来源：《全球教育展望》2018年第11期 作者：吴全华
摘要：改革开放以来，我国教育改革总体上是在控制风险的先行试点的基础上进行的。试点是理性的教育改革的本质要求和教育改革理性化的体现。但一直以来，我国教育改革试点存在种种非理性现象。这主要表现为教育改革试点效益的非外溢性，教育改革试点内容的非典型性，教育改革试点方法的行政化，教育改革试点经验的无限推广。汲取这些教训，有助于未来教育改革试点的理性化，进而有助于更充分地发挥教育改革试点的作用。本文除了揭橥教育改革试点应汲取的几个教训外，还分别阐述了汲取相关教训的措施。
关键词：教育改革；教育改革试点；教育管理体制；行政化；有限性
浙江大学工商管理学院院长（中国经济体制改革研究会会长）高尚全在总结我国改革开放40年来的经验时指出，我国改革的最为突出的经验之一是“采取了先行试点、总结推广的方式”，“这种由点而面、先易后难的改革推进方式，既控制了风险，又通过有效的推广机制使成功经验能够迅速普及，成为我国渐进式改革战略的重要经验，也是新时期推进改革开放、探索新的发展模式和体制模式的重要途径”[1]。与其他领域的改革一样，改革开放以来，我国的教育改革总体上也是在控制风险的先行试点的基础上进行的，教育改革试点也是我国新时期推进教育改革的重要途径，教育改革也是先从点上开始，将改革的成功经验由点而面地进行推广。可以预计，随着教育改革的不断深入，教育改革试点会越来越受重视。试点是理性的教育改革的本质要求和教育改革理性化的体现。但一直以来，我国教育改革试点存在种种非理性现象。认识教育改革试点的非理性现象，总结其经验、教训，有助于未来教育改革试点的理性化。本文以下除揭橥若干教育改革试点的非理性现象或应汲取的教训，还分别对汲取相关教训的措施进行阐述。
一、教育改革试点效益的非外溢性
教育改革试点的成效直接地体现为能一定程度地解决试点地区和学校自身的教育问题，间接地、也是更为重要的是应探索、总结出可复制、可推广于其他地区和学校的改革经验，也就是说教育改革试点应有其溢出试点地区和学校的效益。前者或通过试点，试点地区和学校自身所获得的效益，属试点的内在效益；后者或溢出试点地区和学校的效益则属试点的外在效益。相对于内在效应，人们更加期待的是试点的外在效益，或者说通过试点，获得外溢效益是教育改革试点的主要功能。这正如学者杨雪冬所指出的：“‘试点’的核心功能是进行体制机制创新，为更大范围的制度政策改革提供经验和成熟做法。”[2]教育改革试点也不例外，实现“为更大范围的制度政策改革提供经验和成熟做法”等外溢效益是其核心功能。
但一段时期以来，教育改革试点效益的非外溢性现象较为严重。尽管教育改革试点遍地开花、热闹非凡，但不少试点地区和学校的试点成效只局限于本地区和本学校，没有产生外溢效益；其试点充其量只是解决了自身的一些问题，没有创造出可复制、可推广的改革经验。更有甚者，有的地区和学校的改革试点与试点效益的外溢性毫不相干。之所以这样说是因为其所谓“试点”是为了获得与改革试点毫不相干的好处。一些地方和学校，在当时争取教育改革试点项目时，就缺乏对教育改革试点的应有的真诚，就是本位利益取向的，他们只想获取与试点相配套的优惠待遇而不愿意改革，更不愿意“啃硬骨头”；他们关注的不是教育改革试点是否真正具有足够的必要性、可能性及可行性，“而是能否通过关系网络获取同教育改革有关的各种名和利以及相应的各种资源”[3]；他们虽然以成功争取试点项目为荣、为傲，但申报成功后，则躺在试点项目本上，尽享试点项目带来的好处。例如，我们经常能发现一些学校特别是所谓重点学校，属加拿大教育学家迈克尔•富兰所谓的挂满了圣诞礼物的“圣诞树学校”，这样的学校，在其校门口挂满了教育改革试验或实验的招牌。它们虽名为各类教育改革试点学校，但无任何改革试点。这样的“圣诞树学校”，其“‘改革’的场面或许轰轰烈烈，借改革上之名、用关系网络得到的各种资源也是实实在在，但‘改革’的真实效果却让人疑疑惑惑”[4]。
