵化思想、惯性思维，跳出条条框框的限制，不能以“左”的大帽子吓唬人，阻碍教育改革。只有这样，教育改革的空间才会更大，才会向纵深迈进，才会更为根本。不解放思想，必将使改革成为走过场的改革。例如，就高校的去行政化改革而言，不解放思想、不解除对高校改革的相关限制，高校是去不了行政化的。多年来形成的对高校的高度管控的体制及由此形成的高校内部的低效、僵化的行政管理体制会依然固我，高校为自主办学而制订的大学章程也必然会是一种摆设。其次，应做到言行一致。思想与行动、思想解放与行动的转变之间相互联系、相互制约。一方面，思想是行动的先导，“有思想上的‘破冰’才会有行动上的‘突围’”；^[4]另一方面，行动也是思想的先导，行动的转变也是思想解放的先导，行动上有“突围”，才会促进思想的更大解放。它们之间这种相互联系、相互制约的后一方面意味着思想解放是过程性的，即思想的解放是在行动的不断转变中实现的。针对教育改革，要通过行动的转变来解放思想，也就是要通过教育改革的实际行动不断倒逼人们思想的解放。这要求我们应做到教育改革的承诺和教育改革的实际行动相一致。我们不能一方面强调教育要深化领域综合改革，另一方面又议而不决，或决而不行、行而不实，将需进行教育改革的重要领域、关键环节、关键节点设为限制改革的“雷区”或不能改革的“禁止入内”的领地，在改革的过程中避重就轻绕道走。

二、充分尊重地方和学校改革的积极性

我们可将教育改革划分为自下而上的改革和自上而下的改革。它们也可分别称为探索型改革和目标型改革。自下而上的改革始发于民间，其主体是民间群体或个体；它在开始时是局部的，且其成果往往是零散的；它具有自发性，即它的改革内容是社会基层自发倡导的；它不是他组织的，而是自组织的，不是他者领导的，而是自我主导的；它的改革的过程是非线性、探索性、试错性的；它的结果具有未知性、不确定性；它的改革成效首先惠及自身，再经由有组织的推广而惠及他者，即由惠及部分而惠及整体，由惠及局部而惠及全国，或者说如果这种改革的成果“……合乎改革的趋势与改革者的预期，则‘诱使’全局范围内的改革进程借鉴该成果。”^[5]由于其过程的探索性、试错性和需将其积极的成果由点及面、由局部及整体进行推广，因而一项自下而上的改革的最终成功需花费较长时间。与自下而上的改革不同，自上而下的改革或目标型改革的内容往往是政府主导的顶层设计的结果，它目标明确，并强调目标的根本实现和事先对改革进程的统筹规划或“布局谋篇”；它的倡导者也是改革的主导者、引领者、督查者；其改革过程是线性的，它的结果是预期中的、确定的，并且它期求在较短的时间内就能有所斩获。

随着我国改革进入攻坚期、深水区，需要解决的问题的难度越来越大，要啃的“骨头”越来越硬，而单纯局部性的自下而上的改革又难以完全适应深化改革的需要，因而，当前自上而下的改革倍受重视，人们期望通过自上而下的改革突破改革的瓶颈，推进改革的进程。与此相向而行的是，近年来各类型、各层级的自上而下的教育改革纲要、规划、意见频繁出台。这给人的印象是，凡言及教育改革，似乎只是自上而下的改革，教育改革的过程似乎只是在学习纲要、规划、意见的基础上，将它们由“剧本”转化为“脚本”再加以“演绎”的过程。但无论如何，在现今人们越来越重视自上而下的教育改革时，不能忽视自下而上的教育改革。改革的灵魂、根本目的是突破。为实现教育改革的突破，不能忽视自下而上的教育改革。自下而上的改革虽然耗时较长、成果较为零散，但由于是改革者自主实施的，因而改革的动力往往十分强劲，加上其过程是非线性、试错性的，这决定了自下而上的改革极具创造的可能性，极有可能在改革的关键环节上取得突破。而自上而下的改革，虽然目标明确且耗时较短，但过程是线性化的，是以确定的改革设计方案、明确的“施工图纸”为准则的。这不仅容易导致整个改革中改革实施者不是处在我要改而是处在要我改的被动、消极的状态；而且由于改革是按部就班地推进的，容易导致改革的创造性的匮乏。因而改革的主导者主观期待要实现的改革目标，客观上会打折扣甚至会大打折扣。所以，在重视自上而下的教育改革时，不能忽视自下而上的教育改革，不能以自上而下的教育改革“包打天下”，而是需要将自下而上与自上而下的教育改革统一起来，需要将地方和学校、个人的首创与改革的顶层设计有机结合起来，实现两者的有效互动。

