来源：《教育研究》2018年第4期 作者：肖磊 李本友

摘 要：综合素质评价的制度化不仅指建立合理、完善的制度保障综合素质评价的正常开展，而且指综合素质评价被人们理解、接受并自觉践行的过程。前者是综合素质评价的形式制度化，后者是实质制度化，前者是后者的必要条件，后者是前者的可能结果。以推进素质教育为旨归的综合素质评价已历经前制度化和形式制度化阶段，目前正处于实质制度化阶段。然而，综合素质评价的实质制度化仍面临着诸如必要性需更加明确、可行性需继续加强与公平性需大力保障等方面的挑战。推进综合素质评价的实质制度化进程，仍然需要在出台综合素质评价配套措施、深化综合素质评价理论研究和创新综合素质评价实施方略等方面着力进行系统谋划。

关键词：综合素质评价；制度化；发展历程；教育政策；教育改革

近年来，作为一项教育评价领域改革的重要措施，综合素质评价被人们所关注与探索。尤其是为了全面深化教育综合改革，推进素质教育，国务院于2014年9月颁布《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》，其中明确提出要探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制，使其成为一项关乎学生切身利益的改革措施，引起了社会的广泛关注和深入探讨。究竟该如何审视这项制度的由来与发展，这实质上就是综合素质评价制度化的问题。综合素质评价的制度化不仅指建立合理、完善的制度保障综合素质评价的正常开展，而且指综合素质评价被人们理解、接受并自觉践行的过程。前者是综合素质评价的形式制度化，后者是实质制度化，前者是后者的必要条件，后者是前者的可能结果。基于此，我们将综合素质评价的制度化分为三个阶段，分别是前制度化阶段，即完成综合素质评价的理论准备、酝酿与提出；形式制度化阶段，即颁布政策、建立制度保障综合素质评价顺利推进；实质制度化阶段，即在前两个阶段的基础上人们充分理解、接受综合素质评价并将其作为教育生活的有机组成。

一、历程回眸：综合素质评价制度化的阶段

综合素质评价当初为什么会被提出，自身又经历了哪些发展历程，在它的发展过程中有哪些值得我们思考的经验与教训，其制度化还面临着哪些困境以及出路何在等，这些问题在深化教育综合改革的今天显得尤为重要，因为它们关系着深化改革的方法论问题。这就需要我们认真回顾与检视综合素质评价的发展历程，揭示综合素质评价改革与发展的内在规律。在此，我们结合综合素质评价制度化的三个阶段对其进行历程回眸。

（一）前制度化阶段（1994—2004年）

综合素质评价的提出并非偶然，而是基于较为深入的理论探讨与长期的教育实践探索而形成的一项改革措施。从源头上讲，综合素质评价是伴随素质教育的提出而提出的，综合素质评价是素质教育的一个重要组成部分。1994年8月颁布的《中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》中提出：“增强适应时代发展、社会进步，以及建立社会主义市场经济体制的新要求和迫切需要的素质教育”。^[1]所以综合素质评价的前制度化阶段始自1994年。而我国首次正式提出综合素质评价是2004年印发的《国家基础教育课程改革实验区2004年初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》，其中指出：“为全面反映初中毕业生的发展状况，应对初中毕业生综合素质进行评价”。因此，综合素质评价的前制度化阶段就是从1994年素质教育诞生到2004年综合素质评价正式提出这十年。

