摘要：我国少数民族教育优先发展的“三架马车”是：制定民族地区教育发展的优惠政策；优化少数民族地区教育资源；提升少数民族学生学习机会。从实际效果来看，这种优惠政策却带来少数民族地区教育发展的政策性依赖现象：读书、升学、就业的全环节依赖；教育发展与人才空心化并存“呼唤”新的民族地区教育优惠政策。面对这一境况，唯有通过民族教育“非对称性”发展战略定位、坚守民族教育之民族性、建立“社区—教育—产业”联动的教育实践逻辑才能使民族地区教育摆脱制度性依赖现状，进入通过人才培养激发内源性发展的经济动力，继而反哺教育的良性循环。
关键词：民族地区；教育优先发展；内源性发展
当下的中国面临着全新的发展机遇和挑战。从外部说，“中国——世界”的关系格局正在逐步形成，与国外经济体直接对话与博弈已成为经济活动中的常态；从内部说，中国也在经历着一个从掠夺式开发向绿色发展、制造大国向制造强国的转型阶段。少数民族地区在这一大趋势下也不会置身事外。但反观少数民族地区经济社会发展现状，不难发现，其长期存在的自然人文资源富集与经济、科教滞后之间的矛盾仍未得到妥善解决。随着对这一矛盾的深层剖析，国家适时提出了民族教育优先发展战略，即民族社会整体发展需贯彻的四个优先原则：“人的发展优先；教育的主体优先；教育的活动优先；教育的事业优先”，[1]“中央和地方政府进一步加大对民族教育支持力度，”以“加快民族地区教育事业发展，推动民族地区经济社会发展”。[2]
一、民族地区教育优先发展的“三驾马车”
我国民族地区教育优先发展是沿着“经济科教发展滞后—教育优先发展—人力资本提升—社会整体发展”思路整体推进的。这样一个链条，回答了民族地区“为什么需要教育的优先发展”“如何实现教育的优先发展”“教育优先发展的目标是什么”等问题。
（一）制定民族地区教育发展的优惠政策
近年来，民族教育优惠问题在学术界引起不小争论，争论的焦点不外乎：“优惠的存与废”“优惠政策增强抑或削弱”及“什么样的优惠政策更合理”等。相较于我国，同样存在少数民族问题的美国也执行了少数民族教育优惠政策，但其优惠政策是出于严重种族问题诱发的不公正待遇的补偿，这与我国少数民族教育优惠政策的出发点存在显著差别。我国的优惠政策是基于少数民族聚居地地理位置闭塞等原因造成的经济社会发展相对滞后、社会教育资源相对匮乏的考量，为帮助少数民族社会及个人发展而制定的。当然，这些政策不是国家或者发达地区对欠发达民族地区教育发展的恩惠，而是从社会公平正义角度对社会教育资源的倾向性分配，更是国家对均衡教育资源、加速少数民族地区人才培养而做出的必要责任担当。
就目前来说，少数民族地区课程设置方面还有一些不合理的地方，就课程内容而言，大多远离少数民族学生的生活，甚至背离他们的经验，这给知识接受造成极大障碍，使得他们在学习效果测评上处于明显劣势。但这种劣势在一定程度上是制度带来的，因此，在统一的选拔考试中，给予少数民族考生一定的优惠政策，实则是弥补由此种制度造成的弱势。另外，教育发展与地区经济发展水平紧密相关，一个地区的经济发展又与国家整体规划密不可分。改革开放以来，允许“一部分人”与“一部分地区”先富起来的政策，促进了东部沿海地区的迅速崛起，但此种崛起在一定程度上是以中西部地区劳动力资源与自然资源为基础的，即以西部的资源发展了东部的经济，而西部地区却很少能从东部地区的发展中获利，这必然导致西部地区经济发展落后，从而造成教育投入的不足。因此，从国家层面上对少数民族教育发展予以照顾，加大国家对民族地区投入的倾斜力度，也是对少数民族地区教育制度性弱势的补偿。
（二）优化少数民族地区教育资源
全球范围内，不同国家对少数民族的优惠政策存在很大差别，但总体来看，不外乎“就业机会、教育机会、拥有土地权利、从事经济活动机会”等几个方面，但教育机会增加被认为是“一个落后族群努力在短期赶上发达族群的重要途径”。[3]就我国而言，增加少数民族成员教育机会的首要举措便是优化少数民族地区教育资源。
