来源：《教育研究》2011年第7期 作者：邬志辉史宁中
摘 要：近十年来，中国农村经历了历史上力度最大的学校布局调整。从宏观背景上看，教育管理体制变革为农村学校布局调整提供了制度空间，教育由普及向提高转型为农村学校布局调整提供了政策语境，农村城镇化发展为农村学校布局调整提供了战略预期，农村生源总量减少为农村学校布局调整提供了客观依据。从演进趋势上看，学校数与在校生数减少不同步，学校减幅远远大于在校生减幅；学校规模和班级规模同步扩大，县镇大规模学校和大班额问题突出；教育城镇化发展与村庄学校消失并行，学生上学距离变远且寄宿低龄化。农村学校的撤并引发了程序正义、学校规模与机会公平等政策议题。
关键词：农村教育；学校布局调整；程序正义；学校规模；机会公平
1974年以来我国全面推行计划生育政策效果的显现和20世纪80年代末以来农村富余劳动力向城市的大规模转移，导致农村学龄人口自然减少和空间流动，迫使教育行政部门对农村学校进行较大力度的布局调整。我国中小学布局调整呈现以下宏观特征。一是近十年学校布局调整力度最大。在1979—2009年的三十多年间，全国共撤并小学和初中66.79万所，其中近十年（2000—2009年）减少了27.98万所，占三十年学校减少总量的41.9％，平均每天约有77所学校消失。①二是近十年学校布局调整主要发生在农村。在近十年减少的27.98万所中小学中，有21.5万所为农村中小学，占学校减少总量的76.84%，即每天约有59所农村中小学在消失。三是近十年学校布局调整主要为农村小学。在近十年减少的21.5万所农村中小学中，农村小学达20.6万所，占农村学校减少总量的95.81%，是近十年全部中小学减少总量的73.62%。有学者已把农村学校急剧消失的过程看做一个与民国期间“文字下乡”教育现代化进程完全相反的“文字上移”过程。[1]那么，为什么近十年会出现农村学校的快速消失？其演进趋势是什么样的？又涉及哪些政策性议题呢？
一、农村学校布局调整的宏观背景
（一）教育管理体制变革为农村学校布局调整提供了制度空间
为了解决农民负担过重问题，从2000年开始全国探索实施农村税费改革，取消农村教育集资和农村教育费附加，并严禁政府和学校向农民摊派。实际上，农村教育集资和农村教育费附加是农村义务教育经费的重要来源，约占农村教育投入总量的30％。据统计，1994—1998年安徽省农村教育费附加平均每年为7.1亿元，农村教育集资平均每年为3.84亿元，两项合计每年约11亿元，2000年实行农村税费改革后，农村义务教育投入比上年减少7.7亿元，导致学校办公和基建维修费用锐减。[2]为了缓解“分级办学、分级管理”体制下乡镇一级政府的财政压力，2001年国务院对农村义务教育管理体制进行了重大调整，“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，实现了农村义务教育责任由“农民承担”到“政府承担”、由“以乡镇为主”到“以县为主”的战略转变。在实行“以县为主”管理体制后，县级政府不仅有对所管辖的中小学进行布局调整的权力，而且有通过布局调整来减轻财政压力、提高资源利用效率的动力。因为在实行分税制后，许多县级政府的财政状况基本上是“吃饭财政”甚至是“讨饭财政”，②难以支撑庞大的义务教育开支。这就是为什么农村中小学进行较大力度布局调整的制度原因。
（二）教育由普及向提高转型为农村学校布局调整提供了政策语境
根据1986年《义务教育法》提出的“国家实行九年制义务教育”和“地方各级人民政府应当合理设置小学、初级中等学校，使儿童、少年就近入学”，以及1993年《中国教育改革和发展纲要》提出的到20世纪末要在全国85％人口的地区“基本普及九年义务教育”、“基本扫除青壮年文盲”的要求，“普及”是2000年以前国家的战略重点，是我国整个教育工作的“重中之重”。在加快“普及”阶段，教育的工作重点是保障基本的和方便的入学机会，国家在总体上要保持一定的学校数量和合理的空间分布，因此，在1988—1998年间全国小学基本维持在60万～80万所。2001年1月1日江泽民在全国政协新年茶话会上向全世界庄严宣布中国如期实现“两基”战略目标后，国家义务教育的战略重点开始转向“提高”。