来源：《教育与教学研究》2020年第6期 作者：张侃

摘 要：由于义务教育的内在特点和外部制度规定，使其同时具有准公共产品和纯公共产品双重属性。一方面，义务教育具有的准公共产品属性，让追求效率是其内生的发展倾向；另一方面，其具有的纯公共产品属性，让追求公平成为制度对其的外在规定性。由此，追求效率和追求公平同时成为义务教育政策发展变迁的两大主题，效率与公平的博弈也贯穿了我国义务教育发展的始终。新中国成立70年来，我国义务教育政策的变迁历程就是从高度重视效率优先和数量扩张逐步向重视公平和质量提升转变的过程。我国义务教育的未来发展，需要通过更好地把握公平与效率的关系来处理好公办与民办的关系、公办内部均衡发展等问题。在公办、民办关系方面，要做好效率与公平的“分置”，避免由于过度追求效率导致对公平损害的问题再度出现；在公办义务教育均衡化发展方面，要注重效率与公平的融合，通过有步骤、分阶段、分情况地推进城乡义务教育一体化均衡发展，来实现高效率的公平化，让我国义务教育朝着高位优质均衡的方向不断迈进。

关键词：义务教育；教育政策；教育公平；教育均衡；城乡义务教育一体化

教育政策是由执政党和政府制定与颁布的用以指导、规范教育事业发展的一切价值准则与行为规范的总称^[1]。教育政策是连接教育理论与教育实践的桥梁，对教育实践起着重要的指导、推动作用。义务教育是一个国家教育的基础。新中国成立70年来，义务教育从无到有、从不足到全面普及，义务教育发展取得了丰硕的成果，而这与各个时期义务教育政策的演进和实施直接相关。文章尝试从义务教育自身的效率与公平独特性切入，厘清我国义务教育发展的主线，从主线的视角对新中国成立70年来义务教育政策的变迁历程进行深入的、全面的分析，聚焦政策内容，分析政策效果和利弊得失，并在此基础上对新时代我国义务教育政策的发展进行展望，以期对未来义务教育的良性发展有所启发。

一、效率与公平：我国义务教育政策变迁的两大主线

教育政策是公共政策的组成部分，具有公共政策一般属性；同时，教育政策作为一个特定领域的公共政策，又具有自身一些独特的属性与特征。教育政策的特殊性就在于教育本身的准公共产品属性，教育政策就是作为公共权威的政府立足于教育准公共产品的属性，为了解决不同利益主体对教育产品的不同需求甚至是相互冲突的需求，而提供的不同类型的解决方案和采取的政府行为^[2]。基于教育政策内涵的这一界定来审视义务教育可以发现，义务教育政策相对于其他教育政策来说，除了具有教育政策的一般特性之外，也具有自身的独特性。这一独特性就是义务教育相对于其他层次的教育来说，更呈现出纯公共产品的属性。尽管从严格技术界定层面来讲，义务教育应该算是准公共产品，但是由于在现代社会义务教育的基础性和对社会的巨大正外部性影响，因此从制度安排上对全体国民实施强制性的义务教育，从而使之具有消费上的非竞争性、供给上的不易排他性和广泛的无法分割的社会效益，因而从制度层面上讲，义务教育是纯公共产品^[3]。更确切地说，义务教育相对于其他层级的教育来说，其独特性体现在具有纯公共产品属性和准公共产品属性的双重属性上。这种双重属性最终确立于义务教育制度的出现，从而将基础教育中的义务教育部分分离出来成为独立的由国家法律制度强制实施的教育。这是一个人为的、历史的过程。这一方面是由义务教育这一基础教育自身所具有的正外部性所决定的，另一方面是由经济社会发展到一定阶段的客观需要所决定的。义务教育所具有的准公共产品属性是技术性的，是因为义务教育自身仍具有消费上的竞争性和效用的可分割性；义务教育所具有的纯公共产品属性是制度层面上的，是因为国家确立了强制实施的义务教育制度。