从1985年起，中央财政每年拨付1亿元用于边远地区基础教育建设，其中54％用于云南、贵州、广西等八个少数民族聚居的省份。国务院也于1991年印发的《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》（国发〔1991〕70号）中赋予“少数民族教育补助专款”以法律地位。
国家及地方政府投入的增加，旨在优化少数民族地区教育资源，此种优化，以云南省数据为例，主要表现在以下几个方面。第一，硬件建设。云南省在少数民族聚居区域建立寄宿与半寄宿制中小学，以集中有限的教育资源。“1984年全省寄宿制民族中学38所，民族小学989所；1985年又建立寄宿制民族中小学1034所。到2006年，全省半寄宿制民族小学也达到5500所”。[4]第二，师资培养与培训。云南省《少数民族教育促进条例》第23条指出，“各级人民政府应当建立双语教师培养、培训制度；在民族高等学校和民族地区师范院校建立双语教师培养、培训基地，根据民族地区需要，面向少数民族聚居区举办定向双语师资班，学生毕业后择优录取。”[5]对于在职教师，“各地应遵照有关规定，保证学校年度公用经费预算总额的5％用于少数民族教师培训”[6]。第三，双语教学的资源开发与保障。开发并使用双语教材，让少数民族学生学好民族语文的同时，提高汉语会话能力。通常在小学三年级前以双语授课为主，小学三年级后则用汉语言文字授课，并开设少数民族语文校本课程。双语教学的开展为少数民族学生提供了更为丰富的成长资源。
（三）增加少数民族学生的升学机会
少数民族地区经济社会发展离不开人口素质的普遍提高与专业人才的培养。基于此，在面对自然和人文资源丰富，经济和科教滞后这一深层次矛盾时，更需以教育优先发展为社会整体发展提供人才支撑，并由人才培养引领社会发展。不容否认，这里所谓的人才并非一般意义上的人才，对服务于民族地区经济社会发展的人才来说，需具备专门素养，因为“一个民族要在发展中保持其民族特点，那就必须利用其民族特具的优势来发展其经济，不然的话，这个民族难免要衰亡或因失去原有的特点而名存实亡”[7]。所以，民族地区的发展，关键在于帮助其树立合理的发展观念。要想建立起这种观念，不但要对本民族特征及优势有准确把握，更要有对“外部世界”的深刻感知。理解外部世界，虽可以通过信息媒介与外出工作的方式实现，但却不免过于零散，教育则在这一过程中发挥着不可替代的作用。因为“现代学校本身就是现代社会的一个组成部分，学校里不仅传授新的科学知识，而且在学习过程中孩子们也在学习和适应一种集体的社会生活，按照现代社会模式在这个组织中完成社会化的过程”[8]。因此，从少数民族地区长远发展的角度考虑，予少数民族教育发展以政策优惠，培养既有民族文化素养，又具备时代素养的时代新人，继而创造条件使其投身当地的经济社会建设，唯有如此，民族地区的发展才能是有特色的、充满生命活力的。从这个角度考虑，少数民族教育优惠政策是十分必要的，是对民族地区特色发展的赋权与赋能，而增加少数民族学生的学习机会便是重要的应对举措。
一般而言，增加少数民族学生学习机会是从两个角度来实现的。第一，国家在西部地区，特别是欠发达少数民族地区率先实施“三免一补政策”（免课本费、免杂费、免文具费、补助生活费），避免部分贫困家庭因经济负担过重而致使适龄儿童辍学，这主要体现在基础教育阶段。第二，升学，特别是高考录取政策对少数民族考生的照顾。这一政策的核心是以考生民族身份为标志的区别对待，实行少数民族考生与非少数民族考生不同的录取政策。对于少数民族考生采取同等分数优先录取、降分录取、单独划线录取、定向招生分配、重点院校民族班与预科班录取等多种形式，增加少数民族考生继续深造的机会。国务院人口普查办公室1990、2000与2010年三次关于“中国各族群6岁以上人口教育水平”[9]的统计资料清楚地表明了少数民族成员受教育机会的增加：各少数民族教育绝对人口数明显增加（文盲人口比例逐年下降），受高中、中专、大学及研究生教育的人口比例显著提高，更有许多少数民族在对应项上明显高于汉族。
