摘 要：“以县为主”的农村义务教育管理，首先是以县级党政为责任主体，贯彻落实好党和国家对农村教育治理的大政方针，管理好本县教育。在此前提下，县级党政从实际出发，具体谋划本县教育发展，充分发挥县级党政、乡镇乡村和学校等的主体性，形成“共治”合力，以教师队伍建设和提高教育教学质量为核心，治理好本县教育，推进农村教育及其治理现代化。
关键词：农村教育；以县为主；教育管理；教育治理；现代化
农村义务教育“以县为主”管理体制是我国农村教育的基本管理体制，是党和国家教育治理的重要部分。“以县为主”的农村义务教育管理体制既要做好管理，也要有效治理；首要职能是管理，是以县级党政为责任主体，组织县级党政各部门、乡镇、乡村和学校全面深刻领会和积极主动贯彻落实党和国家教育治理的大政方针，管理好本县教育。在此基础上，县政府根据本县经济社会和文化教育发展等实际，充分凝聚和发挥县级党政、乡镇、乡村和学校等“共治”力量的主体性，积极主动、整体谋划、与时俱进、综合施策，具体问题具体分析，创造性地贯彻落实党和国家关于农村教育治理大政方针，以教师队伍建设和提高教育教学质量为核心目标，科学有效治理好本县教育，推进农村教育及其治理现代化和乡村教育振兴。
一、“以县为主”的农村教育管理体制也需优化治理结构和提高治理能力
改革开放以来，由于生育率降低和推进农村城镇化，乡村人口和学生、学校逐渐减少，农村中小学大部分转为公办，只有少量为民办，农村教育管理体制也逐渐发生变化，21世纪初最终形成“以县为主”的农村义务教育管理体制。1985年中共中央颁发的《关于教育体制改革的决定》提出“基础教育管理权属地方，按照省、市（地）县、乡分级管理的职责划分，由省、自治区、直辖市决定”。2001年国务院颁发的《关于基础教育改革与发展的决定》《关于完善农村义务教育管理体制的通知》提出“农村义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。2003年在新中国成立后的首次全国农村教育工作会议后国务院颁布的《关于进一步加强农村教育工作的决定》明确指出，加强农村教育要“落实‘在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主’（简称‘以县为主’）的农村义务教育管理体制，县级政府要切实担负起对本地教育发展规划、经费安排使用、校长和教师人事等方面进行统筹管理的责任。”[1]
农村义务教育“以县为主”管理是我国农村教育的基本管理体制，农村义务教育发展首先要管理，但也需治理。治理与管理都是国家、社会组织的结构和运作方式，在社会发展不同时期、阶段和社会组织的不同层次关注的侧重点、发挥的功能作用不同。治理侧重宏观的顶层设计、战略谋划、整体协调、全局综合系统；侧重奠定根基、方向引领、目标定位。管理则侧重贯彻落实、战术运用、具体操作、精准施策；侧重精细方案，具体时段，具体方法和手段、途径，具体地域和具体组织、团体、阶层、人群等。组织机构引领社会发展既需高瞻远瞩、运筹帷幄，也需精准施策、落地生根。任何社会重大变革、革命都首先是社会治理的变革和革命，然后是社会管理的变革和革命。中国特色社会主义建设新时代的社会组织从管理到治理的转变是国家组织结构和运作方式的重大转变。习近平指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[2]坚持系统治理就是从政府包揽的管理向政府负责、社会共同治理转变；坚持依法治理就是从管控规制向法治保障转变；坚持综合治理就是从单一手段向多种手段综合运用转变；坚持源头治理就是从根本上解决矛盾、防微杜渐。[3]党的十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”紧密联系，合理的治理组织结构是有效的治理组织结构、功能和形成、发挥治理团队能力的基本保证。社会治理的本质是多维的参与型治理结构的建立而非刚性的行政管理的强化，从管理向治理变革的主要内容和核心要旨是提升社会治理能力。[4]