素质教育背景下的教育评价本应是综合素质评价，评价的目的也应服务于人的全面发展，于是，发展性评价理念应运而生。2001年教育部颁布了《基础教育课程改革纲要（试行）》，标志着我国第八次基础教育课程改革的正式启动，《基础教育课程改革纲要（试行）》中提出了基础教育课程改革的重要目标之一，即“建立促进学生全面发展的评价体系。评价不仅要关注学生的学业成绩，而且要发现和发展学生多方面的潜能，了解学生发展中的需求，帮助学生认识自我，建立自信。”这成为学生综合素质评价的酝酿与提出的直接原因。以新课程改革为契机，人们普遍意识到以往的考试评价形式不利于素质教育的深入开展，改革僵化的考试评价形式成为社会的迫切要求。因此，2002年底，教育部颁布了《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》，其中指出：“中小学评价与考试制度改革的根本目的是为了更好地提高学生的综合素质和教师的教学水平，为学校实施素质教育提供保障”。要求建立以促进学生发展为目标的评价体系，该评价体系的内容主要包括基础性发展目标和学科学习目标两个方面，而基础性发展目标又包括道德品质、公民素养、学习能力、交流与合作能力、运动与健康、审美与表现等六个方面，提倡教师采用多样的、开放式的评价方法了解学生的优点、潜能、不足及发展的需要。在该文件中，首次提出“综合素质”，并较为隐含地指明了综合素质的内容及评价方法。虽然并未明确提出“综合素质评价”，但这为综合素质评价拉开了序幕。

（二）形式制度化阶段（2004—2014年）

2004年2月，在17个国家基础教育课程改革实验区首批使用新课程的初中生毕业与升学的情况下，为保证基础教育课程改革向纵深发展，教育部办公厅印发了《国家基础教育课程改革实验区2004年初中毕业考试与普通高中招生制度改革的指导意见》，其中指出：“应对初中毕业生综合素质进行评价，评价结果应作为衡量学生是否达到毕业标准和高中阶段学校招生的重要依据”。评价内容以《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》提出的六个方面的基础性发展目标为基本依据。评价结果由综合性评语和等级两部分组成，综合性评语是教师对学生的综合素质予以整体描述，突出学生的特点、特长和潜能，等级是教师对学生做出量化的评价，建议采用“优”、“良”、“合格”、“不合格”四档。这是国家首次以政策文件的形式提出了要对学生进行“综合素质评价”，初步规定了评价的内容与结果呈现方式，而且要求将评价结果作为学生毕业和升学的重要依据。

与此同时，山东、宁夏、广东、海南等四省区于2004年率先开展高中阶段新课程实验。2007年，首批参加高中课改的学生将参加高考，为此，教育部发布了《教育部关于做好2007年普通高等学校招生工作的通知》，要求逐步建立并完善高中学业水平考试和综合素质评价制度，认真研究设计与之相衔接的高考综合改革方案。2008年1月14日，《教育部关于普通高中新课程省份深化高校招生考试改革的指导意见》再次强调：“各地要加快建设在国家指导下由各省份组织实施的普通高中学业水平考试和学生综合素质评价制度，切实做到可信可用”^[2]。自此以后，一些省区的高中开始了综合素质评价的试点工作，但总体而言，与初中开展综合素质评价的情况相类似，综合素质评价在定位上是模糊不清的、在评价程序上是各不相同。如江苏省2008年规定，高校录取时如果高中学生在综合素质的“学习能力”、“运动与健康”、“审美与表现”单项达到A级且其他三项均为合格的，在同等条件下可以优先录取，若以上三项均为D级的，高校可以不录取。云南省规定，2011届以后的高中毕业生必须综合素质评价达到C级以上，才能获得高中毕业证书。有些省市规定，综合素质评价主要是为高等学校选择适合的学生及入学后开展有针对性的教育提供参考或为用人单位选择适合的人才提供参考，至于如何参考则语焉不详。^[3]当然，还有部分启动高中新课程改革较晚的省份就基本上没有对开展综合素质评价做出硬性规定。因此，总体上高中阶段的综合素质评价与初中阶段的综合素质评价都处于探索和尝试阶段，且面临的问题也是十分相似的，存在实践领域尚存在内涵认识不一、重结果轻过程、等级评价过程与结果问题突出、评价工作集中突击、评价结果未能在高一级学校招生中有效使用等问题。^[4]