浙江大学工商管理学院院长高尚全在总结我国40年来改革开放的经验时指出，中国改革发展的真正动力源自民间，“一系列影响重大的改革措施的推出，都是以基层单位的人民群众创造的具体改革经验和做法为基础和依据的。我们的改革始终注重充分尊重群众的首创精神，不断扩大社会公众的参与度，调动和发挥人民群众参与改革的积极性和创造性，努力把政府合理引导、积极推动与充分发挥群众改革创新的自主性、能动性有机结合起来。”^[6]改革的这一历史经验说明，改革要突破要取得成功，应充分尊重群众的首创精神，调动和发挥人民群众的创造性，紧紧依靠人民群众推动改革。就教育改革而言，教育改革要成功，应充分尊重地方和学校乃至学校个人改革的积极性。这种尊重，一是体现为包容地方和学校自主开展的教育改革。我们需要教育改革的顶层设计，也需要包容、鼓励地方和学校的自主改革，并对其因势利导，不能对其漠视而将其边缘化，更不能对其进行封堵。二是体现为宽容地方和学校改革中出现的错误。任何改革都不可能万无一失，因而“要鼓励探索，允许失败。对探索要予以积极的支持，对失败要秉持宽容的态度，”^[7]这具体体现为应宽容地方和学校自主实施的教育改革在一定范围、一定程度上的失误，不能一有失误，便求全责备，将改革的“领头羊”变成“替罪羊”。三是体现为认真总结和积极推广地方和学校教育改革的成功经验。

三、注重运用法治思维和法治方式推进教育改革

高尚全在论及十八大以来我国改革的重要进展和突破时指出：“改革必须尊重法律的权威，……注重运用法治思维和法治方式推进改革，实现立法和改革决策相衔接，立法主动适应改革，成为全面深化改革的鲜明品格。从摸着石头过河到先立后破，在法治的轨道上来推进改革，最大限度地节约了改革的成本，同时也分担改革的风险。”^[8]高尚全的这番话，一则说明的是十八大以来我国改革出现了与以往明显不同之处，即注重改革的法治化；二则强调了改革的法治化的意义。当然，在法治的轨道上推进改革，除了具有高尚全在此强调的最大限度地节约改革的成本、分担改革风险的意义外，还具有提高改革成效的意义。从“运用法治思维和法治方式推进改革”或改革的法治化这一全面深化改革的品格来看，迄今为止，教育改革还与其相距甚远，诸多自下而上的教育改革成果没有在法律上得以确认，整个自上而下的教育改革还处于政策规定阶段，以致有的教育改革不是效果不明显，就是不了了之。为充分提高教育改革的成效，未来教育改革应努力填补无法律依据这一空白，实现教育改革的法治化。

教育改革要法治化，首先，应对教育改革进行回应式立法。回应式立法也称跟进式立法，它是对改革的成果在法律上作事后确认，针对的是自下而上的改革或探索型改革。对自下而上的改革成果在法律上作事后确认的方式是释法、变法、废法。依此理解，教育改革的回应式立法，即事后对自下而上的教育改革成果或者作释法处理，或者作变法处理，或者废除背离教育发展要求、阻碍教育改革进程的相关法律规定，以追认、进而巩固自下而上的教育改革所取得的成果。例如，时下一些经济发达的地区，将义务教育的目标年份由义务教育法规定的9年延长为12年，这虽然突破了义务教育法的规定，但却是理性、积极的；因而，对于经济发达地区自行延长义务教育年限的改革举措，我们应通过解释义务教育法所规定的“国家实行九年义务教育制度”这一条款的方式来加以确认。再如，山东省潍坊市自2006年以来，在教育局局长张国华的领导下，从简政放权、去行政化出发，积极进行教育行政管理体制改革的探索，取得了显著成效。潍坊市采取的取消中小学校长行政级别，把选聘校长的权力交给由教育专家和学校教师代表组成的“校长选聘委员会”，把教育局进行的督学和评优委托给社会第三方，改善党建工作机制^[9]等致力于教育职能部门自身的去行政化的改革举措，就应通过回应式立法的方式对其作确认和巩固。有人在论及探索性改革与规范探索型改革成果的关系时认为，改革的“‘突破在地方，规范在中央’，地方在试点中创造的突破性经验，如果实践证明可行，应该上升为中央的规范性政策。”^[10]依照这一主张，山东省潍坊市致力于教育职能部门自身的去行政化等改革举措应上升为最高级别的规范性政策。然而，仅将其上升为最高级别的规范性政策恐怕是不够的。因为从深化教育改革的要求来看，我们应使其在法律上得到确认。如果诸如此类的探索型教育改革成果不纳入法治化、制度化的框架之内，就很可能会耗散、“蒸发”，甚至有的探索型教育改革本身会被叫停而夭折。