准公共产品，由于其仍具有消费的竞争性或供给的排他性特征，所以效率仍是推动其发展的根本遵循，只有充分实现了效率最大化的发展原则，才能实现准公共产品供需的最优化；纯公共产品，由于其具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和收益的非排他性，所以其会导致追求效率最大化的市场失灵，这就必须由国家来对其进行生产和供给。对于义务教育而言，一方面其具有的准公共产品属性，决定了追求效率是其内生的发展倾向，这种对效率的追求不仅体现在对优质教育资源最大化的汲取上，也体现在对学生资源的竞争性筛选等方面^①；而另一方面，其具有的纯公共产品属性，决定了追求公平成为制度对其的外在规定性，全面覆盖、无差别地供给每一个适龄儿童是义务教育的核心价值诉求。由此，追求效率和追求公平同时成为了义务教育发展变迁的两大主题，如何调整好两者之间的关系，实现义务教育的优质高效发展成为新中国成立70多年来义务教育政策制定者始终面对的核心问题。本文所说的效率，主要是指经济效率，即一定成本基础上所能获得的收益。对效率的追求主要体现在一定成本基础上对收益最大化的追求上，对于学校来说，能够最大化汲取优质教育资源、获取优质生源，并在此基础上尽量提升教学水平和升学率，提升学校的声誉和知名度，就是其追求的核心所在。本文所说的公平，主要是指教育公平。教育公平的思想源远流长，早在古希腊的著名思想家柏拉图就已经提出了教育公平的思想。教育公平主要有三个层面，即起点公平、过程公平和结果公平。对于义务教育来说，全面地追求三个层面的教育公平是题中应有之义，也是我们推进义务教育改革发展中所一直孜孜以求的目标。效率与公平的博弈，也贯穿了新中国成立70多年来我国义务教育发展的始终。以效率和公平这两条主线的角度来分析我国义务教育政策70年来的变迁能够更好地把握我国义务教育发展的核心问题；处理好效率与公平的博弈，是推动我国义务教育良性可持续发展的关键。因此，拟以效率与公平作为观照我国义务教育政策变迁70年的两条主线，通过对70年来义务教育政策变迁的历史分析，梳理效率与公平博弈的演进状况，在此基础上尝试提出新时代我国义务教育如何实现效率与公平的良性互动、促进义务教育优质均衡的若干建议。

二、从重视效率到重视公平：70年来我国义务教育政策的变迁

正如上文所分析的，义务教育的纯公共产品属性来自于制度的规定性。而我国是从1986年才正式提出实施义务教育的，在此之前，义务教育并没有从基础教育中单独分离出来。尽管在新中国成立之初，国家在不少场合使用了“义务教育”的概念，但是并没有形成强制性的制度规定^②。这就导致从1949年到1986年的这段时期，义务教育只是基础教育的一部分，其自身只是具有准公共产品的属性。1986年以后，尽管开始使用“义务教育”这一概念，但在具体制度实施上却并没有实施规范的“义务教育”。义务教育制度的强制实施和全免费特征是逐步实现的，直到2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》才明确写入“不收学杂费”的条款，2008年才真正实现城乡义务教育阶段学杂费全免。回看新中国成立70多年以来我国义务教育政策变迁，基本上就是从注重效率逐步向注重公平转向的一个过程，而这也是与我国经济社会发展的大环境紧密相联的。从效率与公平的视角对我国70年义务教育政策的变迁进行宏观的梳理，可以让人们能够更清晰地认识到70年来义务教育发展中公平与效率博弈的基本状况。

（一）资源匮乏下效率优先原则的确立：初等教育的国家化与基本普及（1949—1978年）

从1949年新中国成立到1978年改革开放之前这段时间，是初等教育的奠基性发展时期。特别是1949年到1966年“文革”之前这17年的教育是“新中国教育的原型”^[4]，其确立起来的“两条腿走路”和“两种教育制度”的中小学治理方式以及以城乡差异和重点学校制度为特征的“非均衡发展模式”都具有鲜明的效率优先的政策立意。这些基本结构和基本制度对我国初等教育和后来的义务教育有着深远影响。巨大的路径依赖影响，让追求效率最大化始终成为我国基础教育领域挥之不去的基本倾向。

新中国成立初期，一方面，由于长期战乱和军阀割据的流弊和余毒，全国的基础教育呈现出零散无序的基本态势，全国文盲人口占人口总数的80%以上，小学入学率仅有20%，初中入学率更低^[5]；另一方面，当时经济社会发展水平十分低下，物质资源极端匮乏，1949年中国人均国民收入为27美元，是亚洲平均水平44美元的61%，是印度平均收入的47%^[6]。教育特别是初等教育领域的亟待发展与国家发展中小学教育能力不足之间构成了深刻的矛盾，这便直接导致了政府从一开始就选择了一条立足效率最大化的初等教育发展之路。总体说来，这一时期初等教育的发展奠定了效率优先的总基调并延续到改革开放之后，具体表现为：迅速将基础教育国家化，建立起单一的国民教育体系；确立了“两条腿走路”的办学方针；采取了多样化的办学形式；构建了“城市优先发展、向重点学校倾斜”的基本教育格局。