基于综合素质评价实践过程中的问题，为扭转片面应试教育倾向，2014年9月，《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》中，正式将综合素质评价纳入我国考试招生制度改革的范畴，指出：“综合素质评价主要反映学生德智体美全面发展情况，是学生毕业和升学的重要参考。建立规范的学生综合素质档案……主要包括学生思想品德、学业水平、身心健康、兴趣特长、社会实践等内容”。为贯彻落实这一实施意见，促进学生全面发展、健康成长，2014年12月，教育部出台了《教育部关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》，其中对综合素质评价的内容、程序以及组织管理等进行规范。与以往的明显不同之处在于，评价的内容由过去的六个基础性发展目标转变为思想品德、学业水平、身心健康、艺术素养和社会实践等五个方面^①，评价程序由过去简单的“评语+等级”或者束之高阁转变为“写实记录——整理遴选——公示审核——形成档案——材料使用”。

（三）实质制度化阶段（2014—）

在形式制度化阶段，人们承接前制度化阶段的思考，更多地关注综合素质评价本身，从综合素质评价出发思考如何破解素质教育难题、深入推进素质教育的问题，以政策文件的形式强调、推进、规范综合素质评价。但是，综合素质评价是否能够真正被常态化实施，仅仅停留在出台政策文件或颁布规章制度的分析上，我们是无法判断的，需要在实质制度化阶段加以讨论。实质制度化阶段其实就是富兰意义上的制度化^[5]，即综合素质评价从相对于师生而言较为陌生、排斥到理解、接受，并完全融入师生的教育生活之中，也就是《教育部关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》所说的常态化实施。正是基于顶层设计者“常态化实施”的初衷，结合综合素质评价改革的内在逻辑，我们将此后阶段称之为综合素质评价的“实质制度化阶段”。

三年多来，综合素质评价的推进坚持稳中求进的总基调，应试教育倾向正在得到逐步转变，素质教育正在向纵深推进，学生发展呈现生动活泼的局面。在初中阶段，绝大多数省份都对其原有的综合素质评价方案进行了调整，鼓励学校开展多样化的活动供学生选择，并由学生进行写实记录，改变过去偏重以等级呈现评价结果的倾向，形成发挥评价的发展性功能。在高中阶段，高考改革试点省份的高校招生环节继续实施综合评价、多元录取，大多数即将开展高考改革的省份也都制定了本省的高考改革方案，方案中都明确提出要将高中学生的综合素质评价结果作为高校招生录取的重要参考；另外，主要定位于选拔具有学科特长和创新潜质的优秀学生的90所自主招生高校，在自主招生环节，更是采取综合评价的方式进行招生录取，^[6]这都推动了高中学校常态化实施综合素质评价。综合素质评价逐步得到学校、学生及社会民众的认同，开始在我国各级各类学校稳步开展、深入推进。虽然三年来综合素质评价的常态化实施已初露端倪，多数学校都已认识到综合素质评价的重要意义，并将其作为一项日常工作融入教育过程，开展多样化的活动促进学生全面而又有个性地发展，但是综合素质评价实质制度化的深入仍面临着不少问题和挑战，在继续深入推进综合素质评价工作中解决好以下几个方面的问题。

第一，需要更加明确综合素质评价的必要性。从根本上说，综合素质评价的依据乃是人的全面发展。马克思关于人的全面发展并不是人的各方面素质的平均发展，而是在基本素质达标的基础上有个性的发展。所以综合素质评价的任务就应该是在考查学生各方面素质是否达标的基础上，对学生的个性特长进行深入考察，继而为学生的适性发展提供依据。从这个角度而言，每一位学生都需要进行综合素质评价。但是，在综合素质评价纳入考试招生范畴与多元录取的招生背景下，在我国高等学校招生规模世界第一的前提下，根据人的发展规律和正态分布原理，每一所高校的各个专业是否都需要考察每一位学生基本素质是否达标与个性特长是否突出，就成为我们必须实事求是、严肃认真思考的问题。

