摘 要：关注乡村教师政策供给，致力于其评价尺度的建构，不但涉及对应然评价的理性认知，还涉及对评价现状的全面审视。当代中国乡村教师政策评价尺度的建构应围绕“立场”、“维度”、“要求”等展开，其中“立场”对评价尺度建构具有先导意义，其本质是对研究行为的规范，避免话语霸权的产生。“维度”指向评价尺度的框架设计，包括必要性、可行性、过程、文本。“要求”则是维度的具体化或指标化，不同维度的要求亦不相同。评价尺度的提出与建构弥补了国内乡村教师政策研究的不足，为新世纪我国乡村教师政策评价提供了统一的、全面的、相对客观的标准，在此基础上的政策改进应进一步夯实研究基础，明晰政策改进的脉络，建立乡村教师政策制定的政府责任追究制度。
关键词：乡村教师；政策供给；评价尺度
所谓评价尺度，即相关标准的建构。由于标准是一个富有时间和空间特点的概念，具有确定性、可反复操作等特点，因此，本真意义的乡村教师政策供给评价尺度，不但涉及应做什么、如何做，还涉及价值观的厘定及其在实践中的融入方式，不仅是预设的、可达到的，同时还是可测量的、可观察的，即必须将品质达到的程度予以量化，或转化为方便观察的质性指标。
系统论视阈下乡村教师政策供给的评价尺度研究，至少关涉三个命题：一是阐释研究的动因，解决为什么研究的问题；二是建构相应的指标体系，解决评价尺度是什么的问题；三是通过与实然政策的比较，解决评价尺度如何应用的问题。上述三个命题既相对独立，有各自的关注重点和内容；又彼此呼应，形成逻辑或结构层面的递进关系。
一、聚焦乡村教师政策供给评价尺度具有理论和实践双重意义
关注乡村教师政策供给，致力于其评价尺度的建构，不但涉及对应然评价的理性认知，还涉及对评价现状的全面审视。一方面，作为过程性活动以及结果呈现的评价，尽管其作用发挥受制于评价对象、评价活动结构、评价运行机制等要素，但不可否认甄别与引导是评价的两个基本功能。所谓甄别，即通过比较，判断被评价对象合格与否、水平高低、优劣及其程度等，最终实现由事实判断向价值判断的转化。所谓引导，指评价对被评价者行为目标、动力、方式、手段的影响，体现的是社会需要与人的发展之间的关系。正是由于评价的上述功能，加之乡村教师政策质量对乡村教育发展、乡村教师队伍建设所具有的特殊意义，决定了对相关政策文本进行评价的价值所在，这种价值集中表现为：改变政策出台即政策完成的思维定势，通过基于一定理论的实践范式形成，对我国乡村教师政策文本的经验特别是问题进行总结，探讨问题成因，最终实现政策完善之目的；另一方面，乡村教师政策供给评价的价值体现及其最大化，并不是自然的、必然的过程，而是创新评价尺度、培育评价组织、规范评价程序、优化评价方法的结果，其中评价尺度的创新不但具有奠基意义，对评价结果的客观性、有效或认同程度具有决定性影响，同时也是一个颇具难度的理论命题。事实上，评价本质即为被评价对象与“他事物”比较的过程，作为参照的“他事物”，理论上虽然有多种选择方案，涉及纵向与横向结构，但具体到国内学界，主要有以下三种情形：
一是以其他国家特别是发达国家的乡村教师政策为评价观照对象。如：王正青认为，政策工具是世界各国实现城乡学校师资均衡的重要手段，是师资均衡配置制度化的重要保障，梳理国外相关的政策经验，对我国不乏启示意义；[1]付卫东等分析了美国、澳大利亚、印度乡村教师招募与保留的政策设计，认为这三个国家虽然所处发展阶段和国情背景有别，但在政策的发力方向上殊途同归，主要集中在经济激励、教师的培养与培训、现代技术运用、多方参与等方面，我国乡村教师的招募与保留政策应借鉴和学习他国的政策经验；[2]付淑琼则从州政府层面审视美国的乡村教师保障政策设计，认为各州政策具有契合乡村教师实际需要、从职前入手、重视经济保障且形式多样和注重实效、充分利用各方资源特别是地方高校等共性特点，我国乡村教师政策要进一步建立在教师的真实现状和真实需要之上，充分发挥地方高校的作用，分层分级保障乡村教师的物质与生活需求。[3]
