来源：微信公众号《中国教育学刊》2018年12月5日 作者：范涌峰 宋乃庆

1978年十一届三中全会掀开了改革开放伟大实践的序幕，中国社会的面貌自此发生了历史性变化。改革开放40年无疑也是中国教育事业跨越式发展的伟大时期。身处波澜壮阔的改革浪潮中，只有不断回望与审视走过的路程，教育之舟才能继续保持前行而不偏离航向。发展战略是教育质量的关键影响因素，中国教育的伟大成就与我国教育发展战略密不可分，而义务教育是一个国家教育发展的起点，是国民教育的基石。因此，勾勒改革开放以来义务教育发展战略变迁的地图，探寻义务教育未来发展的战略方向，对于中国义务教育质量及其关键影响因素监测，对于我国义务教育改革和发展具有重要的现实意义、实践意义和理论价值。公平与效率是考察义务教育改革和发展的两个基本价值维度，两者相互对立又相互统一。从公平与效率的视角来看，改革开放以来我国义务教育发展战略经历了从注重效率的重点化战略到致力公平的均衡化战略再到兼顾公平与效率的特色化战略的流变，而特色化发展战略还将是今后我国义务教育改革和发展的重要方向。

一、追逐效率：义务教育重点化发展战略的价值追求

我国义务教育发展严格意义上来说始于1986年颁布实施的《中华人民共和国义务教育法》，但是义务教育阶段教育（即小学和初中）的重点化发展战略实际上自中华人民共和国成立之初便开始实施。改革开放以来的中小学重点化发展战略是对始于中华人民共和国成立之初重点化战略的延续，此后这一战略一直延续至20世纪初，而其影响则延续至今。

1953年5月17日，毛泽东在中央政治局会议上提出要办好重点中学。此后相继颁发了《教育部关于有重点地办好一些中学与师范学校的意见》（1953年6月）和《教育部关于有重点地办好一批全日制中、小学校的通知》（1962年12月）等。改革开放后，重点学校获得全面恢复和大发展，并被真正提升到战略高度。邓小平高度重视教育工作，在多次讲话中强调加强重点中小学校建设。教育部相继颁布了《教育部关于办好一批重点中小学的试行方案》（1978年1月）、《教育部关于分期分批办好重点中学的决定》（1980年10月），在其他非专门性文件中也多次强调加强重点学校建设。1982年《教育部关于当前中小学教育几个问题的通知》对重点学校战略予以明确肯定，然而，该文件在肯定重点学校战略的同时，也强调要“兼顾一般”。此后，人们开始更多关注一般小学的建设，不少地方甚至开始取消重点小学。随后在1983年颁布的《教育部关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》开篇指出：“当前的一个重要任务是，进一步加强和改革普通中学教育，继续办好重点中学，同时努力把占绝大多数的一般中学分期分批办好，大面积提高教育质量。……并在人、财、物的使用上，逐步加强和充实一般中学。”1988年4月国家教委《关于转发天津、大连、济南市招生制度改革情况的通知》指出，“逐步取消重点初中”。

尽管如此，重点学校在实质上并没有被真正取缔，1986年我国实施普及九年义务教育以来，地方对于重点学校的热情依然有增无减，相继开展示范学校建设，示范学校与重点学校并无二致，甚至被称为“重点中的重点”。如浙江省在其《浙江省教育改革和发展五年(1998—2002年)规划》中强调，到2002年建成500所省示范小学、400所省示范初中，并于1998年颁布《关于进行省示范小学和省示范初中评估认定工作的通知》；福建省在其2000年颁布的《福建省实施面向21世纪教育振兴行动计划意见》中强调，到2005年建成100所省级示范小学、100所省级示范初中校；重庆市在其2001年颁布的《重庆市基础教育改革与发展纲要》中强调，建设一批“重庆市示范小学”和“重庆市示范初中”；陕西省在其1995年颁布的《陕西省人民政府关于< 中国教育改革和发展纲要>的实施意见》中强调，到2000年建成200所示范初中、500所示范小学；南京市在其2001年颁布的《南京市政府贯彻< 国务院关于基础教育改革与发展决定>实施意见》中强调，至2005年30%的小学、50%的初中达到示范学校标准。