第二，需要继续加强综合素质评价的可行性。综合素质评价旨在对学生各方面素质是否基本达标进行考察的基础上，对学生的个性特长进行深入考察。然而，如何判断学生各方面素质是否基本达标、学生个性特长如何判断等关键性问题，现在看来还处于讨论阶段甚至迷茫状态。在“谁使用谁评价”的原则之下，高中学校与教师应如何承担起他们在学生综合素质评价中的责任，高等学校应该着重对哪些学生进行综合素质评价、缺乏评价经验的高校如何进行综合素质评价等就成了令人关注的问题。即便我们通过各种手段对学生的综合素质做出评价，评价结果和高考成绩的关系如何处理，也是一个社会大众十分关心的问题^[7]。

第三，需要大力保障综合素质评价的公平性。推进综合素质评价，首先是从初中阶段开始的，而后才逐步推广到高中阶段，虽然这与课程改革的启动时间紧密相关，但整体而言遵循了先易后难的教育改革规律。然而，综合素质评价的改革过程却是在部分地区短暂试点的基础上，以高中阶段为突破口，而且要求将综合素质评价档案提供给高一级学校招生使用，希望以此倒逼基础教育阶段认真对待综合素质评价。但如此一来，也就将综合素质评价结果变成高利害评价。无论是综合素质档案的形成过程，还是高校根据综合素质档案评价的过程都有可能掺杂进主观因素甚至弄虚作假，有损考试招生的公平性。如何确保综合素质评价的公平性是普通民众最为关心的问题，也是综合素质评价实质制度化面临的一个关键问题。^[8]

二、系统谋划：综合素质评价制度化的反思

综合素质评价伴随着素质教育的提出而酝酿，以新课程改革为契机而提出，经历了前制度化阶段和形式制度化阶段进入实质制度化阶段。然而，综合素质评价的实质制度化仍面临诸多问题和挑战。这些问题的产生既有理论研究上未突破的局限，也有实际操作中的困难；既有配套措施不完善的原因，也有学校创新动能不足的缘故，我们需要从整体的视角审视，科学协调影响综合素质评价实质制度化的各方面因素，系统谋划推进综合素质评价实质制度化的方略。

（一）政府层面：出台综合素质评价配套措施

综合素质评价作为全面深化教育改革的一项重要举措，是一项自上而下推行的教育改革措施，其启动与实施整体而言是受政策驱动尤其是我国的考试评价制度改革政策所驱动的，这就需要教育行政部门做好顶层设计和系统谋划。目前，我们已经在形式制度化阶段的探索尝试的基础上，积累了一定的经验，并重新调整和规范了综合素质评价开展的思路，使其较之以往而言更为科学化与合理化。如何使综合素质评价更容易为学校、教师、学生以及家长所理解、支持并自觉践行，这就要求教育行政部门遵循教育改革的内在规律，充分考虑教育改革的特殊性和艰巨性，从以下几个方面应对综合素质评价所面临的挑战。第一，大兴调查研究之风。坚持问题导向，针对当前综合素质评价领域中央关心、群众关切、社会关注的热点难点问题，^[9]开展认真的、扎实的调研活动。从调查研究中全面了解综合素质评价开展的实际状况，充分考虑综合素质评价纳入招生考试范畴后中小学校以及高等院校所面临的实际困难，出真招实招在顶层设计上引导、支持综合素质评价的有效开展。第二，对现已出台的与综合素质评价相关的政策文本进行精准解读。使广大民众尤其是一线教育工作者深入认识、全面理解、充分掌握综合素质评价的基本要义和操作要领，比如，可以针对中小学校学生的日常实践活动开展综合素质评价，进而发展学生的个性特长，或者高等学校在招生录取中对学生的综合素质档案进行审阅，提出参考性样例，以防政策文本被片面理解、随意解读甚至错误实施，保障综合素质评价的科学开展。第三，出台相应的配套措施和鼓励政策。鼓励部分地区和学校先行先试，尤其是对于一些关键性问题和实质性挑战。如综合素质评价该如何纳入高校招生录取之中、如何确保综合素质评价的客观公正等。尊重地方和学校的首创精神，充分调动地方和学校改革的积极性主动性创造性，及时将成功经验上升为制度和政策，^[10]如及时制定和完善综合素质评价的公示审核制度、定期抽查制度以及责任追究制度等。