二是以新中国成立后某个特定时期的乡村教师政策为评价观照对象，在肯定政策变化的同时提出进一步完善的思路或具体建议。如：王红蕾等认为，改革开放以来我国乡村教师政策已历经三次变革，分别是以民办教师为中心的政策建构、以“民转公”和师范生毕业分配制度为中心的政策建构、以城乡统筹并向乡村倾斜为方向和目标的政策建构，第三次政策建构较之以往虽然中央和地方政府均作出了巨大的努力和创新，在已有的框架内进行了各种尝试，但并未解决农村教师补充困难、队伍流失严重等问题；[4]石连海等认为，进入新世纪后，我国乡村教师政策设计逐步走向系统化和综合化，政策的制定和调整从关注某一方面的发展扩展至对乡村教师队伍建设进行整体规划，从着重解决乡村教师队伍补充转向关注乡村教师整体队伍素质提升，从通过外部补充措施转向关注内涵发展，从单纯依赖外部力量措施转向积极激发乡村的内生力量，未来我国乡村教师队伍建设的政策目标要更加关注本土性，政策内容需更加注重系统性；[5]高慧斌认为，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》实施以来，我国不断补足政策短板，从聚焦村庄学校、教学点教师，到聚焦最薄弱的集中连片特困地区、国家级贫困县、三区三州乡村教师，通过细化补充、强化保障、优化管理和深化质量等不断加强乡村教师政策体系建设，今后需通过调查、监测进一步夯实政策改进的研究基础，彰显政策制定的乡村立场。[6]
三是基于某种理论对乡村教师政策进行评价。如：李玲等依据政策协同理论，通过建立协同度量模型，对改革开放以来我国乡村教师政策设计进行分析，结果表明，专题型政策成为主要类型，政策制定呈“间接性协同”特点，政策措施的协同度在十八大以后增长趋势明显，今后需提升政策支持的精准性，增强教育行政部门统筹乡村教师资源配置的权限，增强乡村教师职业吸引力政策措施的运用力度；[7]席梅红从关心关系的伦理学视角分析乡村教师专业发展政策，认为教育管理者与乡村教师之间还未建立真正的关心关系，为此，要调整目前乡村教师政策制定的重心，建立持续关心关系的政策支持体系；[8]谢倩等运用政策工具理论对乡村教师政策文本进行量化分析，认为环境型政策工具使用过溢，供给型政策工具使用不足，需求型政策工具相对缺失，必须构建系统联动的政策工具体系；[9]罗碧琼等基于乡村教师充分发展的审美谱系认知，对乡村教师政策设计的标准主义、绩效主义、外在主义倾向提出批评，认为政策设计应让热爱、理性、自由等审美元素融入乡村教师发展过程，彰显个体自足的生命力量与人生幸福；[10]王爽等基于“事实-价值”的评估理论框架，对乡村教师生活补助政策进行评价，认为在政策制定环节应精准补助的目标群体，合理划分发放档次，设定最低的发放标准。[11]
上述三种情形从观察问题的视角看无疑都有其存在合理性，为评价我国乡村教师政策设计提供了不同的方法论选择，但同时都存在相应的不足。第一种情形尽管有助于把握世界各国乡村教师政策发展的共性趋势，对我国这样一个“后发型”国家尤有必要，但最终必然要回归至国际化与本土化的关系处理，需要明确回答他国的政策经验是否具有普适意义、是实然还是应然、是否具有可比性等难题，否则不但难以形成共识，而且容易引发实践层面的“水土不服”现象。第二种情形实际上是一种纵向角度的比较，这种比较以政策发展的阶段划分为基础，以分析不同阶段的政策为重点，对厘清政策演进逻辑、肯定新世纪特别是十八大以来政策制定的经验无疑具有不可或缺意义，但对政策的文本问题列举、归因分析、完善建议提出则并非必需，有时甚至没有意义，后者才是政策评价的根本目的所在。第三种情形的优势在于能增加对乡村教师政策理解的深度，使政策供给评价基于一定的认知之上，不足是任何理论或分析框架都不是绝对的，都有相对固定的适用边界与条件，将其运用于乡村教师政策供给评价，不但可能面临适切与否的质疑，还表现在结论上，即理论的局限性可能导致评价结论系统性、应用性的缺乏。
