摘 要：义务教育均衡发展监测对促进义务教育公平而有质量的发展起着重要保障作用。当前，我国义务教育均衡发展监测在实际操作中存在着效率与公平、形式与实质、共性与个性的理性冲突与困境。通过对全国9个省36个县的调研表明，义务教育均衡发展监测过程中所存在的技术理性思维泛化、监测主体“双重立场”以及监测评估考核的工具指向性等问题是导致冲突与困境形成的主要成因。义务教育均衡发展监测必须立足于教育的基本目的和规律，坚持工具理性与价值理性的辩证统一。义务教育均衡发展监测的理想选择，应坚持“以生为本”的价值取向，秉承“器为人用”的工具理性，兼顾全面发展与个性发展的双重旨归。
关键词：义务教育；均衡发展监测；工具理性；价值理性
一、问题提出
义务教育均衡发展监测是衡量和评价一个地区义务教育均衡发展程度与水平的“体检仪”和“指挥棒”，对促进义务教育公平而有质量的发展起着重要保障作用。目前，对义务教育均衡发展监测的研究和探索，已经成为政策制定、学界研讨和实践探索层面关注的热点和焦点。
从政策视角看，教育部先后印发了《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》（2012年）、《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法）（2017年），为义务教育均衡发展监测与评估奠定了基础。2019年6月，中共中央、国务院印发的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》明确提出，要健全质量评价监测体系，县域教育质量评价要突出考查地方党委和政府对教育教学改革的价值导向、组织领导、条件保障和义务教育均衡发展情况。[1]2020年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》提出，到2022年，基本建立全面覆盖、运转高效、结果权威、问责有力的中国特色社会主义教育督导体制机制。[2]上述文件的出台，为建立健全教育评估监测体系擘画了任务书和路线图。
从实践层面看，无论是以差异系数模拟计算为手段的基本均衡监测阶段，还是以内涵质量提升为目标的优质均衡监测阶段，我国的义务教育均衡发展监测活动都是以督导评估的形式呈现和展开的，并形成了“一个门槛、两项内容、一个参考”①的评估体系。在监测主体上多以中央和省级督导团为主体，借助差异系数②衡量县域义务教育均衡发展程度。在监测和督导程序上采取县级人民政府自评、地市级复核、省级督导评估并公示、申请国家评估审核备案的自下而上申报模式。国家教育督导团接到各省（自治区、直辖市）的报送材料后，进行实地抽查、并对通过的县予以公布授牌。在核查方法与手段上，由国家督导团成立实地核查小组，主要采取查阅资料、听取汇报、领导约谈、走访学校以及大面积访谈为主的方式实施监测。自2013年国家启动义务教育基本均衡督导评估认定工作以来，截至2019年年底，全国已有2767个县通过了国家基本均衡县评估认定，占比达95.32%。[3]在这一过程中初步建构起了一套比较完整的义务教育均衡发展监测评估体系。
从学界研究看，对义务教育均衡发展监测的研究多聚焦于操作层面的主体构成、指标设置、方法选择以及结果使用等方面。在监测主体层面，有学者认为，应实施多元监测主体，探索并加强教育督导部门与相关研究机构的合作，监测活动可以在政府部门进行宏观调控和组织下，将某些需具备较强专业性和客观性的工作委托给社会第三方进行，赋予其监督和评价学校的权力，并充分关注社会公众的意见，以保障监测程序的公正和监测数据的真实性。[4]在指标设置方面，有学者从输入变量、生产变量、产出变量和独立变量维度，构建了表征教育资源和教育产出变量关系的公平测度指标体系。[5]也有学者从教师资源、生源、以及保障系统三个维度出发，设计了一套涵盖生源数量等15个一级指标、72个二级指标和64个三级指标在内的县域义务教育均衡发展监测指标矩阵。[6]
在监测方法科学性上，有学者认为，对监测指标的筛选与权重确定，应参考相关系数法的分析结果，采用主成分分析法剔除双负荷指标。[7]关于监测结果的研究主要集中在监测效能如何实现方面，有学者分析认为，应建立一套义务教育均衡发展预警机制，既可以对我国义务教育均衡发展总体态势进行警报演示，同时也可以对已制定实施的政策措施效果进行追踪评估，从而为各级教育行政部门的及时反馈调整提供切实可行的参考依据。[8]
此外，还有学者从制度变迁和政策选择的视角，提出我国义务教育监测制度经历了以“普九”验收为主的制度萌芽、以学界研究和地方摸索为主的制度探索、以差异系数模拟计算为手段的基本均衡监测和以内涵质量为目标的优质均衡监测四个阶段。[9]总结上述观点，可以发现，一方面，当前学界对义务教育均衡发展监测的研究尚不充分且未形成比较统一成熟的理论；另一方面，现有的研究多是基于最大限度发挥监测工具性功能视角的分析，而对均衡发展监测活动价值性功能的关注度明显不足。