在巩固提高阶段，提高教育质量和办学效益成为国家的新战略重点，促进“上好学”和“有质量的教育公平”成为义务教育工作新的“重中之重”。2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》明确指出，“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学……在有需要又有条件的地方，可举办寄宿制学校”。因此，过去学校布局分散、办学规模过小的问题就成为改革的重点之一。
（三）农村城镇化发展为农村学校布局调整提供了战略预期
城镇化是乡村社会结构向城市社会结构的整体转型过程，它表现为人口由农村向城镇聚集、职业由农业向二三产业转移、生活方式由传统向现代转变的动态发展过程。按照美国城市地理学家纳瑟姆的理论，③一定区域的城镇化水平将经历三个增长阶段，即低水平缓慢增长阶段（城镇化率低于30％），中等水平高速攀升阶段（城镇化率在30％～70％之间）和高水平平缓增长阶段（城镇化率高于70％）。我国1996年城镇化率进入30％的拐点，到2009年已达46.6％，仅2000—2009年十年时间里，城镇人口就增加了1.63亿，达到6.22亿，城镇化率提高了10.4个百分点，年均提高1个百分点以上。如果按目前每年1％左右的城镇化增长速度，要达到70％的城镇化率至少需要二十多年的时间。1998年党的十五届三中全会后，全国就掀起了合乡并镇的改革热潮，从1999年底到2001年底，全国共撤消乡6216个，增加镇1190个，乡镇总数共减少了5026个，建制镇数量首次超过了乡。到2009年底，乡数量进一步减少到14848个，乡镇总量由1984年的97521个减少到2009年的34170个，减少了近三分之二。随着城镇化进程的快速推进，城镇人口的集聚将成为不可逆转的发展趋势，传统的“村村办小学”、“乡乡办初中”、“县镇办高中”的农村教育结构形态面临新挑战，按预测的人口变动趋势，形成“小学向乡镇靠拢”，“初中基本在镇和县城”的农村教育结构形态布局就成为未来二十年适应城镇化发展趋势的战略预期。
（四）农村生源总量减少为农村学校布局调整提供了客观依据
近十年来，农村新生人口由2000年的1.13亿减少到2009年的0.86亿，共减少了2775.3万，减幅达24.47%。由于农村人口居住比较分散，随着农村学校生源的快速减少，原先“村村办小学”的格局开始受到挑战，许多农村小学在校生不足50人，一些地方在“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”的口号感召下，多方筹集资金新建了学校，但几年时间就出现了10名教师教2个学生的情况，有的学校甚至没有了学生，“麻雀学校”和“空巢学校”大量出现，教学点更是难以为继。农村生源总量减少直接引发了农村学校的大规模撤并。
二、农村学校布局调整的十年演进态势
20世纪90年代后期开始的新一轮大规模农村学校布局调整，是中国社会结构转型与农村教育现代化进程中发生的重要社会现象，客观地记录与理性地分析这一事关7亿多农民、1.27亿农村义务教育在校生、752万农村专任教师的历史进程，不仅具有中国意义，更具有国际意义。纵观近十年的农村学校布局调整进程，我们发现有以下演进态势。
（一）学校数与在校生数减少不同步，学校减幅远远大于在校生减幅
从小学看，2000年全国县域内有小学52.14万所，到2009年仅剩26.39万所，十年共减少25.75万所，减幅达49.39％。其中，县镇小学数由2000年的8.12万所减少到2009年的2.97万所，减幅达63.42％，净减少5.15万所，占县域内小学总减少量的20％；农村小学数由2000年的44.02万所减少到2009年的23.42万所，减幅达46.8％，净减少20.6万所，占县域内小学总减少量的80％。2000年全国县域内有教学点17.26万个，到2009年仅剩下7.23万个，十年里共减少10.03万个，减幅达58.11％。其中，县镇教学点由2000年的1.51万个减少到2009年的0.13万个，减幅达91.39％，净减少1.38万个，占县域内小学教学点总减少量的13.76％；农村小学教学点由2000年的15.75万个减少到2009年的7.10万个，减幅达54.92％，净减少8.65万个，占县域内小学教学点总减少量的86.24％。全国县域内小学及教学点由2000年的69.4万所（个）减少到2009年的33.62万所（个），累计共减少35.78万个，减幅达51.56％。