乡村教师政策供给评价研究的梳理与分析，意味着国内学界应强化对相关研究行为的批判性审视，将政策供给评价置于政策是否继续、是否调整、是否消除的先决位置，将深化相关研究作为个体勇于担当、善于担当等品质的重要体现。所谓勇于担当，涉及对评价现状的理解。乡村教师政策供给评价是一项专业性且程序规范的活动，需要形成科学的、得到社会普遍认同的、富有时代特征和操作意义的评价尺度，需要民众的充分和广泛参与，需要强调专家立场以及培育第三方力量，以此为观照，应当说我国乡村教师政策供给评价尚处于形式化、口号式阶段。所谓善于担当，指研究重点的把握。为了保证结果的确定性、权威性，避免不同评价尺度所导致的评价结论不一致现象，必须设法补齐以往研究的短板，创新性构建我国乡村教师政策供给的评价体系，为政府优化乡村教师政策供给、提高服务效能提供强力支撑。
二、我国乡村教师政策供给的评价尺度建构
国内乡村教师政策供给评价尺度的系统与深度研究目前尽管处于空白状态，但并不是说可供参考的成果完全没有。由于乡村教师政策既是特殊的公共政策，同时还是特殊的教育政策，因此，公共政策、教育政策的相关成果可以为乡村教师政策供给评价尺度的建构提供有价值参考。
在公共政策供给评价层面，鄞益奋分析了理性主义模式与建构主义模式的特征以及差异，认为两者在理论发展上已表现出相互吸纳、渗透的耦合趋势，公共政策评价应综合运用理性主义和建构主义的标准。[12]高峰从内涵与外延两个层面对政策评估进行定义，在此基础上，尝试给出包括政策方案评估在内的通用模型和经验矩阵。[13]范柏乃等对公共政策的质量进行概念性构思，将其细化为政策是否合情合法、是否具有可行性、是否体现了利益相关者的利益诉求，相应的测量指标则由政策问题、政策方案、政策价值组成。[14]许淑萍在分析公共政策伦理评价意蕴以及过程性特点的基础上，提出其实践操作的三个维度，即目标伦理性、内容伦理性、过程伦理性，其中目标伦理性指向维护公共利益和实现社会公平，内容伦理性指向符合法律法规以及社会倡导的道德伦理规范，过程伦理性指向程序公正与公众参与的广度和深度。[15]
在教育政策供给评价层面，涂端午等认为好的教育政策表现在话语、文本、效应等三个维度，具体有八个观测指标。[16]蔡剑桥认为好的教育政策需要进行风险评估，各类风险因素不可能有序出现，而是呈现出较强的随机性，其中政策制定阶段的高风险因素主要表现在政策话语与政策文本方面。[17]吴晓蓉认为适切是教育政策的本质要求，包括合理性与合目的性两个层次，其中合理性以“充分”与“必要”为标准，合目的性以“成效”与“回应”为考量。[18]祁型雨等认为价值是教育政策理论和实践最根本、最核心问题，基于价值观考量的教育政策，应重视直接利益人的利益，坚持管理功能与协调功能并重，强调政治性与公共性、合法性与合理性、外在价值与内在价值、实然价值与应然价值、显性价值与隐性价值的统一。[19]白贝迩等认为教育政策评估标准包括形式标准、事实标准、价值标准，其中形式标准集中指向教育政策的制定，具体包括：政策文本是否具有确定性，在语言使用上有无含混不清；与现行的教育政策体系是否具有一致性，与体系内部的其他政策有无冲突和重复；政策程序是否具有法定性，决策过程是否科学民主。[20]
上述所列一系列成果，虽然切入点、侧重点不一样，但目的都是试图回答公共政策或教育政策的供给质量如何评价。研究者们的回答可能是一种整体性建构，亦可能只触及局部，可能是操作性指标，亦可能只是概括性描述，不论哪种情形，都对乡村教师政策供给的评价尺度建构具有启示意义，这种启示归纳起来即为：乡村教师政策评价尺度应有相对稳定的结构，其展开必须遵循一定的逻辑。具体地说则涉及“立场”、“维度”以及“要求”，其中“立场”对评价尺度建构具有先导或奠基意义，“维度”与“要求”则是评价尺度的立体化结构要素。