新中国成立后，建立了高度集权的行政管理体制和一元化的政治体系，与之相适应，将之前零散无序的初等教育全部“集中化”、收归国有就成为首要任务，这也是推行新中国初等教育政策的前提。到1958年，初等教育国家化工作基本完成，社会化、多样化的教育格局被大一统、高度集权的国家教育体制所取代^[7]。为了解决国家快速发展初等教育、提高民众文化素质的迫切需要和国家办学资源不足之间的矛盾，政府开始实施“两条腿走路”的办学方针和多样化的办学形式。所谓的“两条腿走路”，就是要公立办学、社会办学共同发展。1951年《人民教育》发表社论《用革命的办法办教育》，即提出了在国家财力有限的情况下用发动群众的办法办教育。1952年，教育部发布《关于整顿和发展民办小学的指示》，明确提出了允许群众自发地发展民办小学。1953年中央政治局讨论教育工作，明确提出了要鼓励民办小学的建设；1954年教育部在全国文化教育工作会议上的报告中更是指出“农村公立小学一般不发展，但提倡民办小学”^[8]。这就是后来“城市学校国家办、农村学校农民办"初等教育模式的雏形^[9]。1958年中共中央、国务院《关于教育工作的指示》明确提出了教育发展要“两条腿走路”的思想。同时，在小学阶段开办分散不正规的小学，如半日制小学、夜校、巡回制小学等。1958年，刘少奇提出了“两种教育制度”的设想，开始大力提倡半工半读学校，以更好地普及基础教育、提升民众的文化素质。初等教育收费制度和重点学校制度是当时初等教育强调效率优先的典型表现。1955年颁布的《关于中小学杂费收支管理办法的几点意见的通知》标志着基础教育收费制度的确立，这一制度直到2008年才被正式取消。在效率优先的政策思路之下，国家最终选择了“城市优先发展，向重点学校倾斜”的政策安排。一方面，构建了农村教育农民办、城市教育国家办的基本教育格局，这成为以后中国城乡义务教育发展不均衡的肇始；另一方面，重点学校制度开始建立，这成为学校之间等级化的开始。1953年召开的第二次全国教育工作会议上，教育部提出了《关于有重点地办好一些中学与师范学校的意见》，要求各地选定一批重点中小学，集中精力办好一批“拔尖”学校。重点学校制度采取行政手段，选取一批基础较好的学校进行政府保护下的重点发展，积聚了本就稀缺的教育资源，在提高了办学效率的同时也加剧了学校之间的差距，对改革开放以后义务教育的发展产生了深远的、巨大的影响。

这一时期的初等教育发展强调效率优先，取得了突出的成就。小学入学率到1965年达到了84.7%，比新中国刚成立时增加了3.2倍，实现了基本普及；小学在校生人数达到1.16亿，比新中国刚成立时增加了4.8倍；青壮年中的文盲、半文盲率从新中国刚成立时的80%下降到了1964年的38.1%^[10]。然而同时也应该看到，巨大的数量扩张是以不断降低教育质量为代价的，只求数量不讲质量，盲目扩大教育规模的行为在1958年的“教育大跃进”和“文革”十年中达到顶峰，严重破坏^③了我国初等教育的良性发展。

（二）效率优先下的区隔发展：义务教育制度的确立与基本普及（1978—2000年）

在1978年，改革开放拉开了序幕，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布标志着全面教育体制改革的开始，其中首次提出了“九年制义务教育”，将义务教育的年限界定为九年，并初步提出了分区域普及义务教育的时间表。1986年《义务教育法》正式颁布实施，标志着义务教育制度的真正确立。义务教育法中明确规定“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业”。由此，义务教育的强制性、公益性得以确立。然而由于改革开放伊始，百废待兴，资源的匮乏仍是当时经济社会的基本状况。这也就使得我国改革开放以来的义务教育发展仍是以“效率优先”为基本遵循^[11]。这一时期义务教育在效率优先的发展原则之下，构建起一系列相关制度，大大推动了义务教育的普及，具体表现为：分级办学制度的建立、重点学校制度的重建与发展、私立学校的兴起。