二、制度性依赖：民族教育优先发展附生的“病态”
我国少数民族教育优惠政策，优化了民族地区教育资源，保障了少数民族学生的受教育机会。近三十年来，少数民族受教育人口占总人口比重不断增加，接受高等教育的少数民族学生占高校总招生名额的比例也大大高于少数民族人口占国家总人口的比例。在民族地区学校硬件建设方面，以笔者不久前对云南省贡山独龙族怒族自治县的教育考察为例，无论是县城学校，还是乡镇学校，均建起了宽敞明亮的教学大楼、生活设施较为齐备的宿舍楼（寄宿制为主要方式），一些中学（乡镇中学）还建起了标准化食堂、塑胶运动场，有些学校还配备了健身器材。另外，标准化机房与多媒体教室也建了起来，微课、慕课等新教学形式已经走进了边远民族地区学校教育。这些利好是民族地区教育发展的标志，但是，却也难以掩盖其发展中存在的诸多弊病。
（一）读书、升学、就业的全环节依赖
少数民族地区教育发展多以外力为主要驱动力，“等、靠”是获取社会资源和发展教育的主要方式，依赖国家及社会帮扶成为少数民族地区教育发展现状的主要形态。以贡山县为例，笔者走访了许多家庭，访谈时可以清楚地感知“读书无用”观念已深深植入许多家长心中，许多学生也将上学视为“可有可无”的事情，但在某学校的生源统计资料中却发现该区域的毛入学率已超过100％（存在许多超龄学生）。此种反差，原因何在？主要是因为当地有一项控制辍学的“有效”政策，即“在校学生都可以享受国家低保，辍学在家或者外出务工均不能享受”。这样一来，接受教育就成了受眼前利益驱使的被动行为，这样的动机自然不会取得良好教育效果。
国家在制度上保障少数民族学生升学、接受高等教育的机会，最终不得不以降分、高校预科、民族班等形式来实现。当许多少数民族学生在完成高等教育后找工作的时候，因基础较差，难以在竞争中胜出，某些地方又出台“当地毕业生优先录用”政策。所以，少数民族地区的学校教育在一定程度上陷入读书靠政策、升学靠政策、就业也靠政策的“全过程依赖”之中。
笔者在贡山县考察时，某位教育行政人员说，“留不住人（教师）是影响当地教育发展的最大问题”，而此问题的解决办法只有一个，即“提高工资待遇”。但在一些学校张贴的教师工资单中可以发现，该县教师平均工资水平远高于中部地区一些省份（比如安徽）同级别教师工资，而当地的消费水平却相对较低。因此，师资问题不能简单地理解为待遇问题，更不能单纯依赖政策就可以得到妥善解决。
（二）教育发展与人才空心化并存“呼唤”新的民族地区教育优惠政策
教育以文化内化、活化为中介，作用于人的成长与发展；文化是人类群体生活的总称，提供给人一种生活范式。因此，教育与社会生活紧密相关。此种相关表现在两个方面：第一，教育发展需依赖当地社会生活提供的物资资源与文化资源；第二，教育要通过人的培养作用于当地社会物质资源与文化资源的丰富与发展。显然，多数民族地区教育实践并没有能够处理好这些关系。
从经济发展角度来审视少数民族地区学校教育，学校加大力度开展通识教育为人口素质普遍提高提供了可能，但素质是种隐性的东西，很多时候难以转化为对生产力的直接贡献，这对于物质生产还比较贫乏的边远民族地区来说，显得美好却不实际。从文化的角度来看，不难发现，民族文化的凋零现象已不可避免。这其中有外来强势文化的影响，也有文化变迁过程中的选择性淘汰，但学校教育在民族文化传承与发展中的“作为不够”也是一个重要原因。在对贡山县某农业技术人员的访谈中，他清楚地表达了自己的担忧，诸如民族谚语的丢失，会成为文化基因库的重大损失；还有民族语言的衰落，就拿他来举例：他是白族，他的父辈还能用白族语交流，但他这一辈则主要使用傈僳语，而他的孩子则主要用汉语交流等。因此，民族地区学校教育发展的背后，疏离了对当地社会生产、生活及文化背景的适切，通过这种教育培养出来的人才往往难以意识到自己担负的民族社会发展责任，也不懂得当地经济社会发展的特色在何处，教育发展也自然难以生成少数民族地区社会发展的动力。这样，教育所培养的人才便不能适应当地经济社会发展的需求，离开当地便成为必然的选择。民族地区教育大发展的结果事与愿违，即人才空心化状况依旧存在，“教育发展—人力资本提升—经济社会发展”的理想也不得不成为美好的想象。面对这样的处境，国家为了推动民族地区教育及经济社会的发展，便又推出了新的民族地区教育优惠政策，以藏区为例：