教育现代化是国家现代化的基石，没有教育现代化就没有国家现代化。“教育治理体系与治理能力现代化是实现教育现代化的核心目标和要求。”[5]没有教育治理的现代化就没有教育的现代化。“正确的政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”[6]无论是治理还是管理，无论是治理的系统性、法理性、源头性、综合性还是管理的操作性、精细性、具体化，无论是建构现代化治理结构还是提高现代化治理能力，无论是治理和管理者主体的人还是治理和管理对象主体的人，人的因素，即人的主体性的充分有效发挥都是第一位的，领导干部的主体性的充分有效发挥都是第一位的。管理强调为实现组织目标而实施的自上而下的组织措施，治理不仅如此，还特别强调充分发挥各级组织的主体性和各层级组织的协调作用。“以县为主”的农村义务教育管理体制的首要职能是管理，是以县级政府为责任主体，组织县政府各部门、乡镇、乡村和学校全面深刻领会和积极主动贯彻落实党和国家教育治理的大政方针，管理好本县教育。在此基础上，县政府根据本县经济社会和文化教育发展等实际，充分凝聚和发挥县级党政、乡镇、乡村和学校等“共治”力量的主体性，避免“以县唯一”,积极主动、整体谋划、与时俱进、综合施策，具体问题具体分析，创造性地贯彻落实党和国家关于农村教育治理大政方针，以教师队伍建设和提高教育教学质量为核心目标，科学有效治理好本县教育，推进农村教育及其治理现代化和乡村教育振兴。
陕西师范大学主体间教育科研团队从2015年开始为课题研究做准备到2018年承担国家社会科学基金重大招标课题《振兴乡村教育战略中的农村教育现代化研究》以来，对全国西中东部17省区140多个县、500多所农村学校的调研发现，多年来“以县为主”农村义务教育管理建设和治理能力提高既取得显著成绩，但也存在不少需要改进的问题。
二、“以县为主”的农村教育治理结构现代化应充分发挥乡镇乡村和学校等的主体性
“教育治理是指国家机关、社会组织、利益群体和公民个体，通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理教育公共事务的过程。治理的典型特征是多元主体参与的共同治理，即‘共治’”共治是治理结构和路径，是为了善治；善治是治理理想追求和目标，基础是共治。“共治并不必然带来善治，但没有共治必然没有善治，共治所具有的内在优势有助于达成善治。”[7]教育治理的共治、善治和现代化的终极目标是立德树人、全面提高全民素质、培养更多优秀人才和办好平等而有质量的公平正义的教育、办好人民满意的好教育，使教育领域公共利益最大化。
教育“共治”既是治理结构的现代化，是调动各级政府和学校、社会共同支持办好教育的积极性、主动性的手段，也有丰富的历史经验。改革开放前我国农村存在的少量的公办学校和多数民办学校的管理、治理与“以县为主”农村义务教育管理体制都是在党中央、国务院领导和省级党政指导下，由县级党政和乡镇（公社）、村委会与村民“共治”的。不同的是以前的农村教育是以乡政府为主或主要责任者组织实施的“共治”,可称为“人民教育人民办”的“共治”。“以县为主”是以县即党政为主要责任者组织实施的“共治”,可称为“人民教育政府办”的“共治”。
乡村学校和乡镇学校既是国家的学校，也是本省、本市、本县、本乡和本村自己的学校。尽管农村和乡村教育主要由国家及其省市区和县投资，但乡镇和乡村根据经济发展状况和财力，在不影响经济发展和不增加负担的情况下，作为辅助作用，也有义务或应该为本乡本村教育进行一定投入。这不仅体现了教育“共治”精神，也有利于调动和争取乡镇、乡村和村民等支持学校建设的积极性，更有利于在心理或感情上密切乡镇、乡村和村民等与学校的关系。