1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出了义务教育由地方负责、分级管理的原则，明确了义务教育管理权属于地方，义务教育分级办学体制建立；1986年颁布实施的《义务教育法》中提出，“义务教育事业在国务院的领导下，实行地方负责、分级管理”，标志着分级办学体制在法律上得到确认。在具体实践中，逐步形成了“县办高中、乡办初中、村办小学”的格局。义务教育分级办学制度，实际上给地方政府特别是农民带来了巨大的负担，由于乡镇政府财政普遍困难，所以集资办学成为常态，在整个20世纪90年代，农民集资成为实现“普九”目标的主要力量。1994年开始的分税制改革，让地方财力锐减，乡镇财政更加无法负担义务教育的普及与发展，经费短缺、教师工资拖欠、中小学生辍学率上升等问题不断显现。地域之间经济发展的不平衡直接传导到教育领域，经济较为发达地区的义务教育能够得到较好发展，而贫困地区的义务教育发展则更加缓慢。中小学的教育收费也继续成为中小学缓解办学经费不足的途径。然而在20世纪90年代中后期，教育收费由最初被动创收维持义务教育普及发展为目的逐步转变成为主动牟利的工具；对稀缺优质教育资源的追逐，成为教育收费乱象逐步泛滥的诱因；择校费、择班费等各种名目的收费层出不穷，严重损害了义务教育的公益性和公平性。

改革开放之后，在以经济建设为中心、优先发展城市、鼓励一部分地区优先发展的经济发展逻辑之下，义务教育发展的分化也逐渐明显。教育的非均衡发展在一切以效率为先的经济发展思路下得到更大程度的推进。一是政府为了集中优势资源来高效率地发展义务教育，提出了义务教育的城乡差别化发展和地域间梯度发展的总体发展思路。城市的义务教育主要以国家为主，农村的义务教育以农民自筹为主。《中华人民共和国义务教育法》中也明确指出要“分地区、有步骤地实施义务教育”。1986年《国务院办公厅转发国家教育委员会等部门关于实施义务教育法若干问题意见的通知》中将全国分为三类地区，按照三个地区不同的经济发展状况来分批实施义务教育的普及。在这种根据不同地域经济社会发展水平的高低来安排义务教育发展先后的政策之下，我国义务教育的城乡差异、地区差异也被进一步扩大，城市和经济较发达地区义务教育得到迅速普及的同时，农村和边远贫困地区的义务教育与之的差距也越来越大。二是重点学校得到了迅速的重建和快速的发展。在“文革”期间被摧毁的重点学校制度，在改革开放后很快得到了恢复。1978年教育部就颁发了《关于办好一批重点中小学的试行方案的通知》，同时公布了教育部所属的重点中小学名单。1980年《中共中央、国务院关于普及小学教育若干问题的决定》指出，“要正确处理普及与提高的关系，各地应当首先集中力量办好一批重点学校”^[12]。1980年《教育部关于分期分批办好重点中学的决定》、1983年《教育部关于进一步提高普通中学教育质量的几点意见》等文件都指出要在全国把所有学校都办好是困难的也是不符合国情的，因此必须首先集中力量办好一批条件好的重点学校。重点中小学制度的恢复和发展，是效率优先原则在教育内部运作中的一种体现，优质的教育资源供给只有给优质的生源才能实现效率的“最大化”，所以从小学开始，学生间的竞争就无处不在，从上小学的择校，到小学升初中的考试、初中升高中的考试、高中升大学的考试，必须一路“过关斩将”，才能进入好的大学，才能有一个好的人生。然而在这个过程之中，义务教育作为纯公共产品本来应该具有的共享性、公益性、公平性的特质被遮蔽了，义务教育的教育性被忽视，而其社会筛选器的作用却被无限放大。

民办学校的兴起也是这一时期效率优先发展的典型表现。在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》和1986年《义务教育法》中都有明确规定：政府鼓励国家企业、社会团体和个人举办教育。这也是弥补政府投入不足的重要途径。这里需要注意的是，改革开放以来的民办学校和在新中国成立后17年教育发展阶段出现的民办学校有着质的不同。改革开放前的民办学校，是完全集体供给、国家管理的学校，因为当时完全的公有化体制，所以并没有真正意义上的私立学校，没有办学自主权，也不存在盈利性质的学校；可是改革开放之后兴起的民办学校，很多是真正意义上的“私立”学校，它们立足于私有制经济，拥有独立的办学自主权。1993年的《中国教育改革和发展纲要》中也明确提出“国家对社会团体和个人依法办学，采取积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理的方针”。1997年《社会力量办学条例》出台，明确了社会力量举办义务教育是国家实施义务教育补充的定位。民办学校在政策的鼓励下得到了快速发展，到2000年，民办义务教育学校达到6140所，在校生数达到了227万余人，分别比1996年增长了2.52倍和3倍^[13]。然而在民办义务教育迅速兴起的同时，一些名牌公办学校为了创收和获取更大的利益，通过招收择校生收取高额择校费和建立转制学校的方式来收取高额学费，也引发了极大的争议。这不仅让义务教育学校的公益性受到损害，而且名牌公办学校一方面占用国有教育资源，另一方面却又通过市场谋取高额利润，这也导致了学校之间差距的不断拉大，对真正的民办学校也造成了冲击。