其次，应对教育改革进行建构式立法。与回应式改革立法不同，建构式立法是与自上而下的改革或顶层设计型改革相对应的。它强调法律的前瞻性，采取先立法、后改革的方式推进改革，即通过立法，将顶层设计型改革确定的全局性的改革政策和方案制度化、法案化，以法律形式对顶层设计型改革进行指引，以期为由其所引发的变革构建法律框架。目前和未来，我国改革包括教育改革处在深化综合改革期，十分重视改革的顶层设计，“而顶层设计对立法的要求显然是单一的回应式立法无法满足的，因为顶层制度设计更注重事先的规划而非事后的确认，”^[11]因而需要前瞻性的建构式立法，将法律作为改革的手段。为推进深化教育领域综合改革，将法律作为教育改革的手段，应坚持教育改革决策与教育立法决策相结合，将目标明确的教育改革方案通过立法的方式来实施；或者说，未来顶层设计型教育改革规划方案应上升至教育改革法案，以“充分发挥立法的引导、推动、规范、保护作用。”^[12]只有这样，才能在减少教育改革的总体实施成本的同时，更好地保障教育改革向纵深推进。这方面我们是有深刻教训的。2010年7月29日，国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室颁发了《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）。但因为《纲要》不是法律文本，不是法案，而只是政策规定，在一定程度上影响了《纲要》的实施效果。当年，为了提高《纲要》实施的效果，如果不将整个《纲要》上升为法案，而将其涉及的关键环节的改革方案上升至法案，那么，《纲要》的实施效果会更好。例如，教育行政管理体制改革属教育改革的重点、关键，为此，《纲要》提出的改革目标是政校分开、管办评分离。《纲要》颁发之际，人们对《纲要》提出的这一改革动议倍感振奋。然而，《纲要》颁发至今已有9个年头，人们见到的更多的却是表决心、表姿态、象征性之类的落实这一政策的行为，而未见多少实际行动，它尽乎处于空转状态；“其间的主要原因之一是《纲要》提出的政校分开、管办分离改革目标，其刚性不足而导致实际的改革力度不大。”^[13]反之，如果当时能制订一部《深入推进政校分开、管办评分离的教育管理体制改革法案》，那么去行政化的教育改革则更具刚性，效果会更好。

再次，应将教育改革的回应式立法与建构式立法结合起来。如上所述，要深化教育领域综合改革需将自下而上的改革与自上而下的改革统一起来。与此相对应，在方法或在改革的动力上，应“在继续发挥回应式立法对改革成果事后确认的同时，注重建构式立法对改革的事先引领。”^[14]教育改革立法不能是单纯的回应式立法，也不能是单纯的建构式立法，应将回应式立法与建构式立法结合起来，实现二者在教育改革立法模式选择中的并重。

四、不拘泥于渐进式教育改革

渐进式改革是相对于休克式改革而言的。休克式改革在改革内容上强调推倒重来，在改革的步骤上强调一步到位。与休克式改革不同，渐进式改革“不仅在改革内容上并非推倒重来，而且在改革步骤上也是稳步推进。”^[15]这也就是说，渐进式改革在改革的内容上奉行的是先立后破、不立不破，而不是先破后立、不破不立；在改革的路径上，它遵循的是小步慢走、边走边看，以达稳中求变之效。相比休克式改变，渐进式改革有着独特的优势。由于渐进式改革的每一步力度比较小，因而“群众比较能够承受，也有利于锻炼广大群众的承受能力”，“由于改革采取渐进的方式，震荡小，有利于社会的稳定，”并且“有利于改革的领导者总结和积累经验，探索和开拓改革的新路子。”^[16]改革开放40年来，我国经济社会发展取得的举世公认的巨大成就正是不断推进渐进式改革的结果；40年来，我国教育发展所取得的辉煌成就一定意义上也可以说是受惠于渐进式改革。但我们如此肯定渐进式改革的功效、作用，并非针对改革的某一具体领域、具体问题，而是就改革的整体而言，也就是说，这种肯认“……并不排除一定条件下在某些领域、环节或阶段出台具有重大突破性的改革措施……。在保持整体渐进性的前提下，适时在某些领域、环节与阶段强力推进改革才是正确的战略选择。”^[17]这意味着我们不能以形而上学的眼光看待渐进式改革，把渐进式改革绝对化。渐进式改革的结果往往是量变，没有质的改变；而没有质变还不能说改革取得了完全的成功，还处在“革命尚未成功，同志仍须努力”的状态。教育改革也是如此。没有质的改变，还不能说教育改革取得了真正的成功。而教育改革要取得真正的成功，“渐进中必须有突进。没有突进，量不转化为质，事物将永远停留在量变阶段，不可能实现质的飞跃，就不可能达到改革的目的和目标要求；”^[18]“没有突进，渐进式改革的成果也难以巩固，甚至会出现改革的反复。”^[19]这要求渐进式的教育改革到了一定的阶段，应主动采取突进性的教育改革措施，强力推进教育的某些领域、某些环节的改革；否则的话，教育改革很难取得真正的成功。我们不能什么时候都强调渐进，应在改革的“时间窗口”，进行突进式改革。