为提高教育改革试点的外溢效益，笔者认为应采取以下措施：一是应加强对教育改革试点的外溢效益的评估。教育改革试点评估是检验教育改革试点是否具有外溢效益和外溢效益如何的基本途径。教育改革试点的外溢效益如何，不能只依照试点者的书面总结材料来判断，更不能由试点者的口头报告来决定，而应通过教育改革试点评估来贞定。而教育改革试点评估要真正成为检验教育改革试点的外溢效益的基本途径，教育改革试点评估应以评估试点效益的外溢性为核心，或者说应将试点的外溢效益作为评估指标体系中最大自重权数值的指标，在此基础上凸显教育评估的科学性。“教育评估的科学性集中体现为评估结果与评估对象现实状况的符合程度上。评估结果与评估对象现状的符合程度越高，评估的科学性就越高。”[5]而要凸显教育评估的科学性，以取得与评估对象的实际情况符合程度最高的评估结果，评估者应具有较高素质。在对评估者所有的素质要求中，评估者能够实事求是、坚持原则是对评估者的最基本、也是最重要的素质要求。因为“教育评估者在评估过程中，实事求是，按评估规律办事，严格执行评估程序，按要求收集数量足，真实性高的评估信息，以评估信息为依据，以评估标准为尺度，实事求是地对评估对象作出价值判断，才是贯彻教育评估科学性原则的最根本保证”[6]。二是应杜绝“私人订制”式的教育改革试点。一段时期以来，教育改革试点存在“私人订制”的现象。例如，基础教育的“超级中学”现象为一直人们所诟诋，有学者在分析产生基础教育的“超级中学”的原因时指出：“像规范办学，有的地方政府就给某些学校招生开绿灯，甚至下发文件只准某所（或某几所）学校在全省范围内招生，其他学校一律不得招生。政府部门对此的解释是，这些学校推行创新人才选拔试点。这种试点，其实是给这几所学校优先招生的机会，让他们在招生时处于垄断地位。这令其他学校高度不满，但政府部门却不理睬。吊诡的是，当这几所学校的学生在高考中取得优异成绩时，地方政府会将这作为教改的政绩——你看，创新人才培养改革是成功的，这些学校选拔的人才都进了北大、清华。”[7]可以说，政府部门出台如“创新人才选拔试点”这样的试点项目属典型的“私人订制”，其所谓试点纯粹是为了保护个别学校的利益，属权力部门社会治理的“乱作为”行为。因而，为了使试点名副其实，提高试点的外溢效益，有关部门应惩处诸如此类的破坏教育生态环境的“乱作为”，以杜绝“私人订制”式的教育改革试点项目。
二、教育改革试点内容的非典型性
目前和未来相当长一段时期，我国教育改革的重点是教育体制、机制（改革）。为推进教育体制、机制的改革，国家教育体制改革领导小组办公室负责人曾指出：“改革试点力争在4个方面取得新突破：一是在人才培养体制改革上取得新突破；二是在办学体制改革上取得新突破；三是在管理体制改革上取得新突破；四是在保障机制改革上取得新突破。”[8]教育改革试点的这四个“新突破”彼此之间不是机械的，而是密切联系、相互影响的；教育管理体制改革试点的新突破是前三个“新突破”的关键环节、重中之重，它具有纲举目张之效。之所以这样说是因为“办学体制改革的关键是政府简政放权，要向学校放权，”[9]而要简政放权，必须以改革现行的教育行政管理体制为前提。如果仅仅就办学体制改革办学体制，而教育管理体制不作相应的改革，或者说教育管理体制的改革试点和在此试点的成功经验基础上的教育管理体制改革不能取得新的突破，就不能改变落后的办学体制。而不能改变落后的办学体制，各级各类学校就难以创新人才培养体制，人才培养体制就难以取得新突破。这也就是说，办学体制的改革是创新人才培养体制的前提，而教育管理体制改革是各级各类学校创新人才培养体制的前提的前提。这是深化教育体制、机制改革的基本逻辑。