这一时期义务教育效率优先的发展战略也取得了丰硕成果。到2000年，中共十四大确定的基本普及九年义务教育的目标如期完成。全国实现“普九”的人口地区达到85%，青壮年文盲率下降至5%以下，小学入学率达到99.1%，小学毕业生升学率达到94.9%，初中毛入学率达到88.6%^[14]。然而在基本普及了九年义务教育的同时，过于追求效率的发展模式对教育的公益性和公平性也造成了损害；政府财力有限导致的教育投入不足致使基层民众负担过重；义务教育分级管理导致的城乡之间、区域之间义务教育发展差距不断扩大；重点学校制度导致义务教育学校之间差距不断拉大；市场化运作不规范导致学校乱收费、地方政府利用转制学校弃责争利，等等问题的不断凸显让已经实现量的大规模增加和基本普及的义务教育面临着不均衡愈发严重、整体质量持续下降、公平性严重缺失的严峻处境。回归义务教育的公平性、公益性，凸显其纯公共产品的属性，推动义务教育的均衡化发展，让每个适龄儿童都能得到优质的义务教育已经成为新世纪人们对义务教育发展最迫切的需求。

（三）公平导向下的均衡化发展：义务教育理念的转变与高质量普及（2000年至今）

伴随着九年义务教育的基本普及，均衡发展和教育质量问题逐步成为普遍关注的重点。2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》中第一次提出了“均衡发展”的教育概念，提出基础教育要“促进地区、城乡、学校之间的均衡发展”，均衡发展正式成为我国义务教育重要的发展方针。2005年教育部印发《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，这是国家层面第一个全面阐释义务教育均衡发展的政府文件，确立了“逐步实现义务教育均衡发展”的政策目标。2006年修订实施的新《义务教育法》，明确了各级政府“促进义务教育均衡发展”的规定。迈入21世纪的义务教育，教育公平逐步取代效率优先成为主要的价值诉求，推进义务教育均衡化发展、努力提升教育质量成为这一时期义务教育发展的主要内容，主要体现在：省级统筹规划、县级政府主管义务教育办学体制逐步确立、义务教育阶段免收学杂费制度化、取消义务教育阶段重点学校制度、义务教育均衡化发展改革不断深化。

2001年颁布了《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，对农村义务教育办学体制进行了重大调整，提出农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的办学体制。这一重大改革，将农村义务教育的责任主体由乡镇上升到县级政府，逐步推动了建国以来长期实行的“农村教育农民办”向“农村教育政府办”转变，为义务教育的全面普及和均衡化发展奠定了基础。2006年修订实施的《义务教育法》首次明确提出“实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施”，为免费义务教育提供了法律上的依据，标志着义务教育免费制度化的开始。2008年中国城乡义务教育全面实现了免费教育。义务教育的纯公共产品属性和公益性得到了进一步的彰显。重点学校制度将教育不公平等制度化，在集中优质资源提升效率的同时也带来了一系列损害教育公平和公益性的问题，比如重点学校的择校费、择班费以及其他教育乱收费问题；公立重点学校通过举办转制学校等方式招收学生、收取高额学费。2005年，《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中，专门指出“义务教育阶段公办学校不得举办或变相举办重点学校”。2006年修订的《义务教育法》中也规定“不得将学校分为重点学校和非重点学校；学校不得分设重点班和非重点班”。义务教育阶段重点学校制度的取消，为义务教育均衡化发展扫清了道路，同时也为由于重点学校存在带来的义务教育阶段资源分配不均衡所引发的一系列问题的解决奠定了基础。

义务教育均衡化发展是这一时期义务教育发展的主题。政府开展了一系列的教育项目、教育工程来推进全国范围内区域之间、区域内部和群体之间的教育均衡发展。例如，先后推进实施了“国家贫困地区义务教育工程”（2000年）、“农村中小学危房改造工程”（2001年）、对农村贫困家庭学生实施“两免一补”政策（2001年）、“东部地区学校对口支援西部贫困学校的工程”和“大中城市学校对口支援本地贫困地区学校工程”（2003年）、“西部地区农村寄宿制学校建设工程”（2004年）、“农村中小学现代远程教育工程”（2003年）、“全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件工程”（2014年），等等。通过一系列义务教育均衡发展工程的推进，城乡之间、区域之间义务教育的差距缩小了，教育质量得到了较大提升，义务教育的普及率也进一步得到了提高。2011年底，全国所有县（市、区）和其他县级行政区划单位、所有省级行政区全部通过普及九年义务教育的国家验收，义务教育实现了全面普及^[15]。在义务教育全面普及的基础上，义务教育均衡化发展也得到了快速推进。2013年，教育部开始启动义务教育发展基本均衡县（市、区）督导评估认定工作，截至2018年，全国已有2717个县（市、区）获得了义务教育发展基本均衡县的认定，占全国总县数的92.7%，16个省（区、市）整体通过认定^[16]。