义务教育均衡监测在取得上述发展成果的同时，也存在着价值理性与工具理性矛盾冲突的问题，工具理性过于彰显，而价值理性遭到遮蔽。这在监测制度的顶层设计层面，可以被诠释为“理性困境”。
二、理性困境的表现
德国社会学家韦伯（Weber，M.）将理性分为价值理性和工具理性。[10]价值理性是一种以人为主体，以人为中心的理性，多以“合目的性”的形式存在，强调方向性和满足主体需要。工具理性则以工具崇拜和技术至上作为实现目标的决定因素，可看作一个行动系统，强调手段和方法的科学性。以此为依据，工具理性可以被看作价值理性服务，即通过特定的技术手段和科学路径最终完成和实现价值理性所作出的美好期待——价值目标。在义务教育均衡发展监测中，价值目标可归纳为三方面。第一，通过监测主体与客体的相互作用，改变区域范围内的不合理、不正当差异，实现区域之冋、城乡之间、学校之间在经费投入、办学设施和师资配置等方面的均衡，彰显“全体发展”的特点；第二，在教育内容和目标上，促进学生身心德智体美劳全面而和谐的发展，追求“全面发展”的目标；第三，在全体发展和全面发展的基础上，引导教育因材施教，促进学生个性化发展，使学生潜在的禀赋差异与特长得到充分开发，继而达到学生个体身心发展社会化与个性化的高度统—。
与价值理性相对应的工具理性则表现为监测本身是促进义务教育均衡发展的重要抓手；监测结果是各级政府政绩考核的内在需要；监测是达成公平而有质量教育发展目标的方式和手段。理想的或应然的义务教育均衡发展监测制度应是工具理性与价值理性的统一，即手段与目的、形式与实质的高度一致。
（一）义务教育均衡发展监测中效率与公平的困境
受传统科层体制的影响，在我国义务教育均衡发展监测实践中，工具理性的效率优先逻辑得以强化。
其一，追求工作效率使复查过程简化。监测主体以“高效率”为工作准则，执行行为以“通过均衡验收”为要求，在“县级自评、地市复查、省级评估、国家认定”的四级联动工作体系中，市级督导部门复审和省级督导部门评估往往侧重于对县级自评的结果进行数据核查和印证，而缺乏对县级均衡发展的常态跟踪与实地考察。其二，追求工作效率导致选择性抽查行为产生。以效率和压力为政策传导的方式，在科层制规范化、制度化的管理方式下，其功能被不断放大。例如，在对申请评估验收县进行抽查认定过程中，一方面为了降低验收成本、提高效率，往往导致抽查样本县的数量不足；另一方面在样本选择上受多种因素影响，往往会选择性地抽查经济社会发展相对较好的县域。以2019年整域通过国家基本均衡验收的H省为例，在其申请认定的32个县中只实地抽查了3县，抽查比例仅占9%。[11]
（二）义务教育均衡发展监测中形式与实质的困境
工具理性具有注重形式、程序优先和强调制度责任的特征，[12]对于促进义务教育均衡发展监测程序合理、强化规则意识有积极作用，但其又潜存着忽视价值理性和伦理责任的弊端。在实际操作过程中，过于重视形式合理性往往会导致实质合理性被忽视，造成二者相悖与冲突状况的出现。根据课题组的调研③，各省市在制定与执行本省义务教育均衡发展监测评估手册的过程中，虽然能够做到相关的监测主体、内容、步骤满足《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》或《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》的规定，在逻辑上能够自洽，在形式上不相矛盾，在数据上能够满足最低标准，但这仅仅只是一种形式上的合理与正当。从义务教育均衡发展监测的实质合理性来看，数据上的均衡不能代表实际状况和真正均衡。以S省Y市为例，该市某县（区）政府在推进义务教育均衡发展工作中满意度得分高达95，但其大班额、大校额问题却依然严重，其中一所学校在校生人数高达4776人。[13]高满意度背后的大班额、大校额等“择班”、“择校”现象，在一定程度上折射出均衡满意度监测过程中潜存着“形式很完美，实质有偏差”的问题，这样的形式合理并不能真正发挥监测结果“诊、咨、督、促、导”的作用。
（三）义务教育均衡发展监测中共性与个性的困境
科学而合理的教育既要有教无类，又要因材施教；既要面向全体学生，又要尊重个体差异；既要促进学生全面发展，又要帮助学生个性成长。教育的真正目的，既要帮助学生实现社会化发展，又要帮助学生实现个性化发展。社会化发展在于使学生具有人的共性，使之成为人。“只有在集体中，个人才能获得全面发展其才能的手段，也就是说，只有在集体中才能有个人自由”。[14]个性化发展在于使学生具有人的个性，使之成为独一无二的人，“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”[15]。只有坚持社会化教育与个性化教育的辩证统一，才能培养出既全面发展而又具有个性的人，这样也才能建设既富有法治、道德和秩序，又充满创新与活力的社会。[16]然而，在实践中，我国义务教育均衡发展监测“重共性轻个性”的困境在一些地方有所显现。