21世纪初，不少省市区的县市教育管理在一定程度上沿用以前的管理体制，在国家和省市区县投入基础上，一些乡镇也投入巨资、划拨土地建成宽敞漂亮、设施齐全的现代化学校；一些乡镇和乡村过年过节领导都亲自到学校看望本地教师，给予精神和物质鼓励；一些县市每年都要考评乡镇和乡村支持本地教育的措施和成效，并给予一定奖励。但近几年来，就在强调“共治”背景下，“以县为主”基本变成“以县唯一”的治理，乡镇和乡村不仅不能向本地学校进行基金投入，甚至过年过节领导看望本地教师也不能给予物质鼓励。这不仅有违教育现代化的“共治”精神，也不利于调动乡镇、乡村和村民等支持教育的积极性，阻断了乡镇、乡村和村民等与学校感情的联系。乡村和乡镇的学生竞相到城里上学、学校和学生人数明显减少有乡村和乡镇人口减少、教育教学质量不高等许多原因，但把“以县为主”变成“以县唯一”也是重要原因。
现代治理既要遵纪守法、依法治理，也要重视情感认同。推进农村教育治理结构现代化有必要重新审视、界定和重视完善“以县为主”的农村义务教育管理体制，积极汲取过去在经济困难、学校办学条件不好的状态下乡镇和乡村、村民积极支持学校建设和教育发展的宝贵经验，县级党政作为主要责任者和具体组织实施者，应有效组织县级职能部门、乡镇和乡村党政以及村民积极建设学校，在主要由县级以上政府对农村教育投入基础上，充分调动乡镇、乡村、村民和社会力量等方面办学积极性，尽量争取各方面对学校建设的支持及其投入。[8]
在城镇化过程中，农村教育的家校合作具有特殊作用，家长成为“以县为主”的农村义务教育教育共治重要主体。经济欠发达地区的许多乡村、乡镇学校有许多留守儿童，由于父母常年在外打工，年迈祖父母照顾生活但很难做好教育辅导。经济发达地区的城镇和乡村有许多随迁子女，父母也由于工作繁忙没时间照顾和教育辅导孩子，孩子的教育辅导一些寄宿学校放学后由学校承担，一些由校外辅导机构和托管中心承担。对留守儿童和随迁子女的教育辅导、生活照顾和安全保证，都不仅需要学校和家庭的“共治”,也需要县乡村各级组织的组织和引导。
教育治理及其现代化的核心和本质是学校治理及其现代化，最终都要落实到学校及其课堂的教育教学。一个好校长就是一所好学校，校长是学校治理及其“共治”的责任人，是贯彻落实党和国家重大决策、调动学校教师主体性，把立德树人落实到课堂、提高教学质量的关键。“以县为主”的农村教育管理体制必须选用好校长。近年来，有些县市对学校的治理实行了校长职级制，并有较好效果；有些县市学校虽然实行，但名实不符，不仅选拔和考评程序不到位，绩效待遇也不到位，许多相关问题没有解决；还有许多县市并未实行。校长职级制不仅是校长如何选拔、考评和待遇的问题，也与副校长、学科主任、班级主任等有密切联系；原来一些学校校长有行政级别，实行校长职级制后有些县市取消行政级别，有些县市保留行政级别。究竟是否和如何实行校长职级，不同地区有不同做法和效果，这本身就说明县级党政对教育治理的重要作用。
“以县为主”教育治理现代化的治理结构的现代化和“共治”,还要处理好中小学、幼儿园、特殊教育、职业教育等的结构关系，处理好县级教育局、人事局、编制办、财政局等复杂关系。
三、“以县为主”的农村教育治理现代化的关键是持续提高教师队伍建设的能力和水平
百年大计，教育为本；教育大计，教师为本；教师大计，育人为本，教学为本，学生为本。教师和学生是“以县为主”教育治理“共治”结构的核心。办好教育既要有优良设备，更需要优秀教师、教师队伍的优化和现代化。做好教师队伍建设，建设强大的高质量教师队伍是教育治理的根本。关于教师编制、聘用、工资待遇等政策全国基本一致，但不同县市贯彻落实党和国家优先发展农村教育决策的力度、做法不同，产生的效果也不同，充分说明充分发挥“以县为主”教育治理的主体性，优化“以县为主”教育治理结构和提高“以县为主”教育治理能力的重要作用。
现代化的表现包括人和物的现代化，但根本基础和目标是人的现代化。对于中小学教育同样如此，提高教育教学质量需要有基本的教育教学设施，但更重要的是足够质量和高质量的教师。多年来，通过推进城乡教育均衡发展，城乡学校的教育教学设备一体化均衡发展水平显著提高，许多地区城乡教育教学设施建设基本没有差别。多数学校有教学、上网一体机装备的宽敞漂亮的教室，有200-300米的塑胶操场，有书籍种类繁多的图书室，有语言实验室、电脑操作室、梦想创意室、心理咨询师、书法室、画室、钢琴室、舞蹈房、物理实验室、化学实验室、生物实验室，还有泥塑室、剪纸室、编织室、小农场等兴趣活动的场地、设备。