在校生数的减少与学校数的减少并不同步。2000年全国县域内有小学在校生1.12亿，到2009年则减少到0.83亿，十年间共减少了2903.91万，减幅为25.94%。县域内小学及教学点减幅（51.56％）是县域内小学在校生减幅（25.94%）的1.99倍，两者之间的幅差有25.62个百分点。
从初中看，2000年全国县域内有初中④5.4万所，到2009年减少至4.9万所，十年间减少了4991所，减幅为9.24％。虽然从总体上看县域内初中的减幅并不大，但是如果考虑到“农村初中学校数在减少、县镇初中学校数在增加”这一变化趋势（2000年县镇有初中1.47万所，到2009年则猛增到1.87万所，十年时间增加了4022所，增幅达27.4％；而2000年农村有初中3.93万所，到2009年则减少到3.03万所，十年减少了9013所，减幅达22.93％），那么县域内初中的变动幅度实际为24.14%。因为农村撤并的初中并不能完全为县镇所用，这种变动并不符合“正负相抵效应”，相反却符合“正负绝对值相加效应”。
2000年全国县域内有初中在校生5133.01万，到2009年减少至4381.5万，十年间共减少了751.51万，减幅为14.64%。与县域内初中在校生数的变动幅度相比，初中学校数变动幅度仍显过大。⑤与县域内初中的变动趋势相一致，县域内初中在校生也呈县镇增加、农村减少的态势。2000年县镇初中有在校生1704.54万，到2009年增加到2442.83万，十年净增加了738.29万，增幅为43.31%。2000年农村初中有在校生3428.47万，到2009年仅剩1938.67万，十年共减少了1489.8万，减幅为43.45%。这说明，农村新增的初中在校生基本都转移到县镇初中了。
（二）学校规模和班级规模同步扩大，县镇大规模学校和大班额问题突出
校均规模和班级规模是判断农村学校布局调整力度的重要指标，也是判断学校布局调整价值的重要维度。一般来说，学校数与在校生数之间存在一个相对稳定的比例关系，这个比例就是校均规模。⑥同样，校均规模与校均班级数之间也存在一个相对稳定的比例关系，这个比例就是班级规模。⑦
从校均规模看，2000年县域内小学（加上教学点）平均规模为161.33人，到2009年则上升到246.66人，十年平均每校增加了85.33人，增幅达52.89%（图1略）。从图1可以看出，尽管县镇和农村的小学校均规模均有所扩大，但县镇扩大最为显著。2000年县镇小学（加上教学点）的校均规模是279.64人，到2009年则猛增到850.69人，十年间增加了571.06人，2009年是2000年的2.04倍。2000年农村小学（加上教学点）的校均规模是142.27人，到2009年为185.31人，十年仅增加了43.03人。尽管县镇和农村的小学校均规模在绝对数上还赶不上城市，但从增幅上看，城市、县镇和农村分别为56.11%、67.13%和23.22%，县镇的增幅最大，且比城市高出11.01个百分点。从县域内小学布局调整的走势中可以发现，注重“规模效益”是最基本的价值取向。在初中阶段，校均规模经历了先扬后抑的变化过程，但总体趋势是在下降。
2000年县域内初中平均规模为950.72人，2001年达到最高，为1038.81人，之后开始波动下降，到2009年为894.18人，比2000年减少了56.53人，减幅为5.95%（图2略）。从图2看，虽然从表面上看县域内初中校均规模下降幅度不大，但是如果我们再进一步观察县镇和农村初中的校均规模变化就会发现，两者呈现相反的发展趋势。2000年县镇初中校均规模为1161.29人，到2009年则增加到1306.33人，净增加了145.03人，尽管没有城市净增加的263.83人多，但与农村纯减少232.27人相比仍然可以看出其不断增加的态势。尽管在2009年县镇与农村初中的校均规模均低于城市，但在2000—2009年的十年中有五年（2002—2006年）是超过城市的，2005年为最高年份，校均规模超过城市87.49人。如果再考虑县镇初中之间的学校规模有较大差异这一实际，那么一些县镇初中的实际规模会更大，存在潜在的“巨型学校”危机，值得注意。