义务教育重点化发展战略是在我国经济社会发展水平落后，教育资源有限而不均的特殊时期，为满足经济社会发展需要快速培养高质量人才而实施的一项重要战略，具有鲜明的“效率优先”取向。正如邓小平对这一时期我国经济社会发展总体战略的著名论断：“我们的政策是让一部分人、一部分地区先富起来，以带动和帮助落后的地区。”教育领域的重点化发展战略是对当时这一经济社会发展战略的投射。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》甚至在其中直接演绎了邓小平的这句话，强调“必须鼓励一部分地区先发展起来，同时鼓励先发展起来的地区帮助后进地区，达到共同的提高”。改革开放以来，经济社会发展进入快速发展时期，对各行各业的人才需求十分迫切，而义务教育重点化战略迅速培养了一批高质量人才。重点学校也在一定程度上发挥了“先富带动后富”的作用，它们在学校管理、课堂教学、文化建设等方面对于普通学校具有引领示范作用，一些重点学校和普通学校建立共享帮扶机制，从而在某种程度上实现了“共同富裕”。

但是，重点化发展战略的负面作用也是显而易见的。首先，重点化战略加剧了教育不公平。重点学校在校长任命、教师招聘、教育经费、设施设备等方面享有特权，其所获得的教育资源远远多于普通学校，因而学校之间的差距被拉大。在教育经费方面，1978—1995年某地区重点中学的学生平均经费比非重点学校多出10%～20%。在师资力量方面，1981年时，重点中学教师本科毕业率达40%左右，而非重点学校只有10%。在仪器设备方面，1978—1995年县重点中学投入设备费100多万元，区重点中学投入设备费62.2万元，非重点中学只能从预算外争取到一些设备费。重点学校绝对集中于城市，因而城乡教育差距被拉大。1982年对13个省、自治区、直辖市的348所重点中学的调查显示，城市243所，占70%；县镇98所，占28%；农村7所，占2%。其中7个省、直辖市的农村没有一所重点中学。东部地区重点学校多于中西部地区，因而地区差距被拉大。而且随着这一政策的持续，学校“优者越优，劣者越劣”的两极分化问题不断加剧。这对学生来说，在教育机会、教育过程以及教育结果上都是不平等的。其次，重点化战略加重了考试文化和学生学习压力。改革开放以来，随着人们物质生活的改善，对教育尤其是优质教育资源的需求越来越大，从重点小学到重点初中到重点高中再到重点大学，资源越优意味着竞争越激烈，层层压力不断下放给学生和家庭，使考试文化愈浓，学生学业压力和负担愈大。而在此过程中还不断滋生教育怪象和教育腐败，如“条子生”“关系户”等现象屡禁不止，择校费、借读费、赞助费水涨船高。最后，重点化战略增强了教育行政化和等级化。一般说来，重点学校获得比普通学校更高的行政级别和行政地位，国重、省重、市重具有不同的行政地位和行政级别，而重点中学的行政级别又高于重点小学，如此等等。学校拥有的物质资源和政治资源成正比。由此形成了义务教育学校坚固的权力金字塔，以至于今天的教育去行政化改革难之又难。上述这些负面作用一部分可以说是当政者在制定政策时就已经预期到的，但是出于特定时期经济社会发展和人才培养的需要，重点化战略依然是一种必要甚至可以说是迫不得已的政策，只是它所带来的问题或许已经远远超出当政者的预期，其问题与其成效一样，至今仍然深刻地影响着我国教育改革和发展。

二、致力公平：义务教育均衡化发展的战略转型

重点化战略所带来的系列问题，在20世纪80年代末90年代初开始为人们所关注和回应。国家开始逐步关注非重点学校尤其是薄弱学校的发展，并逐步要求取消重点校和重点班，均衡发展的意识和观念开始逐步闪现。至1997年《国家教委关于进一步推进城市教育综合改革的若干意见》明确提出“要加强薄弱校建设，促进义务教育学校的均衡化发展，全面推进素质教育”，“均衡化”发展的概念被正式提出，并逐步发展为近二十年义务教育发展的关键战略。