就教育管理体制与学校的关系而言，教育管理体制的改革主要需解决的是教育职能部门如何管理学校的问题，而解决如何管理学校的问题，按照《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《纲要》）的要求，其目标、任务早已明确，即实现政校分开、管办评分离或去行政化。而去行政化是为了使“教育机构拥有内部事务的决定权，包括用人事权、财权以及其他的管理权。加快推进公共教育机构的去行政化”[10]。自《纲要》颁发至今，去行政化的改革在分权改革上取得了一些成效。例如，在成功试点的基础上，现今高校获有了自主评定职称、自主设置专业的权利等成果。但毋庸讳言，去行政化改革试点未取得重大的新突破；其小成果不少，大成果或根本性的成果却不多；小范围的成果不少，但大范围的或由地方而至全国、由部门而至全局的可较大范围推广的教育管理体制、机制改革成果不多，甚至出现了背离教育管理体制改革初衷、行政化加剧的现象。例如，一方面，在教育改革的目标上强调学校自主办学；另一方面，中小学校却不能如以往那样自主招聘教师，甚至更为严重的是把忽视学校实际的“国标、省考、县聘、校用”的制度作为学校普遍录用新教师、进行教师队伍建设的重大改革试点成果加以推广。
去行政化改革试点之所以未取得重大的新突破，这其中的主要原因之一是教育管理体制改革试点这一重点不够突出。《纲要》颁发后不久，国务院办公厅于2010年10月24日颁发了《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》（以下简称《通知》）。《通知》从专项改革、重点领域综合改革和省级政府教育统筹综合改革试点三个层面，确定了加快学前教育发展；推进义务教育均衡发展，多种途径解决择校问题；推进素质教育，切实减轻中小学生课业负担；改革职业教育办学模式，构建现代职业教育体系；改革人才培养模式，提高高等教育人才培养质量；改革高等教育管理方式，建设现代大学制度等十项教育改革试点任务。[11]但政校分开、管办评分离这一教育管理体制改革试点的重点没有出现在《通知》的“重点领域综合改革试点”部分，而是出现在“省级政府教育统筹综合改革试点”部分，并只是以“深化教育管理体制改革，探索政校分开、管办分离实现形式”一笔带过，它被淹没在诸多的改革试点任务的规定中。与此相行不悖的是若干年来，实际的教育管理体制改革试点未见有重大的成果。
有人认为：“教育要改革，最该改的是我们教育部门，”“政府不能舍不得权力。”[12]这一观点可谓一语中的，切中要害。为了突出教育管理体制改革这一关键环节、重中之重，实现政校分开、管办评分离这一教育管理体制、机制改革目标，教育职能部门应下决心改革自身。教育职能部门不能只做改革的领导者、组织者、推动者，不能骑驴找驴，而是应一马当先，改革自身。例如，最高端教育职能部门应以建设有限政府、公共服务型政府为目标，带头自我革命，率先垂范，发挥“头雁效应”，围绕其与学校的行政隶属关系，进行以所有权与管理权分离、将管理权真正交给学校为目标的改革试点。只有这样，才能发挥上行下效的功效，才能自上而下、上下联动，为更大范围的以实现政校分开、管办评分离为目标的教育管理体制改革提供可推广的经验。
三、教育改革试点方法的行政化
一定意义上，我们可以将改革试点称为改革试验。因为所谓试点指的是点上的试验，无试验，也就无所谓试点。我们通常所说的改革试点不仅内含试验，而且试验是试点的内核、关键和本质要求。这里的改革试验与科学实验（即自然科学领域的实验室实验）既有差异，又有一致之处。它们之间的差异体现为，科学实验主要针对的是自然科学领域的问题，而改革试验针对的是社会生活领域的问题；科学实验是控制性的或非自然的，而改革试验“是一个自然的实验”[13]。它们的一致之处体现为两者都要求大胆假设、小心求证，都具有研究性、探索性、试错性。既然改革试验具有研究性、探索性、试错性，这就意味着改革试点的结果是未知的，或者说其结果是两可的，既可能成功，也可能失败。这进一步意味着改革试点是有风险的。这就要求改革试点者在试点时，应具有敢于冒风险的勇气，应敢闯、敢试。加拿大多伦多大学哲学教授伊恩•哈金认为科学“实验有其自己的生命”，[14]科学实验的生命在于“创造现象”；正因为如此，“做实验就是创造、产生、纯化和稳定现象”。[15]与科学实验一样，改革试验也其生命，其生命也在于“创造现象”，或者说改革“‘试点的灵魂是突破’，没有突破，试点就失去了意义”[16]，而没有敢闯、敢试的精神和勇气，就不可能有突破，敢闯、敢试是实现突破、“创造现象”的必要条件、基本前提。