所谓立场，指评价尺度建构时必须坚持的站位和态度，其本质是对研究行为的规范，避免话语霸权的产生。为了切实彰显研究成果的价值，我国乡村教师政策供给评价尺度的分析必须突出四个指向。一是彰显科学性。科学性是评价尺度得以普遍认同和广泛应用的重要基石，是评价正向功能发挥的先决条件。科学性不但意味逻辑自洽、论据合理、论证严密，还隐喻学术意义的创新以及理论与实践的融合，在此过程中，既要防止我认为是什么即是什么的主观式认定，又要防止简单套用公共政策或教育政策相关研究成果的平移式思维，前者因缺乏充分的梳理或论证而难以服众，后者则漠视了乡村教师政策供给评价的个性特点。二是彰显中国意识。中国意识是理论自信、文化自信的具体表现，是解决乡村教师队伍建设“中国问题”的现实需要。我国乡村教师数量目前已近300万，占教师总量的四分之一左右，不但有东部、中部、西部以及近郊、远郊、偏僻等不同区域之分，还涉及高中、初中、小学以及中心校、村小、教学点等不同层级，不但要解决“下不去、留不住、教不好”等问题，还要设法化解身份认同危机。如此复杂的人员结构与目标指向，加之特有的政治制度、经济制度、教育制度以及文化传统，决定了我国乡村教师政策供给的评价尺度建构必须强调本土性。三是彰显时代特征。中国特色社会主义进入新时代是以习近平同志为核心的党中央基于国内国际形势所作出的重大战略判断，是对我国发展阶段的科学定位，由于新时代社会治理更加重视人民群众的切身利益和获得感，更加关注治理方式的创新，因此，乡村教师政策供给的评价尺度建构必须基于新时代特点，强调高质量和高智慧。高质量指评价尺度的理论与实践价值，集中表现为对政策评价、乡村教育以及教师专业成长规律的理解与运用。高智慧指思维方式的转变，要求评价尺度建构彰显整体思维、复杂性思维特点，防止碎片化现象和线性思维方式。四是彰显乡土特点。乡土性是乡村教师有别于城市教师的重要表征，是乡村教师政策供给评价尺度较之其他评价尺度应有的个性化呈现，如何寻求彰显乡村教师发展个性的建设轨迹，避免以城市学校为习惯性观照对象，不把乡村教师当作弱势群体，这是评价尺度建构必须关注的重要内容。
所谓维度，指向评价尺度的框架设计。由于框架是评价尺度的核心部分，其内在的逻辑性、完整性、系统性决定了评价尺度的科学性和解释力，因此，维度的确定尤为重要。笔者以为，如果排除用词的进一步斟酌，乡村教师政策供给评价尺度应以必要性、可行性、过程、文本为结构性要素，在此基础上进行内涵的诠释。这样一种设计思路的提出主要源于对政策的认知。从国外观之，西方学术话语中的政策通常被细化为公共政策与一般政策，相应的解读则表现出多元特点，其中有代表意义的解读主要有：政策是具有目标、价值与策略的大型计划；政策是政府选择作为或不作为的行为；政策是一个有目的活动过程；政策是政治系统权威性决定的输出，是为整个社会所做的权威性价值分配；政策既可以视为一个具体的文本，又可看作用复杂方式进行编码并进行解码的一套陈述，既是可争论的也是可改变的。从国内观之，通常指向公共政策，传统的定义大致可分为三类，涉及制定主体、基本属性、作用范围、目的指向等，近年来则特别关注话语、文本以及效应对政策解读的意义，强调政策既是过程又是结果，是解决问题实现目标的行动方案，由此可以归纳出四个关涉评价尺度结构的重要结论。第一，包括乡村教师政策在内的任何政策出台都有明确的问题指向，这里所言之问题由于反映了社会发展的普遍与迫切需求，诠释了政策制定动因，因而总是实践性而非理论性的，即相应的答案并不要求说明“知道什么”，而是侧重于“应当做什么”的陈述，陈述中隐喻的理论性正是政策的价值负载体现。第二，政策文本的可行性分析是政策分析过程中一个独立而重要的环节，有相对固定的逻辑始点和思路，可具体划分为逻辑可行性与现实可行性，这种可行性分析的价值在于避免荒诞、不可行政策的出台，彰显政策制定的积极而非消极意义。第三，政策制定是政府作为公共权威主导下的利益调整过程，由于不同的利益相关者有不同的政策需求，而资源总是稀缺的、有限的，因此，相互冲突的需求虽然应当带入政策制定过程，但不可能同时得到最大化满足。如何准确了解需求并基于公平、效率、质量、成本、效益等价值观以及公共利益进行权衡，对政策供给的质量具有决定意义。第四，所有政策最终必须通过文本形式予以呈现，文本有好坏之分，一旦产生，不同的人就会用不同的方式对文本进行解码，每个个体究竟会建构什么样的政策含义，依赖于读取文本的情景以及个体自身所持有的价值和理念。