第一，对口支援政策。2016年12月29日，教育部印发了《关于加强“十三五”期间教育对口支援西藏和四省藏区工作的意见》。期望通过“组团式”教育人才援藏、帮助藏区提高教师和管理人员素质、加强学校之间的结对帮扶、帮助提高藏区双语教育质量、帮助提高藏区教育信息化水平、加大定向人才培养力度、帮助推进中等职业教育发展、做好高校对口支援工作、加强教育部直属单位对口援藏工作多种手段促进藏区的教育发展[10]。第二，内地藏班政策及持续推进。内地藏班从1985年开始招生，迄今已逾30年，涵盖初中班、高中班、中专班、大专班等，主要招收藏族学生。第三，9＋3免费职业教育政策。2009年，为实现藏区的长治久安，推进藏区经济社会发展，提升藏区职业教育质量，四川省委、省政府实施了藏区“9＋3”免费职业教育5年计划（2009—2013）。即对完成九年义务教育的藏区学生，到本省其他地区职业学校免费接受3年职业教育。当然，类似的教育优惠政策还有很多，也正是这些政策的不断提出与推进才维系了藏区教育当下的发展态势。
三、民族教育优先发展制度性依赖的困境及出路
依赖国家政策倾斜，少数民族教育得以迅速发展，但这种发展主要集中在“硬件”上，即在物的层面上，此种帮扶属于“救急不救穷”层次。要想实现民族地区真正发展，民族教育优先发展及相关优惠政策需从以下几个方面着紧用力：首先，制定“非对称性”的发展战略；其次，学校教育必须与当地独特的地理、人文及特色产业结合；再次，培养既有与本民族同呼吸、共命运的责任担当，又能内化主流文化，融入国家经济社会活动的少数民族专业人才。只有这样，民族地区教育才能摆脱制度性依赖现状，进入通过人的培养，激发内源性发展的经济动力，继而反哺教育的良性循环。
（一）民族教育“非对称性”发展战略定位
教育的运行，必须基于其不可回避的社会经济文化背景。因此，民族地区的教育若要实现可持续发展，必须要与地区政治、经济、社会、文化、生态等诸多要素实现良性互动，建立互为支撑的关系。换言之，民族地区教育的发展水平应与当地经济、社会发展水平保持明显的正相关关系。在此背景下，民族地区教育发展不可以凭借外部的助力而无限拔高，必须要维系在与经济社会发展相协调的步调上。因而，民族地区的教育发展绝不能紧随城市教育与非民族地区教育的发展轨迹，民族地区教育优先发展及相关优惠政策的落地更不能照搬中东部教育模式。基于此，意识到民族教育的特殊性，挖掘并发扬光大这种特殊性，从民族地区文化生态背景出发，从构建民族文化心理场出发，建立民族教育非对称性发展战略，将成为密切民族教育与民族社会其他元素关系、丢掉民族教育发展“政策性依赖”弊病的关键。
首先，构建兼具地方性的教育模式。新课程改革之后，各种教育模式如雨后春笋般涌出，其中虽不乏“华而不实”之作，但是更多的是在对当地、当时教育独特性感知基础上，从教育理念与具体实践相结合的角度，提出的一种优化教育行为与结果的努力。民族地区教育也应该在发展战略上扬起这面旗帜，以贡山县丙中洛镇中心学校为例，该校于2017年开展了以“山水教育”为核心的新教育模式探索。该教育模式从当地学生“生于山水之间、长于山水之间”的实际出发，建立起“贡山教育要取山之魂、水之美”的教育理念，将“从山之真、水之善、景之美”作为引导民族学生发展的基本策略，并采取“护鸟—我在行动”“踏青—亲近自然”等多种具体的方式方法将课堂拓展到山水之间，效果显著。其次，构建具有民族性的教育体系。