（二）研究层面：深化综合素质评价理论研究

综合素质评价自酝酿到提出，先后经过初高中阶段的探索尝试，再到目前的改革规范，已有二十余年的时间。在这二十余年的时间，尤其是新课程改革以来，我国学者围绕素质教育的评价尤其是综合素质评价开展了初步的探索和研究，为综合素质评价的开展提供了智力的支持。但是，在全面深化教育领域综合改革的新形势下，在综合素质评价纳入考试招生制度改革的背景下，我们需要认真思考和探讨以下几个方面的问题：如何定位综合素质评价；如何处理选拔性考试与过程性评价之间的关系；不同阶段的评价中，综合素质评价的对象应该如何界定；针对不同的评价对象，综合素质评价的内容又该怎么设定；不同的评价者应采用何种程序对学生的素质进行评价，其可行性如何；综合素质评价的结果应该如何呈现，是采用定性的方式呈现，还是像浙江等地采用等级的形式呈现；评价的结果又该如何使用，如何确保综合素质评价过程开展的公正性。有些问题过去我们探讨过，但是在新形势下可能显得不大适宜，比如，综合素质评价的功能定位问题；有些问题过去一直有争论，现在仍旧没有令人满意的答案，如定性评价与定量评价之间的关系问题；而有些问题则是我们过去未认真思考过的问题，现阶段迫切需要加以解决，如高校如何对学生的综合素质进行评价、高考招生如何参考综合素质评价等问题。这些问题都要求教育研究人员在新的时代背景下结合综合素质评价试点及高考改革试点工作，坚持问题导向，注重经验集成，破解综合素质评价的系列理论难题，夯实综合素质评价的学理支撑。^[11]综合素质评价不仅应具备可行性，而且要保证评价结果的真实、可信与可用，避免陷入进退两难的尴尬境地。

（三）学校层面：创新综合素质评价实施方略

综合素质评价作为素质教育实施的关键环节，作为全面落实立德树人根本任务，创新和改革人才培养方式^[12]的重要一环，是一项全新的富有中国特色的教育改革措施，我们在面对这样的改革时，往往没有现成的方案可供借鉴，需要在试点中总结反思，在总结反思中稳步推进。这不仅要求相关政策具备实际效能，更对政策的实施对象或者制度的规范对象提出了多方面要求，要求的重点应该是创新实施综合素质评价的能力。根据有限理性决策理论的基本观点，综合素质评价相关的教育政策不可能是尽善尽美的，它仅可能在宏观层面或者对其实施的重大方向、重要原则进行概要性地说明和引领，而那些细节性的、更具操作性的工作则需要由学校层面自主探索、创新实践，进而反过来为理论研究和政策制定提供实践依据。如果缺少学校层面的创新实践，综合素质评价的实质制度化是不可想象的。这里的学校层面不仅包括作为综合素质评价实施主体的中小学校，而且也包括将综合素质评价作为招生参考的高等院校。在学校层面，真正意义上的教育改革需要发挥学校的主观能动性和创新精神，推出有个性、有新意、有品质的改革措施，这样的教育改革与创新虽然不易，但也并非遥不可及，只要学校能够始终坚持为了儿童的全面发展这个目标并努力践行、勇于改革、敢于创新。比如，为了使综合素质评价能够常态化实施，而又不过度增加教师们的工作负担，一些地方或学校就开发了“综合素质评价电子平台”，学生自主参与活动并由教师指导其进行写实记录，每个学期结束学生遴选最有代表性的作品或活动成果进入综合素质档案，教师根据活动过程及成果在电子平台上对学生写出个性化的评语，并据此了解每位学生的发展状况，继而有针对性地指导学生。再如，在综合素质评价成为高校招生重要参考的时代背景下，高校如何提升自身的招生选拔能力，合理分析与使用学生的综合素质档案就成为高校直面的问题。而过去一些拥有自主招生权力的高校，在自主选拔学生进入本校学习的过程中就开创性地使用多种考核方式对学生的综合素质做出评定，积累了一些综合评价的经验，^[13]这些经验就可以成为我们今天如何进行综合素质评价的重要参考。因此，学校主动作为，创新综合素质评价的实施方略，与教育行政部门、教育研究人员上下联动，共同推进综合素质评价的常态化实施，既是必要的又是可能的。