这一时期的义务教育发展的鲜明特点是公平取代效率成为义务教育发展的基本遵循，义务教育均衡化发展取得了较大成绩，在实现了全面普及义务教育的同时，教育质量和均衡化程度也得到了持续提高。然而在这一过程之中，效率与公平之间的博弈却并没有停止，义务教育阶段虽说取消了重点学校制度，但是实质上的优质学校仍然存在，择校、乱收费现象仍屡禁不止，公办学校通过转制学校牟利的现象虽说被明令禁止，但是通过名校办民校、重点学校办分校、公办民助等形式来绕过为了维护公平而对公立义务教育学校的一系列限制，继续进行效率优先的竞争性筛选和牟利的行为仍普遍存在。城镇化也给新时期义务教育发展带来了巨大冲击。由于城市流动人口的增多，造成了“城市挤、乡村弱”的义务教育基本格局，这也为坚持公平导向，推进城乡义务教育均衡化发展带来了挑战。这一系列的新问题也显示出公平与效率之间的冲突和矛盾。2017年中共十九大的召开，标志着中国特色社会主义发展进入了新时代。在这新的时代，在义务教育已经实现了全面普及并向高位均衡发展迈进的时刻，如何处理好公平与效率的博弈，从而推动我国义务教育进一步地高位均衡发展，是亟待思考和解决的问题。

三、效率与公平的“分置”与融合：新时代我国义务教育政策变迁的未来展望

效率与公平之间是既有相互排斥又密不可分的关系。没有效率的公平是低质量的公平，而对于具有纯公共品属性、公益性的义务教育来说，没有公平的效率则是毫无意义的效率，将使义务教育丧失其存在的根本意义。对于义务教育的发展，要注重促进效率与公平之间的融合，同时也要注意现实中效率与公平的“分置”问题。融合与“分置”是相对于公办学校和民办学校两种不同性质的学校体制而言的。义务教育本身具有准公共产品的属性，而义务教育法对义务教育强制性、免费性的规定，使其具有了纯公共产品的属性。义务教育的这种属性特点，让其在不同性质所有权的学校制度之中，具有了一些微妙的差别。对于公办义务教育学校而言，公平性是核心原则，维护所有公民享受义务教育的权利是根本任务，义务教育在公办学校中是表现为纯公共产品属性的；而对于民办义务教育学校，注重效率、注重市场对资源配置的决定性作用则是其核心原则，这不仅体现在要收较为高额的学费上，也体现在对生源的竞争性筛选上，义务教育在民办学校中更多表现为准公共产品属性。当然，要注意的是，公办学校以公平为核心原则，不是说就对效率不重视，在具体学校的运作中，在教学的安排中，也需要通过科学的管理手段、教学手段来让其具有的教育资源能够发挥出最大化的功效，因此对于公办学校来讲，更强调公平原则下公平与效率的融合。民办学校则更强调效率优先，强调选优、培优、教育资源效用的最大化。这里需要强调的就是民办与公办的区隔、效率与公平的“分置”。