从班级规模看，虽然县域内小学平均班级规模在增加，但增加并不显著。2000年县域内小学（加上教学点）的平均班级规模为32.66人，到2009年增加到35.76人，十年仅增加了3.1人。但是，如果把县镇小学与农村小学加以区分后就会发现，农村小学的班级规模基本保持稳定（31人左右），但县镇小学的班级规模却扩大迅速，由2000年的平均39.44人猛增到2009年的平均48.66人，超过了国家规定的每班45人的警戒线，十年增加了9.22人，且从2005年开始县镇班级规模一直超过城市。不仅如此，在2004—2009年的六年时间里，县镇46～55人、56～65人、66人及以上班级规模超标的班级数量分别增长了36.80%、33.50%、40.71%。随着农民对优质教育的追求和选择性入学的大量出现，县镇小学班级规模会有进一步加大的趋势，解决县镇小学班级规模过大的问题已刻不容缓。
初中阶段的大班级规模问题要比小学更为严峻。尽管县域内初中班级规模在十年时间里呈现波动式发展的总体态势，由2000年的49.35人波动上升到2009年的54.53人，但增长幅度不大，仅为10.51%。2004年全国有一半以上（50.29%）的初中班级为大班额（平均班额为55人以上），尽管每年以2％的平均速度在减少，但到2009年时全国仍有39.71%的班级规模较大，其中17.16%分布在城市、50.52%分布在县镇、32.32%分布在农村，82.84%都在县域内。虽然县镇初中班级平均规模呈增加态势（由2000年的41.59人增加到2009年的56.35人，增加了14.76人，增幅为35.49%），而农村初中平均班级规模呈减少态势（由2000年为54.39人减少到2009年的52.40人，减少了1.99人，减幅为3.66%），但是从总体上看，县域内初中的平均班级规模均超过了国家规定的50人的警戒线，县镇更为突出。
（三）教育城镇化发展与村庄学校消失并行，学生上学距离变远且寄宿低龄化
城镇化是一个综合性的概念，学术界多用人口结构、经济发展、基础设施、社会发展和生活质量等多项指标综合度量，但在国家统计中多用非农人口占总人口的比例来代表城镇化水平。在此，我们拟用城镇在校生人数占总在校生人数的比例来代表教育的城镇化水平。⑧1979年，我国小学教育的城镇化率仅有12.40%，1989年上升为21.37%，1999年增加到33.02%，到2009年时已达43.85％（十年净增长了10.82个百分点），与我国城镇化发展轨迹几乎一致（十年增长了10.9个百分点），每年以1％左右的速度在增长，这意味着每年都有100万左右的小学生由农村到城镇上学。与小学教育城镇化相比，初中教育城镇化则呈加速发展态势。1982年初中教育的城镇化率只有27.36%，1989年达33.61%，1999年为42.85%，到2009年则猛增到64.37％。前20年初中教育的城镇化率是以每年1％左右的速度增长的，而最近十年则以每年2％的速度在增长，十年净增了21.52个百分点（表1略）。同样，初中阶段每年也有100万左右的学生由农村到城镇就学。
与教育城镇化发展趋势并行的是，村庄学校的消失也在加速。1990年，村校比⑨为1.07∶1，基本上是“村村有小学”；到1999年，这个比值扩大到1.57∶1，已经是一个半村庄才能有一所小学了；到2009年时，村校比更是扩大到2.56∶1，两个以上的村庄才能有一所小学，村庄学校以每年4.7％的速度在消失。实际上，不仅村庄学校在持续消失，而且行政村数也在合村并镇的改革中不断减少。从2000年到2009年的十年时间里，全国行政村数由73.47万个减少到59.91万个，实际减少13.56万个，减幅达18.46%。从村点比⑩看，2000年为4.66∶1，到2009年已上升到8.44∶1。如果按2000年不变行政村数计算，那么2000年的不变村校比⑪为1.67∶1，到2009年时则高达3.14∶1，3个多村庄才能有1所小学。（表2略）