首先，工具理性的过度彰显和滥用导致非人格化倾向出现，即只重程序而忽视结果；只重统一性而忽视差异性；只重视儿童的群体发展而忽视儿童的个体发展。课题组在对9省（自治区、直辖市）义务教育均衡发展督导评估文本的梳理中发现，各省（自治区、直辖市）在义务教育学校办学标准上，主要反映的是硬件教育资源配置状况，而对学校的办学特色、校园文化、管理水平、师资质量、学业水平以及学生素质发展等不够重视。其次，对义务教育均衡发展过程和结果的考核，不能仅仅以差异化系数作为衡量指标，除了量化的客观指标考量，考核更应该关注家长和社会的切身感受。数字量化的表征虽然使均衡的短期成效易于显现，但这种均衡偏重的是硬件设备的改善和外在形象的变化，无法反映出教育质量上是否均衡的真正内蕴。再次，义务教育均衡发展是一个历史性概念，其必然经历一种由“基本均衡”向“优质均衡”演进的时序性结构。针对不同的历史阶段，监测制度的设计应体现出其阶段性特点。在目前我国义务教育均衡发展从“量”转向“质”的提升、由“有学上”转向“上好学”的阶段，应更加凸显监测评估的价值理性。正如有学者所言，均衡发展的目的在于改变现有教育发展中不合理的差异，尊重和承认发展过程中不可避免的差异，开发个体具有特质的差异并使差异成为资源。[17]
三、理性困境的实践逻辑剖析
反思工具理性的目的并不在于否定工具理性，而在于为工具理性厘定方向、划定边界。义务教育均衡发展监测要实现全体发展、全面发展和特色发展的价值目标，必然需要借助工具理性对其实现途径和过程进行选择与设计，研制出行之有效的监测方法与工具。为此，针对当前义务教育均衡发展监测中的“理性困境”，反思其实践逻辑中工具理性与价值理性割裂的原因十分必要。
（一）技术理性思维的泛化
“科技赋能教育评价、技术引领均衡监测”已成为“互联网+”时代教育监测的主题。科技文明的发展在凸显教育技术理性作用的同时，也显在或潜在地遮蔽了教育的价值理性。大数据时代，均衡发展监测在数据采集、分析和可视化操作过程中更趋于精准化。监测技术不断发展，使得监测主体分工越明确，其对人的改变也逐渐从“用”的层面深入到“体”的层面。在这一过程中，监测技术内在的技术理性缓慢地侵蚀和改变着人们的思维方式，重塑着人们对监测思维的认知。当技术理性逐渐成为监测思维的新标准并形成一种路径依赖时，就会产生一种过度应用的倾向，导致在教育监测中人们更多关注的不再是儿童成长与发展本身，而是已经建立起来的技术化、标准化、制式化的过程，即更多关注的是“如何实施监测”，而对于“监测的目的是什么”则被遮蔽或忽略。这突出表现为，义务教育均衡发展监测专注于利用技术对监测结果数据进行解读，专注于对《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》中设定的“标准”与“红线”进行检测与对比，而相对忽视了学生个体世界的复杂性、自身特质的差异性以及内在人格和精神世界的丰富性。因此，对义务教育均衡发展监测技术的功能要理性分析，对监测结果的审视要以价值理性为引领，警惕均衡发展监测过程中技术应用过度所带来的技术异化风险。
（二）监测主体的“双重立场”
在我国义务教育均衡发展监测实践中，监测主体既包括中央层级的政府督导，也包含着省市县的政府督导机构。根据多重制度逻辑理论，由多方主体、多重制度逻辑相互交织构成的义务教育均衡发展监测主体必然会形成复杂的利益关系网络。一方面，任一层级的监测主体都存在两种立场：职责立场与自我利益立场。站在职责立场，政府监测主体会秉承公平公正公开原则严格按照督导评估办法进行监测。然而基于自我利益立场，监测主体很可能从政绩考量出发，虚报监测数据。事实上，监测实践中的具体行动或行为，均是监测主体在这两种立场间进行博弈和妥协后综合权衡的产物。一旦自我利益立场占据上风时，预设的职责立场则被淹没，继而使监测实践活动就有可能偏离既定的价值目标。另一方面，监测主体的行为偏向多体现为利益主体的博弈行为。监测主体有时基于获得更多自身利益的目的，会与其他主体协商形成一种非正式行为，影响了均衡监测的结果。此外，部分县级政府在自我评估的过程中，为完成任务或出于其政绩考量，极易产生“权力寻租”行为。[18]
（三）监测评估考核的工具指向性
我国的义务教育均衡监测继承了自“普九”验收以来督导评估的目的性导向，即强调通过一种自上而下的信息反馈模式来对事物发展的状况进行控制和调节，以利于行为目标朝向特定时间内的短期既定目标。[19]在这种目的性导向牵引下，义务教育均衡监测评估考核更注重“达到均衡标准”，而忽视了长远的价值目标，呈现出明显的工具指向性。这集中表现为两个方面。