所谓要求，即维度的具体化或指标化。为了避免不必要的争议，所有的要求都应具体明确，且不同维度的要求不应出现重叠现象。在“必要性”层面，如果说以人民为中心、办人民满意教育是乡村教师政策出台的最终动因，那么新农村建设、统筹城乡经济社会发展、教育均衡、教育公平、教育扶贫等则是乡村教师政策出台的直接推动力量，在此背景下的政策所针对的问题，不但要求是真问题而非伪问题、是普遍问题而非特殊问题，同时还必须是乡村教师队伍建设的重大、重点、重要问题，这些问题不应局限于现状性的已客观存在的范畴，还应包括发展性的、未来可能出现或遇到的问题，唯有让乡村教师从政策这一公共产品的消费服务中获得实质性的满足，才能切实彰显政策制定的工具主义或实用主义取向。在“可行性”层面，由于乡村教师政策供给是一个现实的存在，主要涉及政策问题、政策目标、行动规划及其所遵循的思路，因此相应的可行性判断应侧重三个方面，即：政策目标是否针对问题，能否实现规制、分配、倡导等政策控制方式所隐喻的效果；相应的行动规划是否具有较强的操作性，方便转化为政策执行的行动；政策与被其运用的客观和主观条件关系如何，是否具有契合性。在“过程”层面，工具理性和价值理性相统一是乡村教师政策质量的保障和体现，政府作为决策者的自负和自利则是政策形成过程中必须高度警觉的倾向，这种倾向不但可能导致政策供给的价值模糊、效率低下，同时必然引发政策合法性的危机。事实上，社会治理现代化、协商民主等语境下的乡村教师政策形成过程，即是广泛征集民意、充分发挥民智的政府主导过程，民意与民智不但奠定了政策的合法性基础，而且成为过程评价的两个关键词。在“文本”层面，乡村教师政策有单个与整体之分，可能指某一个具体文本，也可能指向若干文本的集合。对单一文本而言，由于政策的呈现有相对固定的结构，必须面对所有的社会民众，因此，文字表述是否容易被准确理解、结构是否明晰且符合规范、不同部分的内在逻辑关系如何，无疑具有重要意义。对多个文本而言，不同乡村教师政策之间可能存在目标上的冲突、陈述上的分歧、立场上的矛盾，这必然削弱政策的权威。如何在保持不同政策文本内容相对独立的同时，彰显相互之间的支撑、补充意义，从简单的文本堆积转向彼此关联的有机体，应成为政策整体化与系列化设计的主要表征。
三、以评价尺度为观照的我国乡村教师政策供给改进
进入新世纪后，乡村教师被置于我国教育政策的突出位置，专门的政策体系渐致形成。上述政策应予肯定的有哪些？还有什么偏失？未来的乡村教师政策完善应遵循什么样的思路？这无疑是决策者与所有利益相关者高度关注的命题。评价尺度的提出与建构，不但弥补了国内乡村教师政策研究的不足，富有理论创新意义；而且有明显的应用价值，为回答上述命题提供了统一的、全面的、相对客观的标准，有效避免了评价结论的主观成分与片面性、多样性。
必要性是乡村教师政策供给评价的第一个维度。新世纪我国乡村教师政策的密切与大量出台，应该说与一些发达和发展中国家高度关注乡村教师发展，普遍关注招募与保留、学习与发展、收入与补贴等有一定关联，但更主要则是国内教师不愿到乡村学校任教、乡村优秀教师和青年教师大量流失、城乡师资水平差距明显、乡村教师身份认同感普遍较弱等现实窘境所致，这种窘境由于明显有悖全面建设小康社会、推进教育现代化、建设教育强国、统筹城乡经济社会发展等国家重大发展战略，严重动摇了让每个孩子接受公平与有质量教育的根基，因而成为相关政策设计所针对的主要问题。不足之处在于：目前的乡村教师政策主要聚焦于解决现状性问题，前瞻性特征尚显不足。另外，从政策设计的精准性考量，每个问题有待进一步细化或分解，问题成因分析需要进一步聚焦要害。笔者2019年曾分别以东部、中部、西部各一个省份为样本范围，问卷调查了1012名普通乡村教师，访谈了149名乡村中小学校长，结果表明：只有18.2%的受访者认为我国乡村教师政策设计已很好、很完善、很到位，西部省份的比例则为31.7%，对既有政策文本不满意或不太满意的原因涉及多个维度，其中之一便是政策问题没有完全反映一线乡村教师的生存状态和真实感受。[21]