农村学生上学距离变远和学生寄宿的低龄化。有调查显示，某地3个县15个乡镇1200名小学生中，每天往返路程超过5公里的约为40%，超过10公里的近10%。[3]全国人大教科文卫委员会在西部三个省、自治区的调研表明，有近1/3的学生每天单程超过3公里，近1/8的学生单程在5～10公里之间。[4]东北师范大学农村教育研究所2008年对全国8个县77个乡镇的调查也表明，经历了学校布局调整的小学生平均家校距离变远4.05公里，其中有10%的学生家校距离变近，有31.14%的学生家校距离没有发生变化，在58.86%的家校距离变远的小学生中，平均变远了9.19公里。面对一些交通不便、上学距离较远的学生，为了解决农村小学生上学的时间成本和经济成本问题，许多地区实施了寄宿政策。从全国范围看，2007年全国农村小学寄宿生总规模达714.8万人，占在校生总数的8.1％，东部、中部和西部农村小学寄宿生占在校生的比例分别为4.0％、8.5％和11.6％，其中西藏、内蒙古、云南、青海4省（区）农村小学寄宿生占总在校生的比例超过20％。[5]到2009年全国农村小学寄宿生总规模达926.4万人，占在校生总数的11.2％，东部、中部和西部农村小学寄宿生占在校生的比例分别为5.4％、11.7％和16.0％，其中西藏、内蒙古、云南、青海4省（区）农村小学寄宿生占总在校生的30％以上。[6]2008年东北师范大学农村教育研究所对870名小学寄宿生的调查显示，从小学一年级开始寄宿的达27.1%，二年级和三年级开始寄宿的分别为13.6％和13.3％，即三年级之前寄宿的小学生累计百分比高达55.4％，小学生寄宿低龄化问题非常突出。
三、农村学校布局调整的几个政策议题
20世纪以来兴起的农村中小学撤并风潮，损害了人口稀少、居住偏远地区农民子女的教育利益，导致社会弱势群体承担学校布局调整的政策代价，引发了诸多值得研究和思考的政策议题。
（一）程序正义问题
谁有权力最终决定农村学校的撤并？要经过怎样的程序或过程学校撤并决策才算是科学的、民主的和公正的呢？2010年10月发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确指出，要把公众参与、专家咨询论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。对于社区居民来说，学校撤并是一个事关社区居民利益的重大决策，社区有没有学校不仅决定着社区的居住适宜性，还代表着社区的社会福利水平。东北师范大学农村教育研究所对全国8个县77个乡镇下辖的村级被撤并学校调查发现，有45.4%的县级教育决策部门在村小学撤并过程中没有进行认真调研，更没有召开村民大会让利益受影响主体参与讨论，领导只是走走过场，开一个会就直接宣布学校被撤并了。
按照新修订《中华人民共和国义务教育法》的规定，“县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素，按照国家有关规定，制定、调整学校设置规划。”“县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作”。虽然法律规定了县级人民政府教育行政部门的学校布局决策权力，但如何合理规制权力的合法使用却是一个尚未解决的政策议题。从目前的学术文献看，合理的学校布局调整决策既要满足最低限度的程序公正标准，还要符合最基本的程序公正步骤。从程序公正标准看，首先，受到决策影响的主体要实质性参与，即受决策影响主体不能被当做可以任由教育行政部门支配的客体，作为有利益关系、情感和尊严的人，要有平台和机会充分表达自己对学校关闭或合并政策的认识、情感和利益诉求；其次，学校撤并决策过程要理性化运作，即要对学校布局调整的相关事实、数据、意见等信息进行全面的收集与整理，要重视对事实及数据的分析、对决策方案的讨论、对不同意见的评议和对教育政策的解读等，要强化对所作决定之理由的说明；再次，教育行政权力运行要公开化，即学校撤并决策的政策性依据以及学龄人口变化、教育运转成本等现实性依据要公开，学校撤并决策过程要向受决策影响主体、专业组织、社会公众、新闻媒体等公开，学校撤并决策结果、不同争论观点及决策理由和证据要在规定的时间、以正式的方式向特定公众公开。从程序公正步骤看，至少要包括收集与分析学校运营事实、研究与制定学校撤并标准、讨论与决定学校撤并名单、告知与公布师生调转计划、评估与处置学校空闲资产等环节。[7]