（一）效率与公平的“分置”：应对义务教育发展中的“变异拉丁美洲化”问题

随着义务教育的全面普及和民众对于教育质量更高的需求，在义务教育阶段出现了所谓“拉丁美洲化”的问题。具体是指：“在人口收入差距急剧拉大的社会中，大量中高收入的学生家长可能逃离公共教育体系而在私立部门寻求更高水准的服务，公办学校特别是基础教育阶段的公办学校逐渐成为低劣质量机构的‘代名词’。”^[17]这是在推进义务教育均衡化发展中所出现的一个新趋向，对公办义务教育纯公共产品属性的要求，使得教育主管部门通过一系列行政举措来消除公办学校的差异、遏制择校和优质教育资源的积聚，从客观上引发了公办义务教育领域的均衡化现象。当然，这是符合公办义务教育的公益性和纯公共产品属性的。本来义务教育的“拉丁美洲化”问题也是经济社会发展到一定阶段的自然现象，一些收入高的家庭对义务教育也有更高更多样化的需求，这个时候就需要民办教育来满足他们的需求，民办义务教育也是在这个层面上成为了公办义务教育不可或缺的补充。在我国具体的教育实践中，由于义务教育自身具有的准公共产品属性，所以公办义务教育学校也具有追求效益最大化的冲动，再加上政府的监管不足甚至是推波助澜，从而导致了一系列的问题。比如一些地方的公办义务教育学校趁着当地政府实施优质教育资源倍增计划的机会纷纷建立民办分校。公办名校通过举办民办分校来规避政策限制，这些民办分校又有着公办名校光环的加持，师资和管理都是共享共用，如此一来就让民办学校越来越好，而公办学校反而由于政策的限制越来越平庸化，最后导致公办学校优质教育资源流失、教育竞争力下降。套用上文提到的“拉丁美洲化”的概念，可将这种现象称为义务教育“变异拉丁美洲化”。这种现象不仅仅出现在城市，农村也出现了很多类似的占用公办学校资源的民办学校，很多地方政府出于政绩和招商引资的需要，有意识地扶植民办学校，将有名的公办学校校长和富有经验的教学骨干调配到民办学校，还保留他们的事业编制，以牺牲公办学校的方式来大力发展当地民办学校，造成民办学校教学质量大幅度赶超公办学校，出现大量学生“逃离”公办学校，进入当地优质民办学校的现象^[18]。这种义务教育“变异拉丁美洲化”的现象在全国很多城乡都已经出现并且有越来越多的趋势，值得我们注意和警惕。这对于义务教育的公益性和公平性是一个很大的冲击，对于已经在城镇化发展中深陷“空心化”问题的乡村公立义务教育发展更是一个很大的打击。

究其根本，这一现象的出现就是在公立、私立两种所有制学校制度下，公平与效率没有很好地进行“分置”、区隔所导致的。这与历史上的转制学校、名校办“民校”等都有异曲同工之处。解决的办法其实也很明确，就是切割公办学校与民办学校之间的所有联系。公办义务教育学校是纯公共产品属性，是强制性、全免费的教育，其主要职责就是保障所有适龄儿童都能接受义务教育，公平性是核心属性，均衡化发展是其根本方向，是普适性的大众教育；而民办义务教育学校则是准公共产品属性，具有选择性，是收费教育，其主要作用是满足一部分人对更高教育质量的需求，效率优先是核心属性，竞争性发展是其根本方向，是选拔性的精英教育。公办义务教育学校是依靠财政拨款运作，教师的工资也是财政拨付的，有些具有一定知名度的公办学校也是长期在政府财政支持下发展的结果，所以这些都属于公有资源，都应该恪守义务教育法的相关规定和各地政府的具体政策来运行，把公益性放在第一位，不能为了追求效率和效益而损害公益性。因此，公办学校的资源，包括有形的和无形的资源，不能以任何形式输送给民办学校，成为民办学校谋取私利的工具，哪怕在谋取私利的过程中会带来一定程度的正外部效应，比如很多地方通过名校办民办分校来实现优质教育资源倍增的目标政策允许民办学校掐尖招生。这其实都是一种对公平性的损害。因此，在对待公办义务教育学校和民办义务教育学校方面，要割断公办与民办之间的暧昧联系，禁止所谓的公办名校举办民办分校等导致公私不分、有损公办义务教育公益性的行为^④。

（二）效率与公平的融合：城乡义务教育一体化均衡发展

公办义务教育均衡化发展的最大阻碍从制度层面来讲主要有两个：一个是分级管理、基层属地负责的教育财政制度。“地方负责，分级管理，以县为主”的财政管理体制，再生产了社会上所客观存在的地域间经济社会发展的差异，导致了义务教育在区域之间的不均衡。另一个是不均衡的资源配置制度。基础教育发展之初建立起来的重点学校制度产生了巨大的路径依赖，即使在基础教育阶段已经取消了重点校、重点班制度，但是其影响仍长期难以消除，这带来了义务教育学校实质上的非均衡发展，这不仅是制度、组织层面的更是教育观念、教育价值取向方面的^[19]。城镇化的快速推进，造成了乡村“空心化”的同时也给义务教育带来了巨大冲击，例如，现在义务教育阶段普遍存在的“城镇挤、乡村弱”的现象^[20]。同时，城镇化的推进从客观上也为打破城乡区隔，实现真正的均衡化发展提供了机遇^[21]。

《国家中长期教育改革和发展纲要（2010—2020年）》中明确提出要“建立城乡一体化义务教育发展机制”，此后，在党的十八大报告、十九大报告中也都明确提出要推进城乡义务教育一体化发展；2016年国务院颁布《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，对如何推进县域内城乡义务教育一体化发展做出了具体部署。一系列中央文件对城乡义务教育一体化发展的论述表明，城乡义务教育一体化发展将是未来一段时间义务教育均衡发展的主要路径。城乡一体化发展是未来中国城乡发展的大趋势，城乡义务教育一体化发展也是城乡义务教育发展的必然方向。