一是注重对硬性指标数据的考核，弱化对利益相关者主观态度的关注，在监测指标考核中对办学基本标准、校际均衡状况、政府努力程度等设置了严格的刚性量标，并利用差异系数进行量化考核。但对能反映群众密切关注的热点、难点和重点问题等软性指标（如社会认可度和家长满意度），则不够重视。二是强调均衡发展监测评估的流程，并使其日趋线性化，即监测活动实施更多的依赖资料审核、实地检查、领导约谈、会议指导和书面反馈等形式，使监测演变为数据输入、数据输出及对标反馈的简单回路，而监测目的和监测发展的终极目标则被忽略。三是片面关注具有同一性和制式化的监测数据与效率，而遮蔽了学校的特色发展和学生的个性发展。过度的数字化达标，容易使监测流变为一种数据印证形式，形成“数据凸显，生命凹陷”的畸形发展模式。正如马尔库塞（Marcuse，H.）所指出的，技术的解放理论=使事物工具化=转而成为解放的桎梏，即使人也工具化。[20]
四、理性困境的超越
义务教育均衡发展监测的未来发展需要进行理性的审视与谋划。只有在明晰监测价值取向的基础上，并辅之科学的监测技术与工具，才能达到有效的监测目的。对此，义务教育均衡发展监测必须坚持工具理性与价值理性的有机统一，并以价值理性来引领监测技术的创新与发展。
（一）坚持“以生为本”的价值取向
义务教育均衡发展以消除区域间、城乡间和学校间的不合理差异为逻辑起点，其最终目的是普遍而全面地提高教育质量。让每一个儿童都能够接受到公平而又适合自身发展的教育，使儿童的社会化发展和个性化发展有机结合、有教无类和因材施教有机结合、大众教育和英才教育有机结合。[21]循此，对义务教育均衡发展的监测应以“机会平等”、“全体发展”、“全面发展”、“个性发展”和“受教育质量的公平”为价值目标。一是坚持“以生为本”的监测制度设计理念。在制度设计中凸显对质量均衡指标要素的考核，提高人民群众对义务教育均衡获得感和满意度的占比权重，组建集政府部门、学校、学生、家长和社会第三方机构于一体的多元监测主体，并基于证据考量因地制宜地开展监测。二是坚持“以生为本”的监测制度执行立场。在制度执行过程中，优化执行人员素养，确保不同层级的监测主体都能以助力学生“全体发展”、“全面发展”和“个性发展”的理念履行监测职责。与此同时，应加大对监测执行过程中虚报数据、隐瞒问题等行为的查处力度，确保监测过程的公平性。三是努力营造“以生为本”的监测制度环境。义务教育均衡发展监测“绝不能单一地运用简单性、单向性和线性的思维模式，而应充分借鉴和应用复杂性研究的思维模式与研究思路”[22]，增强不同身份评价主体对监测价值目标的认同感，营造出既有助于学生全体发展，又重视学生个性发展的制度环境和文化氛围。
（二）秉持“器为人用”的工具理性取向
义务教育均衡过程中的监测手段与方法应秉持“器为人用”的基本理念，并与监测的价值取向和终极目标紧密结合。一是根据均衡发展阶段性目标选择监测技术。如在“重数量更重质量”的优质均衡发展阶段，可采用更为严格的监测标准，在确保相关指标差异系数符合国家标准基础上，主动尝试包括泰尔系数、基尼系数、极值倍率等在内的差异分析技术手段，[23]克服由单一差异系数考核带来的偏差。二是明确监测技术的应用边界。技术运用是有边界的，其主要“被用来解决实践领域的确定性问题”[24]。在技术运用中，既要充分发挥其精准收集数据、高效处理数据的功能，又要合理界定其使用阈值，以是否有助于学生整体素质提高、特色潜能开发、主体意识养成等作为考量标尺。三是警惕监测过程中的技术鼓吹风险。所谓技术鼓吹是指技术的开发者和推广者在宣称技术绝对有效并使人产生信任感的同时，隐匿了技术的缺陷以及技术开展者、推广者附加在技术中的企图。[25]在“智能技术引领教育监测，，的时代，要根据监测的实际目的和问题寻找与运用技术，理性识别不同监测技术的局限性。
（三）兼顾全面发展与个性发展的双重旨归
立足于教育的基本目的和规律，必须坚持工具理性与价值理性的辩证统一，实现促进学生全面发展与个性发展的双重旨归。首先，构建统一性与特色性兼具的多元指标体系。各省（自治区、直辖市）可在满足国家最低监测标准的前提下结合本地均衡发展水平与资源优势，制定省级特色监测指标体系。其次，应构建义务教育均衡发展双向判断表。（图表略）