与其他领域的改革一样，教育改革有一个“时间窗口”，在“时间窗口”进行突进式改革，改革将得以突破，而如果认为只要通过渐进式改革，单纯通过量的增加，不需要突进，将错失教育改革的“时间窗口”期或最佳时机。所以，教育改革在该突进的时候就应突进，不能什么时候都强调渐进。渐进是理性的，但该突进的时候还一味地强调渐进就是非理性的，而这时突进反倒是理性的。因为突进与渐进一样，遵循的都是价值理性，并且突进是为了由量变到质变。对教育改革稍加考察便不难发现，改革开放40年来，我国教育改革的很多方面特别是教育的体制、机制等关键环节的改革，虽然取得了较显著的成效，但还没有完全成功，仍是进行时，还处在渐进式改革的过程中。如果我们能在审视突进性改革的必要性和可能性或动力的基础上，适时进行突进式改革，就能在改革上取得突破。这里所谓的突进性改革的必要性是指问题的解决较为紧迫，难度大，又不容回避，且渐进式改革一时又难以奏效，这时突进性改革也就具有了必要性；突进性改革的动力是指“在改革进程中，相关支持因素不断增强，使得突进性改革能够获得足够的动力支持。”^[20]例如，改革的任务能得到社会的广泛支持，特别是改革主导者与决策者具有有效的改革权威、足够的改革勇气、明晰的改革思路。

论及应抓住时机进行突进性教育改革的领域，可以说非教育行政管理体制改革莫属。之所以这样说，一是因为在改革的必要性上，我国教育行政管理体制的改革已历时长久；单从改革开放以来的这40年来看，就出台过若干以实现“教育机构拥有内部事务的决定权，包括用人事权、财权以及其他的管理权”^[21]为目标的渐进式的教育行政管理体制改革规划、纲要。但迄今为止，学校仍缺乏足够的办学自主权。这说明落后的教育行政管理体制不仅是我国教育改革的老大难问题，而且是紧迫且不容回避的问题；与此同时，渐进式的教育行政管理体制改革一时又难以奏效。二是在改革的动力上，人们对教育行政管理体制改革的必要性、紧迫性早有普遍的共识，早有庞大的民意地盘；我国的改革包括教育改革始终是在党的领导下进行的，因而进行教育行政管理体制改革的主导者、决策者无疑具有足够的改革权威；教育改革主导者和决策者应有足够的改革勇气，习近平主席曾强调指出：“现在我国改革已经进入攻坚期和深水区，我们必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革。……停顿和倒退没有出路。我们要坚持改革开放正确方向，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩，既勇于冲破思想观念的障碍，又勇于突破利益固化的藩篱，”^[22]习近平主席的这一讲话精神应该说完全能振拔改革主导者和决策者的足够的改革勇气。以上两者说明对教育行政管理体制进行突进性改革的条件已基本具备，只要进一步明确改革思路，就可以推出自上而下的教育行政管理体制改革的突进性措施。如果还是一味地钟情、缠绵于渐进式改革，惟渐进式改革是尊，趑趄不前，那么，不知何时教育行政管理体制改革才能取得突破。

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The Several Aspects of Comprehensively Intensifying Education Reform:Marking the 40th Anniversary of Reform and Opening-up

Wu Quanhua

Abstract:In 40 years of reform and opening-up,China's education reform has made brilliant achievements.Now the reform has entered the deep water zone where tough challenges must be met.In order to achieve the higher quality of education development,we must intensify education reform comprehensively.To achieve this goal,we should further emancipate the mind,view education reform in a professional insight,in order to remove the unreasonable restrictions on the education reform.When attach great importance to the top-down education reform,we should not ignore the bottom-up education reform.In order to improve the effectiveness of the education reform,we should attach importance to both responsive legislation and constructive legislation in education reform,and to realize the effective interaction of both.To achieve the truly success of education reform,especially the education reform of the administration system,we can't constrained to gradual reform,but should seize the moment,carry out the breakthrough reform.

Key word:bottom-up education reform;responsive legislation;constructive legislation;emancipate the mind;breakthrough reform

责任编辑：张国彦