乡村教师队伍建设也明显加强，但许多学校教师结构性短缺和一些学校教师编制短缺非常严重。小规模学校的教师编制和专业结构性短缺普遍更加严重。这既加重教师负担，更影响教学质量。为了满足小规模学校教育教学对教师的基本需要，教育出台了以学生数和班级数相结合为标准为小规模学校和教学点配备教师的办法，但城乡学校编制短缺问题并未根本解决。增加教师编制是国家的教育治理和管理问题，在教师编制严重短缺情况下，统筹解决教师队伍建设问题，保证教育教学正常进行和质量提高，“以县为主”农村教育管理对教师聘用的数量、办法和待遇等具有重要主体性作用。一个经济很不发达的县按规定编制应有4000名教师，但实则有6000名，县财政克服困难想方设法投入巨资解决教师聘用所需经费。有些县市短缺教师1/5甚至1/3、1/2,但即便是经济发达、很有实力的县市，很长时间也没有想办法解决这个基本问题。这也充分说明“以县为主”农村教育管理，不仅是管理问题，也需要大力提高治理能力。
在三级师范教育中，虽然国家对中小学教师学历要求较低，但中等师范学校培养的教师比较实在和全面，中小学基本没有音体美教师缺乏问题。改革开放以来，国家对中小学教师学历要求逐渐提高，中师逐渐取消。教师教育本科化既提高了教师学历，也使得教师更加专业化。规模较大的县城和乡镇学校虽然对音体美教师也有明显需求，但主要是好不好和结构更合理的问题，而对于乡村小规模学校和教学点则是有没有的问题。许多县市多年招聘音体美教师数量都达招聘教师总数的约1/3。“以县为主”农村教育管理虽然不能解决音体美教师培养和供给的根本问题，但可以充分发挥主体性，想办法解决这个问题。有些地区采取或者让教师“跑课”教学，或者让可塑性大的年轻教师通过重新学习从事音体美教学，或者通过中心学校教师网络直播上课、不同学校学生同步学习，虽然这是不得已办法，但也能解决一定问题，还有比较好的效果。此外，“以县为主”农村教育管理也可通过县进修学校进行有组织的培训，在一定程度上弥补一些不足。
为了推进城乡教育融合的一体化均衡发展，在县域内优化配置教育资源，提高小规模学校和教学点利用、享受优质教育资源的水平和教育教学质量，全国许多省市区对农村学校治理逐渐形成和实施了不同特点的大学区管理办法。不同县市的不同特点的农村大学区管理办法的主要区别是，如何在县域内的不同学校间以学区为单位调配、管理教育资源、安排课程教学、评价教育教学和学校建设成效的区别。普及义务教育先进县和推进城乡义务教育均衡发展先进县、被教育部确定为全国城乡义务教育优质均衡发展试点县的县吉林省吉林市永吉县实施的大学区办法是，把一个或两三个乡镇的所有学校和教学点划为一个大学区（一般是一个乡镇为一个学区）,以教师队伍规模较大、教师专业结构比较齐全和教育教学质量较高、教育教学设施条件较好的中心学校为依托、引领和责任主体，由教育局统一调配县域内各个学区不同学校的教师、教育教学设备等优质教育资源，统一安排中心学校和小规模小学、教学点的教育教学内容和进程，把小规模小学和教学点完全作为中心学校一部分以“捆绑式”考核评价本学区学校建设、教师队伍建设、教育教学质量等，并以此比较不同学区的成效。中心学校既是办学主体，也是管理主体，不仅对中心学校本身也要对学区内的教育教学、学校建设等所有学校的发展承担主体责任。一个学区内的不同学校只是在地理位置上分布在乡镇所在地和不同乡村，在学校建设、教师配置、课程设置和教学、教育教学考核评价等层面的活动，实质上都是一个学校的不同部分。经过几年的实施，大学区治理办法取得显著效果，也体现了“以县为主”的农村教育治理能力现代化取得的显著效果。
四、农村教育治理现代化要不断提高全面整体长远谋划和推进农村教育发展的能力