该表在利用“差异系数”对外在均衡（如资源配置）进行事实判断基础上，增设价值判断标准，利用学生和家长的主观感受与实际感知来衡量内在均衡（如教育质量）的发展水平。具体说来，双向判断表以“事实判断”和“价值判断”作为评判义务教育均衡发展的两个依据，在“事实判断”和“价值判断”维度下分设“均衡”和“不均衡”两个评判值，并借助真假值构建起均衡发展的四个“理想类型”。其中，A类型表明无论是从事实判断还是价值判断出发，监测结果都是“真一真”均衡，即无论是客观评判还是主观感受都是真正意义上的“均衡”。而D类型表明无论是事实判断还是价值判断都是“假一假”均衡，即在客观评判和主观感受上都存在不均衡。B类型和C类型表明从“不均衡”到“均衡”之间存在着“模糊状态”，[26]两者都不是真正意义上的均衡。再次，建立立体分层的均衡监测保障体系。从县级政府来看，立足本县县情和发展需求，发挥统筹与协调作用，为均衡监测提供政策与资源保障；从义务教育学校来看，坚持办学特色，主动作为，积极推动校际均衡；从教师来看，坚持以生为本，提高教学质量，密切关注班级间均衡。通过不同层级均衡发展监测的规范和引导，促进和推动义务教育早日实现高位均衡发展。
注释：
①“一个门槛”，即各省首先要建立本省（区、市）义务教育学校办学基本标准，各县域在达到本省（区、市）基本标准后，才能进入是否均衡发展的评估阶段；“两项内容”，即主要评估县域内义务教育学校之间的均衡状况和县级人民政府在推进义务教育均衡发展工作中的努力程度；“一个参考”，即把公众对本县义务教育均衡发展的满意度作为评估认定的重要参考。其中基本均衡监测包括义务教育校际均衡状况8项指标、县级人民政府努力程度4项指标及公众满意度三个方面内容；优质均衡监测则包括资源配置7项指标、政府保障程度15项指标、教育质量评估9项指标及社会认可度评价四个方面内容。
②差异系数（CV=S/X*100%）由标准差（S）与全县平均数（X）的百分比值而得。其中，基本均衡要求小学和初中的差异系数分别小于或等于0.65和0.55；优质均衡要求小学和初中的差异系数分别小于或等于0.5或0.45。
③自承担课题以来，“义务教育均衡发展监测制度研究”课题组对上海、江苏、山东、湖北、河南、陕西、广西、青 海、新疆等9省份的36个县开展了深入调研。
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The Rational Dilemma of Monitoring the Balanced Development of Compulsory Education and the Transcendence over It
Si Xiaohong Fan Lianhua
Abstract:Monitoring the balanced development of compulsory education significantly ensures the improvement of the fair and high-quality development of compulsory education.At present,the said monitoring in China reveals dilemmas and rational conflicts between efficiency and fairness,form and substance,and commonality and individuality in actual operation.A survey of 36 counties in 9 provinces across China shows that these dilemmas and conflicts result from generalized technically rational thinking,the"two-sided positions"of the monitoring operators,the instrumentalized evaluation of monitoring,and other problems.We need to follow the basic educational aims and laws,and dialectically unify instrumental rationality and value rationality;the ideal choice is to adhere to the students-oriented"concept and the rationality of"instruments for human use,"and attach equal importance to students' all-round development and personal development.
Key words:compulsory education;balanced development monitoring;instrumental rationality;value rationality
责任编辑：宋青青