（二）学校规模问题
在学校布局调整决策上，教育行政部门及其他决策者经常持有这样的假设：与小规模的学校相比，较大规模的学校能选拔和聘任更为优秀的教师，能向学生提供更为丰富的课程，更有助于完整配置教育教学设备，更有助于全面提高教育教学质量和学校效能，也更有助于发挥规模效益和节约教育成本。总之，越大的学校就越好。在这种经验假设的指导下，许多县级教育行政部门盲目追求规模效益，大力进行农村学校撤并，甚至有的地方提出了“消灭农村学校，让所有的农村学校进县城，让所有的农村孩子进城享受优质教育”的口号。
学校规模扩大真的能提高教育质量和节约教育成本吗？1964年美国学者罗杰·巴克和保罗·甘普在美国堪萨斯州在校生人数从18人到2287人不等的13所高中，调查研究了学校规模、学校环境（课外与课内）、学生参与率、学生满意度之间的关系。他们的结论是，学校规模与学生参与的数量与质量呈负相关。也就是说，无论是学校提供的课外活动的种类还是学生参加课外活动的次数，小规模学校的学生参与度都明显高于大规模学校。[8]1994年美国伊利诺伊大学的赫伯特·沃尔伯格教授和他的学生在《逝去的地方控制》一文中，在对34篇有关“规模经济与教育质量”的研究成果进行回顾后指出，在过去的70年里，美国学校呈现出经费支出日益增加而学业成绩不断下降的趋势，“规模经济”理论助长了“使学校变得更大”的倾向。他们认为，学生的学业成绩与学校规模恰恰呈负相关，学校规模越大则成效越低。[9]美国飞翼研究所（The Wing Institute）提供的大量实证研究数据也没有支持“学校规模大学业成绩就高”、“学校规模大教育支出就少”的假设，相反却支持了“学校规模越大则辍学率越高[10]、“学校规模与单位成本之间呈U型曲线关系[11]的结论。在中国，目前还缺少类似的实证研究。即使学校确实存在规模效益现象，那么规模效益节约的往往是政府教育成本，增加的却是农民教育支出，如交通费、住宿费和伙食费等。我们可以说，农村学校规模的普遍性扩大损害了农村儿童的“就近入学”权益，政府节约的教育成本几乎全部转嫁到农民身上了。
（三）机会公平问题
从义务教育的提供上看，国家教育政策的战略重点正在由解决“有学上”的“有数量的教育公平”问题向解决“上好学”的“有质量的教育公平”问题转变。学校布局调整被看做优化农村教育资源配置、促进农村教育公平的战略举措。从教育行政部门的角度看，农村学校布局调整使所有的农村儿童都有同等的机会接受高质量的义务教育，但是从农民的角度看，获得这种高质量教育机会的代价是非常昂贵的。
首先，高质量的教育机会是不方便的。《中华人民共和国义务教育法》明确规定，“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。”《国务院关于基础教育改革与发展的决定》也指出：“农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并”。“就近入学”政策的本质是方便性。由于农村人口的居住地点较为分散，学校布局调整后使部分农村儿童方便就近入学的机会被剥夺，额外增加了学生的上学距离和时间成本，导致学生交通不安全机率增加，自主活动时间和课外活动参与时间减少，被迫辍学可能性加大。道格拉斯·雷曼的研究证实，当被要求到外村学校上学时，儿童特别是女童的辍学率会急剧增加，让学校离儿童更近有助于明显地减少不平均的教育覆盖面。[12]