这正如邓小平在1992年的“南巡讲话”中指出的：“改革开放胆子要大一些，敢于试验，不能像小脚女人一样。看准了的，就大胆地试，大胆地闯。深圳的重要经验就是敢闯。没有一点闯的精神，没有一点‘冒’的精神，没有一股气呀、劲呀，就走不出一条好路，走不出一条新路，就干不出新的事业。不冒点风险，办什么事情都有百分之百的把握，万无一失，谁敢说这样的话?一开始就自以为是，认为百分之百正确，没那么回事，我就从来没有那么认为。”[17]就教育改革试点而言，也是如此，没有一定的冒险的精神、“闯的精神”，不能“大胆地试”、“大胆地闯”，教育改革试点就不可能有新的突破，就不可能为教育改革、发展闯出一条新路。
但若干年来，教育改革试点资格的申报、审批制，严重制约了教育改革试点者的冒险精神或“敢试”、“敢闯”的精神。《纲要》颁发后，教育部颁发了《教育部关于组织申报国家教育体制改革试点的通知》（以下简称《申报通知》）。《申报通知》规定了申报国家教育体制改革试点的要求和落实申报要求的审批程序和审批标准。申报国家教育体制改革试点的要求是在“有一定工作基础、愿意先行先试的地区和学校，选择一项或几项申报改革试点。每项改革都要提出试点方案，包括改革事项、改革目标、改革措施、保障条件、试点周期、需要的支持政策等内容”[18]。落实这些申报要求的审批程序和审批标准是“国家教育体制改革试点按照分省申报、专家评审、协商论证、综合平衡、统一部署的原则确定，优先选择改革目标明确、政策措施具体、支持力度大、示范性强的试点方案，综合形成国家总体方案”[19]。这里的申报要求不可谓不严格，审报程序不可谓不周严，审批标准不可谓不全面；但恰恰是这种试点资格的严格、周密、全面的申报、审批制，严重制约了试点的研究性、探索性，背离了试点的试验性、试错性本质。因为一则在申报、审批制下，那些含有大胆假设的申报项目，在评审时，很可能就会被否决；这对那些含有大胆假设的教育体制改革试点项目，尤其如此。我们可不揣冒昧地说，设立申报、审批制的目的之一就是为了要滤去在一些人看来存在社会风险的大胆假设的试点项目。二则那些获得审批通过的试点项目，无论其假设是怎样的，无论是大胆的假设、还是小胆的假设，实际的试点往往是小心地试，即试点者往往会受申报方案限制，严格按照申报设计方案，按部就班地进行试点。而要试点者大胆地试或歧出申报设计方案开展试点，几乎是不可能的；因为试点者往往会有这样的顾虑，即假如不按申报设计方案进行试点，到时候不能通过试点评估怎么办?所以在申报、审批制下，教育改革试点求取“试点”结果的过程往往会成为按图索驹的线性化过程，甚至会成为一种形式的“尸位素餐”。这样，申报、审批制下的所谓“试点”，就不可能基于教育改革环境的混沌性、复杂性，大胆地试、大胆地闯，它无法体现“冒的精神”、“闯的精神”、创新精神。
去行政化是《纲要》规定的教育改革目标。但吊诡的是教育改革试点却是行政化的。教育改革试点的申报、审批制是相关部门基于其权力自设的一种制度，它是权力对教育改革试点的作用机制，是行政化在教育改革领域的体现。为祛除这种行政化，以使教育改革试点本质化，体现其研究性、探索性，充分实现其外溢效益，教育职能部门应依照“放管服”（即简政放权、放管结合、优化服务）的要求，取消教育改革试点的申报、审批制，鼓励各地根据自身的实际大胆试验。在教育改革试点上，不能依从长官意志，因为“……长官意志说了算，通常是小心实验、大胆推广，推广很快试点没有多少”[20]，为提高教育改革试点的外溢效益，加强对教育改革试点的外溢效益的评估、杜绝“私人订制”式的教育改革试点是重要的，但更为重要的是废除试点的申报、审批制。当然，废除教育改革试点的申报、审批制，并不意味着教育职能部门在教育改革试点上就不能有所作为。在废除教育改革试点的申报、审批制后，教育职能部门仍可大有作为。一是可发挥先进教育理念的引导作用。在教育改革的试点上，教育职能部门应是先进理念的供给者，并且应对先进教育理念进行宣传、造势，以引导人们依照先进的教育理念自主进行教育改革试点。二是对各地区和各学校自主实施的改革试点进行间接、动态管理和事后监督，以化解不应有的风险。三是对能为教育改革提供可复制、可推广经验的试点地区和学校给予表彰、奖励，以激励人们在先进教育理念的指导下，大胆试验，创造出解决教育问题的新经验。