注释：

①实际上，教育部出台的《教育部关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见》对综合素质评价的内容规定与上位的国务院颁布的《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》是存在着些许出入的，即兴趣特长和艺术素养二者之间。这造成了综合素质评价的困难，因为艺术素养内涵更为模糊且不易评定。

参考文献：

[1]于建福.促进人的全面发展提升国民综合素质——改革开放30年素质教育重大政策主张与理论建树[J].教育研究，2008（12）.

[2]程龙.高中综合素质评价十年回顾与反思[J].教育参考，2015（6）.

[3]崔允漷，柯政.关于普通高中学生综合素质评价研究[J].全球教育展望，2010（9）.

[4]刘志军，张红霞.普通高中学生综合素质评价：现状、问题与展望[J].课程·教材·教法，2013（1）.

[5]肖磊.课程改革制度化论纲[J].课程·教材·教法，2016（8）.

[6]柳夕浪.高校自主招生中的综合素质评价：主要进展、问题及建议[J].教育科学研究，2017（11）.

[7][8]边新灿.高校综合评价招生改革：演进逻辑、模式选择和对策分析[J].教育研究，2017（7）.

[9]教育部.教育部2018年工作要点[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/srcsite/A02/s7049/201802/t20180206_326950.html.

[10]中共中央办公厅国务院办公厅.关于深化教育体制机制改革的意见[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/jyb_xwfb/gzdt_gzdt/201709/t20170925_315201.html.

[11]陈宝生.把握时代脉搏和教育规律促进教育事业科学发展[J].教育研究，2017（1）.

[12]田慧生.深化育人方式改革落实立德树人根本任务[J].人民教育，2017（19）.

[13]钟秉林，王新凤.我国高考改革的价值取向变迁与理性选择[J].教育研究，2017（10）.

On the Institutionalization of Comprehensive Qualities Evaluation:Development Retrospect and Systematic Planning

Xiao Lei & Li Benyou

Abstract:The institutionalization of the evaluation of comprehensive qualities not only refers to establishing reasonable and perfect institutions to protect and standardize the comprehensive quality evaluation,but also the complicated process which the evaluation of comprehensive qualities is understood,accepted and consciously transformed into an organic part of educational life by people.The former is the formal institutionalization of the evaluation of comprehensive qualities and the latter is the substantive institutionalization.The former is the necessary condition of the latter,and the latter is the possible result of the former.The evaluation of comprehensive qualities is put forward based on the quality education,has gone through the stage of pre-institutionalization and the stage of formal institutionalization and is in the stage of substantive institutionalization now.However,the substantive institutionalization of the evaluation of comprehensive qualities is still faced with some challenges,for example,its necessity need to be defined,its feasibility need to be enhanced,and its fairness need to be guaranteed.We still need to systematically plan in making supporting measures,deepening the theoretical research,and innovating implementing strategies in pushing forward the process of the institutionalization of comprehensive qualities evaluation.

Key words:evaluation of comprehensive qualities;institutionalization;development course;education policy;education reform

责任编辑：李威