城乡义务教育一体化均衡发展是保障公立义务教育公益性和纯公共产品属性实现优质均衡发展的必由之路。然而在如何更好地推进城乡义务教育一体化均衡发展方面，需要考虑效率最优，既不能搞“一刀切”，也不能畏首畏尾停滞不前，而是要实现公平与效率的融合，根据具体情况，有步骤、分阶段、分城乡、分地域而采取不同的措施。这其中还需要当地政府和各级教育行政主管部门的引导、推进和相应措施的配套。不过，毫无疑问的是，在城镇化快速发展的今天，打破城乡区隔、实现效率与公平的融合，推动城乡公立义务教育一体化均衡发展，一定是我国义务教育未来发展的必由之路。

注释：

①对效率的追求就是对一定成本基础上收益最大化的追求。对于不同利益主体来说，同样都是追求效率，但是追求的收益回报是不同的。对于国家，因为义务教育的正外部性，所以追求教育公平就是最好的对教育效率的追求;对于个人，当然是自身能够进入较好的学校占有尽量多的优质教育资源，以使自己的收益最大化;对于学校，则是能够尽量汲取优质教育资源投入，获取最好的师资和生源，不断提升教学水平、升学率和学校声誉、报考率，以使收益最大化。所以，当学校过于追求效率，实现自身利益最大化的时候，就必然会违背义务教育自身的公益性，损害教育公平。因此，效率与公平的矛盾和博弈，也就始终难以避免，一直在进行中。我们要做的就是，如何实现效率和公平的平衡，如何规避效率与公平的过度对立和相互损害，实现效率与公平在适当的时候分置、在适当的时候融合，以效率促进公平的推进，以公平限制效率不好的一面，最终实现义务教育的良性发展。这也是本文的立意之所在。

②1955年中共中央发出的《对广东省委〈关于在初中增加农业课程问题的报告〉的批示》中就指出“在我国过渡时期，不只是要在全国范围内实现普及小学义务教育，而且可能还要在大中城市和工业地区实现初级中学义务教育"。参见邵泽斌《新中国义务教育治理方式的政策考察》，北京师范大学出版社，2012年出版，第7-8页。

③使用“破坏”这个词在学界有一定程度的共识，具体可参见石鸥主编的《中国基础教育60年（1949—2009）》（湖南师范大学出版社2009年版），目录中对义务教育发展历程的分期对1966—1976这一阶段就叫“破坏停滞阶段”。李太平主编的《普及与提高——中国初等教育60年》（浙江大学出版社2009年版）第109页指出“文革”时期“初等教育面目全非，严重违背教育规律，教育质量降至新中国成立以来的最低水平”。此类文献类似论述还有很多。

④国家已经注意到相关问题，在2018年8月的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》中就已经明确规定“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益”。

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[21]张侃.论以城镇化发展推进城乡基础教育的均衡发展[J].教育理论与实践，2014（8）.

The Game between Efficiency and Fairness: The Change of Compulsory Education Policy in China in the Past 70 Years

ZHANG Kan

Abstract:The compulsory education has the dual attributes of quasi-public products and pure public goods due to its internal characteristics and external systematic regulations. On one hand, the attribute of quasi-public products of the compulsory education makes an endogenous developing tendency of its efficiency-pursuit. One the other hand, the attribute of pure public goods makes the pursuit of fairness an external regulation of the system. Therefore, the pursuit of efficiency and fairness has become the two major themes of the development of compulsory education policy, and the game between efficiency and fairness has always been running through the development of compulsory education in China. In the past 70 years since the founding of the People’s Republic of China, the change course of China’s compulsory education policy switched from attaching great importance to efficiency priority and quantity expansion to focusing on improvement of fairness and quality. The future development of China’s compulsory education requires good management of the relations between the public and the private as well as the internal balanced development of the public by grasping the relationship between fairness and efficiency. All in all, we should divide the efficiency and fairness rationally in the relations of the public and the private in order to avoid the recurrence of damaged fairness caused by excessive pursuit of efficiency. In addition, in the aspect of balanced development of public compulsory education, we should pay attention to the integration of efficiency and fairness, and realize the fairness with high efficiency by promoting the integrated and balanced development of urban and rural compulsory education step by step, stage by stage and case by case. After that, China’s compulsory education will march on towards the direction of realizing high-quality and balanced development.

Key words:compulsory education; education policy; education fairness; education balance; integration of urban and rural compulsory education

责任编辑：王慧