可行性是乡村教师政策供给评价的第二个维度，主要关涉目标、举措等。从政策目标看，既有的呈现主要针对政策问题设定，可观测特点较明显，可实现度较高，明确提出到2017年，力争使乡村学校优质教师来源得到多渠道扩充，乡村教师资源配置得到改善，教育教学能力水平稳步提升，各方面合理待遇依法得到较好保障，职业吸引力明显增强；到2020年，城乡师资配置基本均衡，乡村教师待遇稳步提高，岗位吸引力大幅增强；再经过三到五年努力，乡村教师数量基本满足需求，质量水平明显提升，队伍结构明显优化，待遇得到有效保障，职业吸引力持续增强；到2035年，所有乡村教师的综合素质、专业化水平和创新能力大幅提升，能主动适应信息化、人工智能等新技术变革，积极有效开展教育教学，在岗位上有幸福感、事业上有成就感、社会上有荣誉感。从政策举措看，主要涉及农村义务教育经费保障机制、统一城乡中小学编制标准、实施农村学校支教计划、实施农村义务教育阶段学校特岗计划、推动乡村教师定向培养、实施农村学校教育硕士师资培养计划、建立城乡教师交流制度、统筹推进义务教育教师队伍“县管校聘”改革、每年招募一定数量已退休优秀者到农村义务教育学校讲学、为乡村教师特别是集中连片特困地区乡村教师发放生活补助、推进艰苦边远地区乡村教师周转宿舍建设、为乡村学校从教一定年限的教师颁发荣誉证书、提高乡村学校高中级岗位比例并降低评聘要求、把乡村教师培训纳入基本公共服务范畴、启动中西部乡村学校首席教师岗位计划等。上述一系列举措中，有的已具备相应的实施条件，有的尚有欠缺，有的明晰了责任主体与主体责任，有的则较为含糊，因而在可行性层面表现出较大的差异性。另外，降低乡村学校高中级岗位评聘要求虽然体现了政府对乡村教师的关心，得到了相关群体的认可，但由于这一政策性举措实质上是视乡村教师为弱势群体或需要照顾、倾斜的对象，是以牺牲评聘要求的普适性为代价，因而有进一步商榷之必要。
过程是乡村教师政策供给评价的第三个维度，主要指向民意民智的征集对象与方式。现实中的民意民智征集通常以特定群体的座谈会方式进行，这种方式不但受访面较窄，而且由于参加者通常并无清晰且严格的条件规定，可调整空间较大，因而给征集过程的质量带来较大的不确定性。应然意义的民意民智征集方式不能局限于座谈会一种形式，应辅之以问卷调查、访谈等实证方法，同时善于运用大众媒体和大数据分析，而与之相对应的民意民智征集对象则必须涵盖地方政府、多学科专家、乡村学校以及乡村教师。尊重地方政府话语权，源于我国农村义务教育实行的是“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、省级统筹、以县为主”的体制，地方政府兼具政策执行者与地方性政策制定者双重身份。尊重专家话语权并强调多学科特点，不仅因为真正意义专家可提供系统的、有深度的知识支持，还因为乡村教师问题不仅是教育学命题，同时还是经济学、社会学、管理学、政治学、文化学命题。尊重乡村学校话语权，源于学校是教师生存和发展的主要场域，学校更能准确反映和描述乡村教师队伍建设的困境及其区域特点。尊重乡村教师话语权，是因为乡村教师支持是政策合法性的最主要表现，一个不被乡村教师普遍理解、接受、认同的政策，不仅不能谓之为好的政策，还必然陷入执行的困境。
文本是乡村教师政策供给评价的第四个维度，有文本结构与文本关系两个具体观察视角。从文本结构观之，进入新世纪特别是党的十八大以后，我国乡村教师政策尽管由被动应对向主动呼应过渡，由关注部分人向关注所有人过渡，由强调基本合格向促进个体持续发展过渡，[22]但并非所有的文本呈现均严格遵循政策文本的固有范式，有的较为严谨规范，细分为指导思想、目标任务、措施保障等，有的则很简单，应付色彩明显。比较典型的是，在国务院颁发《乡村教师支持计划（2015-2020年）》后，全国31个省（区、市）与新疆生产建设兵团虽按要求陆续出台了各自的地方性版本，但普遍存在目标定位不清、内容与形式简单化、监督与评估模糊化等问题。从文本关系观之，总体感觉政策杂乱繁多，体系感不强，不同文本的陈述时有出现重复现象，有的甚至出现矛盾，如：国务院颁发《乡村教师支持计划（2015-2020年）》提出“到2020年，努力造就一支素质优良、甘于奉献、扎根乡村的教师队伍，为基本实现教育现代化提供坚强有力的师资保障”，仅时隔一年左右，国务院颁发的《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》则提出“到2020年，城乡师资配置基本均衡，乡村教师待遇稳步提高、岗位吸引力大幅增强”。两者同为政策目标，但内涵存在明显差异。