如果教育职能部门是基于自上而下的目标型教育改革须确保在一定的时期内实现改革目标的考量而主张一定要保留试点的申报、审批制，那么，为了能较充分地释放地方和学校“闯的精神”、敢冒风险的勇气，改革试点项目的申报、审批制不应过于严格，不致于成为束缚教育改革试点的“紧箍咒”。
四、教育改革试点经验的无限推广
教育改革试点经验的可复制、可推广是人们对教育改革试点的基本要求；主观上，人们都希望通过试点能获得可复制、可推广的经验，都预期试点经验具有可复制、可推广的良好前景。但不管人们的主观期待如何，客观上，无论怎样的教育改革试点经验的可复制性、可推广性都是有限性的，具有有限性。这里所谓试点经验的有限性，一是指试点经验的推广是有边界的，二是指在边界内，试点经验或对他者经验的复制、推广，需经非试点地区和学校的调整、改造；人们所说的可复制只是一个“模状词”，不存在不经调整、改造而完全适合自身的教育改革试点经验。教育改革试点经验的推广的有限性决定了不应对教育改革的试点经验作无限制的推广，而应作有限的、有节制的推广，或者说应谨慎、小心推广试点经验。如果不顾本地区、自己所在学校的实际情况而机械复制、强制推广其他地区、其他学校的教育改革的试点经验，将产生水土不服、甚至南橘北枳的不良后果。
当然，不同层面的教育改革的试点经验的可复制、可推广的有限性是有差异的。相对于微观层面的教育改革试点经验，宏观层面的教育行政管理体制改革试点经验可推广的范围更大。之所以这样说是因为长期以来，我国教育行政管理体制总体上是集权式的，并且集权式的教育行政管理体制、机制在全国范围内大同小异，因而以“放管服”为目标的教育行政管理体制改革试点的成功经验，可在较大范围、甚至全国范围推广。例如，山东省潍坊市自1999年开始、特别是自2006年以来，从简政放权、去行政化出发，积极进行教育行政管理体制改革的探索，采取了取消中小学校长行政级别，把选聘校长的权力交给由教育专家和学校教师代表组成的“校长选聘委员会”，把教育局进行的督学和评优委托给社会第三方，改善党建工作机制[21]等致力于教育职能部门自身的改革举措，并取得了显着成效。潍坊市的这些去行政化的改革经验就可在较大范围、甚至全国范围，经由各地的调整、改造而加以应用。但是，相对于宏观层面的教育管理体制改革试点的经验，微观层面的教育改革试点经验，可推广的范围相对较小。这里所谓微观层面的教育改革试点指的是课程教学的改革试点。课程教学具有鲜明的情境性、个体性，这决定了其试点的成功经验的可复制、可推广的有限性十分突出。因而应特别谨慎、小心推广其试点经验。之所以这样说，一是因为课程教学改革的试点经验的推广会受制于地区差异。我国幅员广大，各地区经济社会、包括教育发展的差距较大。正因为如此，经济较发达地区的课程教学改革的试点经验，一时难以推广至经济欠发达地区。二是因为课程教学改革的试点经验的推广会受制于城乡差异。我国城乡经济社会、包括教育发展水平存在较大差距。正因为如此，城市学校的课程教学改革的试点经验一时难以推广至农村学校。三是课程教学改革的试点经验的推广会受制于学校的培养目标的差异。不同学段、不同类型的学校，培养目标不同。因而某一学段、某一类型学校的课程教学改革的试点经验不一定适合其他学段、其他类型的学校。四是因为课程教学改革的试点经验的推广会受制于同一学段的学校间的差异。目前，我国同一地区、相同学段的不同学校间，在办学条件、学校文化、教师队伍结构、教师素质、教育对象等方面存在这样或那样的差异。因而，某一学校的课程教学改革的试点经验，不一定适合其他学校。但在较长一段时间，我们在推广课程教学的改革试点经验时，却存在较为严重的无视其推广的有限性现象。例如，在第八轮课改（即以教育部于2001年6月8日颁发的《基础教育课程改革纲要（试行）》为指导的课改）的过程中，课改试点学校运用的课堂教学的讨论法，曾一度被推广于许多地区的所有中小学的所有学科教学。无论何种学科，无论教学目标、教学内容是怎样的，无论教师能否有效地运用讨论法，都运用讨论法上课；不适宜运用讨论法的，也运用讨论法；是否运用讨论法上课在一些地方成为评价一堂课是否为好课的核心指标，被视为提高课堂教学质量的不二法门。用讨论法运动来形容这种试点经验推广的无限制性，一点也不为过。