以新疆为例，该民族地区教育在“多元一体”的理念下，形成了国家主流文化认同基础上的从基础教育到高等教育、从乡村到城镇完备的“二元教育体系”，即在双语教育基础上延伸出来高校双线招生、分班分堂授课、不同的考核制度、区隔的校园生活等并行的两套系统[11]。这样的教育体系，是出于对“和而不同”的尊重，是对少数民族身份、文化、信仰的尊重。当然，构建具有民族性的教育体系，也可以采取丰富“一元教育体系”内涵的方式，以民族地区职业教育的推进为例，可以在传统的产业结构之外，结合当地极具产业发展价值的文化符号经济功能拓展的需求，开设特色专业，培养职业人才。第三，从“应然”角度出发重构多层次结构的民族教育目标。从少数民族生存的天地系统出发，从民族地区学生未来的良好生存状态出发，民族地区的教育目标至少应该在国家公民培养、民族社会成员养成、独立自主个体呵护等三个层次上有所作为。这投射到民族地区的文化生态上，则要求民族教育必须要在学生的文化自觉意识（民族文化的自觉、主流文化的自觉）和跨文化能力两个维度上为民族地区学生的发展打下基础，只有这样，他们才能更好地适应民族地区的未来发展，也才能更好地融入主流社会的政治、经济与文化生活。
（二）坚守民族教育之民族性
少数民族地区教育发展中的一个重大问题是学习与生产、生活的脱离。面对这一问题，唯有使少数民族地区教育“安其所”，学生才能“遂其生”，即实现潘光旦先生所言之“位育”，方可使现状得以改观。而这个“所”既是本民族独特的天地系统，更是国家这个大系统。在国家这个大系统中，少数民族地区学校教育与非少数民族地区采用了同样的教材，学生学习相同的内容，在这个意义上说，少数民族学生融入国家主体这个“所”应是无障碍的。但在民族地区这个独特的“所”里，却存在严重的问题。原因有二：其一，民族文化在众多文化的流行中地位渐弱；其二，少数民族地区学校教育中民族文化的“缺位”，或者说民族文化在学校教育中以碎片化与浅表化的方式呈现，无法起到应有的育人功能。
因此，少数民族教育优惠政策不能仅停留在表面上，而应深入民族文化内核，花大力气挖掘民族文化基因，并将这些文化基因融入主流文化课程体系，这样才能弥补少数民族文化传统传承途径式微带来的不利影响，从而使少数民族学生在接受学校教育过程中就可以内化民族文化，承袭民族特征，认清民族责任。这样，通过学校教育培养出的人才，才可能兼备民族人与国家公民双重角色认知，肩负起双重责任，具备为民族社会发展贡献力量的担当与能力。简言之，即必须使民族地区的教育保持应有的民族性。
（三）建立“社区—教育—产业”联动的教育实践逻辑
通过民族文化的内化，使少数民族学生坚定了民族身份，同时也清醒意识到肩上担负的民族发展责任，无论今后置身何处，都会心系民族社会的发展，并以实际行动为其出谋出力。
少数民族教育的发展，其目的一是为了提高全体人口素质，二是为了培养专门人才。素质的提高能使人形成突破传统的视野和能力；而专门人才的培养则能够直接获得效益。民族地区的诸多文化产品一直以来受到外来人的青睐，如苗族的银饰锻造技艺、白族的扎染、彝族的漆艺、壮族与傣族的织锦、阿昌族的刀具与银饰等。若能结合本民族独特文化，催生极具价值的文化产业，和学校教育相结合，培养学生这些方面的技能，既可以为其日后寻找到一条生存路径，更可以通过产业打造带动区域经济发展。以贡山县为例，贡山县的支柱产业是草果种植，但独龙毯、独龙牛等更是其响亮的名片，特别是对于讲求自然、绿色的今天。笔者在走访某中学时，在校园中发现了菜地、养鸡场、鱼池与养猪场。学生在学习文化知识之余，还要承担一定的劳动任务，正是通过这个过程掌握了种植与养殖技术。以此为例，少数民族地区学校教育应结合当地具有市场价值的文化元素，进行深入挖掘，并将其引入日常教学中，这对学生与民族社会的发展均具有重大意义。国家在少数民族教育优惠政策中，应设立专项经费，用于扶持少数民族特色文化产业，使其在学校中立足，在学生心中扎根，这为学生日后在家乡的发展种下了希望，同时也为家乡日后的发展奠定了基础。