上述四个维度的分析，意味着新世纪我国乡村教师政策供给虽有众多可圈点之处，为缓解乡村教师队伍建设难题发挥了决定性作用，但尚有一定的提升与完善空间。这种提升或完善本质即是政府进一步规范政策行为、打造高效政府的过程，在此过程中，政府必须牢固树立乡村教师是乡村教育发展第一资源的理念，视加强乡村教师队伍建设为新时代中国一项重大政治任务和根本性民生工程，侧重在以下三个方面有所作为：
一是进一步夯实乡村教师政策改进的研究基础。近年来，国家对乡村教育研究特别是对乡村教师队伍建设研究高度重视，每年获批立项的国家社科基金项目以及教育部人文社科项目中，有关乡村教育特别是乡村教师的课题均占一定比例，这是一个可喜的变化，但从实际效果看还远远不够。目前，我国乡村教师研究的对象既“未见其大”也“难见其小”，研究方法思辨偏多实证偏少，[23]这在政策研究这一具体领域亦有充分表现，为此必须特别关注两点。首先，乡村教师政策研究不是单一的理念研究、目标研究、策略研究，而是人的发展方式研究，必须强调“多学科”的研究范式，彰显乡村教师政策研究在问题性质、组织形式、分析框架、方法工具、文本类型等方面的特点。其次，研究方法虽无好与坏、优与劣，但有适切与不适切之分。由于乡村教师政策要反映社会民众最真实的教育需求，依赖于翔实可靠的数据与证据，依赖于数据的处理与分析，因此应改变目前实证方法没有得到普遍、高度重视的现状，倡导以实证成果满足政策的现实性、呼应政策的时代性、引导政策的前瞻性。
二是明晰乡村教师政策改进的脉络。进入新世纪后，我国乡村教师政策已出台较多，这些政策文本中，有的较为成熟，得到乡村教师的普遍肯定；有的缺失明显，认同度与操作性均较低。基于上述情况，有必要对既有的政策体系进行梳理，分析什么样的政策应予废除、什么样的政策应予完善、什么问题属于政策文本问题、什么问题属于政策落实过程中的问题。另外，由于好的政策与文本数量多少并无正相关联系，加之乡村教师队伍建设是一个长期的、递进的过程，具有内容丰富性和动态生成特点，不可能一蹴而就，因此，可考虑以《乡村教师支持计划》为政策的主要呈现方式。上述文本以五年为一个制定周期，相关内容要切实反映教师队伍建设目标的变化。事实上，中共中央、国务院2018年颁发的《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》针对我国教师队伍建设普遍存在的不平衡、不充分问题，已明确提出要培养数以百万计的骨干教师、数以十万计的卓越教师、数以万计的教育家型教师。上述目标设定，意味着乡村教师政策要在继续关注乡村教师工作条件改善和收入待遇提高的同时，由侧重留住人、数量满足转向教师队伍内涵的提升，更加关注如何推动乡村教师的专业自主成长。
三是建立乡村教师政策制定的政府责任追究制度。政府责任包括多维指向，不仅指向政策制定过程的应然主导，还包含对不履行政策制定义务的后果承担。责任追究的提出，不仅源于乡村教师政策作为公共政策的组成部分隶属于政府行动范畴，源于权力与责任的一致性原则，还涉及对治理的理解。隶属于新公共管理理论的治理概念，自上世纪末从西方国家引入至国内学界，再到2013年正式成为中央政策用语，标志着其内涵已实现在中国的本土性转换生根，这种转换生根在力图保持治理基本语义的同时，并没有否定多元主体合作过程中政府权威的存在及其价值，没有否认政府在公共政策形成过程中的主导甚至决定作用。致力于改善政府乡村教师政策制定行为的责任追究，必须明确谁来追究问题，依据我国乡村教育管理体制，对省级政府的政策制定行为追究应由中央政府负责，市县级政府的追究则由省级政府统筹，在此过程中，应进一步明晰各级地方政府乡村教师政策制定的责任，在赋予相应权力的同时通过制度设计摆脱传统的“一放就乱、一收就死”的怪圈；应防止追究的简单化或异化现象，严格区分政策设计问题与政策实施问题，细化应当追究和不应当追究之情形。
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On the Evaluation Scale of Rural Teacher Policy Supply
Jiang Yihua
Abstract：Paying attention to the policy supply of rural teachers and devoting to the construction of their evaluation scales not only involves the rational cognition of corresponding evaluation, but also involves a comprehensive review of the status quo of evaluation. The construction of evaluation criteria for rural teacher policy in contemporary China should be developed around "positions", "dimensions" and "requirements". Among them, "positions" have a leading significance in the construction of evaluation criteria, and their essence is to standardize research behavior and avoid discourse hegemony. The "dimension" refers to the frame design of the evaluation scale, including necessity, feasibility, process, and text. "Requirement" refers to the specification or indexation of dimensions, and the requirements of different dimensions are also different. The proposal and construction of evaluation criteria have made up for the lack of domestic rural teacher policy research and provided a unified, comprehensive and relatively objective standard for rural teacher policy evaluation in the new century. Policy improvements on this basis should be further consolidated. Foundation, clarify the context of policy improvement, and establish a government accountability system for rural teacher policy formulation.
Keyword：rural teachers; policy supply; evaluation scale
责任编辑：李晨程