2000年底，我国基本实现普及九年义务教育，此后均衡发展逐渐成为义务教育政策中的主流话语。在教育部出台的多个文件中都提到推进义务教育均衡发展。例如，2002年颁布的《教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知》明确提出：“积极推进义务教育阶段学校均衡发展。”2005年颁布的《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》则是真正意义上第一次专门提出促进教育均衡发展的政策，这标志着均衡发展成为我国义务教育改革和发展的中心任务。2006年，“县级以上人民政府及其教育行政部门应当促进学校均衡发展，缩小学校之间办学条件的差距，不得将学校分为重点学校和非重点学校。学校不得分设重点班和非重点班”被写入《义务教育法》，成为国家真正大力推进义务教育均衡发展的新高度和新起点，至此重点化战略以法律形式被正式终止，而均衡化战略以法律形式被确立下来，使义务教育均衡发展成为政府行为和法律行为。2010年《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》颁发，随后的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》更是将推进义务教育均衡发展作为国家义务教育中长期发展的战略性任务。2011、2012年，教育部与各地签署了义务教育均衡发展备忘录。

2011年底，我国全面实现义务教育普及。站在新的历史起点上，国家推进义务教育均衡发展的力度不断加大，多次以国务院名义下发专门性文件。2012年颁布了《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，同时下发了《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，进一步对义务教育均衡发展作出战略部署，明确了义务教育均衡发展的目标和任务，即“到2015年，全国义务教育巩固率达到93%，实现基本均衡的县（市、区）比例达到65%；到2020年，全国义务教育巩固率达到95%，实现基本均衡的县（市、区）比例达到95%”。2016年，《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》（2016年）进一步明确，到2020年，实现“县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化基本实现”的目标。此外，党的十七大、十八大、十九大都强调了义务教育均衡发展的问题。如党的十九大报告强调：“推进教育公平，推动城乡义务教育一体化发展。”国家对教育均衡发展的重视度和推进力度不断增强，均衡发展对于义务教育改革和发展的战略地位不断上升。

均衡发展是近十余年义务教育发展的主旋律，也是未来一段时间内义务教育发展的重要内容。在国家密集政策的推动下，我国义务教育均衡发展成效明显。据统计，2013年至2017年，全国义务教育阶段新建改扩建学校约26万所，增加学位2725万个，补充教师172万人，参与交流的校长和教师243万人次，累计建设各类校舍和附属用房面积4.48亿平方米，新建体育运动场馆3.39亿平方米，新增实验室、功能室746万间，新增设施、器材和信息化装备价值3257亿元，新增图书14.40亿册，新增计算机1248万台。通过义务教育均衡发展督导评估认定的县（市、区）大幅增长，截至2017年底，2379个县通过督导评估认定，占全国总数的81%。上海、北京等11个省（自治区、直辖市）所有县级单位全部通过国家督导评估认定。（图表略）

均衡化战略的实施极大程度上消解了重点化战略带来的问题，促进了教育公平，使更多的孩子平等地接受义务教育。但是，重点校和重点班的现象仍然显性或隐性地存在，重点校和重点班的观念更是在人们心中挥之不去。同时，教育公平包括教育起点公平、教育过程公平和教育结果公平。均衡化战略着力解决的是教育起点公平问题，但是要实现教育过程公平和教育结果公平，仍然任重道远。就义务教育均衡度来说，我国要如期实现义务教育均衡发展的既定目标任务仍然十分艰巨，而即便义务教育均衡发展的目标如期实现，也仅仅意味着给予学生基本的相对平等的受教育机会。一些东部发达地区高水平实现义务教育均衡发展，而一些中西部地区则仍然处于低位均衡发展水平，优质教育资源仍然难以满足人民群众愈加迫切的需求，以至于农村教育“空心化”、大班额、择校危机等问题和矛盾始终难以破解。我国幅员辽阔，区域之间经济社会发展水平差异巨大，教育均衡永远不可能是绝对的而只能是相对的。一项研究表明，2017年我国贫困地区初中阶段每100个孩子中，约有6个没有完成九年义务教育，因厌学或学习困难辍学的学生可能占到辍学学生的60%以上。因此，在提高义务教育办学水平或义务教育实现基本均衡的同时，增强义务教育的吸引力和可选择性，办可供选择的、适合学生个性发展和身心发展实际的义务教育，是我国义务教育发展的基本方向；就义务教育均衡发展的价值取向来说，当前我国义务教育发展战略主要指向教育资源配置均衡，即在受教育群体之间平等地分配教育资源。但教育均衡发展的根本目的在于提高教育质量，而提高教育质量仅有外部资源支持而缺乏内在资源创生是不行的，因此如何在资源配置均衡的基础上，真正促进区域和学校内涵发展和能力提升，挖掘自身潜在的资源优势和特色，促进区域之间、学校之间教育质量的相对均衡，使学生享有平等的教育过程和教育结果，这将还有很长的路要走。