如此，少数民族地区教育优先发展战略才能使民族地区教育发展摆脱政策依赖的现状，形成以教育育人并孵化新兴文化产业带动区域经济社会发展继而反哺教育的良性循环。
注释：
①作者简介：周大众（1982-），安徽凤阳人，博士，长江师范学院教师教育学院讲师，研究方向：民族教育、教育基本理论。
参考文献：
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[10]教育部关于加强“十三五”期间教育对口支援西藏和四省藏区工作的意见[EB/OL].（2017-01-13）[2018-06-12].http://www.sohu.com/a/124280210_497781.
[11]祖力亚提·司马义.民族政策在教育中的实践：新疆“二元教育体系”分析[J].社会科学战线，2012（4）：174-183.
Institutional Dependence Difficulties and Outlet of Education Priority Development in Ethnic Areas
Zhou Dazhong
Abstract:The“hree carriages”that give priority to the development of ethnic minority education in China are:formulating preferential policies for the development of education in ethnic areas;optimizing educational resources in ethnic minority areas;and improving learning opportunities for minority students. From the practical point of view,this kind of preferential policy has brought about the policy dependence of education development in minority areas:the whole link of reading,studying,and employment;the development of education and the hollowing out of talents coexist and“call”new education offers in ethnic areas policy. Faced with this situation,only through the“asymmetry”of national education to develop strategic positioning,adhere to the national nature of national education,and establish the educational practice logic of"community-education-industry"linkage can make educationin ethnic areas get rid of institutional relying on the status quo,entering the economic cycle of stimulating endogenous development through talent cultivation,and then feeding back the virtuous circle of education.
Key words:ethnic areas;education priority development;endogenous development
责任编辑：王丽红