为克服对教育改革试点经验的盲目、机械地推广，首先，非试点地区和学校应克服对试点地区和学校试点经验的路径依赖。这要求非试点地区和学校自身应增强推广教育改革试点经验、特别是微观改革试点经验的有限性意识；在学习教育改革的试点经验时，应将其视为启发性的，而非不折不扣的经验“信条”。其次，相关部门和人员在组织推广教育改革试点经验时，应避免“一刀切”。在推广改革试点经验时，如果相关部门和人员（如教研室人员），采取“一刀切”的做法，强制推广教育改革的试点经验，势必导致无视试点经验推广的有限性的不良后果。为避免推广试点经验的“一刀切”的现象，要求相关部门和人员不应将改革试点经验奉为巢臼，同时，应充分尊重非试点地区和学校的实际及他们学习、借鉴试点经验的自主性、创造性。
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On the Irrational Phenomenon of Education Reform Pilot
WU Quanhua
Abstract: Since the reform and opening-up, the education reform in China is generally carried out of risk control on the basis of piloting. The pilot is the essential requirement of the rational education reform and the embodiment of the rationalization of education reform. But for a long time, there are various irrational phenomena in the pilot of China's education reform. It mainly shows in the following aspects：the spillover benefits of education reform pilot; the non-typicality of the content in education reform pilot; the administerization of methods in education reform pilot; and the infinite promotion of pilot experiences of education reform. Drawing on these lessons will help rationalize the education reform in the future, which will help play the role of education reform more fully. In addition to the revelation of several lessons to be learned from the education reform, this paper also expounds the measures to learn relevant lessons.
Key words: education reform; education reform pilot; education management system; administerization; finiteness
责任编辑：毛启宏