三、兼顾公平与效率：义务教育特色化发展的战略走向

特色化发展是以突显学校特色发展为抓手的学校发展方式，是“学校根据对内部实际情况和外部环境变化的适应，对区域、学校资源进行挖掘或重组利用，使学校形成特定领域独特风格或优势的过程”。与重点化战略和均衡化战略不同的是，特色化战略意味着教育发展关注重心从外部教育资源配给转向内部教育资源生成，教育发展方式由外延式发展转向内涵式发展，教育发展主体从教育行政部门主导逐渐转向学校自主，中观层面的学校将成为教育改革和发展最主要的分析单位。特色化发展是推进义务教育优质均衡发展和质量提升的有效路径，兼顾公平和效率，为上述均衡化发展战略实施中存在问题的解决提出了新的可能。在价值取向上，特色化发展与均衡化发展战略一样，同样致力于为学生提供平等的教育机会，但不同的是，特色化发展战略致力于为学生提供多样化、个性化的选择，满足不同学生的发展需求。因此，特色化战略中的“教育平等”是“有差异的教育平等”，更多地具有可选择的、适合的意味，具有深度公平的内涵；在实施策略上，特色化战略通过挖掘学校和所在社区的历史文化资源和教育资源，构建特色校本课程，提升学校文化品质，使学校形成相对优势，甚至将学校弱势转变为学校特色。由于每所学校都处于独特的历史和文化时空之中，因此每所学校包括薄弱学校都具有通过特色发展实现优质资源创生的可能性。同时，特色化战略还追求通过优质特色学校带动周边其他学校的发展，促进学校和区域教育质量的整体协同推进。如此，在这一过程中公平和效率两大价值被有机融入其中。

伴随着改革开放对市场经济的推动和教育自主权的逐步下放，我国开始逐步认识和探索义务教育特色化发展。正是由于特色发展能够兼顾公平与效率，其既出现于促进教育均衡发展与教育公平的政策语境中，又不断出现于提高教育质量的政策语境中。1993年，作为20世纪末我国教育改革和发展的纲领性文件，《中国教育改革和发展纲要》首次提出中小学要办出各自的特色，注意发现和培养有特长的学生。同年《国家教育委员会关于减轻义务教育阶段学生过重课业负担、全面提高教育质量的指示》强调，义务教育要努力办出特色。21世纪伊始，《教育部关于积极推进中小学评价与考试制度改革的通知》（2002年）指出：“学校应有符合素质教育要求和体现学校特色的办学目标和发展规划。”2011年底，我国全面完成普及九年义务教育的伟大任务，国家开始进一步关注学校特色发展，2010年《教育部关于贯彻落实科学发展观进一步推进义务教育均衡发展的意见》指出：“大力加强学校文化建设，推动学校特色发展。”而作为我国21世纪第二个十年教育改革和发展的纲领性文件《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）明确提出“鼓励学校办出特色、办出水平”。在此之前，学校特色发展始终未得到充分重视，停留于理论和政策层面，而在实践层面未得到有效实施，《教育规划纲要》的颁布实施大大推动了我国义务教育特色化发展战略的实施。此后，国家诸多文件中都强调促进学校特色发展。2013年《教育部关于推进中小学教育质量综合评价改革的意见》把“推动中小学提高教育教学质量、办出特色”作为评价改革的总体要求之一。2017年教育部颁布的《义务教育学校管理标准》强调：“立足学校实际和文化积淀，结合区域特点，建设体现学校办学理念和思想的学校文化，发展办学特色，引领学校内涵发展。”在实践层面，重庆（2011）、浙江（2011）、江苏（2013）、上海（2014）等多个省市专门出台了促进特色学校建设与评估的政策，在区域范围内推动学校特色发展，一大批中小学校选择了特色发展之路。