教育现代化是一个不断提高水平且没有完结的过程，农村及其教育城镇化和乡村及其教育振兴也需要一定过程。县城和大型乡镇规模化学校与乡村和小型乡镇的小规模学校、教学点并存发展也将长期存在。乡村教育振兴，推进农村教育现代化，解决农村教育的历史、现实和未来问题都不仅需要精准策略，更需要战略谋划。农村教育包括中小学教育、幼儿园教育、职业教育、特殊教育和留守儿童与随迁子女教育等，包括县城、乡镇和乡村学校、寄宿和非寄宿学校、公办和民办学校等。各类教育的现代化既有共同目标，也有各自特点和需要解决的问题。“以县为主”的农村教育现代化治理既要根据农村各层类教育的共同和总体目标不断推进，又要充分认识各层类教育发展的整体结构、不同特点、地位、作用及其相互关系，科学有效理顺它们的结构和关系，全面推进它们的现代化发展，不断提高全面整体长远谋划和综合推进农村教育现代化的能力，在全面整体长远谋划和综合推进农村教育现代化过程中充分发挥主体性，体现教育现代化治理能力。
国家及其农村教育现代化是随着国家及其农村经济政治文化的现代化发展而发展的，经济政治文化和教育相互促进和制约的关系既错综复杂，又有一定规律。我国东中西部各地经济文化和教育发展有不同特点，虽然推进教育现代化的目标一致，但很难有统一的发展模式和进程。“以县为主”农村教育现代化治理既要全面深刻认识经济政治文化和教育相互促进的一般规律，又要紧密结合本地经济政治文化和教育发展实际，创造性地推进农村教育及其治理的现代化。
推进教育治理结构的优化和现代化必须推进教育治理要素和主体素质的优化和现代化，县委县政府和县教育局等县级职能部门都是“以县为主”的农村教育治理的主要负责人，既要不断提高政治素质、行政素质，也要提高业务素质，尽快使主要由乡镇主要负责人等担任教育局长的“外行”领导治理，变为全面深刻领会党和国家的教育方针政策，全面深入认识教育规律和本地教育发展实际的“内行”领导治理，[9]不断提高推进农村教育现代化的教育现代化治理能力。
参考文献：
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[9]高政.教育局长需要的不仅是“专业化”[N].中国青年报，2019-05-27.
The Governance Modernization of the "County-based" Rural Education Management
Hao Wenwu
Abstract:For the "county-based" compulsory education management in rural areas, the county-level party committee and government, as the main entities of liability, should implement the party and the state's major policies on rural education governance and manage the education in the county.Under this premise, the party and government at the county level should proceed to make specific plans for the development of education in the county according to the actual situation, and give full play to the subjectivity of the county-level party committee, government and schools, so as to form joint force of"co-governance", and take the construction of teaching staff and improvement the quality of education as the core to promote the modernization of rural education governance.
Key words:rural education; county-based; education management; education governance; modernization
责任编辑：谭紫薇