其次，高质量的教育机会是高成本的。尽管国家已经实施义务教育免除学杂费的政策，但是由于农村学校布局调整政策的实施，导致部分农村儿童不得不到更远的邻村和乡镇去上学，他们的父母也不得不为此多花费额外的伙食费、交通费和住宿费。东北师范大学农村教育研究所2008年的调查显示，无论是一名小学五年级学生还是初中二年级学生，由于学校撤并导致的到新校就读的额外成本每年均在1000元以上（见表3），而实际上每生每年可享受的国家免补政策，初中一般为1250元（杂费500元＋寄宿生生活费补助750元），小学一般为800元（杂费300元＋寄宿生生活费补助500元），免补政策的好处完全被学校撤并导致的额外负担抵消了，甚至有的地方农民负担比免费前还重。（表3略）再次，高质量的教育机会是非人本的。学校布局调整后，小学低年级儿童上学问题成为家长的一大难题。对于交通条件较差的山区来说，如果选择步行上学，每天要走几十里路，有的还要翻山越岭，体力难以支撑；如果选择住宿，且不说许多学校的住宿条件差，仅是让儿童长时间远离父母就会引发诸多的情感问题和心理问题。因此，一些父母不得不放弃自己的工作，花费额外的开支与孩子同住陪读。同样重要的是，失去了学校的乡村成为百姓心目中再也不适合居住的地方，学校的撤并导致乡村文化的断裂，加剧了乡村社会的荒芜。
学校布局调整背后的公平问题，实质是弱势群体承担教育发展代价的问题。在学校被撤并地区居住的群体往往社会经济地位较低，当他们的学校被撤并后，学生上学产生的额外负担又全部由他们来承担，这本身就是对公平正义的挑战。
注释：
①数据根据《中国教育统计年鉴》和《中国统计年鉴》（2000—2009年）计算得出。以下文中未注明出处的数据，均根据历年《中国教育统计年鉴》或《中国统计年鉴》计算得出。
②据安徽省对寿县、金寨、凤阳、固镇、庐江、南陵和宁国7县的调查显示，2001年县本级财政总收入和财政总支出分别为1.63亿元和2.95亿元、0.98亿元和2.24亿元、1.06亿元和2.04亿元、1.18亿元和2.20亿元、1.91亿元和3.12亿元、1.38亿元和1.86亿元、2.88亿元和2.40亿元；2002年县本级财政总收入和财政总支出分别为1.54亿元和3.04亿元、1.06亿元和2.38亿元、1.10亿元和2.10亿元、0.97亿元和2.07亿元、2.66亿元和3.24亿元、1.59亿元和2.07亿元、3.32亿元和2.91亿元，除了宁国市财政收支略有节余外，其余6县均入不敷出。详见胡平平、张守祥主编：《农村义务教育投入保障机制及管理体制问题研究》，科学出版社2007年版，第7—8页。
③1979年美国城市地理学家纳瑟姆发现并提出的“纳瑟姆曲线”表明：发达国家的城镇化大体上都经历了类似扁平“S”的曲线上升过程，这个过程有两个拐点：当城镇化水平低于30％时，代表经济发展势头较为缓慢的准备阶段，这个国家尚处于农业社会；当城镇化水平超过30％时，出现第一个拐点，代表经济发展势头极为迅猛的加速阶段，这个国家进入工业社会；当城镇化水平提高到超过70％之后，出现第二个拐点，代表经济发展势头再次趋于平缓的成熟阶段，这个国家基本实现了现代化，进入后工业社会。
④初中的办学形式比较多样，既有九年一贯制学校包含的初中，也有完全中学包含的初中，还有完全独立的初级中学。但是，无论是九年一贯制学校还是完全中学，由于都设有初中，因此在统计时我们都把他们计算到初中数里。
⑤如果以减少的总量为衡量标准，那么初中学校减幅与初中在校生减幅的幅差仅为-5.4个百分点（9.24%－14.64%），但如果考虑到学校并不像学生那样具有可移动性，那么两者之间的实际变动幅差为9.5个百分点（24.14%－14.64%）。
⑥校均规模＝在校生数／（学校数＋教学点数）。其中，在校生数指某一阶段教育的在校学生数，如小学在校生数或初中在校生数；学校数加教学点数也是指某一阶段教育的学校总数。我们认为，在计算校均规模时，应该把教学点放在分母之中，因为教学点是中国农村教育的一个重要事实，缺少教学点的计算既不符合事实也不完整。
⑦班级规模＝校均规模／校均班级数。校均班级数＝总班级数／总学校数（包括教学点）。本文的校均规模和班级规模均按小学和初中分段计算。