事实上，学校特色发展是全球义务教育改革和发展的基本趋势。英美等教育发达国家从20世纪80年代开始探索学校多样化、特色化发展之路，以此推进教育公平和教育质量提升，并取得了极大的成功。在英国，1988年试图整合公平与效率两个价值目标的《1988年教育改革法》的颁布实施标志着英国开始逐步推行特色化发展战略，特色学校政策成为近30年英国整个中等教育体系改革的战略，至2008年英国90%的初中成为特色学校。英国政府2007年发布的《儿童计划：创造更辉煌的未来》指出，自1997年来学校教育质量不断提高，11、14、16岁学生的学业成绩达到历史新高，薄弱学校及失败学校数量大大减少。这表明英国特色学校战略达到了预期目标。美国特许学校、磁石学校等特色学校的发展同样获得了异曲同工之妙。而在我国，尽管学校特色发展自提出至今已有二十余年时间，但就目前而言，与教育发达国家特色化战略以及我国经济社会发展对义务教育特色化发展的需求相比还存在诸多问题。第一，对于学校特色发展的认识不到位。人们对于学校特色发展的重要性和本质内涵认识不清。第二，对于学校特色发展缺乏战略定位和构架。在政策层面，当前教育政策仅仅强调学校要办出特色，办出与别的学校不同的地方，但是真正如何以特色化战略促进学生个性发展，满足经济社会对个性化人才发展的需要，缺乏整体设计和国家层面的政策推动，特色发展尚未真正像我国课程改革、均衡发展和英美特色学校建设那样成为国家的统一行动，关于特色发展的专门政策仍未面世。对于学校特色发展的功能重心是公平还是效率或是兼具二者，更缺乏深度思考和准确定位。第三，学校特色发展的形式化和表层化。由于缺乏正确的认识和理解，不少学校专注于学校外显的“特色”，普遍热衷于提炼学校办学理念和打造校园环境文化，而对特色课程体系、核心价值观等学校特色发展的内核关注不足。

四、结语：走向追求特色与个性的义务教育新时代

从公平与效率的视角检视改革开放以来义务教育的战略变迁，主要经历了三次重要流变。一是重点化战略。着力于在教育资源十分有限的情况下，满足经济社会发展对人才培养的迫切需要，具有鲜明的“效率优先”取向，但由于资源配置严重失衡，导致教育发展的两极分化和公平危机。二是均衡化战略。着力于提供相对平等的教育机会和教育资源，是典型的“公平取向”战略，但过于注重外部资源配给而对教育内涵发展的关照不足。三是特色化战略。兼顾教育公平与教育质量，具有推动教育内涵式均衡发展和促进学生个性发展的双重功能。但就现阶段而言，与教育发达国家相比，我国学校特色发展还存在诸多问题，真正要以特色化战略推动教育公平和提升教育质量还任重道远。重点化、均衡化与特色化战略在逻辑上相互关联，在时间上相互交错，很难给出清晰的时间界限，因为任何一个时代，都不可能一味追逐效率或一味追逐公平，经济社会发展水平以及教育自身规律决定了一个时代的战略选择，也决定了一个时代教育发展战略的局限性。

在经历了改革开放四十年义务教育的伟大发展历程之后，义务教育重点化发展所带来的“后遗症”已经慢慢消弭，义务教育均衡发展已经基本实现，如何加快推进义务教育的特色化发展是不得不认真思考的现实问题。随着经济社会发展，对多样化、个性化人才的需求将不断加大，而随着我国教育体制机制的深化改革，学校办学自主权将不断扩大，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化教育体制机制改革的意见》就将“政府依法宏观管理、学校依法自主办学、社会有序参与、各方合力推进的格局更加完善”作为改革的重要目标，同时现代技术的发展为学生个性发展提供了更多的空间，网络化、大数据分析、云技术、终端技术以及人工智能的广泛运用，将助推特色化、个性化教育时代的到来。因此，可以说未来的教育是追求特色和个性的教育，特色化发展是我国义务教育改革的必然选择和战略方向。那么未来我国到底应该如果实施义务教育特色化发展战略呢？对此我们将另文陈述。不过，当务之急是，引领人们对于学校特色发展形成科学的认识，将义务教育改革和发展的重心逐渐转移到特色发展上来，加强义务教育特色发展的政府作为，尤其是加强义务教育特色发展的国家行动，同时深化招生考试制度改革，改良“唯分数论”的教育生态，打破义务教育特色化战略实施的壁垒。唯有如此，我国义务教育改革和发展才能满足新时代经济社会发展的需要。

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