⑧教育城镇化率＝（城市在校生＋县镇在校生）／在校生总数。教育城镇化水平可以分学段计算，一般来说，教育的层级越高，教育的城镇化水平也越高。小学教育的城镇化率在一定意义上反映着村庄学校的消失状况。
⑨村校比＝行政村数／农村小学数。由于行政村是农村居民的主要聚落形态，村校比可以在一定程度上代表农村小学生的上学距离，村校比越大，则学生上学距离越远。
⑩村点比＝行政村数/农村小学教学点数。该比值同样可以作为一种折射变量代表农村小学生上学距离。
⑪不变村校比＝2000年行政村数/（2000—2009年历年农村小学数）。由于2000—2009年间行政村数也在合村并镇的改革中不断减少，为了排除行政村减少对村庄学校消失状况的干扰，“不变村校比”是一个比较好的显示指标。
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The Trends and Policy Issues for Rural School Layout and Adjustment in the Last Decade in China
WU Zhihui SHI Ningzhong
Abstract:In the past decade, China has experienced the largest scale rural school layout and adjustment in history. From the macro point of view, for rural school layout and adjustment, the administrative system reform in education has provided an institutional space; the transformation from universal education to quality education has provided a policy context; urbanization of rural villages has provided a strategic anticipation; and the enrollment decline of rural students has provided a practical basis. From the evolutive point of view, the number of school layout and student enrollment decline are not synchronized, the reduction rate of schools is far greater than that of enrollment; the size of school and class is enlarged simultaneously, the problem of larger size of school and class is prominent in the county; the development of educational urbanization is in parallel with the disappearance of village schools, the schools are farther away from students' residence and boarding students become younger and younger. The merging tide in countryside has led to many policy issues such as procedure fairness, school size, and equal opportunities.
Key words:rural education; school layout and adjustment; procedure fairness; school size，equal opportunities
责任编辑：王慧
